Административный надзор органов исполнительной властитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Административный надзор органов исполнительной власти»

На правах рукописи 43/9/5658 от 15 12 09

Зырянов Сергей Михайлович

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Специальность 12.00.14 —административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

1111»

Москва-2010

Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России

Научный консультант -

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович

Официальные оппоненты

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Хаманева Наталья Юрьевна Доктор юридических наук профессор Татарин Владилен Гайкович

Ведущая организация -

Омский юридический институт

Защита состоится «//» февраля 2010 г в 11.00 час на заседании диссертационного совета Д 203 019 01 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул Академика Волгина, д 12)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России

Автореферат разослан « /Г» /£ 20^ г

Ученый секретарь диссертационного совета

/

И И Лизикова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современная жизнь сопряжена с множеством самых разнообразных угроз, непосредственно связанных с деятельностью человека Безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от этих угроз обеспечивается установлением технических регламентов, стандартов, правил, нормативов, введением юридических запретов, ограничений, правил и условий осуществления различных видов деятельности Все более точной и адресной год от года становится юридическая, преимущественно административная ответственность за нарушение установленных запретов, несоблюдение правил и превышение ограничений, размеры административных наказаний повышаются, значительно опережая темпы инфляции

К сожалению, как показывает практика, предпринимаемых усилий явно недостаточно Техногенные катастрофы, дорожно-транспортные происшествия, пожары, обрушения зданий, невосполнимое ухудшение состояния окружающей природной среды, эпидемии, эпизоотии и прочие напасти становятся нормой нашей жизни И причины подобных происшествий обычно кроются в элементарном несоблюдении обязательных требований их адресатами, в пренебрежительном отношении к требованиям безопасности Результаты расследования аварии, произошедшей 17 августа 2009 г на Саяно-Шушенской ГЭС, однозначно свидетельствуют о многочисленных нарушениях правил эксплуатации В таких условиях принятие срочных мер по повышению законности становится жизненно необходимым

Основные пути обеспечения законности известны В свое время их довольно точно определил В И. Ленин «Чем обеспечивается вообще исполнение законов Во-1-х, надзором за исполнением законов Во-2-х, наказанием за неисполнение закона» Наказание по большому счету решает задачу частной превенции правонарушений и не затрагивает, ни мотивацию, ни другие составляющие противоправного поведения. В профилактическом воздействии удельный вес наказания меньше, чем надзора Наказание не может обеспечить полную и надежную охрану общественных отношений Поэтому на передний план выходит контроль и надзор Конечно, современный инструментарий правового воздействия на общественные отношения гораздо богаче, в его арсенале широчайший спектр разрешительных методов, позволяющий учитывать тончайшие нюансы регулируемых отношений, корпоративные средства, используемые в публичных интересах, страхование гражданской ответственно- \ ста владельцев и операторов источников повышенной опасности и т д Однако "

и их потенциал не раскроется полностью без контроля и надзора. Принудительность, как необходимое условие действия права обеспечивается преимущественно посредством контрольно-надзорной деятельности

В то же время, одной из важнейших особенностей рассматриваемых контрольно-надзорных правоотношений является отсутствие организационной подчиненности его сторон, что требует определить пределы государственного контроля на концептуальном уровне И в этом отношении востребованной оказывается идея разграничения контроля и административного надзора, обоснования его выделения в качестве самостоятельной государственной функции, установления его сущностных характеристик, целей и задач, определения его соотношения с контролем и другими правоохранительными государственными функциями.

Специфика административно-надзорной деятельности, уникальный характер возникающих в связи с ней правоотношений, сложность и многогранность поднадзорных объектов обусловливают учреждение множества субъектов административного надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 осуществление административного надзора было отнесены к ведению федеральных служб. Однако надзорные полномочия сохранены в компетенции ряда федеральных министерств и агентств, а также государственных учреждений Последнее обстоятельство вызывает особую озабоченность, поскольку учреждения не входят в систему исполнительной власти Расширяется практика наделения надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления В результате возникает сложная, многоуровневая, разветвленная совокупность властных субъектов, характеризующаяся неустойчивыми системными связями, неопределенными целями, задачами и предметами ведения отдельных элементов системы Оптимизировать систему исполнительной власти, повысить ее эффективность призвана административная реформа, проводящаяся, к сожалению, в условиях теоретического вакуума, а потому, в значительной степени стихийно, интуитивно Поэтому внимание исследователя должно быть направлено на поиск путей оптимизации компетенции субъектов административного надзора Все это требует формирования основ статуса субъектов административного надзора, выработки правил и условий делегирования надзорных полномочий иным субъектам

Множество субъектов административного надзора негативно сказывается и на эффективности их деятельности в целом Повышение активности административного надзора становится препятствием экономического развития, но не способствует достижению поставленных целей. К тому же, в последние

годы наметилась тенденция использования заложенного в административном надзоре мощнейшего правоохранительного потенциала в коррупционных целях, превращение важнейшей государственной функции в непреодолимый административный барьер, препятствующий свободному развитию отечественной экономики Не случайно принятыми в последние годы программными документами предусматривается ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства Поэтому не менее важным представляется обеспечение полномочий субъектов административного надзора эффективными юридическими процедурами, придание административному надзору строгой процессуальной формы Это должно обеспечить и соблюдение прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц Федеральный закон от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» заложил основу для перехода на принципиально новый уровень правового регулирования отношений между субъектами административного надзора и предпринимательским сообществом Началось внедрение элементов координации деятельности всех субъектов административного надзора, включение в систему органов прокуратуры И уже первые результаты прокурорского участия в организации надзорной деятельности свидетельствуют о наличии серьезных проблем, нуждающихся в срочном разрешении Вместе с тем, названный Федеральный закон регулирует лишь ограниченный круг административно-надзорных правоотношений Ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эффективный механизм упорядочения административного надзора, не получили надлежащих гарантий граждане и организации, не осуществляющие предпринимательскую деятельность Защита их прав обеспечивается, прежде всего, ведомственными актами - административными регламентами, регулирующими аппаратные отношения. Нужны действенные и эффективные механизмы борьбы с некомпетентностью, недисциплинированностью, коррумпированностью должностных лиц органов административного надзора

Социальная адекватность и стабильность исполнительной власти, защищенность прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц являются необходимыми условиями прогресса и процветания государства Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожиданиями обществом стабильного правопорядка и его реальным осуществлением - одна из основных задач российской юридической науки

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы обеспечения законности были предметом многочисленных исследований Наиболее существенный вклад в теорию внесли С. Н Братусь, А. Е Лунев, В. И Ремнев, И С. Самощенко и др Выявлению природы административного надзора, анализу правового статуса государственных инспекций посвящены работы многих ученых-административистов (Д Н Бахрах, И. И. Веремеенко, Р. И Денисов, М. И. Еропкин, А П Коренев, Ю. М Козлов, Л. Л Попов, Ф С Разаренов, Б. В Россинский, М С Студеникина, и др.) В этих работах рассматриваемая проблематика исследовалась в условиях советской государственной плановой экономики и сводилась преимущественно к разработке проблем осуществления государственного контроля, административный надзор рассматривался применительно к деятельности государственных инспекций и органов внутренних дел В свою очередь, в работах В П Беляева, С Н Назарова, А X Ка-зариной и др основной акцент сделан на разработку проблем прокурорского надзора Особенности административно-правового статуса субъектов административного права исследовались в работах Н В Витрука, Б Н Габричидзе, В С Прониной, Н Г Сапищевой, В Г Татаряна, А П Шергина, А Ю. Якимова и др. Административно-правовой статус субъектов административного надзора в комплексе, в его развитии в правоотношениях не рассматривался, не был объектом специального изучения административно-правовой статус государственных инспекторов и других сотрудников надзорных органов

В 70-х годах прошлого столетия вышло несколько работ, посвященных исследованию правоотношений вообще и административных правоотношений, в частности, работы Ю. М. Козлова, Г. И Петрова, Р О Халфиной и др С тех пор сменилась целая эпоха, претерпели изменения субъекты правоотношений, их объект. Правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-надзорной деятельности, как разновидность административных правоотношений предметом научных исследований не были.

Симптоматично, что в тот период вопросы охраны прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц при проведении административного надзора не рассматривались Ряд проведенных позже научных исследований был посвящен защите прав граждан в их отношениях с властными структурами и теоретическим вопросам административной юстиции (А А Демин, А. Б Зеленцов, И Ш Килясханов, С Н. Махина, Н Г Салищева, Ю. Н. Старилов, Н Ю Хаманева, и др.) В последние годы основное внимание исследователей направлено на обоснование необходимости создания в стране административной юстиции Не отрицая важности и актуальности поиска от-

ветов на вопросы о месте и роли административной юстиции, отметим, что проблемы охраны прав субъектов административно-надзорных правоотношений, имеющих определенную специфику, нуждаются в исследовании независимо от проблем становления административной юстиции

Не остаются без внимания и проблемы процессуальной регламентации деятельности исполнительной власти В работах В Д Сорокина, М. Я Масленникова, И В. Пановой, В. М. Горшенева, С 3 Женетль и других ученых созданы теоретические основы данной стороны правового регулирования

Таким образом, необходимые правовые основы разработки проблем административного надзора заложены в административно-правовой доктрине. Вместе с тем, административное право до настоящего времени не претерпело необходимых изменений, обусловленных принципиальной сменой социально-экономического и политического устройства страны Поэтому повышение эффективности государственного управления при одновременном обеспечении законности невозможно без новых знаний об административном надзоре, складывающихся в процессе его осуществления правоотношениях, их субъектах, объекте, без разработки и реализации новых, отвечающих потребностям времени, эффективных механизмов охраны этих правоотношений Накопленный опыт в данной области может быть использован, но он требует переосмысления, анализа с учетом условий современного этапа развития России, новых тенденций в развитии государственного управления, возможностей государства в обеспечении законности и обеспечении общественной безопасности. Именно такая предопределенность постановки проблемы обусловила выбор, методологию и направленность настоящего диссертационного исследования

К исследованию данного юридического феномена представители юридической науки обращались неоднократно, более того, можно констатировать всплеск научного интереса к проблемам административного надзора в последние годы, что, очевидно, обусловлено административной реформой, начатой весной 2004 г, а также правоохранительным потенциалом, заложенным в данном виде деятельности К сожалению, несмотря на столь значительное число научных работ монографического характера, цельной научной теории административного надзора на сегодняшний день не сложилось Более того, подвергаются ревизии фундаментальные теоретические положения, выработанные еще советской административно-правовой наукой. С одной стороны, такая ревизия необходима и обусловлена объективными предпосылками, связанными со сменой исторической формации С другой стороны, пересмотру подвергаются не идеологические основы и не те положения, которые основаны на спе-

цифике структурно-организационного построения экономики в стране, а, напротив, положения о целях, предмете, пределах и содержании административного надзора В итоге, из более или менее цельной теории административного надзора (в советском административном праве) «вымывается» самое ценное, теряется смысл разграничения административного надзора и контроля.

Вышеизложенное позволяет определить объект, предмет и методологию исследования проблем административного надзора органов исполнительной власти таким образом, чтобы восполнить образовавшиеся в административно-правовой теории и в нормативной правовой материи «пустоты», устранить противоречия

Объектом исследования является институт административного надзора в России

Предмет исследования составляют административный надзор как функция исполнительной власти, правовое регулирование административно-надзорной деятельности, статус субъектов административного надзора и правовые вопросы организации их системы; административно-надзорное производство, практика реализации функции административного надзора органами исполнительной власти, проблемы обеспечения законности в административно-надзорной деятельности

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции административного надзора в системе государственного управления, включающей методологию и методику установления административно-правовых статусов субъектов административно-надзорных правоотношений, нормативное правовое регулирование их деятельности, организацию административно-надзорной деятельности, процессуальную форму административного надзора

В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи-обоснование необходимости выделения административного надзора как самостоятельной функции управления, определение ее места в системе функций органов исполнительной власти,

раскрытие сущности и назначения административного надзора в системе функций федеральных органов исполнительной власти и в системе способов правоохраны;

восполнение теоретических основ института административного надзора, «очистка» его от ненаучных элементов,

анализ правовой основы административно-надзорной деятельности, выявление юридических дефектов, выработка цельной и стройной конструкции

правового института административного надзора, наполнение ее адекватным содержанием,

исследование динамики развития системы органов, осуществляющих административный надзор, выявление тенденций и определение перспектив развития,

разработка методологических и методических основ компетенции органов административного надзора,

раскрытие содержания статуса органа, осуществляющего административный надзор, и его должностного лица - государственного инспектора,

выработка научной основы и поиск путей системной организации деятельности органов, осуществляющих административный надзор;

формулирование концептуальной модели административно-надзорного производства,

раскрытие юридической конструкции «административно-надзорное правоотношение», анализ ее элементов;

разработка проблем обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора,

определение основных направлений совершенствования административного надзора,

формулирование предложений по развитию законодательства об административном надзоре,

разработка концепции и проекта федерального закона «Об административном надзоре»

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой -воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики1

Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософ-

' См Керимов Д Л Методология права (предмет, функции, проблемы философии права) -М.2001 С 79,310-311

ских обще- и частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, интервьюирование, экспертные оценки) В работе применен метод системного анализа как ключа к исследованию каждого структурного элемента административного надзора в динамике его развития в нашей стране Системный анализ позволяет оценить его состояние, обеспечить конкретность исследования.

С помощью исторического метода изучаются традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов административного надзора, этапы их формирования и трансформации полномочий

Сравнительно-правовой метод преимущественно используется для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации.

Формально-логический и социологический методы позволяют определить место и роль административного надзора в государственном управлении, его значимость для общества

Формально-юридический метод применяется при анализе действующих нормативно-правовых актов

Методы толкования правовых норм способствуют выявлению дефектов в законодательстве об административном надзоре, формированию предложений по его совершенствованию

При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширяется и уточняется понятийный аппарат, определяется сущность, общие и особенные черты контрольной и надзорной деятельности.

Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследования составляют обобщенные данные о практической деятельности органов административного надзора, статистические материалы, справочная литература.

Положения и выводы диссертации во многом основываются также на имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государственного управления, административного, конституционного и финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п

Научная новизна исследования. В представленной работе на основе комплексного исследования действующего законодательства разработаны проблемы нормативного правового регулирования и осуществления административного надзора как метода деятельности исполнительной власти. Новизна диссертации проявляется как в самом подходе к исследованию поставлен-

ной проблемы, рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов

В пределах проведенного исследования впервые

- раскрыта сущность административного надзора как правоохранительной функции органов исполнительной власти,

- выявлены критерии разграничения административного надзора от регулятивных и иных правоохранительных функций органов исполнительной власти,

- уточнен объект административно-надзорных правоотношений, раскрыта специфика их содержания,

- предложены критерии разграничения предметов ведения органов прокуратуры и органов административного надзора,

- установлены тенденции развития системы органов административного надзора в СССР и Российской Федерации,

- дана характеристика сложившейся в настоящее время системы органов административного надзора, предложены критерии разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов административного надзора, органов административного надзора субъектов Российской Федерации, а также структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и учреждений, осуществляющих переданные им государственные административно-надзорные полномочия,

- обоснована конструкция административно-правового статуса органа административного надзора, его должностного лица - государственного инспектора, раскрыто содержательное наполнение данной конструкции,

- доказана правоохранительная сущность государственной службы на должностях государственных инспекторов и единство статуса указанных должностей независимо от того, в каком органе исполнительной власти они предусмотрены, предложено учитывать данные обстоятельства при разработке проекта федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» и соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации,

- сформулированы научно обоснованные предложения по организации функционирования системы органов административного надзора;

- выработана концепция административно-правового регулирования административного надзора органов исполнительной власти,

- предложена новая юридическая конструкция административно-надзорного производства, раскрыто содержание ее стадий и этапов,

- определены основные направления обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора, сформулированы предложения по внесению изменений в КоАП РФ и другие федеральные законы с целью усиления гарантий прав граждан и организаций, в отношении которых осуществляется административный надзор.

