Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации

Кононов, Анатолий Михайлович

Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации»

АКАДЕМИЯ . ^ / ; К/, ^

УПРАВЛЕНИЯ \

МВД РОССИИ --—^

^ | ^..«^^правах рукописи

КОНОНОВ Анатолий Михайлович

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное прав^ государственное управление; административное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва

'/¿ЛГ А/'^з/г/^ '¿и

¿7// .к^ЙС' .. М Щ

/¿>о

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

КОНОНОВ Анатолий Михайлович

Специальность 12.00.02 — конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических паук

Москва • 2000

Диссертация выполнена на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.

Научный консультант:

заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Веремеенко Иван Иванович.

Официальные оппоненты:

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Колодкин Леонард Михайлович;

доктор юридических наук Краснов Михаил Александрович;

доктор юридических наук, профессор Фадеев Владимир Иванович.

Ведущая организация — Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России.

Защита состоится «_>

.2000 г., в

час., на заседании

диссертационного совета Д-052.01.04 в Академии управления МВД Росорн по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд.—— ^

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан

¿0> Р&

.2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

В. Н. Бутылин

^ ш.г-9; о; ^ <зг\

Я/

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. За годы, прошедшие со дня прииятия Конституции Российской Федерации, в нашей стране немало сделано для строительства демократического правового государства и гражданского общества, по реализации конституционных норм, имеющих концептуальное значение для новой России.

Несомненно, что именно к числу таких норм следует отнести положения, которые определяют основные черты местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление в нашей стране представляет собой одну из форм реализации принадлежащей народу власти. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Поэтому местное самоуправление по праву считается одной из фундаментальных основ российской системы народовластия и конституционного строя Российской Федерации

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций 2.

1 Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправлений в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370// СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Местное самоуправление в Российской Федерации можно признать состоявшимся. В настоящее время около 17 тысяч территориальных образований имеют статус муниципальных, поскольку организованы на принципах самоуправления, имеют выборные органы, устав и собственный бюджет. На федеральном уровне практически создана законодательная основа, определяющая общие принципы организации местного самоуправления, регулирующая вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления и муниципальной службы. Активный процесс по формированию нормативной правовой базы местного самоуправления идет в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

Однако формирование полноценного местного самоуправления не завершено. В Российской Федерации имеются территории, население которых еще не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют реальной возможности выполнять свое основное предназначение — самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения.

Это достаточно широкий круг повседневных, насущных вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом, реализации прав населения как субъекта власти и собственника муниципального имущества.

Законодательство не выделяет каких-либо вопросов местного значения по степени их важности. Однако не вызывает сомнения, что именно вопросы охраны общественного порядка могут быть названы в числе наиболее важных вопросов местного значения.

Актуальность и острота вопросов охраны общественного порядка сегодня определяются достаточно высоким уровнем криминализации общественной жизни, обусловленной прежде всего негативными процессами, связанными с переходом к новым общественным отношениям: кризисными явлениями в экономике, не всегда объективным имущественным расслоением общества, ломкой старых механизмов социального управления, потерей у большинства граждан идейно-нравственных ориентиров, сформированных в советские годы, и другими, не менее болезненными спутниками переходного периода.

В последние годы наметилась тревожная тенденция увеличения темпов прироста общего числа зарегистрированных преступлений (1998 г.— на 7,2%, 1999 г.— на 16,3%). Отмечается рост числа убийств, в том числе заказного характера, разбойных нападений, грабежей, преступлений экономической направленности, преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и оружия. Серьезной проблемой, дестабилизирующей обстановку в стране, и в первую очередь на Северном Кавказе и прилегающих к нему регионах, стал сепаратизм и связанные с ним проявления терроризма. Зарубежные и отечественные специалисты единодушно отмечают высокий уровень коррумпированности кадров органов власти и управления в России.

Борьба с преступностью требует больших сил и средств всех правоохранительных органов, и прежде всего — органов внутренних дел. Поэтому в современных экономических условиях их усилия направляются в первую очередь на борьбу с терроризмом, организованной преступностью, нелегальным оборотом наркотиков и оружия. В результате чего остаются без должного внимания, может быть, не такие «яркие», но не менее важные направления деятельности — предупреждение и пресечение преступлений общеуголовного характера и нарушений общественного порядка, которые в своей массе значительно больше влияют на формирование состояния защищенности граждан и правопорядка в обществе.

Все это неминуемо приводит к снижению авторитета и в конечном итоге, еще более усугубляет сформировавшуюся в предыдущие годы отчужденность органов внутренних дел и населения.

Огромные резервы в решении названных проблем содержит в себе местное самоуправление.

Роль местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка определена статьей 132 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы -местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.

Формы реализации данной функции могут быть разнообразными, однако наиболее значимой из законодательно предусмотренных на сегодня форм следует признать организацию муниципальных органов охраны общественного порядка3.

3 См.: п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Муниципальные органы охраны общественного порядка представляют собой основной инструмент и наиболее действенное средство, с помощью которого органы местного самоуправления могут реально и самостоятельно решать возложенную на них задачу.

В рекомендациях Конгресса местных и региональных властей Европы признается, что местные органы власти играют ключевую роль в борьбе с преступностью на подведомственной территории, и поэтому органы власти на национальном уровне должны не только сотрудничать с ними, но и передать местным органам власти соответствующие законодательные и финансовые инструменты4. В развитие данного положения предлагается приложить необходимые усилия к созданию в Российской Федерации муниципальных сил правопорядка, действующих под контролем органов местного самоуправления, с четко определенными полномочиями, при наличии адекватных финансовых ресурсов, высокого уровня технического обеспечения и квалифицированного персонала, считая при этом, что службы такого типа имеют четкое представление о местных условиях и способны к развитию сотрудничества и доверия со стороны местных властей и населения5.

Создание муниципальных органов охраны общественного порядка требует решения целого комплекса разнообразных проблем, и в первую очередь — теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус муниципальных сил правопорядка, сформировать правовые основы их организации, разработать механизм перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка.

Муниципальные органы охраны общественного порядка — абсолютно новые для россйской правовой системы субъекты правоохранительной деятельности. Их создание позволит сформировать в Российской Федерации принципиально иную систему организации охраны общественного порядка, основанную на сочетании элементов централизации и децентрализации, даст возможность органам местного самоуправления реализовать свое конституционное право самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и, тем самым будет способство-

4 Приняты Палатой Местных Властей Совета Европы 4 нюня 1997 года в г. Страсбурге.

5 Статья 24 Заключительной декларации международной конференции «Роль местных властей в борьбе с преступностью», принятой 17 сентября 1999 года в г. Петрозаводске.

вать развитию местного самоуправления и укреплению правопорядка в пашей стране. Именно эти перспективы и определяют выбор темы данного диссертационного исследования, его значимость и актуальность.

