АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
На правах рукописи
/ / „
„ /
; /
Смородинова Юлия Сергеевна
КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
12.00.14 - административное право; административно-процессуальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 7 ОКТ 2015
Краснодар-2015
005563117
Работа выполнена в Негосударственном образовательном
учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский институт экономики, социологии и права»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Юсупов Виталий Андреевич
Официальные оппоненты: Гречкина Ольга Владимировна,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета;
Горбань Андрей Евгеньевич,
кандидат юридических наук, доцент, начальник правового управления Законодательного Собрания Краснодарского края
Ведущая организация - Федеральное государственное бюджетное
учреждение науки «Институт государства и права Российской академии наук» (ИГЛ РАН)
Защита диссертации состоится 19 ноября 2015 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.017.02 при Краснодарском университете МВД России по адресу: 350005, г. Краснодар, ул. Ярославская, 128, корпус «А4», конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Краснодарского университета МВД России.
Полный текст диссертации, автореферат диссертации и отзыв научного руководителя размещены на официальном сайте Краснодарского университета МВД России по адресу: www.krdu-mvd.ru или www.krdu.mvd.ru
Автореферат разослан « сентября 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Сапронов Юрий Викторович
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время, когда Президентом Российской Федерации объявлен курс на модернизацию Российского государства, все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов государственного контроля и административного надзора во всех сферах жизни общества, включая региональные и местные уровни функционирования государственного механизма и иных социальных институтов. Функции государственного контроля и административного надзора, реализуемые органами исполнительной власти, занимают одно из ключевых мест в многообразной системе функций государственного механизма Российской Федерации. Вместе с тем, методы осуществления многообразных функций государственного управления должны ориентироваться на формирование институтов гражданского общества, развитие экономики и частного бизнеса. Специфика механизмов осуществления функций государственного контроля и административного надзора как внутри самой вертикали государственного управления, так и в многообразных частных сферах деятельности бизнеса и иных социальных институтов обусловливает их принципиальное различие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Малоэффективные государственный контроль и административный надзор либо их отсутствие влекут значительный ущерб обществу и государству в части нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, снижают престиж исполнительной власти, порождают коррупцию и беззаконие, тормозят экономические и социальные реформы в стране.
Особую значимость приобретает региональный аспект осуществления функций государственного контроля и административного надзора, так как органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления ближе и к людям, и к частному бизнесу. А потому злоупотребления властными полномочиями на региональном и муниципальном уровнях наиболее вопиющи: если на федеральном уровне после принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного кон-
троля (надзора) и муниципального контроля» предприняты определенные меры, направленные на законодательное регулирование осуществления функций государственного контроля и административного надзора, то на уровне субъектов РФ все ограничивается принятием не вполне совершенных административных регламентов. Данная проблема нуждается в научном осмыслении и обосновании для целей совершенствования процесса государственного управления на региональном уровне.
Другой актуальной проблемой, исследованной в данной работе, является научное обоснование различия и, как следствие, разграничения государственного контроля и административного надзора как двух самостоятельных функций государственного управления, реализуемых на региональном уровне, что в конечном счете повысит эффективность регионального государственного управления и оптимизирует государственно-управленческое воздействие на частный бизнес и экономику государства в целом.
Недостатки в работе контролирующих и надзирающих органов субъектов РФ и муниципальных образований, обусловленные их слабым кадровым обеспечением и многочисленными проблемами, касающимися их правового статуса, разграничения сфер деятельности, объема компетенции и функций, значительно тормозят экономические реформы и негативно сказываются на режиме законности и правопорядка.
В связи с этим необходимость научного исследования региональных проблем государственного контроля и административного надзора требует комплексного научного административно-правового анализа сущности, содержания, принципов, видов, методов и форм государственного контроля и административного надзора как самостоятельных функций государственного управления на региональном уровне, проблем правового регулирования процедуры осуществления данных функций, разграничения компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований.
Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной науке проблемы контроля и надзора рассматривались теорией государства и права, административно-правовой наукой, наукой государственного управления и иными юридическими науками.
В науке теории государства и права вопросы функций контроля и надзора исследовали С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Б.А. Булаевский, В.М. Горшенев, Д.В. Пожарский, Е.А. Макштакова, O.E. Савенко,
B.М. Сырых, С.А. Комаров, Ю.Г. Ткаченко, Н.В. Черноголовкин и др.
В науке административного права теоретические аспекты государственного контроля и административного надзора рассматривали Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, О.С. Беркуто-ва, В.Г. Вишняков, В.М. Горшенев, Р.И. Денисов, А.Т. Дмитриев,
A.Б. Зеленцов, С.М. Зырянов, Б.М. Лазарев, A.B. Мартынов,
C.Н. Назаров, C.B. Пузырев, Ю.Н. Старилов, М.Р. Стерлинг, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов,
B.А. Юсупов и др.