В диссертации получили дальнейшее развитие.

- общетеоретические аспекты правоприменительной деятельности органов исполнительной власти,

- представления об административно-правовом статусе органа исполнительной власти и должностного лица,

- научные идеи об оптимизации административно-правового статуса органа исполнительной власти, должностного лица,

- типология правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по реализации институтов материального административного права,

- классическая теория государственного контроля и государственных инспекций, как органов надведомственного контроля,

- теория административного процесса, общие положения о юридической процессуальной форме

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Авторская концептуальная модель административного надзора, основывающаяся на представлениях о современном федеративном правовом государстве с рыночным укладом экономики Содержание данной модели образует согласованная уникальная система следующих сущностных характеристик данного вида государственного контроля

1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с правовым нормированием, административно-правовыми разрешениями и запретами, с юридической ответственностью,

2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни;

3) является одним из основных средств правоохраны,

4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам,

5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормального развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых правоотношений,

6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения.

2 Выделение административного надзора в самостоятельный вид государственного контроля объективно обусловлено внутренней логикой развития права и основывается на следующих концептуальных идеях

1) в правовом государстве права и свободы могут быть ограничены, а обязанности возложены исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч 3 ст. 55 Конституции РФ - федеральным законом,

2) предмет административного права образуется совокупностью двух разнородных областей общественных отношений, внутриаппаратных и внешних Эта разнородность требует использования различных методов административно-правового регулирования административного надзора и контроля -простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения недопустимо,

3) во внешних отношениях государство может контролировать исключительно законность (правомерность) поведения граждан и организаций, в то время как во внутриаппаратных отношениях в предмет контроля включается также целесообразность действий и исполнение разного рода распоряжений

3 Административный надзор, сохраняя генетическое родство с контролем, в то же время предстает самостоятельной правоохранительной функцией органов исполнительной власти, впервые формально-юридически выделенной в этом качестве Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 и отнесенной наряду с разрешительной и административно-юрисдикционной функциями к группе «функций по контролю и надзору» Данным Указом осуществлена юридическая формализация реформаторских идей о новой конструкции исполнительной власти в России, построенной на основе функциональной специализации каждого из трех видов федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства)

4 В настоящее время в российском административном праве сформировался массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование однородных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать его как самостоятельный административно-правовой институт.

Анализ нормативных источников данного института свидетельствует об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, наличии множества коррупциогенных факторов В настоящее время институт административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени стихийного развития Автор обосновывает необходимость его развития по следующим основным направлениям

- формирования единой законодательной основы, образующей Общую часть этого правового института,

- структуризации и внутренней организации данной правовой общности,

- выявления и устранения имеющихся юридических дефектов,

- унификации административных процедур и взаимосвязи правового регулирования отдельных видов административного надзора,

- развития процессуально-правового регулирования административного надзора;

- повышения уровня (юридической силы) нормативных источников института административного надзора

5 Ретроспективный анализ развития органов административного надзора свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении ими все большей функциональной специализации, самостоятельности, независимости от органов, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственной собственностью Новый этап развития начат Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 в ходе административной реформы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которым основными субъектами административного надзора были определены федеральные службы Административно-надзорная функция выделяет федеральные службы из системы федеральных органов исполнительной власти, определяет особый характер их статуса Вместе с тем, по мнению автора, строгое следование исторически сложившейся тенденции требует дальнейшей оптимизации статуса субъектов административного надзора, закрепления в концептуальных актах Президента РФ и Правительства РФ указанных принципов в форме, не допускающей отступлений в угоду личным и корпоративным интересам В то же время, предусмотренное допущение в специально оговоренных случаях возложения надзорной функции на иные органы исполнительной власти обеспечивает необходимую гибкость государственного управления

6. Возникшая в результате приспособления административно-командной системы исполнительно-распорядительных органов надведомст-венного контроля СССР совокупность органов административного надзора остается неэффективной в принципиально иных условиях рыночной экономики. Перспективы ее развития автор связывает с системной организацией, характеризующейся

- функциональной специализацией субъектов административного надзора,

- унификацией их организационно-правовых форм,

- вертикальной и горизонтальной организацией их взаимодействия,

- выработкой объективных критериев оценки эффективности административно-надзорной деятельности

7 Становление муниципальной власти в качестве самостоятельного вида публичной власти в условиях неопределенности категории «вопросы местного значения» и распространения практики делегирования государственных функций органам местного самоуправления обусловливает создание структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, осуществляющих наряду с контролем за соблюдением гражданами и юридическими лицами обязательных требований муниципальных правовых актов переданную им (а в отдельных случаях «присвоенную») государственную функцию административного надзора Реализация исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями приобретенной государственной функции, в отличие от осуществления ими муниципально-правового контроля в сфере ведения местного самоуправления, имеет административно-правовую природу

8 Основной целью организации системы субъектов административного надзора следует признать достижение баланса интересов личности, общества и государства Все предпринимавшиеся до настоящего времени организационные меры были направлены на усиление «административной опеки» над хозяйствующими субъектами, гражданами и некоммерческими организациями В результате административный надзор становится одной из самых коррупционных сфер деятельности исполнительной власти, создает непреодолимые «административные барьеры», препятствующие экономическому развитию страны, и при этом не решает своей главной задачи по обеспечению безопасности Анализ правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной эффективности и противоречивости обусловленных необходимостью ско-

рейшего выхода из системного экономического кризиса и направленных на упорядочение административно-надзорной деятельности законодательных новелл, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Решение проблемы видится, во-первых, в возложении функции координации административно-надзорной деятельности на Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и на Министерство экономического развития РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, государственной статистической деятельности, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, во-вторых, в создании правовых механизмов, «понуждающих» субъектов административного надзора к теснейшему взаимодействию.

9. Административно-надзорные полномочия входят в компетенцию должности государственного инспектора, статус которого определяется совокупностью факторов, придающих ему специальный характер властность, принудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам - гражданам и организациям Названные полномочия в силу своей государственной и правоохранительной природы обусловливают принадлежность должности государственного инспектора к определенному виду государственной службы - государственной правоохранительной службе. Это обстоятельство требует отказаться от избранного в действующем федеральном законодательстве о государственной службе смешанного критерия выделения государственной правоохранительной службы, не позволяющего однозначно определить круг государственных должностей данного вида государственной службы, в пользу функционального критерия, определяемого юридической природой функций, осуществляемых указанными должностными лицами Единство функциональной компетенции должности государственного инспектора, сходные условия, а также правоохранительный характер его деятельности требуют унификации административно-правовых статусов государственных инспекторов как государственных служащих государственной правоохранительной службы независимо от того, в штате какого органа существует данная должность

10. Юридической процессуальной формой административного надзора, обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и законные интересы поднадзорных объектов, является административно-надзорное производство - комплекс урегулированных правом взаимообусловленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, требуют установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно-надзорного дела, обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах Многогранность административного надзора и особенности его процессуально-правового регулирования обусловливает выделение трех видов административно-надзорных производств

1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ,

2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ обстоятельств, в том числе, при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами

11. Административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в коррупционных и политических целях Законность осуществления административного надзора должна обеспечиваться сочетанием традиционных и новых методов

- повышением качества нормативного правового регулирования,

- обязательной антикоррупционной экспертизой проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора;

- государственным контролем (включая прокурорский надзор) и общественным контролем за реализацией функции административного надзора,

- прозрачностью и публичностью административно-надзорной деятельности;

- юридической, прежде всего административной, ответственностью должностных лиц органов исполнительной власти,

- административной юстицией, включая развитие досудебных процедур разрешения споров

12. Административный надзор в экономически развитых зарубежных странах осуществляется, как правило, независимыми агентствами, наделенными значительными властными полномочиями, нередко носящими дискреционный характер Вместе с тем, низкий уровень коррупции, в совокупности с высоким доверием населения к государству и его исполнительным органам, а также соответствующий уровень социальной защищенности должностных лиц надзорных органов, компенсируют негативное влияние административно-надзорной деятельности на частный бизнес и, напротив, создают условия для его развития Перечисленные качества должны быть поставлены в качестве целей реформирования (модернизации) административно-надзорной деятельности в Российской Федерации

13. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих административный надзор, выявлен ряд существенных юридических пробелов и коллизий, предложены пути их устранения, в том числе

13 1 Концепция и авторский проект федерального закона «Об административном надзоре».

13.2. Внести следующие изменения в КоАП РФ

- исключить п 2 и 3 ч 1ст28 1,ст 28 7 КоАП РФ;

- дополнить статьей 19 30 следующего содержания

«Статья 19.30. Нарушение порядка проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля

1 Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка, установленного федеральным законом,

- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля .

2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проведение должностным лицом проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя

- влечет наложение

3 Нарушение должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя, в том числе, отказ от внесения в книгу учета проверок записи о проведенной проверке,

- влечет наложение »

- дополнить ч I ст 28 4 КоАП РФ после слов «19 29,» словами «19 30,»

13 3 Внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О

защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» следующие изменения.

- изложить часть 2 статьи 13 названного Федерального закона в следующей редакции

«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год »;

- дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки, данный в ч 2 ст 10 указанного Федерального закона пунктом 3 следующего содержания

«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля (надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом »,

- дополнить названный Федеральный закон статьей 18 1 следующего содержания

«18 1 Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)

1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры

2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора) осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора)

3 Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов осуществляются путем проведения повторных проверок юридических

лиц и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.

4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей

5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений, не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения при проведении первоначальной проверки явилось результатом установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора), проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях »

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во-первых, в том, что совокупность теоретических положений, сформулированных в работе, вносит крупный вклад в науку административного права, позволяет решить крупную научную проблему обеспечения безопасности личности, общества и государства путем осуществления административного надзора за законностью деятельности граждан и организаций, имеющую важное хозяйственное значение, внедрение указанных положений вносит значительный вклад в развитие экономики страны

Полученные результаты могут быть использованы для дальнейшего научного анализа как теоретических основ административной деятельности органов исполнительной власти, так и различных форм его реализации

Материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе, правовой жизни и реализации правовой политики государства

Авторский подход к определению сущности и предназначения административного надзора, а также выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения будут способствовать повышению эффективности исполнительной власти, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, могут быть использованы при разработке проектов нормативно-правовых актов, определении направлений и выработке конкретных решений административной реформы органов административного надзора в целях оптимизации деятельности органов государственной власти и управления, усиления гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, последовательной демократизации российского общества

Обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме могут найти применение при выработке решений, направленных на совершенствование форм и методов административного надзора

Основные положения диссертации, увязанные с реальными современными процессами, сопровождающими административно-надзорную деятельность, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «административное право», «административно-процессуальное право», «административная деятельность органов внутренних дел»

Апробация результатов исследования. Основные положения, а также выводы и предложения опубликованы в монографиях, учебных изданиях, научных статьях и иных изданиях

По материалам диссертации подготовлены предложения по совершенствованию законодательства Результаты исследования, изложенные в диссертации и ранее изданных монографиях, использованы при разработке проекта административных регламентов Федерального агентства воздушного транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию перевозок воздушным транспортом грузов и перевозок воздушным транспортом пассажиров, при подготовке Концепции развития законодательства Российской Федерации

Основные результаты исследования докладывались на международных, всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе на научно-практической конференции «Насилие Личность Общество» (Москва, ВНИИ МВД России, 2000); 1-ой Все-

российской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва, 16 мая 2003 г), 2-ой научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Москва, НИИ ГП РФ, 2003), Круглом столе «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами» (Орел, Орловский юридический институт МВД России, 28 марта 2003 г), Международной научно-практической конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России» (Москва, 4-5 ноября 2003 г), 2-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва,26 марта 2004 г.), Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А П Шергина «Актуальные вопросы административно-деликтного права» (Москва, ВНИИ МВД России, 2005), Научно-методологическом семинаре «Административная ответственность юридических лиц» (Санкт-Петербург, 17-18 июня 2005 г), Международной дистанционной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (Москва, Академия экономической безопасности МВД России, 2005, 2008 гг), Всероссийской научно-практической конференции «Административное и административно-процессуальное право актуальные проблемы» (Москва, Московский университет МВД России, 2006), Научно-практической конференции «Закон Российской Федерации «О милиции» 15 лет на защите прав и свобод граждан» (Москва, Московский университет МВД России, 21 апреля 2006 г.), Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И И Веремеенко «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России» (Москва, ВНИИ МВД России, 2008 г); Международной научно-теоретической конференции, посвященной 80-летию академика М С. Бесбаева «Правовое государство от идеи до ее материализации» (Алматы, 2008 г), «Лазаревских чтениях» (Москва, Институт государства и права РАН 2008 г.), Заседании Международной школы-практикума молодых ученых-юристов «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» (Москва, 19-31 мая 2008 г), Межвузовской научно-

практической конференции 25 декабря 2008 г (Москва, Российский государственный университет туризма и сервиса), Научно-практического семинара «Правовые аспекты административной реформы состояние и перспективы» (Москва, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 29 мая 2008 г)

Выводы, положения и материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций по курсам «административное право», «административно-процессуальное право», при подготовке учебных пособий, учебных и рабочих программ, лекционных материалов по этим программам и в научно-исследовательской работе со студентами и аспирантами, а также при проведении экспертизы проектов федеральных законов в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, перечня источников, использованных в работе и приложений.

I. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования

Первая глава «Концептуальные и правовые основы административного надзора» посвящена определению административного надзора как функции исполнительной власти, установлению его места в системе правоох-раны и анализу системы нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора

В первом параграфе «Административный надзор как функция органов исполнительной власти» дается сущностная характеристика административного надзора, определяется его место в системе функций органов исполнительной власти, обосновывается самостоятельность данной функции и ее значение с учетом оптимизации функций органов исполнительной власти в процессе административной реформы.

Диссертант проводит сравнительный анализ содержания, вкладываемого в термин «административный надзор» в научной доктрине и в российском и зарубежном законодательстве Данное понятие используется для обозначения

нескольких принципиально различных юридических конструкций, при этом, называя тот или иной вид деятельности административным надзором, избирается признак объекта (контроль в отношении администрации), субъекта (контроль, осуществляемый администрацией), предмета (контроль исключительно законности либо законности и целесообразности) Как следствие в нормативных правовых актах нарушается требование единства применения юридических терминов, законодатель, за редкими исключениями, для определения административно-надзорной деятельности использует термины, включающие слова «контроль» и «надзор» в различных сочетаниях. В параграфе обосновывается необходимость определять административный надзор не по одному отдельно взятому признаку, а по их совокупности С этой позиции признак объекта оказывается недостаточно информативным, тогда как признаки субъекта и предмета в совокупности позволяют определить административный надзор как специальную функцию государственной администрации (органов исполнительной власти и их должностных лиц)

В целях дополнительной аргументации предложенного понимания термина «административный надзор» соискатель обращается к общепризнанным правовым положениям, лежащим в основе теории права и законодательства На этой основе определяются требования, во-первых, к установлению административно-надзорных отношений на основании федерального закона, во-вторых, к использованию различных методов для правового регулирования внутриаппаратных и внешних общественных отношений.

