АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка»
На правах рукописи
ЮСЕНИС ГЕНРИК ЮЛЬЯНОВИЧ
Административно-правовой статус муниципальных органов охраны общественно! о порядка
Специальность 12.00.14- административное право, финансовое право информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2004
/
&<- тд а ч м
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Научный руководитель - Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, доцент Мышляев Николай Прокофьевич.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация - Московский университет МВД России.
Защита диссертации состоится «1» февраля 2005г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, Москва, Г-69 ГСП-5, ул. Поварская, 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан « » декабря 2004 г. Ученый секретарь
Губанов Андрей Васильевич;
кандидат юридических наук Черепанов Евгений Александрович.
диссертационного совета
Кулешов Р.В.
м/
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Принятые в последние годы нормативные правовые акты в определенной степени способствовали совершенствованию деятельности правоохранительных органов, их приближению к новым политико-правовым и социально-экономическим реалиям1. Вместе с тем требования сегодняшнего дня в сфере охраны общественного порядка свидетельствуют о необходимости принятия кардинальных мер, способных внести принципиальные изменения в концепцию организации и осуществления правоохранительной деятельности.
Современный период развития Российской Федерации характеризуется формированием демократического института местного самоуправления, образованием органов местной (муниципальной) власти. Отличительная черта местного самоуправления - определенная самостоятельность и автономность его органов, их независимость от системы федеральных органов государственной власти.
В этой связи актуальным является решение вопросов законодательного разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам организации милиции. Решение данной проблемы связано с децентрализацией управления и усилением самостоятельности местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка В последнее время подразделения милиции общественной безопасности все более приобретают новые черты: а) находятся под большим влиянием со стороны местных органов; б) финансирование большинства этих
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» (в рсд Указа Президента РФ от 12 декабря 1998 г. № 1454 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 № 49 Ст 69; постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» Св ред постановления Правительства РФ от 26 июля
Собрание законодательства Российской Федерации 2001 Аг° 32 Ст13325 БИБЛИОТЕКА I
С ¿"зй^гг
Ш^ттттт I ■ ш •
подразделений осуществляется из средств бюджетов регионального уровня1.
Таким образом, к середине 1995 года на практике наметилась определенная тенденция муниципализации милиции. Вместе с тем этот процесс в системе российской милиции шел медленно. Определенный опыт организации и деятельности подразделений муниципальной милиции к указанному периоду сложился в Республике Татарстан, Ставропольском крае, в городах Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде. Волгограде, Саратове, Челябинске и др.
Однако в целом по стране правовой вакуум, в котором происходило становление новой для Российской Федерации формы организации милицейской деятельности, значительно тормозил объективный процесс реформирования органов внутренних дел. Отсутствие четко сформулированной концепции организации и деятельности подразделений милиции, создаваемых органами местного самоуправления, на практике привело к появлению множества зачастую противоречивых моделей построения муниципальных подразделений милиции. Как правило, они имели существенные различия в порядке образования, источниках и способах финансирования, формах, методах и направлениях служебной деятельности, в осуществлении кадровой политики, правовом статусе сотрудников, гарантиях их социально-правовой защиты2.
Закрепившееся за подобными подразделениями наименование «муниципальные» отражало в то время больше стремление к их созданию, чем соответствие формированиям муниципальной полиции в зарубежных странах, которые образуются властями автономных территориальных образований, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета.
' См Савостин А.А Правовые и организационные основы деятельности муниципальных ор!анов охраны общественного порядка Дис ..канд юрид наук М, 1997.
2 См ■ Килясханов И.Ш., Обидин В.С, Шихов Е.Ю Вопросы организации и деятельности местной (муниципальной) милиции. М, Академия МВД СССР, 1992 С. 3-5
функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют задачи по обслуживанию «своего» населения1.
Решение проблемы видится в действительном создании на самоуправляемых территориях полностью подчиненных и подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования (полностью или в большей части) самостоятельных муниципальных органов охраны общественного порядка, состоящих из муниципальных (а не государственных) служащих, наделенных на основании соответствующего федерального закона, нормативного правового акта субъекта Российской Федерации и устава муниципального образования определенной компетенцией в сфере охраны общественного порядка.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили цель, задачи, объект и предмет исследования.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблемы постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых и практиков. В разное время разрабатывались вопросы компетенции государственной власти, разграничения федеральных и субъектных предметов ведения, проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации охраны общественного порядка с учетом современных реалий.
Вопросы становления органов государственной власти, органов местного самоуправления, определения их места и роли в разные годы освещались в трудах С. А. Авакъяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука,
1 См . Осипов Ю И. О муниципальной полиции в зарубежных странах '/ Экспресс-информапия Вып 7 М, Академия МВД СССР, 1990. С 2, Кононов АМ Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации чадачи и перспективы исследования. Саратов, 1995 С 8-10
Г. В. Барабашева, Н Л. Гринай, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, Р С. Мулукаева, К Ф. Шеремета и других российских ученых
В процессе работы над диссертацией автор использовал также труды отечественных ученых-административистов' А П. Алехина, Д. Н Бахраха, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, С. Е. Вицина, М. И. Еропкина, А. П. Коренева, С. П. Ломтева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, Л. Л. Попова, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и ряда других ученых.
Особый интерес соискателя вызвали исследования ученых, изучающих проблему формирования муниципальной милиции органами местного самоуправления- А. В. Губанова, Р. И Денисова, И. Щ. Килясханова, Л. М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского. Б П Кондрашова, А. М. Кононова, Г. М. Миньковского, В С Обидина, Ю. И. Осипова, А. Н. Роши, Я. Н. Радюшина, Ю. П. Соловья, А. А. Савостина, П. П. Фатеева, Е. Ю Шихова и др.
Вместе с тем в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексные проблемы распределения полномочий органов власти и местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, во-вторых, ими либо формулировались в качестве постановки проблемы организации и правового обеспечения муниципальной милиции, либо рассматривалась муниципальная милиция в сфере правового регулирования деятельности милиции в целом, либо раскрывались особенности ее организации применительно к конкретному региону. Наконец, труды перечисленных ученых были ориентированы, как правило, на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере и не учитывали современную правоприменительную практику.
В настоящей работе рассмотрен комплекс вопросов, связанных с правовым обеспечением организации и функционирования
муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.