Отраслевые аспекты осуществления функций государственного контроля и административного надзора на федеральном уровне исследовали В.М. Артеменко, Р.И. Денисов, A.B. Ерицян, А.Н. Жеребцов, С.М. Зырянов, Л.Т. Казакбиева, Г.И. Колинин, Ю.Г. Копытов, A.A. Косов, Г.В. Матвиенко, Ф.С. Разоренов, H.A. Резина, Н.Ф. Селевон, С.А. Сергеев, М.В. Ткаченко, A.B. Филатова, Е.А. Чабан и др.
Объектом исследования выступают административно-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне в процессе повседневной управленческой деятельности.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовые основы и порядок осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты и практика их применения на уровне субъекта РФ при реализации функций государственного контроля и административного надзора.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является теоретический анализ осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ, а также формирование научно обоснованных предложений по совершенствованию их деятельности при реализации указанных функций на региональном уровне.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
изучение понятия, сущности и значения государственного контроля и административного надзора в субъектах РФ;
обоснование принципов осуществления функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;
раскрытие понятия и содержания функций государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ;
исследование административно-правового статуса и видов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;
анализ административно-правового механизма реализации функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне и правовых форм их осуществления;
изучение процедуры и методов осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ;
формирование путей повышения эффективности реализации функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Методологической основой исследования стала система философских, общенаучных и частнонаучных методов познания проблем реализации функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне.
Среди философских методов познания особую значимость имеет диалектико-материалистический метод познания, позволивший целостно исследовать социально-экономические и политико-правовые аспекты осуществления функций государственного управления, определить виды, формы и методы функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне, а также выделить факторы, обосновывающие их специфику.
Общенаучными методами, использованными в работе, являются методы анализа и синтеза, системно-структурного подхода, индукции и дедукции, моделирования, методы исторического, логического, функционального и абстрактного исследования. Особое
место в системе указанных методов занимают методы анализа и синтеза, позволившие автору проанализировать многообразие региональных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ.
Частнонаучные методы (метод специального юридического толкования норм права, догматико-юридический метод и метод сравнительного правоведения) позволили уяснить смысл правовых предписаний, определить их влияние на административно-правовую деятельность субъектов регионального государственного управления, выделить особенности функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др., подзаконные нормативно-правовые акты.
Теоретическая основа исследования включает труды советских и российских ученых, представляющие собой фундаментальные положения в области общей теории права, административного и конституционного права, науки государственного управления.
Эмпирическая база исследования включает обширный нормативно-правовой материал, принятый в субъектах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, а также практику его применения в деятельности органов исполнительной власти указанных субъектов при осуществлении функций государственного контроля и административного надзора, научные и экспертные оценки ученых и специалистов по проблемам реализации государственно-контрольной и административно-надзорной деятельности субъектов государственного управления.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Работа представляет собой выполненное на монографическом уровне комплексное исследование понятия, сущности, видов, принципов, форм, методов и процедур осуществления функций государственного контроля и административного надзора, реализуемых органами исполнительной власти субъектов РФ.
Научная новизна работы характеризуется попыткой автора впервые в юридической науке провести на административно-правовом уровне комплексное исследование функций государственного контроля и административного надзора, реализуемых органами исполнительной власти субъектов РФ, предложить пути решения проблемы разграничения компетенции между органами государственного управления Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, совершенствования нормативно-правового регулирования осуществления данных функций в целях повышения эффективности государственного управления в субъекте РФ, обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, вовлеченных в государственно-контрольные и административно-надзорные правоотношения.
Научную новизну диссертационного исследования подтверждают основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложена авторская концепция понятия и сущности государственного контроля и административного надзора, в соответствии с которой сущность государственного контроля следует определить как проверку и наблюдение с целью анализа отклонений и сбора управленческой информации, раскрытия причин отклонений, а также формирования предложений по их устранению, осуществляемых в целях руководства определенным управленческим объектом и выражающихся в виде специальной деятельности, представленной в правовой и организационной формах, являющихся специфической функцией управленческого воздействия на объект государственного управления. В свою очередь, понятие и сущность административного надзора сводится к его пониманию как специальной функции и вида управленческой деятельности, выражающейся в проверке соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим (при необходимости) инициированием процедуры применения мер государственного при-
нуждения за нарушение законодательства, осуществляемой уполномоченным органом государственного управления в отношении органов государственной власти, местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических лиц независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в отношениях подчиненности к надзирающему органу исполнительной власти.
2. Обосновано мнение о самостоятельности функций государственного контроля и административного надзора как специальных функций, государственного управления. Выделяются признаки, различающие данные функции, и прежде всего их целевое назначение в механизме государственного управления в субъекте РФ.
3. Предложена классификация видов государственного контроля и административного надзора, базирующаяся на следующих критериях: сфера осуществления данной деятельности; принцип разделения властей; вид субъекта государственного контроля и административного надзора; направленность, частота проведения, территориальная сфера и последствия проведения государственного контроля и административного надзора.