Степень научной разработанности темы. Проблема организации муниципальных органов охраны общественного порядка ввиду своей мпогоаспектиости па протяжении последнего десятилетия постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов государственно-правовой сферы.

В той или иной степени вопросов осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны общественного порядка касались учепые-правоведы и некоторые специалисты-практики, внесшие наибольший вклад в развитие отечественной теории муниципального права: С. А. Авакь-ян, А. Г. Воронин, А. А. Замотаев, В. В. Лазарев, А. И. Коваленко, Е. М. Ковешников, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, Б. И. Минц, И. И. Овчинников, Ю. А. Тихомиров, В. В. Табо-лип, В. И. Фадеев, Г. X Шахназаров, А. Н. Широков, Е. С. Шуг-рина, В. А. Ясюпас.

Исторический аспект рассматриваемой проблемы можно встретить в работах: В. В. Баранова, А. В. Борисова, Т. М. Го-воренковой, М. Г. Деткова, А. Н. Дугипа, Л. Е. Лаптевой,

A. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева, Р. В. Нарбутова, В. Ф. Некрасова, М. И. Сизикова, Е. А. Скрнпелева, И. И. Смирнова, показавших роль местных органов власти и управления (самоуправления) в решении вопросов охраны порядка на различных этапах развития Российского государства.

В свете изучаемой темы бесспорно заслуживает самого пристального внимания опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран, описанный и достаточно глубоко проанализированный Т. П. Апдреященко, Я. М. Бель-соным, А. П. Герасимовым, В. М. Гиленсеиым, А. В. Губановым, С. И. Князевым, Б. С. Крыловым, Г. С. Меркуровым, Ю. И. Осиповым, Е. И. Яковлевой, К. Л. Яковлевым.

Особый интерес в рамках данного исследования представляют труды ученых, в которых раскрывается сущность общественного порядка и административно-правовой охраны общественных отношений, составляющей основное содержание деятельности рассматриваемых муниципальных органов: Д. Н. Бах-раха, В. М. Безденежных И: И. Веремеенко, М. И. Еропкина, Ю, М. Козлова, Н. Ф. Кузнецовой, Б: М. Лазарева, А. Ф. Май-дыкова, В. М. Манохина, Д. К. Нечевнна, В. И. Новоселова,

B. С. Обидина, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, Л. М. Рого-

зина, М. Я. Саввина, А. В. Серегина, А. И. Силаева, Г. А. Туманова, А. П. Щергина и других.

Однако наиболее предметно некоторые вопросы создания муниципальных органов охраны общественного порядка рассматривали отечественные ученые, имеющие непосредственное отношение к правоохранительной деятельности: В. П. Божьев, В. Н. Волохов, П. Я. Герцен, Н. Л. Гранат, Р. И. Денисов, В. П. Злотя, И. Н. Зубов, И. Ш. Килясханов, Л. М. Колод-кин, Ф. Е. Колонтаевский, В. П. Кондратов, А. П. Коренев, В. В. Лисицин, Г. М. Миньковский, Н. П. Мышляев, В. В. Пронин, А. Н. Роша, В. Б. Рушайло, А. А. Савостин, П. П. Сер-гун, Ю. П. Соловей, П. П. Фатеев, В. К. Филатов, Е. Ю. Ши-хов и ряд других ученых.

Вместе с тем, не умаляя достигнутого, следует отметить, что, как правило, в работах названных авторов либо отражены отдельные аспекты проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка, либо содержатся рассуждения достаточно общего и постановочного характера. Глубокого, комплексного монографического исследования в этой области ранее не проводилось.

В то же время практика государственного строительства свидетельствует, что отсутствие таких исследований не только тормозит процесс создания муниципальных сил правопорядка, но и существенно препятствует реализации в полном объеме конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Объект и предмет исследования. Объектом научного анализа является организация муниципальных органов охраны общественного порядка как предмет ведения местного самоуправления.

Семантика позволяет понимать дефиницию «организация» как действие по глаголу «организовывать» в значениях: учреждать, основывать, подготавливать, налаживать, устраивать, упорядочивать6- В науке чаще всего термин «организация» рассматривают в управленческом аспекте, имея в виду деятельность, направленную на упорядочение каких-либо социальных процессов или образований (систем) 1. Эта деятельность вклю-

6 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп.— М., 1997. С. 458—459.

7 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом.—М., 1973. С. 221; Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и право.— М., 1986. С. 19.

чает формирование функциональной п организационной структур, информационное, кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение данной системы. Поэтому в качестве предмета данного исследования рассматриваются правовые и организационные основы создания и деятельности в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка, а также процессы и явления социальной жизни, обусловливающие их функционирование.

Цели и задачи исследования. Предпринятое исследование имеет две взаимосвязанные цели: научную — изучение и формирование теоретических основ организации муниципальных органов охраны общественного порядка, и прикладную — разработку научно обоснованной модели данных органов.

Для достижения указанных целей необходимо решить ряд теоретических и научно-практических задач:

— раскрыть с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и реализуемой правоохранительной практики социальную сущность и содержание категорий «общественный порядок», «обеспечение и охрана общественного порядка»;

— проанализировать опыт участия населения, органов местной власти и управления а решении задач охраны общественного порядка на различных этапах отечественной истории;

— рассмотреть зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка и организации муниципальной полиции, изучить возможности его использования в современных отечественных условиях;

•— исследовать природу, сущность и проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации;

— рассмотреть вопросы теории и практики осуществления охраны общественного порядка, определить соотношение полномочий органов государства и органов местного самоуправления в этой области;

— изучить генезис и проблемы реализации функции охраны общественного ¡порядка органами местного самоуправления;

— раскрыть сущность и предназначение муниципальных сил правопорядка в современном российском обществе;

— установить место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании;

— показать социальную роль, определить основные задачи и функции муниципальных органов охраны общественного порядка;

— охарактеризовать общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации;

— определить приоритетные и оптимальную в современных условиях модели муниципальных органов охраны общественного порядка, их компетенцию и организационную основу;

— рассмотреть статус службы и служащих муниципальных органов охраны общественного порядка, условия и порядок приема на службу, особенности ее прохождения;

— изучить проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, определить возможные пути их решения.

Основной гипотезой исследования является предположение о том, что в Российской Федерации муниципальные органы охраны общественного порядка по своей социально-правовой природе должны представлять собой правоохранительные формирования местного самоуправления, создаваемые органами местного самоуправления в целях реализации ими конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

A. Д. Градовского, П. П. Гронского, Н. М. Коркунова, В. Г- Леш-кова, И. Т. Тарасова, а также ряда зарубежных ученых и специалистов в исследуемой области: Ж. Веделя, Д- Гарнера, Т. Гоббса, Ф. Грегори, А. Д. Орси, В. Острома, А- Токвиля,

B. Черси, Г. Хакена, Р. Хантера, Э. Харлофа и других.

В работе использованы достижения современной науки государственного управления, конституционного, административного и муниципального права. 10

/О'У

■ Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативных правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов, статистических материалов, результатов социологических исследований.