Диссертант приходит к выводу, что объективные закономерности общественного развития обусловили специализацию контроля на несколько видов парламентский контроль, судебный контроль, прокурорский надзор, административный контроль Административный контроль, в свою очередь разделяется на ведомственный и надведомственный контроль и административный надзор Соответственно, такие специализированные виды административного контроля, как таможенный контроль, финансовый контроль, налоговый контроль и т.д., осуществляемые в отношении частных лиц, по своему юридическому содержанию представляют собой виды административного надзора

В ходе выявления критериев разграничения контроля и административного надзора, автор вступает в дискуссию с учеными, представившими собственные взгляды на данную проблему В. П. Беляевым, А Т Дмитриевым, С Н. Назаровым, Е. Е Петровым, С В Пузыревым, А В Шаровым и др На основании проведенного анализа различных точек зрения автор определяет административный надзор как самостоятельную функцию органов исполнитель-

ной власти, осуществляемую по отношению к неподчиненным гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам) по поводу соблюдения ими требований законодательных и иных нормативных правовых актов Контроль (в узком смысле, с учетом вычленения из него административного надзора) направлен на обеспечение не только соблюдения требований нормативных правовых актов, но и исполнительской дисциплины, а также на оценку эффективности и целесообразности действий (деятельности) подконтрольных объектов Такое определение предмета контроля соответствует в большей степени внутриаппаратным (служебным) отношениям типа «начальник - подчиненный» Вместе с тем, в праве нет абсолютно обособленных явлений. Сохраняя генетическое единство с контролем, административный надзор в своих крайних, пограничных проявлениях как бы сливается с контролем, что, собственно, и становится «камнем преткновения» исследователей, затрудняющихся с выбором критериев для разграничения этих функций.

В итоге диссертант приходит к выводу о том, что для современной России наиболее актуальной является концепция административного надзора, в соответствии с которой он 1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с юридической ответственностью, 2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни, 3) является основным средством правоохраны, 4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам; 5) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения

Во втором параграфе «Административный надзор в системе право-охраны» дается оценка охранительного потенциала административного надзора, определяется его соотношение с иными правоохранительными функциями органов исполнительной власти

В специальной литературе содержание правоохранительной деятельности раскрывается неоднозначно Так, Л С Явич сводил правоохрану лишь к применению санкций правовых норм посредством издания правоприменительных актов, Б П Кондрашов называет отраслевые способы правоохраны1. К С Вельский относит к правоохране только правоприменительную деятель-

1 См Кондратов Б П Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения Дне д-раюрид наук - М, 1998 С 88

25

ность1 В. М. Горшенев, И Б Шахов также подразделяют правоохранительную деятельность на а) правообеспечение, б) разбирательство правовых споров и дел о правонарушениях, в) реализацию государственного принуждения2 Диссертант предлагает рассматривать правоохрану шире, поддерживая О С Иоффе и М Д Шаргородского, на первое место ставит правоустановление3 Наиболее полно содержание правоохраны раскрывается также в работах П Е. Недбайло, В А Власова, Е А Лунева и др С учетом современного представления о функциях органов исполнительной власти диссертант предлагает следующую классификацию способов правоохраны

правовое нормирование общественных отношений, нуждающихся в правовой охране,

создание административно-правовых режимов, учет потенциально опасных объектов,

разрешение отдельных видов деятельности, представляющих опасность, при условии обеспечения безопасности,

контроль и надзор в широком смысле, применение санкций правовых норм в случае их нарушения, принудительное восстановление нарушенного права Далее в параграфе исследуется соотношение административного надзора со смежными видами правоохранительной деятельности, прежде всего, с разрешительными и юрисдикционными. В советской и российской (до 2004 г) теории административного права было распространено мнение о том, что административный надзор образуют в совокупности нормотворчество, разрешение, наблюдение и юрисдикция (См. работы А В. Никонова, А. Т Дмитриева, С В Пузырева и др ) С другой стороны, административный надзор включался в качестве элемента в лицензионно-разрешительную деятельность (См работы А В. Гущина, А Н Орлова и др) В свою очередь, Ю М Козлов рассматривал административный надзор, лицензирование и регистрацию как самостоятельные административно-правовые методы4

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 представлено иное видение содержания административного надзора - функции, свойственной феде-

1 См Вельский К С Полицейское право Лекционный курс С 21

2 См Горшенев В М, Шахов И Б Контроль как правовая форма деятельности - М Юридическая литература, 1967 С 21

3 См Иоффе О С, Шаргородский М Д Вопросы теории права - М Юридическая литература, 1961 С 296

4 См Административное право Учебник / Под ред Ю М Козлова, Л Л Попова - М , 1999 С 289-290

ральным службам Осуществляемые ими функции по контролю и надзору включают помимо собственно административного надзора разрешение и регистрацию

Диссертант доказывает, что административный надзор всегда «обслуживает» регистрационную и разрешительную функции и, вместе с тем, осуществляется самостоятельно, независимо от них, в том числе и в общедозволительных правовых режимах, таких как режимы любительского рыболовства, общественного порядка, пользования лесами и др В то же время, самостоятельность названных функций не исключает их взаимосвязи, обусловленной, прежде всего, общей целью - охраной правопорядка, обеспечением безопасности

Сопоставляя административный надзор с мониторингом, автор выявляет расхождение в целях этих видов административной деятельности. В отличие от надзора мониторинг направлен лишь на накопление информации, используемой в дальнейшем при осуществлении функций высшего порядка, в том числе, и в административно-надзорной деятельности Мониторинг - пассивное наблюдение, он не несет в себе принудительности, тогда как надзор - активное наблюдение К. С Вельский, исключая принудительность административного надзора, по мнению диссертанта, оставляет «бесхозными» меры административного пресечения, не охватываемые юрисдикционной деятельностью Соискатель замечает, что принудительность свойственна и прокурорскому надзору, что, однако, не превращает его в управленческую деятельность

Юридическое содержание административного надзора как самостоятельной правоохранительной функции, по мнению диссертанта, выражается в' его принудительности,

направленности на обеспечение безопасности, охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

осуществлении его ограниченным кругом уполномоченных должностных лиц - инспекторов - обладающих специальным статусом;

осуществлении в отношении неподчиненных граждан и организаций и исключительно по поводу установления соответствия их поведения требованиям правовых норм

Основания установления административного надзора автор подразделяет на общие и частные Общим основанием является потенциальная опасность поднадзорной деятельности Частные основания подчеркивают властный характер административного надзора, поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта - надзорного органа или инспектора Инициатива в судеб-

ном контроле или в аудите, напротив, исходит от невластного субъекта - частного лица

Административный надзор оказывает мощнейшее охранительное воздействие уже самим фактом его осуществления - присутствие инспектора, его активность останавливает правовых нигилистов

В силу генетически заложенного в нем правоохранительного потенциала административный надзор располагается в системе правоохранительных функций органов исполнительной власти в одном ряду с разрешительными и юрисдикционными функциями, во многом переплетаясь с ними, обеспечивая их реализацию, но оставаясь при этом самостоятельной функцией Огромный правоохранительный потенциал административного надзора позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений, включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности, добровольной сертификацией и т д) Вместе с тем, огромный правоохранительный потенциал административного надзора легко может быть обращен во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность превращается в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно преодолимые административные барьеры

В третьем параграфе «Институт административного надзора в российском законодательстве и проблемы его оптимизации» исследованию подвергается нормативная правовая материя, регулирующая административно-надзорную деятельность, в динамике ее развития, выявляются юридические дефекты нормативных правовых актов, предлагаются пути их устранения, повышения эффективности нормативного правового регулирования

Признавая справедливость теории множества источников права, диссертант обосновывает необходимость ограничиться рассмотрением нормативных правовых актов как источников института административного надзора Особое место в нем занимают законодательные акты, непосредственно регулирующие данную деятельность, либо имеющие своим предметом более широкий круг отношений, включающих надзорные в качестве составляющей В некоторых случаях роль законодательного акта, устанавливающего административный надзор, играет источник другой отрасли права, как, например, Трудовой кодекс РФ.

Законодательные акты содержат отдельные разделы, главы, статьи, образующие вершины своеобразных «пирамид», объем которых заполняют нормы других нормативных правовых актов, утверждаемых Президентом РФ или

Правительством РФ положений, специализирующихся на процессуальные и статусные; утверждаемых федеральными органами исполнительной власти положений, уставов, наставлений, правил, инструкций, административных регламентов осуществления государственной функции Анализируя принятые МВД России нормативные правовые акты различных видов, диссертант отмечает отсутствие логики в выборе той или иной формы акта, когда идентичные по содержанию акты получают различные наименования При этом, все нормативные правовые акты утверждаются приказами, в свою очередь, осуществляющими индивидуальное либо смешанное правовое регулирование Приказы, имеющие нормативное содержание в ходе исследования выявлены не были

В параграфе дается высокая оценка нормативных правовых актов нового для административного права вида - административных регламентов осуществления государственных функций. В то же время, автор выявляет их несовершенство и выражает уверенность в необходимости повышения уровня процессуальной регламентации административно-надзорной деятельности до законодательного

Нижний слой «пирамид» представлен нормативными правовыми актами территориальных органов и структурных подразделений органов, осуществляющих административный надзор. Однако эти акты не оказывают существенного влияния на сложившуюся конструкцию, по сути, повторяя положения вышестоящего слоя «пирамиды»

Таким образом, правовая материя, регламентирующая административный надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих и действующих независимо одна от другой При этом, полная независимость их невозможна по объективным причинам Такими причинами, по нашему мнению, являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами» Такие связи образуют Закон РФ «О милиции», положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих административный надзор в одной области

Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Этот Федеральный закон, значение которого для правовой регламентации администра-

тивно-надзорных процедур невозможно переоценить, определяет юридические гарантии прав объектов административного надзора К сожалению, данный Федеральный закон не проникает в нормативную ткань всех «пирамид» и не лишен недостатков как содержательного, так и юридико-технического характера Кроме того, он не в полной мере обеспечивает заявленную цель его разработки - разрушение административных барьеров для предпринимательской деятельности и коррупции

Вместе с тем, вся совокупность «пирамидальных» конструкций, пронизанных горизонтальными связями, обладает необходимыми признаками правового института, обеспечивая более или менее полное регулирование группы однородных общественных отношений Особую значимость данному административно-правовому институту придает наличие в нем материально-правовых и процессуально-правовых норм Материально-правовые нормы закрепляют юридические факты, определяют круг участников административно-надзорных правоотношений и закрепляют их правовое положение Процессуально-правовые нормы данного института облекают административно-надзорную деятельность в особую юридическую форму, определяют последовательность осуществления специальных административных процедур

Принятие 26 декабря 2008 г. Федерального закона № 294-ФЗ вместо Федерального закона от 8 августа 2001 г № 134-ФЭ, потребовало исследования муниципального контроля и поиска ответа на вопрос о природе норм, регламентирующих его осуществление

Диссертант, во-первых, указывает на несогласованность в использовании термина «муниципальный контроль» в отраслевом (муниципально-правовом) законодательстве и в рассматриваемом Федеральном законе, во-вторых, определяет «муниципальный контроль» как осуществление исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления делегированных государственных полномочий по осуществлению административного надзора, в-третьих, отмечает комплексный характер отрасли муниципального права, в-четвертых, выявляет признаки практической реализации дуализма местного самоуправления1, согласно которой в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное начала, ввиду невозможности sensu stricto выделения дел местного значения Вышеизложенное позволяет утверждать, что общественные отношения, складывающиеся между структурными подразде-

1 См , напр Чичерин Б Н Курс государственной науки Общее государственное право Часть I - М , 1894 С 242, Пешим Н Л Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право 2007 № 24 и др

лениями местных администраций и неподчиненными им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу Соответственно, нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на «суверенитет» отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовую материю С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения (исполнения) актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования внутри-аппаратных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, потому государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального контроля

В результате исследования нормативной правовой материи диссертант определяет структуру содержательного наполнения института административного надзора, выделяя в нем следующие группы норм.

1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений,

2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений,

3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений,

4) определяющие методы и формы административного надзора,

5) регламентирующие надзорные процедуры,

6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений субъектов административного надзора,

7) предусматривающие административную ответственность за нарушение требований норм вышеназванных групп

Завершающим шагом в исследовании института административного надзора, по мнению автора, должна стать систематизация норм этого института Рассматривая известные способы систематизации норм права кодификацию, консолидацию, инкорпорацию и учет нормативных актов1, диссертант обосновывает необходимость кодификации, позволяющей получить принципиальное решение проблемы. Институт административного надзора нуждается

1 См , напр Теория государства и права Учебник / Пиголкин А С , Головистикова А Н , Дмитриев, Ю А , Саидов А X Под ред А С Пиголкина - М Юрайт-Издат, 2006 С 439 и др

в нормативном правовом акте общего характера, который встал бы над всеми «пирамидами», обеспечил бы наполнение Общей части данного института, а также заполнил бы своеобразным «строительным раствором» имеющиеся пробелы на разных уровнях (слоях) наших «пирамид» Возможны различные формы кодификации, одной из которых является принятие федерального закона В параграфе разработана концепция федерального закона «Об осуществлении административного надзора», предложена его структура (7 разделов, включающих 28 статей)

Вторая глава «Проблемы организации системы субъектов административного надзора» посвящена разработке административно-правового статуса субъектов административного надзора и проблем организации их деятельности на основе ретроспективного анализа развития системы субъектов административного надзора

В первом параграфе «Становление системы субъектов административного надзора» исследуется развитие системы органов административного надзора с первых лет образования советского государства, выявляются общие закономерности развития, сохраняющиеся и в настоящее время

Диссертант на основе анализа исторических источников права устанавливает, что контрольная функция исполнительной власти, обладающая признаками административного надзора, начала формироваться в России в виде полицейского надзора, а также горного надзора уже в XVII - XVIII вв Наряду с полицией ее осуществляли приказы, затем коллегии, в том числе Берг-мануфактур-коллегии Первые отраслевые государственные инспекции - прообразы современных федеральных служб - появились уже в 1918 г при Наркомате труда, а организация их деятельности была возложена на Рабоче-Крестьянскую инспекцию (Рабкрин), обязанную, в том числе, препятствовать дублированию и параллелизму контрольно-надзорной деятельности

Во второй половине прошлого века среди контрольных полномочий выделяются полномочия по осуществлению административного надзора - в части обеспечения строгого исполнения требований нормативных правовых актов предприятиями и организациями, непосредственно не подчиненными государственным комитетам В то же время, следует признать, что подчиненность в определенной степени имела место, поскольку предприятия и организации были все же государственными, поэтому госкомитеты действовали в системе государственных субъектов

Система государственных инспекций всегда имела тенденцию к перманентному расширению Количество их росло до принятия управленческих ре-

шений о сокращении их численности, но затем рост возобновлялся Всю эту систему контроля и надзора венчал (но не возглавлял) союзно-республиканский орган — Комиссия государственного контроля Совета Министров СССР

Другой важной тенденцией развития рассматриваемой системы стала специализация контроля и выделение из него административного надзора, отмеченная исследователями уже в 60-е гг прошлого века1

Основным организационно-техническим принципом построения советского аппарата управления был территориально-производственный принцип2, поэтому после распада СССР соответствие формы органа исполнительной власти его функциям было на некоторое время нарушено Первым Указом Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти были образованы министерства, государственные комитеты, службы, агентства, инспекция и центр, не образовывавшие иерархической структуры. При этом функции по контролю и надзору осуществляли все виды органов.