Объектом исследования являются муниципальные органы охраны общественною порядка как одна из организационных форм системы местного самоуправления, наделенная специальными задачами -функциями в сфере охраны общественного порядка.
Предметом исследования выступает совокупность общественных отношений, в достаточной мере характеризующая внешние и внутренние связи исследуемого объекта местного самоуправления, которые в условиях правовой их урегулированное™ и предопределяют его административно-правовой статус.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования ориентирована на реализацию основных идей образования в России нового правоохранительного института вне системы органов внутренних дел, разработку концепции его функционирования в сфере охраны общественного порядка на территориях муниципальных образований Реализация данной цели связана с решением следующих задач: рассмотрением роли и места милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований;
раскрытием этапов становления муниципальной милиции в России; определением сущности муниципальных органов охраны общественного порядка как органа социального обслуживания населения;
разработкой организационно-правового механизма децентрализации системы органов внутренних дел;
выявлением основных принципов и условий формирования муниципальных органов охраны общественного порядка;
раскрытием содержания и особенностей службы в муниципальных органах охраны общественного порядка;
определением основных направлений деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя курс на удовлетворение потребностей и запросов практики1.
Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных исследований и нефилософских частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, экспертные оценки)
В этой связи автор в процессе исследования обобщил материалы служебных командировок сотрудников МВД России, выезжавших в 50 регионов Российской Федерации по проблемам деятельности милиции общественной безопасности. Помимо этого соискателем изучены мнения 250 сотрудников органов внутренних дел различного уровня по проблемам возможного создания муниципальных органов охраны общественного порядка.
Выводы и предложения, разработанные соискателем, базируются на анализе соответствующих нормативных правовых и научных источников, директивных документов МВД России, включая обобщения, критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных в научно-исследовательских и общеобразовательных учреждениях системы МВД России
Эмпирическую базу настоящего исследования дополнили материалы проведенного в 1999 году в ряде муниципальных образований
1 См Керимов Д.А Методология права (предмет, функции, проблемы философии права) 2-е изд. М,-Аван1а+, 2001 С 79,310-311
эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно проведено на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, принятых в 2000-2004 годах.
Диссертация является комплексной монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной разработке возможных моделей создания муниципальных органов охраны общественного порядка в системе государственного устройства Российской Федерации и перспектив их развития.
Автором выделены специфические особенности организации и возможной практической деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка, выработаны определенные методологические подходы к разрешению возникающих здесь проблем.
Новизной отличаются обоснованные роль и место органов местного самоуправления в общегосударственной системе обеспечения охраны общественного порядка. При этом диссертант опирался не только на теоретические разработки российских и зарубежных ученых, им обобщен и проанализирован значительный практический опыт, накопленный в исследуемой сфере, предложены пути его использования в целях создания и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Муниципализация социального управления в сфере внутренних дел является одним из обязательных условий формирования подлинно демократического института местного самоуправления в Российской Федерации.
2. Необходимость совершенствования системы органов внутренних дел обусловливает потребность в разработке и осуществлении комплекса
правовых и организационных мер по замене системы, сформированной на принципах всеобщей централизации системы с определенной степенью децентрализации.
3. Основньм субъектом правоприменительной деятельности на местном уровне (село, поселок, район, город) должны стать муниципальные органы охраны общественного порядка, финансируемые из муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней.
4. На начальном этапе децентрализации органов внутренних дел -этапе становления муниципальных органов охраны общественного порядка - возможно и желательно параллельное сосуществование действующей системы и переходных моделей подразделений органов местного самоуправления, осуществляющих охрану общественного порядка.
5. Социально-правовой статус служащего муниципального органа охраны общественного порядка определяется совокупностью социальных функций, полномочий, прав и обязанностей лица, находящегося на службе у местного сообщества и удовлетворяющего потребности в обеспечении охраны общественного порядка, оказании иных услуг населению обслуживаемой территории.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется комплексной разработкой правовых и организационных основ становления нового правового института вне системы МВД России - муниципальных органов охраны общественного порядка.
Полученная в ходе исследования научная информация позволяет более предметно подойти к решению стратегической задачи по реформированию системы органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию охраны общественного порядка на уровне муниципальных образований.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы; при разработке предложений по реализации компетенции органов власти и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка; в учебном процессе общеобразовательных учреждений системы МВД России и для дальнейшего исследования данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую апробацию при выполнении поручений руководства МВД России, в частности при разработке проекта федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации», а также в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России.
Основные материалы диссертационного исследования нашли отражение в 4-х опубликованных работах
Структура и объем диссертации обусловлены кругом исследуемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы, использованной при написании диссертации, и двух приложений. Объем диссертации составляет 176 страниц машинописного текста.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновываются актуальность темы, степень научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, отмечается апробация результатов проведенного исследования, а также формируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе - «Общая характеристика института муниципальных органов охраны общественного порядка» -анализируются социально-политические и правовые предпосылки
муниципализации милиции (§ 1); исследуются вопросы о месте и роли милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований (§ 2); а также проблемы разграничения компетенции между муниципальными органами охраны общественного порядка и милицией общественной безопасности (§ 3).
В работе обосновывается идея, что во многом еще сохраняющаяся модель организации и управления органами внутренних дел, основы которой заложены советской государственно-правовой системой, не соответствует интересам построения и защиты ценностей правового государства, обеспечения приоритета личных прав и свобод граждан.
С одной стороны, законопослушное население все более осознает свои неотъемлемые права человека и гражданина, но в то же время люди не могут быть удовлетворены состоянием правопорядка, поскольку на общем фоне обострения социальной напряженности происходит быстрый рост преступности и административной деликтности. сопровождающийся негативными изменениями их качественных характеристик и, как следствие, снижением эффективности деятельности органов внутренних дел (милиции).
В территориальных органах внутренних дел сложилась практика, когда основные силы милиции направляются на борьбу с наиболее опасными видами правонарушений. Меньше внимания уделяется профилактике правонарушений на потребительском рынке, в сфере благоустройства, экологии и т.п. Не в полной мере исполняются решения местных органов власти и управления в правоохранительной сфере. В результате этого нарушаются права и интересы граждан, что вызывает негативную реакцию населения на деятельность милиции.