4. Определено, что реализация функции государственного контроля как необходимой стадии процесса публичного управления есть деятельность органов государственного управления, которая выражается в законодательно установленных формах управленческой (административной) деятельности и носит обсервативный характер. Реализация административно-надзорной функции есть деятельность органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией, которая не является самостоятельной стадией государственного управления, а представляет собой самостоятельный вид публичной управленческой деятельности.
5. Отмечено, что осуществление функций государственного контроля и административного надзора происходит с использованием форм государственного управления, выработанных наукой и практикой государственного управления. Серьезным недостатком в организации и правовом регулировании деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении указанных функций является отсутствие нормативно-правового закрепления многообразия форм государственного управления на федеральном и региональном уровнях. В работе предложены проекты правовых
норм и система форм осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ.
6. Многообразие подходов в формировании системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный контроль и административный надзор, позволяет признать, что практически все они обладают как функциями государственного контроля, так и функциями административного надзора, что вряд ли можно признать обоснованным. В связи с этим предложено функцию государственного контроля возложить на все органы исполнительной власти субъектов РФ, наделенные отраслевой и межотраслевой компетенцией, а функцию административного надзора - лишь на органы, специально созданные для ее реализации и обладающие специальной компетенцией.
7. Обосновано положение о том, что в системе административно-управленческих производств административно-надзорное производство является самостоятельным видом, а государственно-контрольное производство — разновидностью производства по осуществлению оперативной деятельности органов управления. Участниками государственно-контрольного производства являются все виды органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие функцию как государственного контроля в отношении подчиненных объектов государственного управления, так и внутриорганизацион-ного контроля за деятельностью государственных служащих органа государственного управления.
8. Производство по осуществлению функции административного надзора в субъекте РФ включает следующие стадии: возбуждение административно-надзорного производства; проведение административно-надзорных мероприятий; принятие решения по итогам проведения административного надзора; обжалование принятого надзирающим органом (должностным лицом) решения по итогам проведенных административно-надзорных мероприятий. Государственно-контрольное производство включает следующие стадии: проверка соблюдения подконтрольными субъектами действующего в данной сфере законодательства, выявление недостатков, а также причин и условий, им способствовавших; выработка и принятие решений и рекомендаций по улучшению положения дел в
процессе государственного управления и деятельности подконтрольного органа.
9. Осуществление государственного контроля и административного надзора на региональном уровне основывается на методах деятельности контрольных или надзорных органов субъектов РФ, под которыми следует понимать совокупность организационных, функциональных и процедурных способов, приемов, средств волевого воздействия контролирующего или надзирающего органа на подконтрольный или поднадзорный объект государственного управления.
10. Методы государственного контроля и административного надзора могут быть дифференцированы в зависимости от содержания способов, приемов и средств осуществления рассматриваемых функций. В связи с этим следует дифференцировать методы государственного контроля и административного надзора по трем основным критериям: процедурным, организационным и функциональным. Процедурные методы характеризуются спецификой процесса их осуществления и зависят от ситуации, в которой применяются организационные и функциональные методы государственного контроля и административного надзора. Организационные методы обусловлены спецификой их проведения субъектами государственного контроля и административного надзора. Функциональные методы выражаются в определенной деятельности по проведению государственного контроля и административного надзора. Эти виды методов должны найти нормативное закрепление в законе субъекта РФ о государственном контроле и административном надзоре.
11. Компетенцию органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по осуществлению функций государственного контроля и административного надзора следует разграничивать по критерию предмета ведения, анализ элементов содержания которого позволяет наиболее полно сформировать теоретическую модель предмета ведения.
12. Предложена авторская концепция закона субъекта РФ «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации», который предусматривает общие положения, процедуру осуществления государственного и муниципального контроля, процедуру осуществления административного надзора, гарантии прав участников отношений по осуществлению государ-
ственного и муниципального контроля и административного надзора в субъекте РФ. Каждый из предложенных разделов складывается из глав, которые включают статьи и нормы, раскрывающие содержание административно-правового регулирования реализации функций государственного контроля и административного надзора в субъекте РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования
заключается в предложениях и выводах, содержащихся в работе, которые могут быть использованы при дальнейшем проведении исследований по проблемам функций государственного управления на региональном уровне, в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ при формировании правовых основ государственного контроля и административного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти на территории региона, в учебном процессе по курсу административного права, на специальных курсах, посвященных государственному управлению в субъекте РФ.