Вскоре тенденция к специализации органов возродилась вновь, началось увеличение числа служб как специализированных надзорных органов Иерархическая структура с узкой специализацией федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств была образована указами Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649. Однако идея создания узко специализированных органов и осуществления административного надзора исключительно федеральными службами не была в полной мере реализована В число субъектов административного надзора в настоящее время входят два федеральных министерства и ряд федеральных агентств, а также государственные учреждения, по своей организационно-правовой форме не являющиеся органами исполнительной власти

Вместе с тем, определение органа как отраслевого или функционального осуществляется на основе не его структуры, а его роли как элемента более сложной структуры, взаимосвязи с другими элементами более сложной системы3 Анализ современной системы органов административного надзора свидетельствует о существовании значительно большего их числа, нежели простая сумма федеральных служб и других органов, имеющих надзорные полномочия Целый ряд надзорных органов представлен структурными подразделе-

1 См Еропкин М И Управление в области охраны общественного порядка - М , 1965

С 66

2 См Научные основы государственного управления в СССР - М, 1968 С 93-97

3 См БахрахД Н Организационные структуры государственного управления // Правоведение 1981 №6 С 27-36

ниями других органов исполнительной власти Таковы государственные инспекции в структуре МЧС России и МВД России, департаменты, возглавляющие отраслевые инспекции в федеральных службах, образованных путем их слияния (Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор и др). Диссертант отмечает, что подобные слияния осуществляются, как правило, в ущерб отдельным направлениям административного надзора и, кроме того, не способствуют разграничению предметов ведения субъектов административного надзора Объединение в одном органе нескольких самостоятельных надзоров не направлено на решение задачи координации их деятельности, поскольку происходит путем создания в таком едином органе нескольких (по направлениям) структурных подразделений (подсистем), функционирующих независимо друг от друга Узкая специализация инспекций сохраняется в большинстве случаев.

Сложившаяся система субъектов административного надзора представлена множеством органов По данным Генеральной прокуратуры РФ каждый предприниматель оказывается в поле зрения более чем 40 федеральных, региональных и местных надзорных органов, ежегодно проводящих более 20 млн проверочных мероприятий, на организацию и проведение которых только из федерального бюджета расходуется более 162 млрд рублей.

Соискатель приходит к выводу о том, что идея специализации субъектов административного надзора является плодотворной, с другой стороны, объединение нормотворческих, разрешительных и надзорных функций в компетенции одного органа исполнительной власти по отраслевому признаку, неоднократно подвергнутое критике учеными-административистами, приводит к созданию замкнутых сфер управления, утрачивающих связь с внешней средой, к зарегулированию отдельных видов деятельности, создает питательную среду для роста коррупции К сожалению, ведомственные связи между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими разнородные функции, во многом еще сохраняются

Аналогичные проблемы выявлены автором и в подсистемах органов административного надзора субъектов Российской Федерации, создаваемых на основе ст 72, 73 и 77 Конституции РФ Кроме того, в результате анализа нормативных правовых актов органов местного самоуправления установлено, что во многих случаях структурные подразделения местных администраций и учреждаемые ими муниципальные учреждения наделяются властными государственными полномочиями, в том числе и административно-надзорными при отсутствии законодательной основы

Разработка вопросов, связанных с определением юридической природы деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления остается дискуссионным. С одной стороны, их деятельность осуществляется в рамках местного самоуправления, независимого от государственной власти (ст 12 Конституции РФ) С другой стороны, правовые отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами и организациями по поводу обеспечения соблюдения последними общеобязательных норм (устанавливаемых федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления), не отличаются от правоотношений с участием органов государственной власти и их должностных лиц В параграфе приводятся аргументы о недопустимости «присвоения» органами местного самоуправления государственной функции административного надзора.

Функциональное родство органов, в компетенции которых предусмотрены административно-надзорные полномочия, является предпосылкой для рассмотрения всей их совокупности с позиций системности Систематизация органов административного надзора помимо теоретического интереса представляет значительную практическую ценность, поскольку позволяет выявить закономерности, определяющие их взаимодействие, помогает провести четкие границы их предметной и территориальной компетенции - весьма трудная задача, учитывая неопределенность, сложившуюся по данному вопросу в конституционном праве (ст 71-73 Конституции РФ) Не в полной мере решена данная проблема и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред от 29 03 2008) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 Далеко не всегда удается отнести отдельные предметы к ведению Российской Федерации, регионов или к их совместному ведению Кроме того, в основе разграничения предметов ведения лежит распределение обязанности по финансовому обеспечению той или иной деятельности, что не препятствует образованию региональных субъектов административного надзора, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и дублирующих полномочия федеральных органов Диссертант выявляет и другие способы разграничения предметов ведения субъектов административного надзора.

'См СЗРФ 1999 №42 Ст 5005

исключение участия региональных органов ст 71 Конституции РФ и федеральным законом;

непосредственное отнесение отдельных предметов ведения к компетенции региональных органов федеральным законом;

опосредованное отнесение отдельных предметов ведения к компетенции региональных органов федеральным законом (в связке с другими функциями), утверждение перечней объектов, отнесенных к ведению федеральных и региональных органов административного надзора

Диссертант негативно оценивает неконтролируемое расширение круга субъектов административного надзора за счет создания региональных и местных органов и учреждений и предлагает внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ норму, запрещающую создание в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях органов исполнительной власти, учреждений, дублирующих функции федеральных органов исполнительной власти

Во втором параграфе «Структура и содержание административно-правового статуса органа административного надзора» на основе сформировавшейся теории статуса органа исполнительной власти уточняется структура и раскрывается содержательное наполнение статуса органа административного надзора

При рассмотрении обозначенных вопросов диссертант исходит из множественности факторов, определяющих правовое положение субъектов государственного управления, предположения о том, что общность осуществляемых функций неизбежно обусловливает сходство компетенции, обязательности установления властных полномочий по ограничению прав и свобод граждан и организаций только федеральным законом в соответствии с ч 3 ст 55 Конституции РФ, а также уверенности в том, что углубление научных знаний о правовом положении органов административного надзора позволит от поиска путей оптимизации системы органов исполнительной власти перейти к научно обоснованному построению указанной системы, обеспечить законность деятельности надзорных органов, исключить дублирование их полномочий

В параграфе проведен анализ сложившейся конструкции административно-правового статуса коллективного субъекта (органа) и предложено исключить из нее ответственность, поскольку ни один из известных видов юридической ответственности неприменим к органу исполнительной власти Вместе с тем, предложено расширить рассматриваемую юридическую конструкцию за счет введения блока элементов, определяющих критерии и порядок

оценки его деятельности Предлагая данную новацию, автор исходит из предположения, что деятельность любого государственного органа должна быть направлена на определенный явный, измеримый с помощью каких либо инструментов результат Кроме того, внедрение оценки деятельности органов исполнительной власти по результату признано важной задачей современного этапа административной реформы

В параграфе раскрывается содержание следующих блоков элементов статуса органа административного надзора- а) целевой (цели, задачи, функции органа), б) структурно-организационный, в) компетенционный, г) оценочный.

Рассматривая целевой блок элементов, диссертант предлагает различать цель создания органа (таковой является осуществление административного надзора) и цель деятельности органа (обеспечение безопасности в закрепленной сфере) Цель обеспечения безопасности предстает в качестве глобальной управленческой задачи, решаемой органом административного надзора путем определения и решения юридических задач, предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в целях защиты правоотношений, возникающих в различных отраслях При этом восстановление нарушенного состояния, привлечение к ответственности нарушителя непосредственно в задачу административного надзора не входят Субъект надзора ограничивается дачей предписания, в котором излагает требование восстановить заданное состояние объекта, применением иных мер пресекательного воздействия и возбуждением дела об административном правонарушении Функциональный элемент целевого блока статуса органа административного надзора представлен основной функцией - собственно функцией осуществления административного надзора и общими функциями органа исполнительной власти: учет, планирование, прогнозирование, отчетность и т д

В параграфе доказана необходимость своего рода «стандартизации и унификации» организационных форм органов и учреждений административного надзора в направлении реорганизации министерств, агентств, комитетов и т д в службы и инспекции с выведением их из подведомственности органам исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности Признано недопустимым возложение административно-надзорных полномочий на государственные учреждения

В третьем параграфе «Теоретические проблемы определения статуса государственного инспектора» формируются теоретические основы унифи-

кации статуса должностных лиц органов и учреждений, осуществляющих административно-надзорные полномочия

Статус государственного инспектора представляет интерес в связи с тем, что лица, замещающие указанные должности, непосредственно осуществляют государственные функции по контролю и надзору, наделяются для этого властными полномочиями публичного характера, в том числе, правом совершать юридически значимые действия и принимать юридически значимые решения, наделять, ограничивать права, лишать прав граждан и организации Выявленная в предыдущем параграфе специализация органов административного надзора в условиях отсутствия концептуальных основ приводит к появлению разнородных статусов государственных инспекторов. В настоящее время должности госинспекторов относятся к должностям федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, государственной «правоохранительной» службы, «гражданского персонала» государственных учреждений

Исследование, проведенное в параграфе, свидетельствует о том, что нормативная правовая основа статуса госинспектора страдает пробельностью и противоречивостью. Полномочия госинспекторов не обеспечиваются необходимым комплектом прав и обязанностей, что не позволяет определить меру должного поведения и меру возможного поведения госинспектора, создает предпосылки развития коррупции Назрела необходимость привести статус госинспектора в соответствие современным требованиям, предъявляемым к субъектам административного надзора, обеспечить единство и стабильность фундаментальных компонентов статуса, обусловленное функциональным единством должности госинспектора в различных органах исполнительной власти и государственных учреждениях

В работе анализ структуры и содержания статуса госинспектора осуществляется с учетом ряда обстоятельств 1) госинспектор обладает общим статусом гражданина Российской Федерации, 2) фактически (но не всегда формально) он - государственный служащий, ибо невозможно представить, чтобы кто-либо исполнял государственные функции, не будучи государственным служащим, 3) он - должностное лицо, статус которого определяется должностью - исходной организационно-структурной единицей государственного органа или учреждения; 4) он обладает специальным статусом как член корпорации; 5) должность - организационно-структурная единица органа, что требует единых подходов к исследованию юридических конструкций статуса госинспектора и статуса органа административного надзора; 6) в отличие от органа,

в личностном статусе госинспектора появляются в качестве отдельных блоков элементов ответственность и гарантии

На этой основе в параграфе формулируются цели, задачи, функции госинспектора, рассматривается организационно-структурный блок элементов статуса В компетенционном блоке элементов исследованию подвергаются функциональная, процессуальная, предметная и территориальная компетенция, выявлены общие признаки, имеющие системообразующее значение (общность исполняемых функций, общность должностных обязанностей и прав, стабильность статуса, государственная защита), показаны изменения подходов к нормативному правовому закреплению компетенции госинспектора Диссертант отмечает большую стабильность статуса госинспектора в сравнении со статусом надзорного органа

Установлено, что различия в статусе госинспектора обусловлены, прежде всего, принадлежностью к тому или иному виду государственной службы, а также отсутствием нормативно закрепленных единых критериев разграничения видов государственной службы Вместе с тем, общие признаки статуса госинспектора, правоохранительный характер административно-надзорной деятельности, по мнению автора, требуют отнесения всех инспекторских должностей к правоохранительной государственной службе, а также признания возможности существования не только федеральной правоохранительной службы, но и правоохранительной службы субъектов Российской Федерации

Касаясь проблемы коррупции в административно-надзорной деятельности, соискатель указывает на условия ее существования, в числе которых как объективно обусловленная дискреционность полномочий, так и осознанное или непреднамеренное внесение в нормативные правовые акты коррупцио-генных факторов Право и обязанность для должностного лица образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает представление о том, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право Госинспектор может трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». Это не означает, что у госинспектора вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению Но эти права должны носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определенных, установленных федеральным законом условий

В четвертом параграфе «Проблема координации деятельности системы субъектов административного надзора» разрабатываются проблемы

упорядочения административно-надзорной деятельности, анализируется опыт координации контрольно-надзорных органов в СССР, на региональном и местном уровнях в Российской Федерации, а также в зарубежных странах

Осуществленное в параграфе исследование научных трудов советских ученых, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления свидетельствует о том, что необходимость упорядочения данной деятельности возникла не сегодня, определенные организационно-правовые меры предпринимались в СССР, как на уровне Союза, так и на уровне союзных республик, определенный опыт накоплен в субъектах Российской Федерации, в практике имеются примеры организации деятельности надзорных органов на территориях муниципальных образований В параграфе представлена классификация имеющихся форм координации

1) вертикальная общая территориальная (на уровне субъекта Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования координирующего центра,

2) вертикальная отраслевая территориальная (также на уровне субъекта Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования координирующего центра либо объединения инспекций в одном органе,

3) горизонтальная на федеральном, региональном или местном уровнях посредством принятия регламентов взаимодействия или иных актов аналогичного содержания,

4) ограничительная или запретительная, когда в область ведения одного субъекта административного надзора запрещается вмешиваться всем остальным субъектам

Организация деятельности субъектов административного надзора должна быть, в первую очередь, направлена на ограничение коррупции, снижение «административных барьеров», препятствующих развитию малого предпринимательства, что достигается сокращением количества и продолжительности проверок, проводимых надзорными органами Однако все существующие механизмы координации надзорной деятельности, напротив, направлены на усиление «административной опеки»

Диссертант анализирует организацию деятельности государственных инспекций на общегосударственном уровне в Республике Казахстан в сопоставлении с новеллами Федерального закона от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ, предусматривающими согласование с прокурорами проведения внеплановых

проверок, осуществление плановых проверок в соответствии со сводными планами и требующими организовывать взаимодействие субъектов административного надзора соответствующими административными регламентами Доказывает несовершенство избранных отечественным законодателем форм организации, заключающеея в следующем, во-первых, административная по своей природе функция координации деятельности субъектов административного надзора оказалась возложена на органы прокуратуры, не входящие в систему органов исполнительной власти, во-вторых, предусматривается утверждение Правительством РФ актов Генеральной прокуратуры РФ, что противоречит статусу Правительства РФ, установленному Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», в-третьих, Сводный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет собой механическое сведение множества отдельных планов, что позволяет лишь обеспечить соблюдение условия о периодичности плановых проверок (одним субъектом надзора в отношении одного объекта плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года) и не решает задачу объединения усилий субъектов административного надзора и, тем самым, снижения административных барьеров

По мнению соискателя в целях упорядочения административно-надзорной деятельности необходимо, во-первых, передать функцию составления сводного плана федеральному органу исполнительной власти; во-вторых, наполнить ее новым содержанием, заменив механическое сведение множества планов реальным объединением запланированных проверок с целью уменьшения их общего количества, в-третьих, предусмотреть корректировку планов работы субъектов административного надзора в соответствии со сводным планом.