Методологической основой исследования являются законы материалистической теории познания. Для решения поставленных научных задач применялась совокупность общенаучных методов и частнонаучных приемов: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, конкретные социологические методы исследования и другие.

Научная обоснованность и достоверность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, определяются глубиной теоретической проработки изучаемых проблем, многообразием иапользуемых методов и приемов исследования, репрезентативностью его результатов-

Эмпирическую базу исследования составили результаты анкетирования, интервьюирования различных категорий респондентов, статистического и содержательного анализа документов.

В процессе работы над диссертацией изучено 48 исторических документов, более 200 нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к теме исследования, проанализированы материалы заседаний Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.

В целях изучения общественного мнения о состоянии и перспективах совершенствования охраны общественного порядка опрошено в Республике Карелия, Ставропольском крае, Иркутской, Новгородской, Самарской и Саратовской областях общей сложностью 1800 человек, проинтервьюировано 155 глав муниципальных образований и руководителей подразделений муниципальной милиции. Кроме того, в работе использованы результаты опросов населения, проводимых ВЦИОМ в 1995—1999 годах, и содержательного анализа материалов центральной и региональной прессы по рассматриваемой проблематике за указанный период.

Диссертационное исследование опирается также на данные авторского анализа 150 отзывов на проект Федерального закона «Об основах организации и деятельности муниципальных

органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации», поступивших в МВД России от руководителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, научных учреждений и отдельных ученых.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым диссертационным исследованием, в котором на значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка.

В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание категорий «общественный порядок», «обеспечение и охрана общественного порядка». Осуществлен содержательный анализ природы, сущности, проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации. Изучен отечественный н зарубежный опыт организации местных (муниципальных) сил правопорядка. Впервые вопросы истории охраны общественного порядка связаны с деятельностью институтов местного самоуправления. Проанализирована практика осуществления охраны общественного порядка в стране в целом и в муниципальных образованиях в частности. Определена компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в данной области.

Впервые на уровне теории раскрыты сущность и предназначение муниципальных органов правопорядка в современном российском обществе, их социальная роль, основные функции и задачи. Установлены место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании. Определены общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка-

Предложены наиболее перспективные и оптимальная для российских условий модели построения муниципальных органов правопорядка, их компетенция и организационные основы. Рассмотрен статус службы и служащих этих органов, внесены предложения по ее организационно-правовому регулированию-Исследованы проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и определены возможные пути их решения. Сформулированы условия и предложена программа 12

перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

Основные положения, выносимые на защиту. Анализ нормативных правовых актов, исторических документов, статистических материалов, результатов социологических исследований, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, сформулировать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:

1. Законодательство Российской Федерации обоснованно относит осуществление охраны общественного порядка к вопросам местного значения и возлагает его на органы местного самоуправления. В этом случае под охраной общественного порядка должна пониматься деятельность (система организационных и правовых мер), осуществляемая в публичных (общественных) местах, по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жнзни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства.

2. В настоящее время из-за отставания текущего законодательства от ряда основополагающих конституционных положений оказались нарушены отечественные традиции и фактически игнорируется богатый зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка, который свидетельствует о непременном проецировании системы власти и управления на правоохранительную систему государства, необходимости организации этой деятельности с учетом реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.

3. Отсутствие должного правового регулирования вопросов разграничения полномочий в области охраны общественного порядка между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления затрудняет эффективную организацию охраны общественного порядка и взаимодействие субъектов этой деятельности, вызывает опасность дезорганизации и безответственности в этой сфере социального управления.

4. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически

лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена не только требованиями законодательства, но и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения н позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

5- Под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

6. Муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные органы местного самоуправления не могут входить ни в какую систему государственных органов, в том числе в систему МВД России. В то же время в функциональном смысле они должны быть признаны в качестве самостоятельного субъекта общегосударственной системы охраны общественного порядка. Возможность наделения муниципальных органов охраны общественного порядка как правоохранительными, так и иными функциями некриминального характера позволяет также рассматривать их в качестве специфических учреждений социального обслуживания населения.

7. Перспективы развития Российского государства позволяют рассматривать в качестве приоритетных такие модели муниципальных органов охраны общественного порядка, которые выступают как самостоятельные правоохранительные органы местного самоуправления, функционирующие на профессиональной основе. При этом уровень их самостоятельности, круг решаемых задач и объем полномочий должны будут зависеть от реальных политических, экономических, организационных условий. В современной ситуации оптимальной для Российской Федерации является модель муниципальных органов охраны общественного порядка с узким кругом задач и полномочий, организационной основой которой служит патрульно-постовая служба.

8. Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, особый круг решаемых задач 14

/1 ^

<-" Х-

и характер служебной деятельности позволяют рассматривать службу в этих органах как особый вид муниципальной службы, который должен иметь самостоятельное правовое регули: рование.

9- Проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент показал, что в настоящее время в стране еще не сложились должные социально-политические, социально-экономические и организационные условия для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка- Однако уже сейчас возможны и необходимы разработка и принятие федерального закона, определяющего правовые и организационные основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

10. Процесс перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях должен иметь планомерный и эволюционный характер. В этих целях целесообразно принять предлагаемую автором государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка.

Теоретическая и практическая значимость работы прежде всего состоит в углублении концептуальных основ местного самоуправления и правоохранительной деятельности, определении долговременных перспектив их развития.

Предпринятое в диссертации исследование вопросов теории и практики реализации функции охраны общественного порядка в Российской Федерации позволило сделать вывод о необходимости и возможности муниципализации органов охраны общественного порядка, раскрыть сущность и предназначение муниципальных органов охраны общественного порядка — принципиально новых для современной России правоохранительных органов местного самоуправления.

Проведенный анализ отечественного исторического и зарубежного опыта участия населения, органов местной власти и управления в решении задач охраны общественного порядка обогащает науку и практику местного самоуправления и правоохранительной деятельности. Диссертация вносит вклад в развитие общей теории права и государства, конституционного, административного, муниципального права и других отраслевых наук.

Ряд положений диссертации носит прогностический и постановочный характер, выдвинут в качестве научных гипотез, ко-

торые могут стать отправными идеями в дальнейших теоретических изысканиях по данной проблематике.