Степень достоверности результатов исследования. Теоретическая часть диссертационного исследования базируется на использовании широкого круга российских юридических научных и учебных источников, материалов конференций различного уровня, а также диссертационных исследований других авторов. Научные выводы и положения основываются на анализе теоретических исследований эмпирического материала. При формулировании теоретических и прикладных положений автор использовал статистические данные органов исполнительной власти субъектов РФ и практику их деятельности. При разработке научных положений использованы современные методики сбора, обработки и анализа эмпирической базы исследования. Высокая степень достоверности результатов проведенного научного исследования обеспечена результатами апробирования полученных выводов и положений на практике и в учебном процессе, что подтверждается актами внедрения.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права. Основные теоретические выводы и положения исследования докладывались и обсуждались на Всерос-
сийской научно-практической конференции «Проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Краснодар, 2011), Международной научно-практической конференции «Цивилистический процесс: основные проблемы и тенденции развития», посвященной 90-летию со дня рождения доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Маргариты Андреевны Викут (г. Саратов, 2012), III Всероссийской конференции «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (г. Краснодар, 2014).
Основные положения исследования были внедрены в практическую деятельность Законодательного Собрания Краснодарского края и Главного управления МВД России по Краснодарскому краю, в учебный процесс Кубанского государственного аграрного университета и Краснодарского университета МВД России.
Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы, насчитывающего более 190 наименований. Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК Минобрнауки России.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, формулируются цель и задачи диссертационного исследования; раскрывается степень разработанности темы; определяются предмет, методическая основа, эмпирическая и теоретическая базы, научная новизна исследования, теоретическая и практическая основа; приводятся данные об апробации и внедрении результатов исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Содержание и сущность функции государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти» рассматриваются теоретические аспекты государственного контроля и администра-
тивного надзора как самостоятельных функций государственного управления. Глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Понятие, сущность и значение контроля и надзора в государственном управлении» автор отмечает, что рассмотрение понятия «государственный контроль» в синтезированном виде позволяет охарактеризовать функциональное предназначение данного инструмента государственного управления. Эта характеристика неразрывно связана с процессом деятельности субъекта контроля, что свидетельствует о том, что его следует рассматривать как вид управленческой деятельности. В данном контексте государственный контроль представлен в двух аспектах: первый заключается в том, что это — управленческая функция, выражающая в правовой норме необходимое и желаемое направление деятельности контролирующего субъекта, т. е. являющаяся моделью работы соответствующего контролирующего субъекта и формой выражения этой работы в будущем; второй аспект характеризуется тем, что функция контроля выражается в непосредственной деятельности (действиях) контролирующего субъекта в определенном социально значимом направлении.
Анализ семантического значения термина «контроль» позволяет признать, что он означает проверку, наблюдение с целью анализа имеющихся отклонений, раскрытие их причин и формирование предложений по его устранению. Термин «государственный» подразумевает качественные критерии контроля как вида государственной деятельности: властный характер (исходящий от власти, в интересах власти и для целей осуществления эффективного властвования); осуществляемый специальными субъектами (уполномоченными органами государства или его государственными или муниципальными служащими); обеспеченный принудительной силой государства; осуществляемый в процессуальных формах; основывающийся на законе; влекущий определенные правовые последствия; обладающий определенным подконтрольным объектом; имеющий определенную цель.
Приведенные выводы позволяют сформулировать авторское видение сущности государственного контроля как функции государственного управления и правовой формы деятельности уполномоченных органов исполнительной власти.
Несмотря на детальный анализ проблем административного надзора в современной административно-правовой науке, автор выделяет его специфические признаки, которые отличают его от государственного контроля: осуществляется специально уполномоченными органами государственного управления, наделенными соответствующими властными полномочиями; является специальной функцией межотраслевого государственного управления; представляет собой способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении; реализуется органами, не состоящими с подконтрольными объектами в организационно-управленческой связи; является важнейшей административно-правовой гарантией функционирования гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых правоотношений; характеризуется применением в необходимых случаях мер административно-властного юрисдик-ционного характера.
Автор акцентирует внимание на том, что государственный контроль и административный надзор - две самостоятельные функции государственного управления. В связи с этим следует признать, что в основе разграничения данных явлений лежит телеологический метод исследования. Функциональное предназначение государственного контроля обусловливает его цель - повышение эффективности процесса государственного управления и его корректировка для достижения социально полезного результата. Одновременно целью государственного контроля как формы и способа управленческой деятельности является правомерность деятельности по его осуществлению, как стадии процесса государственного управления -обеспечение нормального функционирования процесса государственного управления.
Цель административного надзора - обеспечение правомерности деятельности поднадзорного объекта (обеспечение принципа законности) и применение мер государственно-принудительного воздействия в отношении субъекта, нарушающего правовые предписания, - не свойственна государственному контролю во всех его функциональных проявлениях.
Проведенное исследование позволяет определить сущность административного надзора как специальной функции государственного управления, выражающейся в проверке соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим (при необходимости) ини-
циированием процедуры применения мер государственного принуждения за нарушение законодательства, осуществляемой уполномоченным органом государственного управления в отношении неопределенного круга юридических и физических лиц, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в отношениях подчиненности к надзорному органу.