Общеизвестно, что в Советском Союзе преобладала система централизации, в том числе и в правоохранительной деятельности, сохраняющаяся в почти неизменном виде и в Российской Федерации.
В этой связи можно констатировать, что:
конституционная обязанность обеспечения общественного порядка органами местного самоуправления пока еще носит декларативный характер, поскольку она не подкреплена реальными полномочиями,
до настоящего времени не создан правовой механизм осуществления этой обязанности;
не выработан механизм ответственности за обеспечение надлежащего общественного порядка на подведомственной местным органам власти территории.
Между тем в ч. 1 ст. 132 Основного закона Российской Федерации содержится норма о важнейших полномочиях органов местного самоуправления, к числу которых относится и охрана общественного порядка Это положение развивается в Федеральном законе от б октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Далее в работе исследуются социально-политические и правовые условия становления муниципальной (полиции) милиции в историческом аспекте, на основе которых соискатель делает следующие выводы.
1. Реформирование советского общества, в частности в сфере управления милицией, начатое в середине 80-х годов, привело к «возрождению» идеи муниципализации милиции.
2 Реализация данной идеи проходила в две стадии. Первая - связана с децентрализацией милиции и нашла свое отражение в принятом 18 апреля 1991 года Законе РСФСР «О милиции». Вторая стадия сопровождается процессами реформирования системы местного самоуправления, в результате которого были созданы правовые основы муниципализации милиции: принята Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года и Федеральный закон от 28 сентября 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1 Собрание законодательства Российской Федерации 2003. №40 Ст 3822
3. Идея муниципализации милиции не могла полностью реализоваться по следующим основаниям:
а) в федеральных нормативных правовых актах не содержится конкретных норм по организации муниципальных органов охраны общественного порядка;
б) ни в одном законодательном акте федерального уровня не применяется термин «муниципальная милиция», а используется понятие «местная милиция», которое, как представляется, имеет собирательный характер, то есть обозначает все подразделения (службы) милиции, осуществляющие свою деятельность на соответствующей территории;
в) поскольку законодательно не определен правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка, то создавались условия, которые позволяли субъектам Российской Федерации в ряде случаев создавать свою «карманную» милицию, деятельность которой в таком случае направлена на реализацию частных, а не общественных интересов.
С учетом изложенного соискатель считает, что организация управления муниципальными органами охраны общественного порядка должна основываться на: «разумном сочетании интересов органов государственной власти и местного самоуправления»1, поскольку обеспечение охраны общественного порядка является не только локальной (местной) но и федеральной проблемой.
Рассматривая вопросы о роли и месте органов государственной власти и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, автор сопоставляет их с положениями, содержащимися в Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Цель проводимого сопоставления - определить,
1 См.- Кондратов Б.П Правовые основы организации и деятельности милиции России Дне. канд юрид наук в форме научного доклада М.. 1992. С 40.
какие положения данного Закона применимы к организации исследуемого субъекта и каковы возможности их корректировки.
Муниципальные образования вправе создавать (организовывать) и содержать муниципальные органы охраны общественного порядка, а следовательно, осуществлять контроль за их деятельностью.
В данном случае речь идет о праве органов местного самоуправления на создание подразделений, необходимых для решения задач непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Это положение вытекает из задач исследуемого субъекта, в соответствии с которым они подразделяются на общие (сочетающие в себе интересы государственные и местного самоуправления) и специальные (отражающие потребности местного самоуправления)
Муниципальные органы охраны общественного порядка должны создаваться на территории городского округа и муниципального района.
Реализация положений указанного выше Закона предполагает, что муниципальные органы охраны общественного порядка будут осуществлять реализацию отраслевых функций в сфере охраны общественного порядка (административного надзора, охраны, содействия и др.). Однако если данное положение рассматривать в широком смысле, то за основное звено организации муниципального органа охраны общественного порядка, на наш взгляд, следует брать и областной уровень, что потребует в последующем соответствующей корректировки Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3. В пользу такого решения свидетельствуют следующие обстоятельства:
правовые факторы: а) законодательство, в соответствии с которым охрана общественного порядка - это одно из направлений деятельности на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и местном уровне; б) криминогенная обстановка, состояние которой является «суммарным показателем общественного порядка республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области.
автономных округов и более мелких территориальных образований государства»';
управленческие факторы, связанные с тем, что силовые структуры имеют определенную иерархию: наличие координирующего центра, осуществляющего общие и вспомогательные функции и являющегося основным массивом сосредоточения информации;
зарубежный опыт муниципализации в странах с европейской системой организации власти на местах.
Таким образом, соискатель полагает, что формирование, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, организация и деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка должны определяться уставом органа местного самоуправления в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, разработанным на основе действующего федерального законодательства.
Муниципальный орган охраны общественного порядка, по мнению автора, должен иметь статус юридического лица, а граждане, осуществляющие службу в этих органах, - муниципальных служащих. Финансирование таких органов будет осуществляться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней.
Таким образом, вышеизложенное, как представляется, дает основание говорить о том, что организация и деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка составляет предмет обособленного правового регулирования.
Далее автор на основе анализа отечественной и зарубежной научной литературы, законодательной нормативной правовой базы Российской Федерации раскрывает содержание деятельности муниципальных органов
Возгрин И.А. Региональные проблемы укрепления правопорядка и формирования стратегических целей МВД России // Стратегические цели и приоритетные задачи МВД России, основные направления и средства их реализации-Материалы межведомственной научно-практической конференции. М., 19%. Ч. 2. С 101.
охраны общественного порядка - разграничивает их компетенцию с компетенцией милиции общественной безопасности.
Во второй главе - «Организация муниципальных органов охраны общественного порядка» - раскрываются сущность и назначение муниципальных органов охраны общественного порядка (§ 1), определяются условия их формирования (§ 2) и основные направления организационного и правового обеспечения их деятельности (§ 3).
Соискатель, обобщая результаты проведенного исследования, сформулировал ряд выводов.