Работа имеет не только теоретическую, но и выраженную прикладную направленность. В диссертации предлагается научно обоснованное решение проблемы реализации конституционного положения о праве органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Сделанные в результате исследования выводы и внесенные предложения являются базовыми при формировании организационно-правовых основ создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации, разработке механизма перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Часть из них уже нашла свое воплощение в принятых и разрабатываемых нормативных правовых актах, регулирующих правоохранительную деятельность в Российской Федерации-

Подготовленные на основе диссертационных материалов научные разработки и публикации могут быть использованы широким кругом ученых и практиков, работающих в государственно-правовой сфере, занимающихся вопросами организации местного самоуправления и правоохранительной деятельности, а также преподавателями и студентами юридических вузов, слушателями учебных заведений МВД России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли отражение в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» от 31 марта 1999 года, Указах Президента Российской Федерации: от 17 сентября 1998 г. JV® 1115 «О проведении в отдельных муниципальных образованиях эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» и от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», постановлении Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 годы», ряде нормативных актов МВД России.

Кроме того, материалы диссертации использованы автором при разработке проекта Федерального закона «Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны об-

щественкого порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации», одобренного Экспертным советом МВД России по вопросам нормотворческой работы (октябрь 1999 г.), рассмотрены на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации (май 1998 г.), Межведомственной комиссии по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ноябрь 1998 г., апрель, август, декабрь 1999 г.) н Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией (январь 1998 г.).

Результаты исследования обсуждены и учтены при подготовке итоговых документов международного семинара «Местное самоуправление в Российской Федерации: роль местных властей в организации охраны общественного порядка» (июль 1999 г., г. Пятигорск), международной конференции «Роль местных властей в борьбе с преступностью» (сентябрь 1999 г., Петрозаводск), межвузовском научном семинаре «Местное самоуправление: современность и перспективы» (март 2000 г., Москва, Академия управления МВД России), а также на региональных семинарах-совещаниях с руководителями ГОРОВД и главами муниципальных образований, участвующими в эксперименте по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (май 1999 г., Новгород и август 1999 г., Саратов).

Материалы диссертационного исследования используются при преподавании дисциплин конституционного, административного, муниципального права в ряде юридических вузов страны и учебных заведений МВД России, а также в 24 публикациях, включая 2 монографии и 3 учебных пособия, подготовленных автором лично и в соавторстве.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 14 параграфов, заключения, списка использованных нормативных материалов и литературы, приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, определяются объект, предмет, цели и задачи изучения, раскрываются основные методологические принципы, научная 2 За;с. 144 17

новизна диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту, их теоретическая и практическая значимость, достоверность и обоснованность, содержатся сведения об апробации и внедрении результатов исследования, структуре диссертации.

Первая глава — «Методологические основы обеспечения и охраны общественного порядка в Российской Федерации» — посвящена изучению сущности и содержания базовых понятий, исследованию российских традиций и зарубежного опыта организации охраны общественного порядка.

Рассматривая охрану общественного порядка как важнейшую функцию социального управления и исследуя практику ее осуществления на различных этапах развития общества и государства, автор обосновывает необходимость переосмысления имеющихся в отечественной науке подходов к определению сущности и содержания понятий «общественный порядок», «обеспечение и охрана общественного порядка».

Результаты анализа норм Конституции Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующих отношения, которые составляют общественный порядок, а также практики их реализации, позволяют понимать под общественным порядком качество (свойство) социальной системы, совокупность упорядоченных связей и публичных отношений в которой обеспечивает не только обстановку общественного спокойствия, но и обстановку личной и общественной безопасности.

В данном случае обстановку общественного спокойствия следует рассматривать как состояние урегулированной, бесконфликтной и правомерной жизнедеятельности всех участников публичных отношений, т. е. отношений между людьми, которые складываются на основе норм права и иных социальных норм в местах постоянного или временного их пребывания и имеющих свободный доступ для неопределенного круга лиц (в публичных местах).

Учитывая, что те или иные публичные отношения всегда выражаются посредством определенной совокупности видов и форм поведения людей, то общественный порядок можно определить как состояние жизнедеятельности общества, при котором обеспечено соблюдение социальных норм поведения людей и их безопасность в публичных местах.

Охранять общественный порядок — значит непосредственно оберегать и защищать отношения, составляющие содержание общественного порядка. Поэтому под охраной общественного

порядка следует понимать деятельность (систему правовых и организационных мер) по поддержанию обстановки общественного спокойствия и общественной безопасности, непосредственной защите жизни, здоровья, собственности, прав и свобод, чести и достоинства людей, интересов общества и государства от противоправных посягательств, осуществляемую в публичных местах.

Современное российское законодательство позволяет рассматривать функцию охраны общественного порядка как функцию с совпадающей (конкурирующей) компетенцией.

Действительно, согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (включая, надо думать, правопорядок в общественных местах), общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (пункт «е» части 1 статьи 114). В то же время статья 132 Конституции Российской Федерации, определяя, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, закрепляет данную функцию за местным самоуправлением.

Анализ приведенных конституционных положений, иных законодательных норм и правоохранительной практики позволяет сделать вывод, что применительно к функциям государства речь идет об обеспечении общественного порядка, которое предполагает создание на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации правовых, экономических, организационных и иных условий для осуществления охраны общественного порядка.

В рамках такого понимания своей роли государство совершенствует законодательство, разрабатывает и реализует общегосударственные программы укрепления законности и правопорядка в стране, формирует систему судебных и правоохранительных органов, организует их работу. Непосредственное же осуществление охраны общественного порядка возлагается на органы местного самоуправления. Именно поэтому в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. охрана общественного порядка называется вопросом местного значения и относится к ведению муниципальных образований.

Следовательно, охрана общественного порядка как предмет ведения местного самоуправления есть осуществляемая в публичных (общественных) местах деятельность (система правовых и организационных мер) по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, собственности, прав и свобод, чести и достоинства людей от противоправных посягательств. Осуществление охраны общественного порядка есть непосредственная реализация (воплощение на практике) вышеназванных мер.

Методологически правильное понимание сущности охраны общественного порядка невозможно без анализа традиционных для отечественной истории подходов к организации охраны общественного порядка.

Проведенное исследование показывает, что в Российском государстве местная администрация и местные органы правопорядка всегда имели неразрывную связь и общую историю. Объем полномочий местных органов власти и управления (самоуправления) по осуществлению охраны общественного порядка, как правило, был прямо пропорционален степени их самостоятельности.

Так, во времена вечевого самоуправления (XI—XV вв.) полицейские функции исполнялись органами управления общей компетенции. В провинциях полицейскую функцию осуществляли назначаемые вече посадские и воеводы, а затем наместники и волостели. В городах широкими полицейскими полномочиями обладали старосты, избираемые от каждого городского конца — части.

В середине XVI в. в результате проведенной Иваном IV, Грозным, реформы местного управления были созданы на началах сословного самоуправления местные органы: губные и земские избы, которые осуществляли все полицейско-судебные функции в уездах, городах и волостях. В определенном смысле подобную организацию власти можно считать местным сословно-полицейским самоуправлением.