Автор предлагает классификацию видов государственного контроля и административного надзора, отмечая, что критериями такой классификации должны стать: сферы осуществления данной деятельности; принцип разделения властей; вид субъекта контроля и надзора; направленность, частота проведения, территориальная сфера и последствия проведения контроля и надзора.
Во втором параграфе «Понятие и содержание функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и принципы их осуществления» анализируются понятия и содержание функций государственного контроля и административного надзора. На основе существующих подходов к определению понятия «функция государственного управления» и собственного осмысления данного явления автор указывает, что функция государственного управления - это обусловленная объектом, целями и задачами управления система типичных действий, имеющих выражение в определенной организационно-правовой форме, основанных на обмене управленческой информации и осуществляемых органом государственного управления (его структурным подразделением или государственным служащим).
Функция государственного контроля пронизывает все стадии процесса государственного управления, одновременно являясь самостоятельной его стадией. Базирующаяся на информационном обеспечении содержательная характеристика функции государственного контроля носит внутриорганизационный характер, направлена на оперативное предупреждение и предотвращение возможного нарушения порядка и законности при принятии управленческого решения, имеет постоянный и непрерывный характер. В содержании данной функции необходимо выделять фактор оптимизации и корреляции других функций государственного управления, выступающий основой и источником для принятия управленческого решения.
Функция административного надзора - одна из ключевых статусных элементов органа государственного управления - имеет внешне направленный характер в отношении организационно не подчиненного объекта воздействия и выражается в проверке уже принятого управленческого решения на предмет его законности. Данная функция осуществляется по плану или, в исключительных случаях, вне плана, что должно быть четко определено в регламентирующем ее нормативно-правовом акте.
Диссертант отмечает, что принципы государственного контроля делятся на общие и специальные. Общие принципы государственного контроля являются принципами государственного управления. К специальным принципам государственного контроля и административного надзора относятся: объективность; действенность; защищенность прав подконтрольных субъектов; презумпция добросовестности подконтрольных и поднадзорных субъектов; профессионализм; гласность; разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности на основании федеральных законов и законов субъектов РФ; систематичность и регулярность; ответственность исполнительно-распорядительных органов и их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного и муниципального контроля и административного надзора.
Специфическими принципами административного надзора следует признать плановость, надведомственность, защищенность прав поднадзорных субъектов, профессионализм, объективность, действенность, оптимизацию, государственно-принудительные последствия надзорной деятельности.
Во второй главе «Вопросы реализация функции контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» исследуются субъекты государственного контроля и административного надзора в субъекте РФ, проблемы реализации, формы, методы и процедурные вопросы осуществления данных функций на региональном уровне.
Первый параграф «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъекты, осуществляющие функции государственного контроля и административного
надзора» посвящен изучению вопросов реализации функций государственного контроля и административного надзора. Автор предлагает единую теоретическую модель реализации функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ, которая заключается в управленческой деятельности органов государственного управления по осуществлению управленческих действий контрольного (надзорного) характера как необходимой стадии процесса управления и выражается в формах законодательно установленной управленческой (административной) деятельности.
Основной правовой формой реализации функции государственного контроля и административного надзора являются разработка и принятие нормативно-правового акта управления, регламентирующего наделение органа исполнительной власти субъекта РФ данной функцией и определяющего порядок (процедуру) их деятельности. Анализ нормативно-правовых актов, определяющих административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ позволяет признать, что одной из значимых проблем является несовершенство нормативно-правового регулирования административно-правового статуса указанных органов. Положение об органе исполнительной власти субъекта РФ, по мнению автора, должно включать: общие положения, цели и задачи деятельности, функции органа, права и обязанности органа, организацию работы органа, ответственность. Перечисленные элементы позволят полноценно закрепить статус органа исполнительной власти субъекта РФ и избежать тех недостатков, которые имеют место при формировании их административно-правового статуса.
Диссертант вносит предложение о необходимости разработки и принятия в субъекте РФ закона «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации», что позволит: законодательно разграничить понятие и содержание государственного контроля и административного надзора, нормативно закрепив данные виды управленческих функций; предусмотреть принципы осуществления государственного контроля и административного надзора; определить круг субъектов, наделяемых функциями государственного контроля и административного надзора, а также круг субъектов, в отношении которых данные функции могут быть осуществлены, определив права и обязанности сторон указан-
ных административных правоотношений; нормативно урегулировать методы и формы осуществления данных функций; определить правовые основы процедуры осуществления функций государственного контроля и административного надзора, провести при этом мониторинг видов функций органов государственного управления субъектов РФ и сфер применения функций государственного контроля и административного надзора в этих субъектах.
Исследуя индивидуальные акты управления, принимаемые в процессе осуществления функций государственного контроля и административного надзора, автор отмечает, что они различаются в зависимости от вида реализуемой функции (функция государственного контроля или функция административного надзора).