1. Территориальное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке Функция охраны общественного порядка исторически присуща местному самоуправлению. Подразделения муниципальных органов охраны общественного порядка, создаваемые органами местного самоуправления и содержащиеся за счет местного бюджета, должны функционировать в пределах четко определенной юрисдикции и выполнять задачи по обслуживанию «своего» населения. При этом не должно быть дублирования функций территориальных органов милиции
2. В обществе имеется достаточно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам конкретных территорий, и за деятельностью которых можно было бы осуществлять в той или иной форме социальный контроль. Основными причинами формирования данной социальной потребности является неудовлетворенность населения городов, районных центров и других низовых населенных пунктов фактическим состоянием охраны общественного порядка, крайне низким авторитетом милиции среди населения.
3. Попытки создать муниципальные силы правопорядка предпринимались в различных регионах России. В республиках Татарстан, Мордовия, Воронежской области в период с 1997 по 2002 год за счет
средств местных бюджетов функционировали общественные формирования с функциями и правами ДНД. В городах Ярославле, Черноголовке Московской области для охраны общественного порядка привлекались на платной основе частные охранные предприятия.
Поскольку все эти подразделения действовали как дополнительные в составе милиции общественной безопасности, присвоенное им название «муниципальные», больше отражало стремление к созданию самостоятельных правоохранительных институтов, чем их соответствие общепринятому (зарубежному) пониманию муниципальных органов охраны общественного порядка. Подлинно такие подразделения до настоящего времени в России не созданы. Основными причинами, препятствующими их формированию, являются: отсутствие законодательной базы, ограниченность финансовых ресурсов органов местного самоуправления, недостаточность организационных и координирующих усилий со стороны органов государственной власти.
С учетом нерешенности проблемы и в целях поиска новых форм организации охраны общественного порядка в течение 1999 года на территориях муниципальных образований в десяти субъектах РФ был организован и проведен эксперимент1. Основными его целями являлись:
определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка;
поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности;
' См ■ Указ Президент Российской Федерации от 17 сентября 1998 г № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 38. Ст 4783.
определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка.
С учетом того, что в целом по России не произошло положительных сдвигов в сфере охраны общественного порядка, Министерство внутренних дел Российской Федерации оценило итоги эксперимента отрицательно, отметив, что в России не созданы реальные правовые, организационные, материальные условия для управления подразделениями милиции вне системы МВД России, отсутствует механизм ответственности органов местного самоуправления за принимаемые решения по обеспечению общественного порядка и их последствия2.
Между тем анализ материалов, присланных в ГУООП МВД России по итогам эксперимента, позволяет констатировать, что в целом вряд ли стоит оценивать его результаты однозначно отрицательно по следующим основаниям. Во-первых, выявить общую динамику преступности довольно трудно, поскольку изначально регионы, где проводился эксперимент, оказались в неравном положении. Во-вторых, не все муниципальные образования получили из субъектов Федерации необходимые финансовые средства для решения вопросов организации охраны общественного порядка. В качестве негативного следует отметить и тот факт, что местные бюджеты на 1999 год в регионах были приняты до начала эксперимента Поэтому не все органы местного самоуправления смогли своевременно изыскать средства на организационные мероприятия, связанные с проведением эксперимента. Следовательно, при оценке его результатов следовало бы исходить в каждом случае из конкретной обстановки
На чистоту эксперимента, по мнению соискателя, повлияч и ряд особенностей его проведения. Так, при разграничении управленческих
2 См. Письмо МВД России исполняющему обязанности Президента Российской Федерации - Председателю Правительства Российской Федерации В В Путину «О ходе реализации Указа Президента Российской Федерации» от 17 сентября 1998 г №1115 (исх № 1/4937 от 20 марта 2000 г)
функций в ходе эксперимента ставилась задача не допустить отступления от единой концепции борьбы с преступностью. В связи с чем действовала схема двойного подчинения муниципальной милиции. Старшим оперативным начальником по-прежнему оставался начальник территориального органа внутренних дел.
Таким образом, механизм перехода от действующей системы к охране общественного порядка силами местного самоуправления до конца отработан не был. Функциональная структура органов охраны общественного порядка фактически оставалась примерно такой же. как и до начала эксперимента, а МВД России при анализе его результатов применяло критерии оценки, аналогичные тем, что использовались для установившихся и слаженных систем.
По представлению МВД России эксперимент был завершен Указом Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 года № 10111.
По мнению соискателя, при выборе оптимальных путей решения проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы органов внутренних дел необходимо исходить из ближайших и отдаленных перспектив реформирования всей системы органов внутренних дел.
В этой связи в ближайшей перспективе (до декабря 2005 года), на наш взгляд, следовало бы сохранить целостность федеральных структур правоохранительной направленности в системе МВД России. В этот период необходимо создать правовую базу перехода к охране общественного порядка силами муниципальных органов охраны общественного порядка.
На втором этапе (до декабря 2006 года) в состав муниципальных органов охраны общественного порядка целесообразно ввести участковых
1 См. Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 г № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации 2000 №23 Сг 2386
уполномоченных милиции, подразделения по делам несовершеннолетних, ДПС ГУГИБДД, охраны объектов по договорам.
Представляется, что именно подобная поэтапная передача функций охраны общественного порядка позволит осуществить ее без привлечения дополнительных финансовых средств, не снижая эффективности правоохранительной работы в целом.
Первостепенное значение, по мнению соискателя, должно отводиться первому этапу, поскольку именно на нем будут создаваться правовые, организационные и материально-технические условия формирования муниципальных органов охраны общественного порядка. В работе приводится авторский вариант проекта федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации».
В заключении автор формулирует основные выводы, предложения и рекомендации, обоснованные в диссертации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах.
1. Юсенис Г. Ю. Проблемы соотношения компетенции муниципальной милиции и территориальных органов внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. - М., 2004. № 1. -0,3 п. л.
2. Юсенис Г. Ю. Этапы становления муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции): проблемы совершенствования деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения // Сборник научных трудов. Вып 5. -М.: ГУ ГИБДД МВД России. 2004,- 1,1 п.л.
3. Юсенис Г. Ю. О правовых и организационных мерах осуществления охраны общественного порядка органами местного самоуправления // Сборник «Вопросы совершенствования деятельности
милиции общественной безопасности». - М.: ВНИИ МВД России, 2004. №11.-1,1 п.л.
4. Юсенис Г.Ю. О некоторых концептуальных вопросах формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации // Российский следователь. - М.: ЮРИСТ, 2004 № 4. - 0,8 п.л.