На рубеже XVII—XVIII вв. в ходе осуществляемых Петром I реформ предпринимаются попытки создания регулярной полиции. В то же время было решено не отказываться и от использования на полицейской службе местного населения: из числа горожан избирались служивые, которые исполняли полицейские функции в качестве повинности. В сельской местности выборные органы правления выполняли административно-полицейские и некоторые судебные функции.

//о

В период правления Екатерины II организация полиции имела децентрализованный характер: специализированные органы управления полицией на государственном уровне и на уровне губерний отсутствовали. Сочетание коллегиальности и единоначалия в управлении полицейскими аппаратами, наличие избираемых полицейских должностей, участие населения в исполнении полицейских функций и контроле над полицией в городах позволяет говорить о достаточно высоком для того времени уровне полицейского самоуправления на местах.

Начало XIX в. совпало с царствованием Александра I. Этот период в истории России связывают с реформой высших и центральных органов государственной власти. Учреждаются министерства, в том числе Министерство внутренних дел, создается достаточно стройная централизованная административная система, жестко регламентируется и ограничивается в правах городское и сельское самоуправление. Полиция в городах и сельской местности в это время рассматривалась и как средство обеспечения безопасности населения, и как основная форма местного государственного управления.

Коренные изменения произошли в ходе реформ Александра II, затронувших все стороны общественной и государственной жизни. Были созданы земские и городские органы самоуправления, которые не входили в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако эти органы заведовали исключительно делами местного хозяйства. Охрана порядка, борьба с преступностью в городах и уездах по-прежнему возлагались на полицию, которая рассматривалась в качестве всеобъемлющей формы местного государственного управления.

В конце XIX в. опасность народовольческих настроений, поддерживаемых земским движением, вынудило правительство Александра III предпринять ряд радикальных мер: проводится земская контрреформа, значительно урезавшая самостоятельность местного самоуправления, усиливается карательная система. Управление всей полицией Империи сосредоточивается в Министерстве внутренних дел. Однако это не помогло остановить нарастающий революционный кризис. Февральская революция 1917 г. ликвидировала самодержавие в России и разрушила его опору — царскую полицию.

Первыми шагами Временного правительства стали организация местного самоуправления и создание народной милиции, отвечающих требованиям буржуазной демократии. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управле-

ния на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов самоуправления. Впервые за всю историю существования полиции в России была предпринята попытка создать принципиально новую модель этих органов в виде народной милиции, построенной по типу муниципальной: формируемой, финансируемой и руководимой органами местного самоуправления. В соответствии с Законом о милиции от 17 апреля 1917 года задача охраны порядка становилась одним из предметов ведения земских и городских учреждений, а служащие милиции — одной из категорий земских (городских) служащих.

После того, как Временное правительство было низложено и власть в стране перешла Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, органы местного самоуправления были распущены, поскольку не соответствовали идеи организации государства диктатуры пролетариата. Городские, районные, поселковые Советы стали местными органами государственной власти и управления, включенными в качестве низовых структурных звеньев в единый централизованный государственный аппарат управления.

Аналогичным образом поступали и с милицией, созданной Временным правительством. Ей взамен стала создаваться рабочая милиция, которая первоначально формировалась как самодеятельная организация трудящихся, а затем как профессиональное учреждение. Рабочая милиция создавалась как исполнительный орган центральной власти на местах и в организационном отношении строилась на принципах двойного подчинения и централизма: ее органы находились в ведении соответствующих Советов, снизу доверху составлявших единую систему органов государственной власти, и подчинялись вышестоящим милицейским аппаратам, возглавляемым Народным комиссариатом внутренних дел.

Эта модель построения сохранилась в течение всей дальнейшей истории советской милиции, которая в различные периоды имела большую или меньшую степень централизации, но всегда оставалась составной частью аппарата государствен-' ного управления.

Считалось, что двойное подчинение милиции позволяет обеспечить применение единых форм и методов работы по всем направлениям охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, создает возможность местным советским органам повседневно направлять и контролировать деятельность всех

подразделений органов внутренних дел. На деле высокая степень централизации системы органов внутренних дел, концентрация власти па высших уровнях государственного управления лишали Советы возможности вносить обусловленные местными интересами коррективы в организацию и деятельность милиции, делали формальным руководство милицией на местном уровне.

В Российской Федерации принцип двойного подчинения первоначально сохранялся применительно к деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции). В своей деятельности милиция общественной безопасности (местная милиция) подчинялась Министерству внутренних дел, соответствующим Советам народных депутатов и их исполнительным комитетам. Органы местного самоуправления (в качестве которых выступали в то время Советы) имели право за счет собственных бюджетов устанавливать дополнительную штатную численность подразделений милиции общественной безопасности, утверждать в должности и освобождать от нее начальников милиции общественной безопасности (местной милиции) городов и районов. На них возлагалось решение социально-бытовых вопросов милиции.

Осенью 1993 г. в ходе проведения конституционной реформы деятельность местных Советов была прекращена. В Российской Федерации начался процесс радикальных преобразований в системе государственной власти и механизме социального управления.

Конституционное признание местного самоуправления как одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти, закрепление его самостоятельности в решении вопросов местного значения позволили по-новому взглянуть на пути решения задач охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления получили право организовывать, содержать и контролировать деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка.

Внесенные в закон «О милиции» дополнения и изменения уточнили наименование милиции общественной безопасности (исключено второе название — местная милиция) и изменили порядок ее подчиненности. Теперь милиция общественной безопасности починяется только Министерству внутренних дел Российской Федерации и соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Принцип двойной подчиненности милиции общественной безопасности вышестоящим органам внутренних дел и органам местного са-

моуправлсния уже не действует. Муниципальная власть оказалась лишена и без того скудных полномочий в отношении подразделений милиции общественной безопасности. В то же время появилась определенная ниша в системе охраны общественного порядка на местном уровне, что, несомненно, служит фактором, побуждающим ускорение процесса создания муниципальных органов охраны общественного порядка.

Таким образом, изучение отечественной истории свидетельствует, что местные органы охраны общественного порядка всегда в той или иной степени были ориентированы на действующие элементы местного самоуправления. В настоящее время возникла потребность восстановления традиций Российского государства в осуществлении охраны общественного порядка, которые оказались нарушены в результате отставания текущего законодательства от конституционных основ Российской Федерации, предусматривающих наличие в стране самостоятельной формы реализации принадлежащей народу власти— местного самоуправления.

Решение многих методологических проблем реализации функции охраны общественного порядка в Российской Федерации может быть получено при изучении опыта организации полицейской деятельности за рубежом.