В параграфе сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ, создающих условия для организации взаимодействия субъектов административного надзора

Третья глава «Административно-надзорное производство» посвящена разработке процессуально-правовых проблем реализации института административного надзора. С теоретических позиций административного процесса дается характеристика административно-надзорного производства как самостоятельного административного производства, раскрывается содержание административно-надзорных правоотношений, а также исследуются проблемы обеспечения законности в административно-надзорном производстве

В первом параграфе «Понятие и стадии административно-надзорного производства» в качестве предмета исследования определена юридическая процессуальная форма административно-надзорной деятельности

Диссертант критически осмысливает представленные авторитетными учеными (В А. Рязановский, Г. И Петров, В Д Сорокин, Н Г. Салищева, М Я Масленников, В М Горшенев, Д Н. Бахрах, Ю Н Старилов и др) взгляды на сущность и содержание административного процесса и приходит к выводу о наличии насущной необходимости в ограничении дискреционных полномочий субъектов надзора путем придания административно-надзорной деятельности процессуальной формы, предпосылки чему заложены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ Названный Федеральный закон требует от субъектов административного надзора совершения определенной логической последовательности административных процедур, складывающихся в стадии административного производства, завершающиеся принятием юридических актов, т е осуществления процессуальной деятельности

В административно-надзорной деятельности изначально заложена противоречивость конституционного принципа приоритета интересов человека перед интересами государства С одной стороны, данный принцип требует ограничения государственного вмешательства в частные дела и исключения дискреционных полномочий надзорных органов; с другой стороны, защита интересов человека как потребителя товаров, работ и услуг требует расширения свободы усмотрения в части пресечения разного рода посягательств на данные интересы

В связи с тем, что административный надзор в зависимости от ряда условий может получать различную форму, в параграфе осуществлена систематизация видов административно-надзорных производств и было выделено три наиболее общих формы:

1) ординарное административно-надзорное производство (проведение плановых мероприятий),

2) экстраординарное административно-надзорное производство (проведение внеплановых мероприятий),

3) особое административно-надзорное производство (порядок регламентируется специальными нормативными правовыми актами)

В параграфе выявлена коллизия норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и КоАП РФ в части определения поводов к проведению внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимате-

лей и поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях и процессуальной регламентации деятельности субъектов административного надзора, одновременно, являющихся субъектами, уполномоченными возбуждать дела об административных правонарушениях. В правоприменительной практике данная коллизия приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц надзорных органов, позволяя им проводить внеплановые проверки, не получая согласия прокурора Учитывая единство целей внеплановых проверок и проверок, проводимых с целью установления наличия признаков административного правонарушения, предложено устранить данную коллизию Для этого поводы, перечисленные в п 2 и 3 ч 1 ст 28 1 КоАП РФ, должны быть исключены Поступление сведений, информации от других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан, сообщения в средствах массовой информации должны влечь назначение и проведение внеплановых проверок в порядке, урегулированном Федеральным законом № 294-ФЗ, а в случае выявления уполномоченным должностным лицом (инспектором), проводящим внеплановую проверку, признаков административного правонарушения, возникает повод, указанный в п 1ч 1 ст 28 1 КоАП РФ Кроме того, это потребует исключения из КоАП РФ ст 28 7, а также упоминания административного расследования в других статьях Кодекса

Во втором параграфе «Административно-надзорные правоотношения» на основе положений общей теории правоотношений раскрывается структура административных правоотношений данного вида

Теория административных правоотношений, основывающаяся на работах преимущественно советских ученых (Н Г. Александрова, Г И Петрова, Р. О. Халфиной, Ю. М. Козлова и др), исходит из того, что общественное отношение, урегулированное нормой административного права, представляет собой юридическую конструкцию, в которой можно выделить для анализа три элемента объект, субъекты и содержание1 Принято различать вертикальные, горизонтальные и диагональные правоотношения, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные Однако при попытке описать какую

1 См, напр Александров Н Г Законность и правоотношения в советском обществе -М, 1955, Иоффе О С Правоотношение по советскому гражданскому праву - Л, 1949, Ке-чекьян С Ф Правоотношения в социалистическом обществе - М, 1958, Козлов Ю М Административные правоотношения - М , 1976, Коваль Л В Административно-деликтное отношение -Киев, 1979, Петров Г И Советские административно-правовые отношения - Л, 1972, Толстой Ю К К теории правоотношения - Л, 1959, Халфина Р О Общее учение о правоотношении -М, 1974 и др

либо конкретную группу правоотношений исследователь сталкивается с серьезными трудностями, не позволяющими дать однозначную характеристику.

В соответствии с монистической теорией объектом правоотношения являются действия, поведение людей В. М Горшенев и А Б Шахов в соответствии с этим определяют объектом контрольного правоотношения поведение контролируемых субъектов Однако административно-надзорное правоотношение направлено, по мнению диссертанта, на установление соответствия этого поведения нормативным требованиям (запретам, предписаниям) На отдельных стадиях надзорного производства можно выделить специальные объекты. сводный план проведения проверок, акты согласования, отчеты и т д

Административно-надзорные правоотношения по своему содержанию являются правоохранительными, поскольку назначение административного надзора вообще - обеспечение безопасности, охрана прав, свобод и законных интересов личности, общества, государства Вместе с тем, их субъектный состав отличен от классических правоохранительных отношений, возникающих в уголовном или гражданском процессе, и изменяется от стадии к стадии административно-надзорного производства В собственно надзорных правоотношениях, возникающих в ходе проведения проверок, участвуют властные и невластные субъекты - стороны, а также иные лица, вовлекаемые в надзорное производство - эксперты, специалисты и т д

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 названы невластные субъекты рассматриваемых правоотношений органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, юридические лица и граждане Диссертант выражает сомнение в том, что невластными субъектами могут быть органы государственной власти и их должностные лица, и обосновывает невозможность этого В тех случаях, когда в нормативных правовых актах предусматривается осуществление органами исполнительной власти «надзора» в отношении других органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, в действительности имеется в виду надведомствен-ный контроль, чаще всего за осуществлением переданных полномочий

Одним из существенных пробелов нормативного правового регулирования административного надзора остается незакрепленность правового положения экспертов, специалистов и переводчиков Одной из новелл Федерального закона от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ является требование государственной аккредитации экспертов К тому же, ст 19 26 КоАП РФ предусматривает административную ответственность экспертов за дачу заведомо ложного заключения при осуществлении государственного контроля (надзора). Вместе с

тем, отсутствует обязательное условие предупреждения эксперта об ответственности за дачу заведомо ложного заключения, что делает невозможной реализацию административной ответственности Диссертант предлагает для окончательного решения указанной задачи, придерживаясь единообразия, установить в Федеральном законе № 294-ФЗ, в Таможенном кодексе РФ и других федеральных законах, регулирующих административно-надзорные правоотношения, требования к экспертам, специалистам и переводчикам аналогичные тем, которые установлены ст. 25 8 - 15 10 КоАП РФ Кроме того, необходимо предусмотреть административную ответственность специалиста и переводчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей

Содержанием правоотношений является юридическая связь между его участниками - корреспондирующие субъективные права и юридические обязанности Исследование нормативных правовых актов, проведенное соискателем, свидетельствует о недостаточной определенности содержания административно-надзорных правоотношений при том, что ст. 193 - 19.5 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушения субъективного права госинспекгора давать законные распоряжения, предписания (постановления, представления, решения) В ходе анализа принятых федеральными органами исполнительной власти административных регламентов осуществления государственной функции по надзору диссертантом установлено, что предусмотренные Правительством РФ задачи регламентации в принимаемых актах решаются не полностью, в частности, не решается вопрос о проведении межведомственных согласований, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления объектом административного надзора идентичной информации Тем самым приводится дополнительная аргументация необходимости принятия федерального закона об административном надзоре, концепция и проект которого представлены в диссертации

В заключительном параграфе «Обеспечение законности административного надзора» рассматриваются известные теории административного права способы обеспечения законности в управлении и практика их применения применительно к административно-надзорной деятельности.

Диссертант высоко оценивает значение законности в административно-надзорной деятельности, прежде всего, в силу ее направленности на граждан и организации Многочисленные факты нарушений принципа законности, по оценкам экспертов, ежегодно обходятся в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг малых фирм до 5,5%, а в отдельных отраслях производства достигают 30% Нарушения за-

конности субъектами, призванными ее обеспечивать, оказывают разрушающее воздействие на правосознание российского общества Р ф Иеринг писал, что никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, далеко не может сравняться с той, которую совершает установленная власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. И совершенно справедливо сравнивал такого стража закона с врачом, отравляющим больного, опекуном, придушаю-щим опекаемого1

Диссертант отмечает, что проблема обеспечения законности в контрольно-надзорной деятельности выносилась на повестку дня руководителями СССР в 1921,1925,1932,1956 гг и позже, в последние годы, она вновь обрела остроту Поэтому поиск путей обеспечения законности в деятельности исполнительной власти, всегда привлекает внимание ученых-административистов Наиболее значительный вклад в решение указанных проблем внесли А Е Лунев2, И. С Самощенко3, Е Старосьцяк4, В И Ремнев5, Ю. А. Тихомиров6 и др Основные способы обеспечения законности сводятся к

1) повышению качества нормативного правового регулирования;

2) повышению квалификации управленческих кадров,

3) контролю,

4) ответственности.

Проводимая в стране административная реформа потребовала инновационных подходов, в том числе, и к решению проблемы обеспечения законности Автор выражает уверенность в позитивном воздействии прозрачности деятельности органов исполнительной власти в рамках реализации программы «Электронное правительство», внедрения новых критериев оценки деятельности «по результату», повышение качества и глубины процессуальной регламентации деятельности органов исполнительной власти путем принятия административных регламентов осуществления государственных функций, разви-

*См Иеринг Р Борьба за право М, 1991 С 64

2 См Лунев А Е Обеспечение законности в советском государственном управлении -М, 1963

3 См Самощенко И С Охрана режима законности советским государством - М, 1960

4 См Старосьцяк Е Правовые формы административной деятельности - М, 1959, Элементы науки управления - М, 1965

5 См Ремнев В И Социалистическая законность в государственном управлении - М ,

1979

6 См Тихомиров Ю А Сухарев А Я Демидов И Ф Законность в Российской Федерации -М, 1998

тие антикоррупционного законодательства, усиление и упорядочение прокурорского надзора.

В параграфе рассматриваются названные способы во взаимосвязи Так, повышению качества нормативных правовых актов, по мнению диссертанта, должно способствовать проведение обязательной антикоррупционной экспертизы их проектов Особое значение придается контролю, предварительному, текущему и последующему, осуществляемому и в нормотворческой, и в правоприменительной деятельности А повышение прозрачности деятельности субъектов административного надзора открывает новые перспективы общественному контролю

В параграфе приводятся результаты исследования информационного массива, размещенного в сети Интернет в целях реализации правительственных решений, направленных на обеспечение законности в административно-надзорной деятельности Делается вывод о необходимости разработки механизмов контроля за соблюдением установленных требований к сайтам органов государственной власти, а также определения ответственности уполномоченных должностных лиц

Характеризуя виды государственного контроля за деятельностью субъектов административного надзора, автор оценивает их с точки зрения непосредственности, оперативности и компетентности, отмечает неразработанность проблем ведомственного контроля в форме проведения повторных проверок объектов административного надзора, неурегулированность его федеральным законодательством, и предлагает внесение необходимых изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ Кроме того, в параграфе предложена авторская редакция статьи «Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)», подлежащей, по мнению диссертанта, включению в названный Федеральный закон

Одним из наиболее проблемных вопросов остается вопрос о юридической ответственности государственных инспекторов Соискатель отмечает, что в нормативных правовых актах ее отсутствие маскируется расхожей формулировкой «несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством» В параграфе конструируются составы административных правонарушений, формулируются авторские редакции статей, предлагаемых к включению в КоАП РФ Предлагается отнести возбуждение дел о таких правонарушениях к ведению прокурора

Исследование проблем административной юстиции как еще одного способа обеспечения законности в административно-надзорной деятельности по-

зволило выявить несовершенство ГПК РФ и АПК РФ, не в полной мере реализующих положения Закона РФ от 27 апреля 1993 г № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» В результате предложено предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст 201 АПК РФ обязанность суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности должностного лица, совершившего незаконные действия (бездействие) либо принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения При этом предложено квалифицировать указанное деяние должностного лица (инспектора) как грубое нарушение условий контракта

В заключении диссертации подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются концепция федерального закона об административном надзоре и авторские редакции изменений КоАП РФ и федеральных законов

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

Монографии:

1 Зырянов С М Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти - М. ВНИИ МВД России, 2004. - 136 с (8,5 п л),

2 Зырянов С. М Административный надзор милиции - М ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. -111 с (7,0 п л.)

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:

1 Зырянов С М, Мазеин В Т Защищенная полиграфическая продукция и ее незаконный оборот (по материалам борьбы с незаконным оборотом бланков трудовой книжки // Российский следователь 2004 № 10 С 25-28 (0,5 (0,25) п л),

2 Зырянов С М Административная реформа надзорных органов // Вестник Московского университета МВД России 2007 № 10 С. 12 - 14. (0,6 пл),

3 Зырянов С М, Шайхутдинова Т Ф Особенности пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс 2007 № 11 С 29 -33. (0,5/0,2 п л),

4 Зырянов С М Современное состояние и перспективы развития административного надзора // Вестник Воронежского государственного университета Серия Право 2008 Х°2. С 156-162 (0,6 п л),

5 Зырянов С М Административный надзор. Вопросы терминологии // Закон и право. 2008 №4 С. 50-51 (05 пл.);

6 Зырянов С М Цель как элемент статуса субъекта административного надзора // Вестник Московского университета МВД России 2008 № 11. С 96 -100. (0,5 п л),

7 Зырянов С М. Функции органов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2008 № 12 С 64 - 68 (0,6 п л ),

8. Зырянов С М Становление системы субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России 2009 № 1 С. 84 -89 (0,6пл.),

9 Зырянов С. М Административно-надзорные правоотношения, содержание и развитие // Административные правоотношения, вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН 2009 № 1 С. 90 - 100 (0,6 п л)

10 Зырянов С М Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журнал российского права. 2009 № 2. С 17-26 (0,6пл);

11 Зырянов С. М Развитие административно-надзорных правоотношений // Ломакина В. Ф. Административно-правовые отношения («Лазаревские чтения»)//Государство и право 2009 №2 С. 9-23. (0,1 пл.),

12. Зырянов С. М Административно-правовой статус государственного инспектора как субъекта административного надзора // Вестник Московского университета МВД России 2009. №3. С 162-168 (0,6 п л),

13. Зырянов С М Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал российского права. 2009 № 11 С. 26 - 35 (0,6 п л)

14. Зырянов С М Вопросы организации деятельности субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009 №9.С 159- 165 (0,5 п л),

15. Зырянов С М Административная реформа и система субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России.2009 №11.С 143-150 (0,5 пл)

Статьи, опубликованные в иных журналах и изданиях: 1 Зырянов С. М. Проблемы применения мер административного воздействия за невыполнение требований правил, нормативов и стандартов, регламентирующих ремонт и содержание улично-дорожной сети // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности Сборник № 6. - М. ВНИИ МВД России, 1998. С. 56 - 62 (0,3 п л);

2 Зырянов С М. Система субъектов обеспечения безопасности дорожного движения // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности Сборник № 7 - М ВНИИ МВД России, 2000 С 109-120(0,5 п л),

3 Зырянов С М О необходимости совершенствования правового регулирования надзорной деятельности ГИБДД МВД России // «Насилие Личность. Общество» Тезисы научно-практической конференции. - М. ВНИИ МВД России, 2000 С 28 - 37. (0,4 п л),

4 Зырянов С М Особенности административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел Ч I - М Московская академия МВД России, 2001. С. 51 - 54 (0,4 п л),

5. Зырянов С М. О соотношении административно-надзорной и ли-цензионно-разрешительной деятельности // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства- Сборник научных трудов - М • Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002 С. 260 - 265 (0,3 пл.),

6 Зырянов С. М Постатейный комментарий к главам 12, 28, 31, 32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Постатейный научно-практический комментарий Под ред А П Шергина - М, ЗАО «Библиотечка РГ», 2002 - 640 с (40/2,9 п л);