Важное место в системе форм осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ занимают непосредственные организационные действия (инструктирование нижестоящих органов или подчиненных государственных служащих органов управления; организация распространения передовых методов и опыта проведения контрольных и надзорных мероприятий; организация контроля исполнения принятых управленческих решений; привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности, общественных советов и отдельных граждан) и материально-технические операции (делопроизводственные операции; операции по непосредственному исполнению предписаний правовых актов, если они имеют материальный (технический) характер; регистрационные операции; статистические операции; информационно-справочные операции; операции по систематизации материалов; вспомогательные технические операции).
Второй параграф «Реализация функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» посвящен анализу механизма реализации исследуемых функций на региональном уровне.
Система и структура органов исполнительной власти субъектов РФ не однозначна и базируется на Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Анализ
структуры органов исполнительной власти субъектов РФ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов позволяет признать, что министерства и департаменты являются органами отраслевого управления в структуре региональных органов исполнительной власти, которые в соответствии с концепцией, предлагаемой автором, могут наделяться лишь функцией государственного контроля за процессом государственного управления в порученной отрасли (хозяйственной, экономической, социальной, культурной и административно-политической деятельности). Указанные органы исполнительной власти субъекта РФ применительно к подведомственной отрасли управления создаются для формирования государственной политики и нормативно-правового регулирования, планирования и прогнозирования развития, руководства, организации материально-технического и кадрового обеспечения, а также контроля за деятельностью предприятий и учреждений.
Полномочия и функции управлений и комитетов как региональных органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих межотраслевую координацию, носят надотраслевой характер, что предопределяет специфику их административно-правового статуса: наряду с планированием, координацией, материально-техническим снабжением, они в обязательном порядке должны наделяться функцией государственного контроля. Службы и инспекции как региональные органы исполнительной власти субъектов РФ должны создаваться для осуществления специальных функций (контроль, надзор, мониторинг, финансирование, лицензирование и т. д.), являясь, по сути, органами специальной компетенции и, по нашему мнению, должны наделяться функцией административного надзора. Вместе с тем практика нормативно-правового регулирования административно-правового статуса инспекций и служб, созданных в субъектах РФ, свидетельствует о том, что они наделяются не только функцией административного надзора, но и функцией государственного контроля.
Проведенный анализ практики построения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ и научно-теоретических подходов к данному вопросу позволяет отметить, что в деятельности исполнительно-распорядительных органов государственного управления субъектов РФ и в их нормативно-правовой регламентации происходит смешение функций государственного
контроля и административного надзора; управления и департаменты наделены не свойственной им функцией административного надзора; органы государственного управления субъектов РФ наделены не свойственной им функцией государственного контроля; в целом ряде действующих положений об органе исполнительной власти субъекта РФ не закреплены функции данных органов, а государственный контроль и административный надзор определяется как полномочие этого органа; при определении системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ происходит подмена наименования органа (службы или инспекции называются управлениями, департаментами или даже министерствами, что приводит к подмене специального управления отраслевым или межотраслевым управлением и, как следствие, искажает их административно-правовой статус).
Предложенная автором концепция функций государственного контроля и административного надзора в государственном управлении позволит устранить перечисленные недостатки в формировании административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ. Диссертант подчеркивает, что функцией государственного контроля должны обладать все создаваемые в структуре органа исполнительной власти субъекта РФ исполнительно-распорядительные органы, за исключением тех, которые специально создаются для осуществления функции административного надзора, т. е. наделяются специальной компетенцией. В системе органов исполнительной власти субъектов РФ таковыми должны стать министерства, департаменты, управления и комитеты (либо имеющие иные названия исполнительно-распорядительные органы, обладающие отраслевой и межотраслевой компетенцией). Функцией административного надзора должны наделяться службы и инспекции как органы исполнительной власти субъекта РФ, обладающие специальной компетенцией.
В третьем параграфе «Административные процедура и методы осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» рассматривается юридическая природа и содержание административных процедур осуществления государственного контроля и административного надзора, методы реализации указанных функций.
Изучение различных научных подходов к определению вида процедур осуществления государственного контроля и административного надзора позволяет признать, что деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации данных функций, урегулированная нормами административно-процессуального права, является самостоятельным видом административно-надзорного и государственно-контрольного производства. Автор обосновывает, что государственно-контрольное производство, по своей сути, является разновидностью производства по осуществлению оперативной управленческой деятельности.
Аргументы в пользу самостоятельной природы административно-надзорного производства как вида административно-процедурного производства следующие: оно направлено на достижение цели законности в деятельности поднадзорного объекта; оно объясняется самой спецификой деятельности по осуществлению функции административного надзора в отношении организационно независимых объектов; порядок осуществления функции административного надзора обусловлен спецификой субъектов и объектов надзора, последствий надзорной деятельности; в процессе административно-надзорной деятельности субъектов возбуждается адми-нистративно-юрисдикционное производство по привлечению к административной или иной юридической ответственности (административно-надзорное производство может предшествовать иным видам административных производств).