Проведенный анализ показывает, что большинство стран западной демократии столкнулись с проблемой выбора наиболее подходящей модели организации охраны общественного порядка на рубеже XIX—XX веков, когда создавались современные службы полиции. В этот период идеи самоуправления как фактора, обеспечивающего развитие демократии и гражданского общества, рассматривались в числе наиболее прогрессивных политико-правовых теорий.

Сегодня опыт государств с выраженным демократическим режимом свидетельствует о непременном проецировании системы власти в полицейских организационных структурах. В странах, механизм социального управления которых в достаточной степени децентрализован, полицейские системы имеют, как правило, многоуровневое построение.

В большей степени децентрализация полицейских сил наблюдается в странах с федеративной формой государственного устройства, в то время как унитарные государства тяготеют к некоторой централизации своих правоохранительных систем. При этом следует иметь в виду, что в настоящее время в развитых полицейских системах существуют две тенденции, находящиеся в русле единого процесса сближения разнополярных си-

стем социального управления: те системы, которые децентрализованы, стараются включить в себя механизмы централизации, а те системы, которые в историческом процессе были централизованы, стараются по возможности на местном уровне внести элементы децентрализации. Последнее не всегда объясняется лишь стремлением укрепить демократические устои общества. Немаловажную роль играют экономический фактор и желание государства переложить бремя расходов по содержанию полиции на местное сообщество.

Практически ,во всех зарубежных странах, где признается право населения на осуществление в той или иной форме территориального самоуправления, имеется муниципальная полиция. Это относительно автономные полицейские формирования, которые создаются органами местного самоуправления, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета, функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют задачи по обслуживанию «своего» населения.

Проведенный в рамках диссертационного исследования сравнительный анализ различных моделей охраны правопорядка в зарубежных странах позволяет утверждать, что муниципальная полиция в большинстве государств является исторически сложившимся элементом полицейской системы, который обусловлен существованием традиционных форм местного самоуправления и их особенностями.

В развитых демократических странах с достаточно высокой степенью децентрализации социального управления в настоящее время сформирован устойчивый механизм взаимоотношений органов управления различного уровня, созданы политические, правовые, экономические и иные условия, позволяющие эффективно функционировать муниципальной форме полицейского обслуживания. В этих странах муниципальная полицейская работа рассматривается в качестве главной стратегии полиции в XXI веке. Ее основным преимуществом признается способность уменьшить степень отчужденности полиции и общества, объединить усилия органов местного самоуправления и различных общественных институтов: семьи, школы, сообщества соседей, в обеспечении обстановки публичного спокойствия и порядка, сделать их ключевыми партнерами полиции.

Особенности организации муниципальной полиции непосредственно связаны с моделью построения полицейских сил, административно-территориальным делением государства, географическими условиями, принятой правовой системой, историческими и иными национальными традициями. В странах с цент-

рализованной полицейской системой наиболее часто встречаются модели муниципальной полиции, которые в отечественной научной литературе получили название слабых. Как правило, функции такой муниципальной полиции сводятся только к тому, что принято сейчас называть охраной общественного порядка (да и то не всегда в полном объеме). В то же время страны с децентрализованной и полуцентрализованной формами организации полицейской деятельности «тяготеют» к «сильной» модели муниципальной полиции, при которой ее подразделения самостоятельно решают абсолютное большинство задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на обслуживаемой территории.

При рассмотрении структуры муниципальной полиции обращает на себя внимание тот факт, что среди всех ее подразделений бесспорный приоритет принадлежит патрульно-постовой службе, поскольку именно эта служба оптимально подходит для реализации функций муниципальных правоохранительных формирований.

Роль патрульно-лостовой службы как «всеобъемлющей» силы в муниципальной полицейской деятельности объясняется не только тем, что основная задача муниципальной полиции — охрана общественного порядка, и ее успешное решение во многом зависят от эффективности патрульно-постовой службы, но и тем, что патрульный полицейский рассматривается как своего рода универсальный полисмен, способный осуществлять все общеполицейские функции. Важно также, что патрульно-постовая служба наиболее приспособлена эффективно работать как в «превентивном», так и в «реактивном» режимах деятельности.

В последние годы отмечается тенденция увеличения объема компетенции муниципальной полиции, развития форм и методов ее деятельности. В рамках муниципальной полиции создаются специальные подразделения по борьбе с определенными видами преступлений. При осуществлении функций муниципальной полиции более широко стали использоваться элементы оперативно-розыскной деятельности. В то же время продолжается процесс расширения объема «некриминальных» функций муниципальной полиции, который все более превращает ее в специфический орган по оказанию разнообразных социальных услуг.

Предполагается, что именно концепция социального обслуживания станет в XXI веке основной философией деятельности муниципальной полиции, поскольку ее реализация позволит

решить такие извечные проблемы, как информационный вакуум вокруг полиции, ее оторванность от населения, авторитет и уважение полицейских в обществе, сделает население и полицию надежными партнерами.

Выбранный Россией демократический путь развития, схожесть принятых моделей местного самоуправления позволяют широко использовать накопленный в зарубежных странах опыт реализации функции охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях и организации муниципальных сил правопорядка. Зарубежный опыт подсказывает также необходимость проявления крайней осторожности в выборе путей и сроков перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка. Этот процесс должен быть обусловлен созданием соответствующих политических, правовых, экономических и организационных условий.

Во второй главе — «Теория и практика осуществления охраны общественного порядка в муниципальных образованиях» — изучаются особенности организации и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации, исследуются проблемы реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Рассматривая сущность и различные проявления самоуправления как социального феномена, автор отмечает, что самоуправление присуще самой природе человека, оно есть продукт социального творчества организованных общностей людей, стремящихся в пределах определенной компетенции придать своей саморегуляции упорядоченный характер.

Самоуправление — это диалектически развивающийся социальный процесс, отличающийся богатством и разнообразием форм. Местное самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечить самостоятельное (под свою ответственность) решение гражданами, проживающими в пределах какой-либо административно-территориальной единицы (городское, сельское поселение и др.), вопросов местного значения. Наделение населения правом самоуправления есть признание государством права на самостоятельное осуществление народом принадлежащей ему власти.

Ключевой проблемой анализа сущности местного самоуправления по праву признается проблема противопоставления институтов самоуправления институтам государства.

На наш взгляд, истина состоит в том, что самоуправляемые социальные единицы, являясь в определенной степени автономными по отношению к государственным институтам, не противостоят им, а сочетаются с ними, образуя сложную систему демократического управления обществом в целом. Это не значит, что государство отстраняется от правового регулирования самоуправленческих начал: они закрепляются в конституциях и законах; государство осуществляет контроль за деятельностью самоуправляемых образований, оказывает им определенную помощь и поддержку.