7. Зырянов С М Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права Сборник тезисов статей -М Московский университет МВД России, 2003 С. 233 - 235. (0,1 п л),

8. Зырянов С М Освидетельствование на состояние опьянения -административно-правовой аспект // Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности Материалы 1-й Всероссийской научно-практической конференции Москва, 16 мая 2003 г /Под общ ред дю.н С Г Стеценко -М,2003.С.254-257 (0,4пл.),

9. Зырянов С М Регулирование порядка возбуждения дела об административном правонарушении нормами КоАП РФ // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности Сборник № 10 -М ГУООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2003. С 10- 17 (0,3 п л),

10 Зырянов С. М К вопросу о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении // Актуальные про-

блемы борьбы с преступностью Сборник статей (по материалам 2-ой научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ) - М.. НИИ ГП РФ, 2003 С 132 -133 (0,15 п л),

11 Зырянов С М Административно-правовые проблемы направления на медицинское освидетельствование // Наука и практика Материалы «круглого стола» «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами» 28 марта 2003 - Орел1 Орловский юридический институт МВД России, 2003. №3(14). С 29-34 (0,24 пл),

12 Зырянов С М Управление транспортным средством в состоянии опьянения административно-правовой аспект // Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России Тезисы выступлений на международной научно-практической конференции 4-5 ноября 2003 г. - М, 2003. С. 92-96 (0,24 п л),

13. Зырянов С М Деятельность участкового уполномоченного милиции по борьбе с нарушениями правил дорожного движения // Справочник участкового уполномоченного милиции / Под общ ред А А Чекалина. - М Объединенная редакция МВД России, 2003 -456 с (39/3,2 п л),

14. Зырянов С М О понятии административного надзора // Научные труды Российской академии юридических наук Вып 3 Том III - М, 2003 С 333-342 (0,65 п л),

15 Зырянов С М Административный надзор как способ обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности // Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности- Материалы 2-й Всероссийской научно-практической конференции Москва, 26 марта 2004 г / Под общ ред д ю н. С. Г. Стеценко - М, 2003 С. 77 - 79. (0,33 п л),

16 Зырянов С М, Абдурахманов А. А, Поспелова Л. И. Анализ практики применения КоАП РФ сотрудниками органов внутренних дел // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности Сборник № 11 - М • ГУООП СОБ МВД России, ВНИИ МВД России, 2004 С. 3-9 (0,5/0,2пл),

17 Зырянов С М В заколдованном круге вправе ли потерпевший подать жалобу // Ваше право 2004 № 35. (0,2 пл);

18. Зырянов С М Личное участие обвиняемый, находясь под стражей, имеет право на защиту // Ваше право 2004 № 36. (0,25 п.л);

19 Зырянов С М, Мазеин В Т. Защищенная полиграфическая продукция и ее незаконный оборот // Право и экономика 2004. № 11. С. 73 - 77 (0,5/0,25 п л),

20 Зырянов С М Эвакуация транспортного средства - мера обеспечения производства или наказание? // Административное право и процесс 2005 №1 С 30-32 (0,25 пл.),

21 Зырянов С М О концепции административной политики // Актуальные вопросы административно-деликтного права Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А П. Шергина - М • ВНИИ МВД России, 2005 С 390 - 393 (0,2 пл),

22. Зырянов С. М Квалификация административных правонарушений против порядка управления, подведомственных органам внутренних дел - М: ВНИИ МВД России, 2005 - 44 с (2,75 п л),

23 Зырянов С М Проблемы реформирования системы субъектов административного надзора // Научные труды российской академии юридических наук Вып 5 -М.,2005. С. 300-305 (0,5 пл),

24 Зырянов С М, Лучникова Т В О борьбе с проституцией в зарубежных странах // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник № 12 - М/ ГУООП СОБ МВД России, ВНИИ МВД России, 2005 С 86-91 (0,8/0,5 п л);

25 Зырянов С М Административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД и новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств // Материалы межпународной дистанционной научно-практической конференции В 2 т Т I / Под общ науч ред. проф. В Г. Та-таряна-М Академия экономической безопасности МВД России, 2005 С 145 -152 (0,4пл),

26 Зырянов С. М Постатейный комментарий к статьям 12 1 - 12 30, 12 37, 14 2 - 14 27, 19 1 - 19 3,19 8 - 19 19, 19 21 - 19 26, 23.1 - 23 31, 23 35 -23 46, 23 48 - 23.63, главе 28, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред А П Гуляева, Л Л Попова -М Издательство «Экзамен», 2005 -864 с (86/16 п л),

27 Зырянов С М. Квалификация административных правонарушений против порядка управления, подведомственных органам внутренних дел -М • ВНИИ МВД России, 2005. - 44 с. (2,75 п л),

28 Зырянов С М, Горбунов Д В Новое административное наказание для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - вопросы применения // Юридическая мысль. 2005. № 5 (30). С. 9 -12 (0,3/0,2 п л),

29. Зырянов С М Административно-надзорные полномочия в компетенции органов исполнительной власти // Административное и административно-процессуальное право, актуальные проблемы Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. докт юрид наук, профессора И Ш Килясханова -М МосУ МВД России, 2006 С. 99-109. (0,6 пл.);

30 Зырянов С М Обеспечение прав граждан и юридических лиц при осуществлении органами внутренних дел (милицией) административного надзора // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан // Материалы научно-практической конференции 21 апреля

2006 г.-М Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2006. С 149-155 (0,3 п л),

31 Зырянов С М Постатейный комментарий к статьям 721, 12 1 -12 30, 12 37, 14.2 - 14 27, 19.1 - 19 3, 19 8 - 19.19, 19.21 - 19 26, 23 1 - 23.31, 23 35 - 23 46, 23 48 - 23 63, 27.1, 27 16, 27.17, главе 28, статьям 29.6, 29.10, 29 11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях-2-е изд. перераб идоп /Подред АП Гуляева, Л. Л. Попова -М • Издательство «Экзамен», 2006 - 895 с. (89/20 пл),

32 Зырянов С. М., Зеко Л. П. Постатейный комментарий к статьям 141, 194-19 7, 19.20, 23 47 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях - 2-е изд. перераб и доп / Под ред. АП Гуляева, ЛЛ Попова - М Издательство «Экзамен», 2006 - 895 с. (89/1,2/0,6 п л),

33 Зырянов С М О соотношении административного надзора с другими видами контрольно-надзорной деятельности // Полицейское право 2007 №2(10) С.60-65.(0,6пл),

34. Зырянов С М КоАП Москвы, первые впечатления // ЭЖ-Юрист.

2007 №42. (0,3 пл.),

35 Зырянов С. М Неоднозначное извещение // ЭЖ-Юрист 2008 № 2 (0,2пл.);

36. Зырянов С М Новые тенденции развития законодательства об административных правонарушениях // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И И Веремеенко - М, 2008 С. 174 -177. (0,4 п л),

37. Зырянов С. М Основные направления развития административно-правового регулирования административно-надзорной деятельности // Вестник Уральского института экономики, управления и права 2008 № 1 (2) С 36 - 47. (0,6 п л);

38 Зырянов С М К вопросу о содержании термина «административный надзор» // Правовое государство от идеи до ее материализации Материалы международной научно-теоретической конференции, посвященной 80-летию академика М С Бесбаева В 2 частях. - Часть 1 - Алматы. Юридическая литература, 2008 С 48-56 (0,4пл),

39. Зырянов С М, Лукинов Д. В К вопросу о правовой природе контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок // Полицейское право 2008 №1(11) С.49-53 (0 6/0,3 п л);

40. Зырянов С М. Современное состояние административно-правового регулирования административно-надзорной деятельности в российском праве. Вопросы терминологии // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах -участниках содружества независимых государств Материалы международной дистанционной научно-практической конференции В 2-х томах Т 2 Вып № 4 - М • Изд-во Акад. экон. безопасности МВД России, 2008 С 159 - 168. (0,5 пл),

41 Зырянов С. М. Новая кодификация административно-процессуальных норм становится реальной // Вестник Евразийской академии административных наук 2009 № 1 (6) С. 13 -16 (0,3 п л)

42 Зырянов С. М. Функции как элемент статуса органов административного надзора // Российская правовая система и ее развитие на современном этапе Материалы межвузовской научно-практической конференции / Под редакцией к.ю н , доцента Баева А А - М • Институт сервиса (г Москва) (филиал) Российского государственного университета туризма и сервиса (РГУТиС), 2009. С. 157-162. (0,6 п л),

43 Зырянов С. М Постатейный комментарий к главам 12, 14, 15,19, 23 КоАП РФ // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об админист-

ративных правонарушениях (постатейный) / Под общ ред генерал-лейтенанта милиции Н А Овчинникова - М. Издательство «Экзамен», 2009. - 925 с. (104/30 пл.),

44 Зырянов С М Разграничение предметов ведения субъектов административного надзора // Эффективность законодательства и современные юридические технологии (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов Москва, 19-31 мая 2008 г) Отв редактор Т. Я. Хабриева. - М, 2009. С 126 - 128. (0,3 п л),

45 Зырянов С М, Шайхутдинова Т. Ф Рассмотрение дел об административных правонарушениях требует оптимизации // Административное право и процесс 2009 № 3 С 25 - 27 (0,5/0,2 п л);

46. Зырянов С М К вопросу о координации государственного контроля и надзора // Актуальные проблемы правового обеспечения государственного управления Сборник научных статей / Под ред В А Козбаненко и С М Зубарева - М Финакадемия, 2009 С 44 - 54 (0,5 п л).

47 Зырянов С М Новая книга об административном процессе рецензия на монографию М Я Масленникова «Российский административный процесс перспективы легитимизации, централизации и систематизации» (М, 2009 275 с) // Право и образование. 2009 № 7. С. 161 - 167 (0,2 п л)

Подписано в печать 08 11 2009. Формат 60x84/16 Бумага офсетная Печать офсетная Объем 2,5 уел печ л Заказ 152. Отпечатано в ЗАО «Издательство ИКАР» Москва, ул Академика Волгина, д 6

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Зырянов, Сергей Михайлович, доктора юридических наук

Введение.

Глава 1. Концептуальные и правовые основы административного надзора.

§ 1. Административный надзор как функция органов исполнительной власти.

§ 2. Административный надзор в системе правоохраны.

§ 3. Институт административного надзора в российском законодательстве и проблемы его оптимизации.

Глава 2. Проблемы организации системы субъектов административного надзора.

§ 1. Становление системы субъектов административного надзора.

§ 2. Структура и содержание административно-правового статуса органа административного надзора.

§ 3. Теоретические проблемы определения статуса государственного инспектора.

§ 4. Проблема координации деятельности системы субъектов административного надзора.

Глава 3. Административно-надзорное производство.

§ 1. Понятие и стадии административно-надзорного производства.

§ 2. Административно-надзорные правоотношения.

§ 3. Обеспечение законности административного надзора.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Административный надзор органов исполнительной власти"

Актуальность темы исследования. Современная жизнь сопряжена с множеством самых разнообразных угроз, непосредственно связанных с деятельностью человека. Безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от этих угроз обеспечивается установлением технических регламентов, стандартов, правил, нормативов, введением юридических запретов, ограничений, правил и условий осуществления различных видов деятельности. Все более точной и адресной год от года становится юридическая, преимущественно административная ответственность за нарушение установленных запретов, несоблюдение правил и превышение ограничений, размеры административных наказаний повышаются, значительно опережая темпы инфляции.

К сожалению, как показывает практика, предпринимаемых усилий явно недостаточно. Ситуация осложняется под воздействием совокупности факторов, в числе которых: усложнение технологий производства; моральный и физический износ основных производственных фондов; падение уровня квалификации специалистов; растущая коррумпированность государственных служащих и др. Техногенные катастрофы, дорожно-транспортные происшествия, пожары, обрушения зданий, невосполнимое ухудшение состояния окружающей природной среды, эпидемии, эпизоотии и прочие напасти становятся нормой нашей жизни1. И причины подобных происшествий обычно кроются в элементарном несоблюдении обязательных требований их адресатами, в пренебрежительном отношении к требованиям безопасности. Результаты расследования аварии, произошедшей 17 августа 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС, однозначно свидетельствуют о многочисленных нарушениях правил эксплуатации. В таких условиях принятие срочных мер по повышению законности становится жизненно необходимым.

Основные пути обеспечения законности известны. В свое время их довольно точно определил В. И. Ленин: «Чем обеспечивается вообще исполнение законов. Во-1-х, надзором за исполнением законов. Во-2-х, наказанием за неисполнение закона»2. Наказание по большому счету решает задачу частной превенции правонарушений и не затрагивает, ни мотивацию, ни другие составляющие противоправного поведения. В профилактическом воздействии удельный вес наказания меньше, чем надзора. Наказание не может обеспечить полную и надежную охрану общественных отношений. Поэтому на передний план выходит контроль и надзор. Конечно, современный инструментарий правового воздействия на общественные отношения гораздо богаче, в его арсенале широчайший спектр разрешительных методов, позволяющий учитывать тончайшие , нюансы регулируемых отношений, корпоративные средства, используемые в

1 По данным МЧС России в течение 2008 г. произошло 200386 пожаров, при которых погибло 15165 человек, в том числе 584 ребенка. На пожарах получили травмы 12800 человек. В среднем, ежедневно в Российской Федерации происходило 549 пожаров, при которых гибло 42 человека и 35 человек получали травмы, огнем уничтожалось 166 строений, 27 единиц автотракторной техники и 8 голов скота. Ежедневный материальный ущерб составил 33 млн. рублей. См.: http://www.mchs.gov.ru/stats/ с1е1аП.рЬр?ГО=13095. Вхождение 25.01.2009. Двадцать две аварии, происшедшие в течение 2007 г. на опасных производственных объектах нефтегазовой и нефтехимической промышленности повлекли материальный ущерб в размере 191530,366 тыс. руб. В результате аварий на угольных шахтах в отдельные годы число погибших достигает 1 человека на 1 млн. тонн добытого угля . См.: Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2007 году / Колл. авт. - Под общ. ред. К. Б. Пуликовского. - М., 2008. С. 107, 132, 160, 164 и др. Ежегодный ущерб от дорожно-транспортных происшествий составляет 2,2 — 2,6% валового внутреннего продукта страны. См.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100 (ред. от 14.02.2009) «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020.

2 См.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 2. С. 293. 4 публичных интересах, страхование гражданской ответственности владельцев и операторов источников повышенной опасности и т.д. Однако и их потенциал не раскроется полностью без контроля и надзора. Принудительность, как необходимое условие действия права обеспечивается преимущественно посредством контрольно-надзорной деятельности.

В то же время, одной из важнейших особенностей рассматриваемых контрольно-надзорных правоотношений является отсутствие организационной подчиненности его сторон, что требует определить пределы государственного контроля на концептуальном уровне. И в этом отношении востребованной оказывается идея разграничения, контроля и административного надзора, обоснования его выделения в качестве самостоятельной государственной функции, установления его сущностных характеристик, целей и задач, определения его соотношения с контролем и другими правоохранительными государственными функциями.