По мнению автора, к природе государственно-контрольного производства как разновидности производства по осуществлению оперативной управленческой деятельности, являющегося самостоятельным видом административно-процедурного производства, следует относиться по-иному. Указанное производство: осуществляется в процессе государственного управления и на каждой его стадии; к числу его последствий относятся корректировка, исправление, ориентация процесса государственного управления; осуществляется управляющими субъектами; возникает как необходимое условие оперативного воздействия (реагирования) на процесс государственного управления с целью повышения его эффективности и результативности.
Административно-надзорное производство и государственно-контрольное производство в системе административно-
управленческих производств являются самостоятельными видами производства и состоят из определенных стадий.
Стадиями административно-надзорного производства являются: возбуждение административно-надзорного производства; проведение административно-надзорных мероприятий; принятие решения по итогам проведения административного надзора; обжалование принятого надзирающим органом (должностным лицом) решения по итогам проведенных административно-надзорных мероприятий.
Стадиями государственно-контрольного производства являются: проверка соблюдения подконтрольными субъектами действующего в данной сфере законодательства, выявление имеющихся недостатков, причин и условий, им способствовавших; выработка и принятие решений и рекомендаций по улучшению положения дел в процессе государственного управления и деятельности подконтрольного органа.
Государственный контроль и административный надзор осуществляются посредством применения методов государственно-контрольной (административно-надзорной) деятельности, под которыми понимается совокупность организационных, функциональных и процедурных способов, приемов, средств волевого воздействия контролирующего (надзирающего) органа на подконтрольного (поднадзорного) субъекта. Отмеченные методы не являются однородными и могут быть дифференцированы по трем основным критериям: процедурные, организационные и функциональные.
Процедурные методы характеризуются порядком их осуществления и зависят от ситуации, в которой применяются организационные и функциональные методы государственного контроля и административного надзора. Организационные методы обусловливаются спецификой их проведения субъектами государственного контроля и административного надзора. Функциональные методы выражаются в определенной деятельности по'проведению государственного контроля и административного надзора.
По процедурному критерию следует выделить метод оперативной деятельности контрольного органа, метод экстренной деятельности контрольного органа, метод плановой деятельности контрольного (надзорного) органа, метод внеплановой деятельности контрольного (надзорного) органа.
По организационному критерию различают комплексный метод контроля и надзора, коллективный метод, единоличный метод, метод выездного контроля (надзора), документарный (камеральный) метод, контрольно- и надзорно-предупредительный метод, контрольно- (надзорно-) пресекательный метод, контрольно- и надзорно-восстановительный метод, контрольно- и надзорно-обеспечительный метод.
По функциональному признаку следует выделить метод анализа, метод осмотра (досмотра), метод проверки, метод изучения, метод лицензирования, метод аттестации (аккредитации), метод экспертного исследования, метод использования специальных знаний.
Анализ нормативно-правовой регламентации государственного контроля и административного надзора в субъектах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов позволяет сделать отдельные предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ. Автор подчеркивает, что административные регламенты осуществления функций государственного контроля и административного надзора региональными органами исполнительной власти должны содержать следующие разделы: общие положения, определяющие вид реализуемой функции, объект, в отношении которого осуществляется государственный контроль или административный надзор, вид органа субъекта РФ, осуществляющего указанные функции; нормативно-правовые основы, а также иные формы осуществления этих функций; требования, предъявляемые к порядку исполнения указанных функций; административная процедура осуществления рассматриваемых функций; система методов осуществления государственного контроля или административного надзора, включающая процедурные, организационные и функциональные их виды; порядок подведения итогов осуществления функций; порядок обжалования итогов осуществления функции государственного контроля или административного надзора, а также незаконность действий (бездействия) должностных лиц, осуществляющих указанные функции.
Третья глава «Проблемы эффективности реализации функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий-
ской Федерации» посвящена исследованию вопросов разграничения компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления при осуществлении данных функций, а также пути нормативно-правового регулирования осуществления функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне.
В первом параграфе «Разграничение государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора» рассматриваются проблемы разграничения компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления при реализации функций государственного контроля и административного надзора. Такое разграничение следует проводить по целевому, предметному содержанию их деятельности и блоку властных полномочий.
Целевое содержание деятельности органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля и административного надзора не дает в полном объеме возможности решить проблему разграничения компетенции указанных органов.
Властный характер полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении функции государственного контроля заключается в праве: осуществлять проверку, т. е. вторгаться в деятельность и интересы контролируемого объекта управления; в установленных случаях давать подконтрольным субъектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных в ходе проверки отклонений, недостатков, нарушений и т. п.; вырабатывать рекомендации по совершенствованию процесса государственного управления и внедрять их в процесс государственного управления.