Продвижение государства по пути построения гражданского общества предполагает расширение сфер деятельности институтов самоуправления. Следует, однако, иметь в виду, что развитие самоуправления не сводится только к передаче государственных функций органам самоуправления. В процессе построения гражданского общества предполагается сочетание государственного управления и самоуправления с постепенным снижением уровня государственности, утратой государственным аппаратом монополии на принятие управленческих решений-

В то же время самоуправленческие начала не могут и не должны поглощать государство как институт управления. В обозримой перспективе, и это особенно относится к нашей российской действительности, государство как основной социальный институт, организующий, направляющий, контролирующий и регулирующий совместную деятельность людей и различных социальных образований, сохранится и будет совершенствоваться. При этом его прогрессивное развитие подразумевает и развитие разнообразных форм самоуправления, среди которых наибольшие перспективы сегодня связывают с самоуправлением в территориальных общностях—местным самоуправлением-

Изучение теории и истории муниципализма свидетельствует о постоянной динамике взглядов на сущность местного самоуправления, его политико-правовой природы.

В настоящее время местное самоуправление вписывается в политическую систему большинства зарубежных стран как важная структура народного представительства и организации социально-политической жизни общества в рамках общины, коммуны, района, округа. Оно представляет собой низовое, самое близкое к гражданскому обществу, территориальное звено политической системы, посредством которого отдельные граждане могут артикулировать свои частные интересы, преследо-28

вать их в ¡повседневной жизни, оформляя их как своеобразную политическую «инициативу снизу», и тем самым влиять на государство.

Современные взгляды на местное самоуправления позволяют рассматривать его одновременно как право граждан, образующих местное территориальное сообщество, на самостоятельную организацию и ведение местных дел и как одну из организационно-правовых форм осуществления публичной власти и управления.

Проведенные исследования показывают, что местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от ряда факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

В Российской Федерации местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Основным Законом самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Результаты анализа положений Конституции Российской Федерации и отечественного муниципального законодательства позволяют выделить наиболее характерные черты российской модели местного самоуправления:

основной единицей местного самоуправления в Российской Федерации признается муниципальное образование — любое городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности — специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий;

местное самоуправление имеет особые субъект и объект муниципальной деятельности, где субъектом выступает население городских, сельских поселений и других территориальных образований, объектом — вопросы местного значения;

муниципальная деятельность имеет относительную самостоятельность, которая выражается правом населения самостоятельно решать вопросы местного значения, разрабатывать устав муниципального образования, создавать автономные по отношению к системе органов государственной власти органы местного самоуправления, управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы;

местное самоуправление осуществляется населением в различных организационных формах: непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции;

местное самоуправление гарантируется и защищается государством.

Совокупность рассмотренных черт реализуемой в Российской Федерации модели местного самоуправления свидетельствует о некоторой ее синтетичности по отношению к наиболее типичным в практике муниципализма моделям. В то же время отечественная модель местного самоуправления имеет ряд особенностей, отличающих ее от других, а также определенные недостатки, указывающие на то, что она не во всем отвечает реалиям современного российского общества.

В этой связи в работе исследуется ряд проблемных вопросов, возникших в процессе становления отечественной системы местного самоуправления- В частности, отмечается, что определенным препятствием в реализации 'полномочий местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка является отсутствие четкого понимания возможности реализации данной функции в условиях неравной ресурсной обеспеченности муниципальных образований.

Серьезной проблемой в реализации функции охраны общественного порядка является неурегулированность вопросов разграничения полномочий и взаимодействия в области охраны общественного порядка между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Это не только затрудняет эффективную организацию охраны общественного порядка, но и вызывает опасность дезорганизации и безответственности субъектов в этой важнейшей сфере социального управления-30

В работе подробно рассматриваются полномочия в данной области всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной, полномочия Президента Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указывается на наличие проблем разграничения компетенции и вносятся предложения по их устранению. Отмечается, что из двух способов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: конституционного и договорного, в условиях определенной инертности законодателей наиболее действенным способом разграничения полномочий по предметам совместного ведения следует признать второй. Это в полной мере относится и к вопросам охраны общественного порядка.

В то же время первым шагом по исправлению данной ситуации должно стать принятие федерального закона, регулирующего организацию охраны общественного порядка в Российской Федерации. В предлагаемом законе необходимо закрепить понятия «общественный порядок», «обеспечение и охрана общественного порядка», определить основные принципы и субъекты данной деятельности, их задачи и полномочия, силы и средства охраны общественного порядка, формы и методы ее осуществления, гарантии государства в сфере общественного порядка, основания, виды и механизм ответственности субъектов за состояние этой деятельности.

Особое внимание в диссертации уделяется вопросу определения компетенции органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Подчеркивается, что функция охраны общественного порядка имманентно присуща местному самоуправлению. Полноценное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке. Однако вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственной проблемы правопорядка в стране.

Отмечается, что в действующем российском законодательстве пока отсутствует единый нормативный акт, определяющий полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Изучение действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий местного самоуправления, в той или иной степени имеющих отношение к защите прав и свобод человека и граж-

даинна, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

При этом следует иметь в виду, что основное бремя забот по поддержанию обстановки общественного спокойствия и общественной безопасности, непосредственной защите жизни, здоровья, собственности, ,прав и свобод, чести и достоинства людей от противоправных посягательств на территориях муниципальных образований лежит сегодня на милиции общественной безопасности, которая создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел и как составная часть милиции Российской Федерации входит в систему МВД России.

Принадлежность милиции общественной безопасности федеральным органам исполнительной власти значительно ограничивает возможности органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления не вправе осуществлять руководство в отношении милиции, поскольку в противном случае был бы нарушен конституционный принцип автономности органов местного самоуправления по отношению к системе органов государственной власти.

Анализ современного состояния борьбы с преступностью и правонарушениями свидетельствует об ограниченных возможностях правоохранительных органов государства адекватно отражать произошедшие в обществе изменения и обусловленной этим необходимости принятия кардинальных мер, способных внести принципиальные изменения в концепцию организации и осуществления правоохранительной деятельности.

Централизованное структурное построение системы МВД России и практически полная монополизация в ее руках функции охраны общественного порядка не отражают новых реалий федеративного устройства государства и фактически игнорируют наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти и управления—-местного самоуправления.

По этой причине вряд ли следует ожидать коренного улучшения состояния правоохранительной деятельности от формальной децентрализации системы органов внутренних дел- Поэтому представляется необходимым вести речь не столько о децентрализации органов внутренних дел, сколько о демонополизации правоохранительной функции как таковой, а применительно к возможностям ее реализации органами местного само-32

управления — о муниципализации (придании муниципального статуса) функции охраны общественного порядка.

Муниципализация функции охраны общественного порядка логически вытекает из необходимости обеспечения конституционного положения о праве и обязанности органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка.