Специфика административно-надзорной деятельности, уникальный характер возникающих в связи с ней правоотношений, сложность и многогранность поднадзорных объектов обусловливают учреждение множества субъектов административного надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 осуществление административного надзора было отнесены к ведению федеральных служб. Однако надзорные полномочия сохранены в компетенции ряда федеральных министерств и агентств, а также государственных учреждений. Последнее обстоятельство вызывает особую озабоченность, поскольку учреждения не входят в систему исполнительной власти. Расширяется практика наделения надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В результате возникает сложная, многоуровневая, разветвленная совокупность властных субъектов, характеризующаяся неустойчивыми системными связями, неопределенными целями, задачами и предметами ведения отдельных элементов системы. Оптимизировать, систему исполнительной власти, повысить ее эффективность призвана административная реформа, проводящаяся, к сожалению, в условиях теоретического вакуума, 5 а потому, в значительной степени стихийно, интуитивно. Поэтому внимание исследователя должно быть направлено на поиск путей оптимизации компетенции субъектов административного надзора. Все это требует формирования основ статуса субъектов административного надзора, выработки правил и условий делегирования надзорных полномочий иным субъектам.

Множество субъектов административного надзора негативно сказывается и на эффективности их деятельности в целом. Повышение активности административного надзора становится препятствием экономического развития, но не способствует достижению поставленных целей. К тому же, в последние годы наметилась тенденция использования заложенного в административном надзоре мощнейшего правоохранительного потенциала в коррупционных целях, превращение важнейшей государственной функции в непреодолимый административный барьер, препятствующий свободному развитию отечественной экономики. Не случайно принятыми в последние годы программными документами предусматривается ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства1. Поэтому не менее важным представляется обеспечение полномочий субъектов административного надзора эффективными юридическими процедурами, придание административному, надзору строгой процессуальной формы. Это должно обеспечить и соблюдение прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» заложил основу

1 См., напр.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046; Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)» // СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396; Распоряжение Правительства РФ' от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)» // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589 и др. для перехода на принципиально новый уровень правового регулирования отношений между субъектами административного надзора и предпринимательским сообществом. Началось внедрение элементов координации деятельности всех субъектов административного надзора, включение в систему органов прокуратуры. И уже первые результаты прокурорского участия в организации надзорной деятельности свидетельствуют о наличии серьезных проблем, нуждающихся в срочном разрешении1. Вместе с тем, названный Федеральный закон регулирует лишь ограниченный круг административно-надзорных правоотношений. Ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эффективный механизм упорядочения административного надзора; не получили надлежащих гарантий граждане и организации, не осуществляющие предпринимательскую деятельность. Защита их прав обеспечивается, прежде всего, ведомственными актами - административными регламентами, регулирующими аппаратные отношения. Нужны действенные и эффективные механизмы борьбы с некомпетентностью, недисциплинированностью, коррумпированностью должностных лиц органов административного надзора.

Социальная адекватность и стабильность исполнительной власти, защищенность прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц являются необходимыми условиями прогресса и процветания государства. Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожиданиями обществом стабильного правопорядка и его реальным осуществлением - одна из основных задач российской юридической науки.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы обеспечения законности были предметом многочисленных исследований. Наиболее существенный вклад в теорию внесли С. Н. Братусь, А. Е. Лунев, В. И. Ремнев, И. С. Самощенко и др. Выявлению природы административного надзора, анализу правового статуса государственных инспекций посвящены работы многих

1 Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, в разных регионах страны прокуроры отказывают в проведении внеплановых проверок примерно в половине случаев обращения к ним субъектов административного надзора, признавая указанные в обращениях доводы неубедительными. См., напр.: Ведомости. 2009. 24 июля. 7 ученых-административистов (Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисов, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, М. С. СтуДеникина, и др.). В этих работах рассматриваемая проблематика исследовалась в условиях советской государственной плановой экономики и сводилась преимущественно к разработке проблем осуществления государственного контроля, административный надзор рассматривался применительно к деятельности государственных инспекций и органов внутренних дел. В свою очередь, в работах В. П. Беляева, С. Н. Назарова, А. X. Казариной и др. основной акцент сделан на разработку проблем прокурорского надзора. Особенности административно-правового статуса субъектов административного права исследовались в работах Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, В. С. Прониной, Н. Г. Салищевой, В. Г. Татаряна, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др. Административно-правовой статус субъектов административного надзора в комплексе, в его развитии в правоотношениях не рассматривался, не был объектом специального изучения административно-правовой статус государственных инспекторов и других сотрудников надзорных органов.

В 70-х годах прошлого столетия вышло несколько работ, посвященных исследованию правоотношений вообще и административных правоотношений, в частности1. С тех пор сменилась целая эпоха, претерпели изменения субъекты правоотношений, их объект. Правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-надзорной деятельности, как разновидность административных правоотношений предметом научных исследований не были.

Симптоматично, что в тот период вопросы охраны прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц при проведении административного надзора не рассматривались. Ряд проведенных позже научных исследований был посвящен защите прав граждан в их отношениях с властными структурами

1 См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. — Л., 1972; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. — М., 1976; Халфини Р. О. Общее учение о правоотношении. - М., 1974. и теоретическим вопросам административной юстиции (А. А. Демин, А. Б. Зеленцов, И. Ш. Килясханов, С. Н. Махина, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, и др.). В последние годы основное внимание исследователей направлено на обоснование необходимости создания в стране административной юстиции. Не отрицая важности и актуальности поиска ответов на вопросы о месте и роли административной юстиции, отметим, что проблемы охраны прав субъектов административно-надзорных правоотношений, имеющих определенную специфику, нуждаются в исследовании независимо от проблем становления административной юстиции.

Не остаются без внимания и проблемы процессуальной регламентации деятельности исполнительной власти. В работах В. Д. Сорокина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, В. М. Горшенева, С. 3. Женетль и других ученых созданы теоретические основы данной стороны правового регулирования.

Таким образом, необходимые правовые основы разработки проблем административного надзора заложены в административно-правовой доктрине. Вместе с тем, административное право до настоящего времени не претерпело необходимых изменений, обусловленных принципиальной сменой социально-экономического и политического устройства страны. Поэтому повышение эф- -фективности государственного управления при одновременном обеспечении законности невозможно без новых знаний об административном надзоре, складывающихся в процессе его осуществления правоотношениях, их субъектах, объекте, без разработки и реализации новых, отвечающих потребностям времени, эффективных механизмов охраны этих правоотношений. Накопленный опыт в данной области может быть использован, но он требует переосмысления, анализа с учетом условий современного этапа развития России, новых тенденций в развитии государственного управления, возможностей государства в обеспечении законности и обеспечении общественной безопасности. Именно такая предопределенность постановки проблемы обусловила выбор, методологию и направленность настоящего диссертационного исследования.

К исследованию данного юридического феномена представители юридической науки обращались неоднократно, более того, можно констатировать всплеск научного интереса к проблемам административного надзора в последние годы, что, очевидно, обусловлено административной реформой, начатой весной 2004 г., а также правоохранительным потенциалом, заложенным в данном виде деятельности. К сожалению, несмотря на столь значительное число научных работ монографического характера, цельной научной теории административного надзора на сегодняшний день не сложилось. Более того, подвергаются ревизии фундаментальные теоретические положения, выработанные еще советской административно-правовой наукой. С одной стороны, такая ревизия необходима и обусловлена объективными предпосылками, связанными со сменой исторической формации. С другой стороны, пересмотру подвергаются не идеологические основы и не те положения, которые основаны на специфике структурно-организационного построения экономики в стране, а, напротив, положения о целях, предмете, пределах и содержании административного надзора. В итоге, из более или менее цельной теории административного надзора (в советском административном праве) «вымывается» самое ценное, теряется смысл разграничения административного надзора и контроля.

Вышеизложенное позволяет определить объект, предмет и методологию исследования проблем административного надзора органов исполнительной власти таким образом, чтобы восполнить образовавшиеся в административно-правовой теории и в нормативной правовой материи «пустоты», устранить противоречия.

Объектом исследования является институт административного надзора в России.

Предмет исследования составляют: административный надзор как функция исполнительной власти; правовое регулирование административно-надзорной деятельности; статус субъектов административного надзора и правовые вопросы организации их системы; административно-надзорное производство; практика реализации функции административного надзора органами исполнительной власти; проблемы обеспечения законности в административно-надзорной деятельности.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции административного надзора в системе государственного управления, включающей методологию и методику установления административно-правовых статусов субъектов административно-надзорных правоотношений, нормативное правовое регулирование их деятельности, организацию административно-надзорной деятельности, процессуальную форму административного надзора.

В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи: обоснование необходимости выделения административного надзора как самостоятельной функции управления, определение ее места в системе функций органов исполнительной власти; раскрытие сущности и назначения административного надзора в системе функций федеральных органов исполнительной власти и в системе способов правоохраны; восполнение теоретических основ института административного надзора, «очистка» его от ненаучных элементов; анализ правовой основы административно-надзорной деятельности, выявление юридических дефектов, выработка цельной и стройной конструкции правового института административного надзора, наполнение ее адекватным содержанием; исследование динамики развития системы органов, осуществляющих административный надзор, выявление тенденций и определение перспектив развития; разработка методологических и методических основ компетенции органов административного надзора; раскрытие содержания статуса органа, осуществляющего административный надзор, и его должностного лица — государственного инспектора; выработка научной основы и поиск путей системной организации деятельности органов, осуществляющих административный надзор; формулирование концептуальной модели административно-надзорного производства; раскрытие юридической конструкции «административно-надзорное правоотношение», анализ ее элементов; разработка проблем обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора; определение основных направлений совершенствования административного надзора; формулирование предложений по развитию законодательства об административном надзоре; разработка концепции федерального закона «Об административном надзоре».

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой — воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики1.

Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских обще- и частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, интервьюирование, экспертные оценки).

В работе применен метод системного анализа как ключа к исследованию каждого структурного элемента административного надзора в динамике его

1 См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). -М., 2001. С. 79,310-311. развития в нашей стране. Системный анализ позволяет оценить его состояние, обеспечить конкретность исследования.

С помощью исторического метода изучаются традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов административного надзора, этапы их формирования и трансформации полномочий.

Сравнительно-правовой метод преимущественно используется для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации.

Формально-логический и социологический методы позволяют определить место и роль административного надзора в государственном управлении, его значимость для общества.

Формально-юридический метод применяется при анализе действующих нормативно-правовых актов.

Методы толкования правовых норм способствуют выявлению дефектов в законодательстве об административном надзоре, формированию предложений по его совершенствованию.

При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширяется и уточняется понятийный аппарат, определяется сущность, общие и особенные черты контрольной и надзорной деятельности.

Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследования составляют обобщенные данные о практической деятельности органов административного надзора, статистические материалы, справочная литература.

Положения и выводы диссертации во многом основываются также на имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государственного управления, административного, конституционного и финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.

Научная новизна исследования. В представленной работе на основе комплексного исследования действующего законодательства разработаны проблемы нормативного правового регулирования и осуществления административного надзора как метода деятельности исполнительной власти. Новизна диссертации проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов.

В пределах проведенного исследования впервые:

- раскрыта сущность административного надзора как правоохранительной функции органов исполнительной власти;

- выявлены критерии разграничения административного надзора от регулятивных и иных правоохранительных функций органов исполнительной власти;

- уточнен объект административно-надзорных правоотношений, раскрыта специфика их содержания;

- предложены критерии разграничения предметов ведения органов прокуратуры и органов административного надзора;

- установлены тенденции развития системы органов административного надзора в СССР и Российской Федерации;

- дана характеристика сложившейся в настоящее время системы органов административного надзора, предложены критерии разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов административного надзора, органов административного надзора субъектов Российской Федерации, а также структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и учреждений, осуществляющих переданные им государственные административно-надзорные полномочия;

- обоснована конструкция административно-правового статуса органа административного надзора, его должностного лица - государственного инспектора, раскрыто содержательное наполнение данной конструкции;

- доказана правоохранительная сущность государственной службы на должностях государственных инспекторов и единство статуса указанных должностей независимо от того, в каком органе исполнительной власти они предусмотрены; предложено учитывать данные обстоятельства при разработке проекта федерального закона «О государственной правоохранительной службе

14

Российской Федерации» и соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации;

- сф ормулированы научно обоснованные предложения по организации функционирования системы органов административного надзора;

- выработана концепция административно-правового регулирования административного надзора органов исполнительной власти;

- предложена новая юридическая конструкция административно-надзорного производства, раскрыто содержание ее стадий и этапов;

- определены основные направления обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора; сформулированы предложения по внесению изменений в КоАП РФ и другие федеральные законы с целью усиления гарантий прав граждан и организаций, в отношении которых осуществляется административный надзор.

В диссертации получили дальнейшее развитие:

- общетеоретические аспекты правоприменительной деятельности органов исполнительной власти;

- представления об административно-правовом статусе органа исполнительной власти и должностного лица;

- научные идеи об оптимизации административно-правового статуса органа исполнительной власти, должностного лица;

- типология правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по реализации институтов материального административного права;

- классическая теория государственного контроля и государственных инспекций, как органов надведомственного контроля;

- теория административного процесса, общие положения о юридической процессуальной форме.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Авторская концептуальная модель административного надзора, основывающаяся на представлениях о современном федеративном правовом государстве с рыночным укладом экономики. Содержание данной модели образует

15 согласованная уникальная система следующих сущностных характеристик данного вида государственного контроля:

1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с правовым нормированием, административно-правовыми разрешениями и запретами, с юридической ответственностью;

2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни;

3) является одним из основных средств правоохраны;

4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам;

5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормального развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых правоотношений;

6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения.

2. Выделение административного надзора в самостоятельный вид государственного контроля объективно обусловлено внутренней логикой развития права и основывается на следующих концептуальных идеях:

1) в правовом государстве права и свободы могут быть ограничены, а обязанности возложены исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ — федеральным законом;

2) предмет административного права образуется совокупностью двух разнородных областей общественных отношений: внутриаппаратных и внешних. Эта разнородность требует использования различных методов административно-правового регулирования административного надзора и контроля -простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения недопустимо;

3) во внешних отношениях государство может контролировать исключительно законность (правомерность) поведения граждан и организаций, в то время как во внутриаппаратных отношениях в предмет контроля включается также целесообразность действий и исполнение разного рода распоряжений.

3. Административный надзор, сохраняя генетическое родство с контролем, в то же время предстает самостоятельной правоохранительной функцией органов исполнительной власти, впервые формально-юридически выделенной в этом качестве Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и отнесенной наряду с разрешительной и административно-юрисдикционной функциями к группе «функций по контролю и надзору». Данным Указом осуществлена юридическая формализация реформаторских идей о новой конструкции исполнительной власти в России, построенной на основе функциональной специализации каждого из трех видов федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства).

4. В настоящее время в российском административном праве сформировался массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование однородных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать его как самостоятельный административно-правовой институт.

Анализ нормативных источников данного института свидетельствует об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, наличии множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени стихийного развития. Автор обосновывает необходимость его развития по следующим основным направлениям:

- формирования единой законодательной основы, образующей Общую часть этого правового института;

- структуризации и внутренней организации данной правовой общности;

- выявления и устранения имеющихся юридических дефектов;

- унификации административных процедур и взаимосвязи правового регулирования отдельных видов административного надзора;

- развит ия процессуально-правового регулирования административного надзора;

- повышения уровня (юридической силы) нормативных источников института административного надзора.

5. Ретроспективный анализ развития органов административного надзора свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении ими все большей функциональной специализации, самостоятельности, независимости от органов, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственной собственностью. Новый этап развития начат Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ходе административной реформы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которым основными субъектами административного надзора были определены федеральные службы. Административно-надзорная функция выделяет федеральные службы из системы федеральных органов исполнительной власти, определяет особый характер их статуса. Вместе с тем, по мнению автора, строгое следование исторически сложившейся тенденции требует дальнейшей оптимизации статуса субъектов административного надзора, закрепления в концептуальных актах Президента РФ и Правительства РФ указанных принципов в форме, не допускающей отступлений в угоду личным и корпоративным интересам. В то же время, предусмотренное допущение в специально оговоренных случаях возложения надзорной функции на иные органы исполнительной власти обеспечивает необходимую гибкость государственного управления.