Подписано в печать.|# ноября 2004 г Формат 60x84 1/16 Заказ} ик Тираж 60 экз__Печ. л 1
Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России
1
t
^ 2 7 1 2 3
РНБ Русский фонд
2006-4 835
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Юсенис, Генрик Юльянович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Общая характеристика института муниципальных органов охраны общественного порядка.
§ 1. Социально-политические и правовые предпосылки муниципализации милиции.
§ 2. Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований.
§ 3. Разграничение компетенции между муниципальными органами охраны общественного порядка и милицией общественной безопасности.
Глава II. Организация муниципальных органов охраны общественного порядка.
§ 1. Сущность и назначение муниципальных органов охраны общественного порядка.
§ 2. Условия формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
§ 3. Основные направления организации и правового обеспечения деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка"
Актуальность темы диссертационного исследования. Принятые в последние годы нормативные правовые акты в определенной степени способствовали совершенствованию деятельности правоохранительных органов, их приближению к новым политико-правовым и социально-экономическим реалиям1. Вместе с тем требования сегодняшнего дня в сфере охраны общественного порядка свидетельствуют о необходимости принятия кардинальных мер, способных внести принципиальные изменения в концепции организации и осуществления правоохранительной деятельности.
Современный период развития Российской Федерации характеризуется формированием демократического института местного самоуправления, образованием органов местной (муниципальной) власти. Отличительная черта местного самоуправления - определенная самостоятельность и автономность его органов, их независимость от системы федеральных органов государственной власти.
В этой связи актуальным является решение вопросов законодательного разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам организации милиции. Решение данной проблемы связано с децентрализацией управления и усилением самостоятельности местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. В последнее время подразделения милиции общественной безопасности все более приобретают новые черты: а) находятся под большим влиянием со
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 12.12.1998 № 1454 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 49. Ст. 69; Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» (в ред. постановления Правительства РФ от 26.07.2001 г. № 558) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32. Ст. 3325. стороны местных органов; б) финансирование большинства этих подразделений осуществляется из средств бюджетов регионального уровня1.
Таким образом, к середине 1995 года на практике наметилась определенная тенденция муниципализации милиции. Вместе с тем, этот процесс в системе российской милиции шел медленно. Определенный опыт организации и деятельности подразделений муниципальной милиции к указанному периоду сложился в Республике Татарстан, Ставропольском крае, в гг. Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Волгограде, Саратове, Челябинске и др.
Однако, в целом по стране правовой вакуум, в котором происходило становление новой для Российской Федерации формы организации милицейской деятельности, значительно тормозил объективный процесс реформирования органов внутренних дел. Отсутствие четко сформулированной концепции организации и деятельности подразделений милиции, создаваемых органами местного самоуправления, на практике привело к появлению множества, зачастую противоречивых моделей построения муниципальных подразделений милиции. Как правило, они имели существенные различия по порядку образования, источникам и способам финансирования, формам, методам и направлениям служебной деятельности, в осуществлении кадровой политики, правовом статусе сотрудников, гарантиях их социально-правовой защиты2.
Закрепившееся за подобными подразделениями наименование «муниципальные» отражало в то время стремление к их созданию, чем их соответствие формированиям муниципальной полиции в зарубежных
1 См.: Савостин А.А. Правовые и организационные основы деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка: Дис.канд. юрид. наук. М., 1997.
2 См.: Килясханов И.Ш., Обидин B.C., Шихов Е.Ю. Вопросы организации и деятельности местной (муниципальной) милиции. М., Академия МВД СССР, 1992. С. 3-5. странах, которые создаются властями автономных территориальных образований, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета, функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют задачи по обслуживанию «своего» населения1.
Решение проблемы видится в действительном создании на самоуправляемых территориях полностью подчиненных и подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования (полностью или в большей части) самостоятельных муниципальных органов охраны общественного порядка, состоящих из муниципальных (а не государственных) служащих, наделенных на основании соответствующего федерального закона, нормативного правового акта субъекта Российской Федерации и устава муниципального образования определенной компетенцией в сфере охраны общественного порядка.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили цель, задачи, объект и предмет исследования.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблемы постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых и практиков. В разное время разрабатывались вопросы компетенции государственной власти, разграничения федеральных и субъектных предметов ведения, проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации охраны общественного порядка с учетом современных реалий.
1 См.: Осипов Ю.И. О муниципальной полиции в зарубежных странах // Экспресс-информация. Вып. 7. М., Академия МВД СССР, 1990. С. 2; Кононов A.M. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования. Саратов, 1995. С. 8-10.
Вопросы становления органов государственной власти, органов местного самоуправления, определения их места и роли в разные годы освещались в трудах С. А. Авакъяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, Н. Л. Гринай, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, Р. С. Мулукаева, К. Ф. Шеремета и других российских ученых.
В процессе работы над диссертацией автор использовал также труды отечественных ученых-административистов: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. JI. Бачило, И. И. Веремеенко, С. Е. Вицина, М. И. Еропкина, А. П. Коренева, С. П. Ломтева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, Л. Л. Попова, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и ряда других ученых.
Особый интерес соискателя вызвали исследования ученых, изучающих проблему становления органами местного самоуправления муниципальной милиции: А. В. Губанова, Р. И. Денисова, И. Ш. Килясханова, Л. М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашова, А. М. Кононова, Г. М. Миньковского, В. С. Обидина, Ю. И. Осипова, А. Н. Роши, Я. Н. Радюшина, Ю. П. Соловья, А. А. Савостина, П. П. Фатеева, Е. Ю. Шихова и др.
Вместе с тем в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексные проблемы распределения полномочий органов власти и местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, во-вторых, ими либо формулировались в качестве постановки проблемы организации и правового обеспечения муниципальной милиции, либо рассматривалась муниципальная милиция в сфере правового регулирования деятельности милиции в целом, либо раскрывались особенности ее организации применительно к конкретному региону. Наконец, труды перечисленных ученых были ориентированы, как правило, на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере и не учитывали современную правоприменительную практику.
В настоящей работе рассмотрен комплекс вопросов, связанных с правовым обеспечением организации и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.
Объектом исследования являются муниципальные органы охраны общественного порядка, как одна из организационных форм системы местного самоуправления, наделенная специальными задачами -функциями в сфере охраны общественного порядка.