Властный характер полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении функции административного надзора выражается в праве: осуществлять проверку; в установленных случаях давать поднадзорным субъектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных в ходе проверки отклонений, недостатков, нарушений и т. п.; инициировать перед
компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности виновных в выявленных нарушениях лиц; в установленных случаях непосредственно принимать меры государственного принуждения, т. е. осуществления административно-юрисдикционной деятельности.
Автор отмечает, что органы исполнительной власти субъектов РФ реализуют государственно-властное полномочие по осуществлению рассматриваемых функций, если они наделяются таковыми полномочиями на основании: федерального закона; ст. 72 Конституции РФ (т. е. не регламентируются специальным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ); договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ; конституции, устава или закона субъекта РФ (т. е. по предметам исключительного ведения субъектов РФ).
Компетенцию органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по осуществлению функций государственного контроля и административного надзора следует разграничивать по критерию предмета ведения, анализ элементов содержания которого позволяет наиболее полно сформировать теоретическую модель предмета ведения.
Во втором параграфе «Вопросы совершенствования правового регулирования осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» формулируются правовые аспекты совершенствования осуществления функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне.
Автор отмечает, что в проекте модельного закона субъекта РФ «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации» следует выделить четыре раздела: общие положения, процедура осуществления государственного и муниципального контроля в субъекте РФ, процедура осуществления административного надзора в субъекте РФ, гарантии прав участников отношений по осуществлению государственного и муниципального контроля и административного надзора в субъекте РФ. Каждый из предложенных разделов складывается из глав, которые включают статьи и нормы, раскрывающие содержание административно-
правового регулирования реализации функций государственного контроля и административного надзора в субъекте РФ. Вносятся предложения, направленные на формирование проекта такого закона, который приведен в приложении к диссертации.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги проведенной работы, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования осуществления государственного контроля и административного надзора на региональном уровне.
Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России:
1. Смородинова Ю.С. Классификация видов государственного контроля и административного надзора как функций региональных исполнительно-распорядительных органов // Философия социальных коммуникаций. - 2013. - № 4. - С. 46-50 (0,3 п. л.).
2. Смородинова Ю.С. Государственный контроль и административный надзор как функции деятельности исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. - 2013. -№4.-С. 110-119(0,8 п. л.).
3. Смородинова Ю.С. Вопросы совершенствования реализации функций государственного контроля и административного надзора исполнительно-распорядительными органами субъектов Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. - 2014. - № 1. - С. 21-29 (0,7 п. л.).
4. Смородинова Ю.С. Реализация функций государственного контроля и административного надзора в деятельности исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. -2015.-№ 1.-С. 20-32(1,2 п. л.).
5. Смородинова Ю.С. Разграничение полномочий исполнительно-распорядительных органов Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственного контроля и административного надзора // Философия социальных коммуникаций. - 2015. - № 1. -С. 40^9 (1,1 п. л.).
6. Смородинова Ю.С. Методы осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Общество и право. -2015. -№ 2. - С. 304-309 (0,7 п. л.).
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
7. Смородинова Ю.С. Участие прокурора в делах об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих // Проблемы юридической науки и правоприменительной практики: материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Краснодар: КубГАУ, 2011. - С. 177-181 (0.3 п. л.).
8. Смородинова Ю.С. Субъекты правового конфликта в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений // Цивилистический процесс: основные проблемы и тенденции развития: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 90-летию со дня рождения доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации Маргариты Андреевны Викут. - Саратов, 2012. - С. 328-331 (0,2 п. л.).
9. Смородинова Ю.С. Особенности содержания принципов осуществления государственного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Очерки новейшей камералистики. - 2014. - № 1. - С. 13-18 (0,5 п. л.).
10. Смородинова Ю.С. Проблемы реализации функции государственного контроля и административного надзора в деятельности исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы III Всероссийской научно-практической конференции (г. Краснодар, 23 мая 2014 г.) / редкол.: А.Н. Ильяшенко, В.В. Грицай, Н.В. Солонникова, В.В. Денисенко, О.В. Зиборов. - Краснодар: КрУ МВД России, 2014.-С. 304-314(0,7 п. л.).
11. Смородинова Ю.С. Вопросы нормативно-правового регулирования методов, форм и процедур осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Аспирант. - 2014. - № 5. - С. 181-183 (0,3 п. л.).
12. Смородинова Ю.С. Концепция закона субъекта Российской Федерации «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации» // Вестник Краснодарского университета МВД России. - 2015. - № 1. - С. 85-88 (0,4 п. л.).
Подписано в печать 15.09.2015. Печ. л. 1,4. Тираж 120 экз. Заказ 329.
Краснодарский университет МВД России. 350005, Краснодар, ул. Ярославская, 128.