6. Возникшая в результате приспособления административно-командной системы исполнительно-распорядительных органов надведомственного контроля СССР совокупность органов административного надзора остается неэффективной в принципиально иных условиях рыночной экономики. Перспективы ее развития автор связывает с системной организацией, характеризующейся:

- функциональной специализацией субъектов административного надзора;

- унификацией их организационно-правовых форм;

- вертикальной и горизонтальной организацией их взаимодействия;

- выработкой объективных критериев оценки эффективности административно-надзорной деятельности.

7. Становление муниципальной власти в качестве самостоятельного вида публичной власти в условиях неопределенности категории «вопросы местного значения» и распространения практики делегирования государственных функций органам местного самоуправления обусловливает создание структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, осуществляющих наряду с контролем за соблюдением гражданами и юридическими лицами обязательных требований муниципальных правовых актов переданную им (а в отдельных случаях «присвоенную») государственную функцию административного надзора. Реализация исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями приобретенной государственной функции, в отличие от осуществления ими муниципально-правового контроля в сфере ведения местного самоуправления, имеет административно-правовую природу.

8. Основной целью организации системы субъектов административного надзора следует признать достижение баланса интересов личности, общества и государства. Все предпринимавшиеся до настоящего времени организационные меры были направлены на усиление «административной опеки» над хозяйствующими субъектами, гражданами и некоммерческими организациями. В результате административный надзор становится одной из самых коррупционных сфер деятельности исполнительной власти, создает непреодолимые «административные барьеры», препятствующие экономическому развитию страны, и при этом не решает своей главной задачи по обеспечению безопасности. Анализ

19 правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной эффективности и противоречивости обусловленных необходимостью скорейшего выхода из системного экономического кризиса и направленных на упорядочение административно-надзорной деятельности законодательных новелл, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Решение проблемы видится, во-первых, в возложении функции координации административно-надзорной деятельности на Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и на Министерство экономического развития РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, государственной статистической деятельности, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, во-вторых, в создании правовых механизмов, «понуждающих» субъектов административного надзора к теснейшему взаимодействию.

9. Административно-надзорные полномочия входят в компетенцию должности государственного инспектора, статус которого определяется совокупностью факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам - гражданам и организациям. Названные полномочия в силу своей государственной и правоохранительной природы обусловливают принадлежность должности государственного инспектора к определенному виду государственной службы -государственной правоохранительной службе. Это обстоятельство требует отказаться от избранного в действующем федеральном законодательстве о государственной службе смешанного критерия выделения государственной правоохранительной службы, не позволяющего однозначно определить круг государ

20 ственных должностей данного вида государственной службы, в пользу функционального критерия, определяемого юридической природой функций, осуществляемых указанными должностными лицами. Единство функциональной компетенции должности государственного инспектора, сходные условия, а также правоохранительный характер его деятельности требуют унификации административно-правовых статусов государственных инспекторов как государственных служащих государственной правоохранительной службы независимо от того, в штате какого органа существует данная должность.

10. Юридической процессуальной формой административного надзора, обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и законные интересы поднадзорных объектов, является административно-надзорное производство — комплекс урегулированных правом взаимообусловленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно-надзорного дела; обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах. Многогранность административного надзора и особенности его процессуально-правового регулирования обусловливает выделение трех видов административно-надзорных производств:

1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;

2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ обстоятельств, в том числе, при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Зырянов, Сергей Михайлович, Москва

выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования надзорной практики. Проблемные вопросы организации прокурорского надзора рассматривать на заседаниях коллегий и (или) координационных совещаниях; инициировать приведение в соответствие с Федеральным законом № 294-ФЗ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов муниципальных образований; обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры, в том числе ее информационное сопровождение с использованием сети «Интернет», установление активного информационного обмена с органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также предпринимательским сообществом в целях оперативного выявления нарушений закона.

1 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Представляется, что прокуроры также вправе, в целях надзора за законностью деятельности государственных органов административного надзора и органов местного самоуправления, реализующих переданные им административно-надзорные полномочия, осуществлять повторные проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В целях обеспечения данного вида административного (ведомственного) контроля и прокурорского надзора представляется необходимым внести в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» изменения, направленные на возможность проведения повторных проверок ранее проверенных объектов:

1) дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки пунктом 3 следующего содержания:

3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля (надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;

2) дополнить статью 2 пунктом следующего содержания: б1) повторная проверка — совокупность проводимых пр окурором или вышестоящим органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки качества проведения плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля;»

3) дополнить Федерального закона статьей 18.1 следующего содержания:

18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)

1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры.

2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора) осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).

3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.

4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений, не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения при проведении первоначальной проверки явилось результатом установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора), проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».

3. Ответственность инспектора

Нарушения законности в административно-надзорной деятельности со стороны субъектов административного надзора обусловлены несколькими общеизвестными факторами: низкой квалификацией инспекторов; низким уровнем служебной дисциплины; коррумпированностью всей системы органов административного надзора.

В теории советского административного права ответственность рассматривалась не только в юридическом смысле, как претерпевание каких-либо ограничений, лишений - ретроспективная ответственность, но и в психологическом смысле, как осознание необходимости правомерного поведения, чувство — перспективная или позитивная ответственность1. Не отрицая важности, первичности перспективной ответственности, сконцентрируем внимание на ретроспективной ответственности, поскольку весь человеческий опыт наглядно подтверждает утопичность надежд на достижение такого уровня правосознания людей, который позволил бы отказаться от уголовной, административной, дисциплинарной ответственности. Страх наказания всегда был и остается более мощным стимулом к правомерному поведению, чем чувство долга. Полагаем, что рассмотрение перспективной ответственности как правовой категории, выведение ее за рамки предмета юридической психологии носило конъюнктурный, идеологический характер. Более того, такое понимание юридической ответственности стало своего рода клише, довлеющим при установлении гарантий законности в государственном управлении. Предположение о высоком правосознании чиновников позволяет ограничиваться формулой: «несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». В специальной литературе встречаются упоминания об ответственности органов и их подразделений2.

1 См., напр.: Лейст; Строгович М. С. Сущность юридической ответственности. // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 74 - 75; Ответственность в управлении / Ответственные редакторы Лунев А. Е., Лазарев Б. М. - М.: Наука, 1985. С. 11 и др.

2 См., напр.: Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973. С. 50-61 и др.

Во многом это обусловлено тем, что в советском административном праве ответственность органов управления была формализована. Так, министерства и государственные комитеты" СССР отвечали за состояние и развитие порученных им сфер управления (состояние и развитие отраслей управления, исполнение государственных планов, научно-технический прогресс, качество выпускаемой продукции, наиболее полное удовлетворение потребностей во всех видах продукции) перед Советом Министров СССР, партией и народом. В качестве форм ответственности назывались: отмена актов министерств и государственных комитетов, наложение на руководителей и их заместителей дисциплинарных взысканий1. Декларативность данных положений очевидна. Во-первых, основания ответственности представлены оценочными категориями. Невозможно объективно квалифицировать, например, наиболее полное удовлетворение потребностей. Руководство страны может полагать, что граждане должны быть полностью удовлетворены чашкой риса, автомобилем Москвич через 5 лет ожидания и единообразными костюмами, народ же — мечтать о мерседесах и феррари. Во-вторых, вряд ли можно считать ответственностью отмену актов. Это, скорее, мера восстановления, ведь отменяется ошибочный или противоправный акт. В-третьих, ответственность органов в результате;сводится к наложению дисциплинарных взысканий на ответственных должностных лиц. Положения о федеральных органах исполнительной власти норм об ответственности данных органов не содержат, хотя в значительной мере декларативные нормы об ответственности руководителей. Так, Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере транспорта несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности2. В истории России, с 1992 г. еще не было случая, чтобы руководитель, федерального органа исполнительной

1 См.: Ответственность в управлении. / Ответственные редакторы Лунев А. Е., Лазарев Б. М. - М.: Наука, 1985. С. 84.

2 См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.

350 власти был уволен с государственной гражданской службы за невыполнение возложенных на орган полномочий.

По нашему мнению, не столь важно, чем вызваны нарушения законности в деятельности государственных инспекторов — непрофессионализмом, недисциплинированностью или их коррумпированностью - важно обеспечить наказуемость, по возможности, каждого противоправного деяния. Для этого, прежде всего, необходимо определить составы правонарушений, родовым объектом которых являются административно-правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением административного надзора, а субъектами - субъекты административного надзора - государственные инспекторы (санитарные врачи, участковые уполномоченные милиции, милиционеры патрульно-постовой службы).

Представляется, что объективную сторону правонарушений должны образовывать нарушения порядка проведения плановых и внеплановых проверок. Таких нарушений не так много. Во-первых, это может быть издание руководителем надзорного органа приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка согласования с прокурором. Во-вторых, это может быть попытка провести внеплановую проверку инспектором (группой инспекторов) без соответствующего приказа (распоряжения, представления, предписания) руководителя надзорного органа. В-третьих, это может быть нарушение самого порядка проведения плановой или внеплановой проверки.

Таким образом, на основании вышеизложенного сформулируем три нормы об административной ответственности должностных лиц органов административного надзора:

1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка, установленного федеральным законом

351

- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проведение должностным лицом проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя

- влечет наложение .

3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя

- влечет наложение.

Данные нормы могут быть объединены в одну статью, подлежащую размещению в гл. 19 КоАП РФ. Статья может быть названа «Нарушение порядка проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля».

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, должны возбуждаться прокурором, осуществляющим надзор за законностью контрольно-надзорной деятельности.

4. Административная юстиция.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает административный и (или) судебный порядок защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении административного надзора. Однако части 2 и 3 ст. 23 Федерального закона носят формальный характер, по сути, переадресуют к соответствующему законодательству Российской Федерации, регламентирующему порядок рассмотрения заявлений об обжаловании действий (бездействия) или решений должностных лиц, нормативных правовых актов и правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; а также дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 192 АПК РФ с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом, в арбитражный суд вправе подать гражданин, организация, иные лица, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии со ст. 198 АПК РФ те же лица вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономиче

353 ской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» защита прав может осуществляться как самими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, так и их объединениями, а также саморегулируемыми организациями. Объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации вправе:

1) обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

2) обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами указанных объединений, саморегулируемых организаций.

В соответствии с ч. 2 ст. 195 АПК РФ по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Ст. 195 и 201 АПК РФ требуют от арбитражного суда, установившего обоснованность заявления, направить копию решения прокурору.

Граждане и организации, чьи права были предположительно нарушены нормативными или ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) или решениями субъектов административного надзора вне связи с осуществлением предпринимательской деятельности, вправе обратиться в суд общей юрисдикции. Содержание решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта определено в ст. 253 ГПК РФ, а по делу об оспаривании действия (бездействия) или решения - в ст. 258 ГПК РФ.

К сожалению, АПК РФ и ГПК РФ не в полной мере реализуют требования Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, ч 4 ст. 7 которого предусматривает дополнительную обязанность суда определить в. отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, меру предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации»2, другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в статье 2 данного Закона РФ.

1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685. о

См.: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. Утратил силу с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

Считаем необходимым предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст. 201 АПК РФ обязанность суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности должностного лица, совершавшего незаконные действия (бездействие) либо принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения. При этом можно исходить из того, что указанное деяние должностного лица (инспектора) следует квалифицировать как грубое нарушение условий контракта.

Проведенное в параграфе исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Законность - одно из важнейших качеств административного надзора в силу его внешней направленности.

2. «Борьба за законность» с переменным успехом ведется в государственном управлении в течение всего времени существования государственного аппарата. Основные способы и направления данной деятельности известны и в достаточном объеме разработаны. К ним относятся: а) повышение качества нормативных правовых актов; б) государственный контроль; в) прокурорский надзор; г) контрольная деятельность институтов гражданского общества; д) юридическая ответственность должностных лиц органов исполнительной власти; е) административная юстиция.

Новыми способами обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора должны быть признаны:

- обязательность антикоррупционной экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора;

- прозрачность и публичность административно-надзорной деятельности;

- наполнение официальных сайтов органов административного надзора в сети Интернет актуальной информацией о предмете административного надзора, полномочиях должностных лиц и обязанностях поднадзорных граждан и организаций.

3. В настоящее время главной угрозой законности в деятельности субъектов административного надзора обоснованно признана коррупция.

356

4. Обоснована необходимость разработки и утверждения объективных критериев оценки уровня законности в деятельности субъектов административного надзора в сочетании с обеспечением максимальной прозрачности (транспарентности) административно-надзорной деятельности.

5. Установлено, что требования, сформулированные в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства федеральными органами исполнительной власти выполняются не в полном объеме. В целях обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов административного надзора в рамках реализации названной Концепции необходима разработка методических рекомендаций по организации информационного наполнения и обеспечению функционирования сайта органа государственной власти. Необходимо также разработать механизмы контроля за соблюдением установленных требований к сайтам органов государственной власти, а также определить ответственность уполномоченных должностных лиц.

6. Предложена схема упорядочения ведомственного контроля вышестоящими органами за осуществлением административного надзора нижестоящими органами в форме проведения плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, учитывающая ответственность государственных инспекторов нижестоящего органа за качество своей работы и, одновременно, необходимость применения мер административного принуждения в случаях выявления вышестоящим органом в ходе повторной проверки угроз безопасности.

7. Разработаны требования к нормам КоАП РФ об административной ответственности должностных лиц органов административного надзора за нарушения требований законодательства, регламентирующего осуществление данной функции.

8. Установлено, что АПК РФ и ГПК РФ не в полной мере реализуют требования Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ч 4 ст. 7 которого предусматривает дополнительную обязанность суда опреде

357 лить в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, меру предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении.

Предложено внести в законодательные акты следующие изменения:

1. В целях обеспечения данного вида административного (ведомственного) контроля и прокурорского надзора представляется необходимым внести в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» изменения, направленные на возможность проведения повторных проверок ранее проверенных объектов:

1) дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки пунктом 3 следующего содержания:

3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля (надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;

2) дополнить статью 2 Федерального закона пунктом следующего содержания: б1) повторная проверка - совокупность проводимых пр окурором или вышестоящим органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки качества проведения плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля;»

3) дополнить Федеральный закон статьей 18.1 следующего содержания:

18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)

1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры.

2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора) осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).

3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.

4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений, не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения при проведении первоначальной проверки явилось результатом установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора), проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».

2. Предложено дополнить КоАП РФ тремя нормами об административной ответственности должностных лиц органов административного надзора:

1. «Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка, установленного федеральным законом

- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.»

2. «Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проведение должностным лицом проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя

- влечет наложение .»

3. «Нарушение должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя

- влечет наложение.»

Данные нормы могут быть объединены в одну статью, подлежащую размещению в гл. 19 КоАП РФ. Статья может быть названа «Нарушение порядка проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля».

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, должны возбуждаться прокурором, осуществляющим надзор за законностью контрольно-надзорной деятельности.

3. Предложено предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст. 201 АПК РФ обязанность суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности должностного лица, совершившего незаконные действия (бездействие) либо принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения. При этом можно исходить из того, что указанное деяние должностного лица (инспектора) следует квалифицировать как грубое нарушение условий контракта.