Предметом исследования выступает совокупность общественных отношений, которая в достаточной мере характеризует внешние и внутренние связи исследуемого объекта местного самоуправления, которые в условиях правовой их урегулированности и предопределяют его административно-правовой статус.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования ориентирована на реализацию основных идей образования в России нового правоохранительного института вне системы органов внутренних дел, разработку концепции его функционирования по охране общественного порядка на территориях муниципальных образований. Реализация данной цели связана с решением следующих задач: рассмотрением роли и места милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований; раскрытием этапов становления муниципальной милиции в России; определением сущности муниципальных органов охраны общественного порядка как органа социального обслуживания населения; разработкой организационно-правового механизма децентрализации системы органов внутренних дел; выявлением основных принципов и условий формирования муниципальных органов охраны общественного порядка; раскрытием содержания и особенностей службы в муниципальных органах охраны общественного порядка; определением основных направлений деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя курс на удовлетворение потребностей и запросов практики1.
Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных исследований и нефилософских частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, экспертные оценки).
В этой связи автор в процессе исследования обобщил материалы служебных командировок сотрудников МВД России, выезжавших в 50 регионов Российской Федерации по проблемам деятельности милиции общественной безопасности. Помимо этого соискателем изучены мнения 250 сотрудников органов внутренних дел различного уровня по проблемам возможного создания муниципальных органов охраны общественного порядка.
1 См.: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд., М., Аванта +, 2001. С. 79,310-311.
Выводы и предложения, разработанные соискателем, базируются на анализе соответствующих нормативных правовых и научных источников, директивных документов МВД России, включая обобщения, критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных в научно-исследовательских и общеобразовательных учреждениях системы МВД России.
Эмпирическую базу настоящего исследования дополнили материалы проведенного в 1999 г. в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно проведено на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, принятых в течение 2000-2004 гг.
Диссертация является комплексной монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной разработке возможных моделей создания муниципальных органов охраны общественного порядка в системе государственного устройства Российской Федерации и перспектив их развития.
В диссертации выделены специфические особенности организации и возможной практической деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка, выработаны определенные методологические подходы к разрешению возникающих здесь проблем.
Новизной отличаются обоснованные роль и место органов местного самоуправления в общегосударственной системе обеспечения охраны общественного порядка. При этом диссертант опирался не только на теоретические разработки российских и зарубежных ученых, им обобщен и проанализирован значительный практический опыт, накопленный в исследуемой сфере, предложены пути его использования в целях создания и в дальнейшем функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Муниципализация социального управления в сфере внутренних дел является одним из обязательных условий формирования подлинно демократического института местного самоуправления в Российской Федерации.
2. Необходимость совершенствования системы органов внутренних дел обусловливают потребность в разработке и осуществлении комплекса правовых и организационных мер по замене системы с всеобщей централизацией на систему определенной ее децентрализации.
3. Основным субъектом правоприменительной деятельности на местном уровне (село, поселок, район, город) должны стать муниципальные органы охраны общественного порядка, содержащиеся за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней.
4. На начальном этапе децентрализации органов внутренних дел -этапе становления муниципальных органов охраны общественного порядка возможно и желательно параллельное сосуществование действующей системы и переходных моделей подразделений органов местного самоуправления, осуществляющих охрану общественного порядка.
5. Социально-правовой статус служащего муниципального органа охраны общественного порядка определяется совокупностью социальных функций, полномочий, прав и обязанностей лица, находящегося на службе у местного сообщества и удовлетворяющего потребности в обеспечении охраны общественного порядка, оказание иных услуг населению обслуживаемой территории.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется комплексной разработкой правовых и организационных основ становления нового правового института вне системы МВД России -муниципальных органов охраны общественного порядка.
Полученная в ходе исследования научная информация позволяет более предметно подойти к решению стратегической задачи по реформированию системы органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию охраны общественного порядка на уровне муниципального образования.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы; при разработке предложений по реализации компетенции органов власти и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка; в учебном процессе общеобразовательных учреждений системы МВД России и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую апробацию при выполнении поручений руководства МВД России, в частности, при разработке проекта федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации», а также в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России.
Основные материалы диссертационного исследования нашли отражение в 4-х опубликованных работах.
Структура и объем диссертации обусловлены кругом исследуемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы, использованной при
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Юсенис, Генрик Юльянович, Москва
Основные выводы, вытекающие из содержания данного раздела работы, сводятся к следующему.
1. Решение задачи по повышению эффективности охраны общественного порядка на территориях муниципальных образований возможно только в случаях, если там будут функционировать подразделения, сформированные с учетом местных условий и направленные на выполнение федерального законодательства в правоохранительной сфере, так и в значительной степени на исполнение решений местных органов власти в сфере обеспечения правопорядка на конкретной территории. Такими подразделениями в перспективе должны стать муниципальные органы охраны общественного порядка.
2. Наличие подразделений МОООП - необходимый признак местного самоуправления, поскольку его органы в данной ситуации становятся основным субъектом, ответственным за состояние общественного порядка перед населением. В соответствии с этим они должны быть наделены достаточным объемом полномочий по руководству вновь создаваемых за счет местного бюджета подразделениями МОООП.
3. Функционирование муниципальных органов охраны общественного порядка должно происходить в рамках устойчивого правового статуса. В этих целях, по мнению автора, следует принять федеральный нормативный акт (см. Приложение 2). Механизм его реализации должен быть прописан в соответствующих постановлениях Правительства Российской Федерации, а также в аналогичных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование административно-правового статуса муниципальных органов охраны общественного порядка, его основных элементов (целей, задач, функций, структуры, компетенции, форм и методов деятельности), места и роли данных подразделений в системе местного самоуправления и органов внутренних дел позволяет сделать ряд выводов и рекомендаций. Они нашли отражение в соответствующих разделах настоящей работы, а в обобщенном виде их можно изложить следующим образом.
1. Процессы централизации, децентрализации и муниципализации государственной власти имеют непосредственную связь со становлением, развитием и совершенствованием местного самоуправления. Одним из его направлений является усиление влияния в области внутренних дел. Совершенствование децентрализованных начал, применительно к организации милиции связано с тем, что местному самоуправлению предоставляется право на участие в создании муниципальных органов охраны общественного порядка, контроля за их деятельностью и ответственности за состояние правопорядка на конкретных муниципальных территориях.
2. Основными элементами административно-правового статуса муниципальных органов охраны общественного порядка, позволяющими характеризовать их как структурное подразделение местного самоуправления, наделенные специальными задачами - функциями в сфере охраны общественного порядка, являются такие организационно-правовые признаки, как: функциональная принадлежность МОООП к системе органов местного самоуправления, связанная с решением задач по осуществлению охраны общественного порядка; организационное закрепление муниципальных органов охраны общественного порядка в качестве отраслевого звена в управляющих подсистемах местного самоуправления; целенаправленная направленность МОООП, связанная с обеспечением охраны объектов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления и составляющих компетенцию МОООП.
3. По социальному назначению и роли муниципальные органы охраны общественного порядка будут отличаться от функционирующей в настоящее время милиции тем, что основные направления деятельности МОООП будут определяться исходя из местных условий и в общем виде выражаться в реализации «социального заказа» населения территорий в сфере правоохранительной деятельности, определенного в решениях местных органов власти и управления.
4. На начальных этапах организации и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка последние, на наш взгляд, должны осуществлять охрану правопорядка наряду с подразделениями и службами милиции общественной безопасности.
Исходя из этого, на МОООП целесообразно возложение задач по обеспечению решений местных органов власти и управления, принятых по вопросам укрепления правопорядка, оказания содействия органам внутренних дел (милиции) в предотвращении, пресечении и раскрытии преступлений и других правонарушений, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а также задач правоохраны, выполнение которых признано «несвойственными» для милиции.
5. Создание на самоуправляемых территориях так называемой «муниципальной» милиции подобно тому, как это делалось в ряде регионов ранее, представляло собой определенный компромисс между потребностями в услугах милиции (не только в сфере охраны общественного порядка) на местах и возможностями территориальных служб и подразделений милиции общественной безопасности. Анализ опыта функционирования подобных подразделений позволяет сделать определенные выводы, которые следовало бы учесть при решении вопроса о перспективности «муниципализации» милиции: функционирующие в некоторых регионах Российской Федерации подразделения «муниципальной» милиции по порядку образования, деятельности и подчиненности не являлись муниципальными органами охраны общественного порядка; муниципалы» оставались государственными служащими и не могли совмещать в этом качестве свои обязанности с муниципальной службой, находящейся в подчинении органов местного самоуправления.
Таким образом, фактически сложилось недопустимое с точки зрения Конституции Российской Федерации положение, когда вопрос местного значения (охрана общественного порядка) решался должностными лицами, входящими в систему федеральных органов.
6. При выборе оптимальных путей решения проблемы создания МОООП вне системы органов внутренних дел необходимо исходить из ближайшей и отдаленных перспектив реформирования всей системы органов внутренних дел.
В этой связи в ближайшей перспективе (до декабря 2005 года), на наш взгляд, следовало бы сохранить целостность федеральных структур правоохранительной направленности в системе МВД России. В этот период необходимо создать правовую базу перехода на охрану общественного порядка силами муниципальных органов охраны общественного порядка.
На втором этапе (до декабря 2006 года) в состав МОООП целесообразно передать участковых уполномоченных милиции, подразделения по делам несовершеннолетних, ДПС ГУГИБДД, охраны объектов по договорам.
Представляется, что именно подобная поэтапная передача функций охраны общественного порядка позволит осуществить ее без привлечения дополнительных финансовых средств, не снижая эффективности правоохранительной работы в целом.
Первостепенное значение, на наш взгляд, должно отводиться первому этапу, поскольку именно на нем будут создаваться правовые, организационные и материально-технические условия формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка»
1. Официальные документы и нормативные материалы
2. Конституция Российской Федерации. Комментарий // Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: постатейный научно-практический комментарий / Под ред. заслуженного деятеля науки РФ д.ю.н., проф. А.П. Шергина. ЗАО «Библиотечка РГ». М., 2002.
4. Законы о милиции (полиции) СССР, РСФСР, Белорусской ССР, Украинской ССР, Литовской Республики и ССР Молдова: Сб. законодательных актов. М., 1991.
5. Федеральный закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 2. Ст. 224; 1999, № 16. Ст. 1933; 2002, № 16. Ст. 1499, № 30. Ст. 3029.
6. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г., № 40. Ст. 3822.
7. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2755.
8. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции)» (в ред. Указа Президента РФ от 12.12.1998 г. № 1454) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 49. Ст. 69.
9. Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 23. Ст. 2386.
10. Временное положение о милиции: Собрание узаконенной и распоряжений правительства. М., Отдел 1. 1917, № 197. Ст. 537.
11. Постановление Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции». Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 504.
12. Соглашение между правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий по обеспечению законности, охраны общественного порядка и борьбе с преступностью: A3 П11-01183. М., январь 1996 г.
13. Приказ МВД России от 26 мая 2000 г. № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел».
14. Приказ МВД России от 23 сентября 2001 г. № 1027 «О совершенствовании управления подразделениями органов внутренних дел и внутренних войск в обеспечении общественного порядка на улицах и других общественных местах».
15. Приказ МВД России от 15 марта 2002 г. № 240 «Об утверждении Концепции развития Службы общественной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации».
16. Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции». Данным нормативным актом утверждена Инструкция по организации деятельности участковых уполномоченных милиции.
17. Директива Министра внутренних дел Российской Федерации от 23 марта 2004 г. № 1 «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России в 2003 г. и задачах на 2004 г.».
18. Монографии, учебники, учебные пособия и практические пособия, научные статьи
19. Административная деятельность ОВД. Часть общая: Учебник // Под ред. Коренева А.П. М., 1992.
20. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 2. М., 1995.
21. Андреевский И.Е. Полицейское право. Спб. Т. 1. Введение и Часть 1. Полиция безопасности, 1874.
22. Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. 2. М., 1982.
23. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3.
24. Воробейникова Т.У., Дубровина А.Б. Преобразование административно-полицейского аппарата, суда и тюремной системы России 2-ой половины 19-го века. Учебное пособие. Киевская ВШ МВД России, 1973.
25. Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М.: Академия МВД РФ, 1992.
26. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право, 1992, № 10.
27. Губанов А.В. Полиция государств Западной Европы: основные черты организации и деятельности: Учебное пособие. М.: ВНИИ МВД СССР, 1990.
28. Губанов А.В. Полиция зарубежных государств: основные черты организации и деятельности. М., 1991.
29. Губанов А.В. Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 1993.
30. Губанов А.В., Зубов И.Н. Полицейское право. Часть I: Полиция государств дальнего зарубежья и международное полицейское сотрудничество: Учебное пособие. Омск: Омская академия МВД России, 2000.
31. Денисов Р.И. Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991.
32. Дугенец А.С. Процессуальный порядок привлечения к административной ответственности: Учебное пособие. М., ВНИИ МВД России, 2002.
33. Еропкин М.И., Попов JI.J1. Административно-правовая охрана общественного порядка. JL, 1973.
34. Игошев К.Е. Типология личности преступника и мотивация преступного поведения. Горький, 1974.
35. Игошев К.Е., Устинов B.C. Введение в курс профилактики правонарушений. Горький, 1977.
36. Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений (проблемы социального контроля). М., 1980.
37. Исаев И.А. История государства и права России. М.: «Юрист»,1994.
38. Какой быть муниципальной милиции // Куранты, 1991, № 74.
39. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. М.: Аванта +, 2001.
40. Килясханов И.Ш., Обидин B.C., Шихов Е.Ю. Вопросы организации и деятельности местной (муниципальной) милиции. М.: Академия МВД СССР, 1992.
41. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2002.
42. Колодкин JI.M. Муниципальная милиция (полиция) России в марте октябре 1917 года // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991.
43. Колонтаевский Ф.Е. Проблемы организации и правового обеспечения местной (муниципальной) милиции. // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Академия МВД СССР, 1991.
44. Колонтаевский Ф.Е. Организационные и тактические основы охраны общественного порядка и безопасности органами внутренних дел. М.: Академия управления МВД России, 1994.
45. Кононов A.M. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования. Саратов, 1995.
46. Круглов В.А. Производство по делам об административных правонарушениях. М.: Изд-во деловой и учебной литературы. Мн.: Амалфея, 2002.
47. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982.
48. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
49. Лазарев В.В., Левченко И.П. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел: Учебное пособие. М., 1989.
50. Малыгин А.Я. Деятельность милиции по охране общественного порядка на основных исторических этапах: Лекция. М., 1995.
51. Масленников М.Я. Административное право: Учебное пособие. Тверь: Твер. гос. ун-т, 2001.
52. Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Аппараты системы ОВД Советского государства по борьбе с преступностью на различных исторических этапах: Лекция. М., 1995.
53. Мулукаев Р.С. Система ОВД дореволюционной России: Лекция. М., 1978.
54. Мулукаев Р.С. Система ОВД дореволюционной России: Лекция. М., 1978.
55. Мышляев Н.П., Портнов И.П., Савенков В.П. Индивидуальная профилактика, осуществляемая участковым инспектором милиции: Учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ВНИИ МВД СССР, 1990.
56. Мышляев Н.П. Административная деликтология: Вопросы теории и практики: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002.
57. Нарбутов Ф.В. Создание частной и ведомственной полиции в дореволюционной России. Из опыта работы русской полиции (1882 1916 гг.). По материалам ЦАОР. Спецвыпуск № 8, ИУ МВД СССР, 1991.
58. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989.
59. Осипов Ю.И. О муниципальной полиции в зарубежных странах. Экспресс-информация. Вып. 7. М., Академия МВД СССР, 1990.
60. Осипов Ю.И., Зимин В.П. Анализ основных концепций деятельности полиции капиталистических стран // Серия организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран. М.: Академия МВД СССР, 1990.
61. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995.
62. Попов JI.Л. К вопросу о понятии «Компетенция органов государства» // Проблемы формирования социалистического правового государства. М., 1991.
63. Российское законодательство Х-ХХ в.в. Т. 7. М., 1989.
64. Российское законодательство Х-ХХ в.в. В 9-ти томах. Том 9. М., 1994.
65. Российское законодательство Х-ХХ в.в. Законодательство в период расцвета абсолютизма. Т. 5. М., 1987.
66. Российское законодательство Х-ХХ в.в. Т. 6. М., 1988.
67. Роша А.Н. Функции и структура муниципальной милиции. // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения. Зарубежный опыт. М.: Академия МВД СССР, 1991.
68. Сизиков М.И. История полиции России /1718 1917/. вып. 1. М., 1992.
69. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.
70. Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885.
71. Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М.,1891.
72. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности // Под ред. Малкова В.Д. М., 1990.
73. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., «Юрист», 1994.
74. Шергин А.П. Административная юрисдикция в СССР. М.,1979.
75. Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. Минск, 1981.
76. Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. Иркутск, 1966.
77. Черепанов Е.А. Общественный порядок и проблема значимости его обеспечения в системе государственных функций // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник. М.: ГУ ООП МВД России, ВНИИ МВД России, 1999.
78. Авторефераты и диссертации
79. Глухоедов А.А. Обеспечение охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
80. Грачев Н.И. Организационные структуры регионального управления (административно-правовой аспект проблемы): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1990.
81. Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях: Дис. докт. юрид. наук в форме научного доклада. М.: Академия МВД России, 1996.
82. Кондратов Б.П. Правовые основы организации и деятельности милиции в России: Дис. канд. юрид. наук в форме научного доклада. М., 1992.
83. Лимонов А.И. Местное самоуправление в российской Федерации (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000.
84. Нарбутов Р.В. Полиция Российской Империи (1862-1917). Историко-правовой аспект: Дис. канд. юрид. наук. М., 1992.
85. Оськин Ф.Ф. Компетенция городских и районных органов внутренних дел: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1986.
86. Радюшин Я.Н. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.
87. Савостин А. А. Правовые и организационные основы деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка: Дис. канд. юрид. наук. М., 1997.
88. Севостьянов Н.В. Общественные потребности как основа формирования деятельности органов внутренних дел (методологический анализ): Дис. канд. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1990.
89. Фатеев П.П. Административно-правовой статус муниципальной милиции в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 1996.
90. Филатов В.К. Формирование местной милиции в Российской Федерации (организационно-правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. М., 1994.
91. Цуканов А.Н. Социальное обслуживание граждан органами внутренних дел: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1993.
92. Шихов Е.Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления (по материалам г. Москвы): Дис. канд. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ, 1995.