Действующее законодательство в качестве основного средства реализации данного конституционного положения предлагает рассматривать муниципальные органы охраны общественного порядка. Тем самым встает вопрос о необходимости перехода от действующей централизованной системы охраны общественного порядка, осуществляемой посредством федеральных органов внутренних дел, к децентрализованной системе, базирующейся на правоохранительных формированиях, подчиненных органам местного самоуправления.

Подобный подход нельзя назвать надуманным и чуждым для нашего государства. Результаты проведенных в рамках данного исследования опросов общественного мнения свидетельствуют, что в обществе сформировалась достаточно выраженная потребность в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий, позволяли осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью.

В последние годы потребность в правоохранительных органах, наиболее приближенных к проблемам населения, стала воплощаться в создании подразделений милиции общественной безопасности, которых с учетом их местнобюджетной природы стали называть муниципальной милицией. Эти подразделения наряду с решением задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью наделяются функциями по контролю за выполнением решений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, санитарии, землепользования, нравственности, потребительского рынка и др.).

Однако, поскольку все эти подразделения действуют в составе милиции общественной безопасности МВД России, присвоенное им название «муниципальные» больше отражает стремление к их созданию, чем их соответствие общепринятому пониманию муниципальных органов правопорядка.

Появление «местнобюджетных» подразделений милиции общественной безопасности скорее следует рассматривать как 3 Зак. 144 33

бесперспективную попытку решить проблему муниципализации органов охраны общественного порядка в рамках действующего законодательства. Подлинно муниципальных органов охраны общественного порядка — принципиально новых для современного Российского государства правоохранительных формирований, образованных и финансируемых органами местного самоуправления, им подчиненных и подконтрольных,— в настоящее время в Российской Федерации нет. Их создание является важнейшей задачей реализации конституционного положения о праве органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

В третьей главе — «Теоретические основы муниципализации органов охраны общественного порядка в Российской Федерации» — раскрываются понятие и сущность муниципальных органов правопорядка, содержание их деятельности, роль и место в правоохранительной системе государства и системе органов местного самоуправления.

Изучение сущности муниципальных органов охраны общественного порядка свидетельствует о крайней противоречивости имеющихся на сей счет взглядов, отсутствии четкого понимания их социально-правового статуса.

Проведенный автором анализ позволяет сделать вывод, что совокупность функций, которые могут быть возложены на муниципальные органы охраны общественного порядка, необходимость наделения их властными полномочиями (включая применение мер принуждения), публично-правовой характер деятельности позволяют рассматривать муниципальные органы охраны общественного порядка прежде всего как органы правоохранительные.

Вместе с тем правовая природа данных правоохранительных органов, являющихся своего рода креатурой муниципальной власти, их включенность в систему органов местного самоуправления, определенная самостоятельность и автономность по отношению к системе органов государства обязывают нас признать муниципальные органы охраны общественного порядка в качестве исполнительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Иными словами, муниципальные органы охраны общественного порядка представляют собой правоохранительные органы местного самоуправления.

Такой двуединый подход к определению статуса муниципальных сил правопорядка позволяет определить муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные формирования, создаваемые органами местного само-

управления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

В целях эффективного решения поставленных задач муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть наделены правом применения мер непосредственного принуждения (в том числе физической силы, специальных средств и оружия) в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом.

Муниципальные органы охраны общественного порядка как самые близкие к населению органы власти в силу своего правого положения должны иметь возможность не только квалифицированно решать задачи охраны общественного порядка, но своевременно и профессионально приходить на помощь попавшим в беду людям, имея при этом полномочия на применение в случае необходимости мер принуждения.

Статус муниципальных органов охраны общественного порядка позволяет рассматривать их в качестве специфических учреждений массового социального обслуживания населения, способных оперативно реагировать не только на факты правонарушений, но и на разнообразные обращения с просьбой об оказании помощи гражданам, оказавшимся в чрезвычайных ситуациях.

Оценивая в рамках «социального направления» возможности муниципальных органов охраны общественного порядка и потребности населения в создании безопасной среды обитания, можно предположить, что наряду с основной задачей охраны общественного порядка на них целесообразно возложить ряд функций некриминального характера.

Прежде всего это касается деятельности, направленной па недопущение правонарушений, предупреждение угрозы личной и общественной безопасности. В данном случае речь может идти о широком арсенале средств профилактики и предупреждения антисоциального поведения людей, включая меры общей и индивидуальной профилактики, выявление и принятие в пределах установленных полномочий мер по устранению условий, способствующих совершению правонарушений или возникновению угрозы личной и общественной безопасности.

3* 35

Важнейшими социальными функциями муниципальных орга» нов охраны общественного порядка должны стать защита жизни, здоровья людей, спасение имущества, оказание экстренной помощи лицам, находящимся в беспомощном состоянии. По сути, эти органы следует рассматривать в качестве местных сил быстрого реагирования, способных оперативно прибыть на место происшествия и оказать первую помощь пострадавшим.

В лице муниципальных органов охраны общественного порядка местное самоуправление может получить действенное средство контроля за выполнением решений по вопросам, составляющим предметы его ведения. Прежде всего это относится к вопросам, принимаемым органами местного самоуправления в областях санитарии, экологии, природоохраны, коммунального хозяйства, потребительского рынка, нравственности.

Представляется, что особенности социальной роли муниципальных органов охраны общественного порядка будут проявляться также при рассмотрении их в качестве субъектов социальных взаимодействий, другой стороной которых выступает население. Через муниципальные органы охраны общественного порядка могут быть открыты надежные каналы связи общества и правоохранительных органов. Появится возможность создания условий для реализации стратегии социального партнерства, предполагающей формирование обстановки взаимопонимания. доверия, взаимной поддержки и сотрудничества. Все это будет способствовать росту правовой активности людей и в конечном итоге повышению эффективности всей правоохранительной деятельности государства.

Осмысление социальной роли муниципальных органов охраны общественного порядка требует определения места, которое они должны занять в российской правоохранительной системе. Сложность этой задачи обусловлена неоднозначностью трактовки как самого понятия «правоохранительная система», тах и элементов, ее составляющих.

В самом общем виде правоохранительную систему можно определить как комплекс государственно-правовых средств, используемых для охраны общественных отношений.

Объектами правоохранительной системы являются охраняемые комплексы общественных отношений, сгруппированных в соответствии с основными сферами общественной жизни (экономика, политика, социальная сфера, духовно-культурная жизнь, личная жизнь людей). В качестве самостоятельного объекта правовой охраны правомерно рассматривать и более уз-

кий круг отношений, составляющих содержание общественного порядка.

Субъектами правоохранительной системы выступают в первую очередь органы государства, среди которых особая роль принадлежит правоохранительным органам — специальным структурам, для которых правоохранительная деятельность является основной функцией, иные негосударственные органы и отдельные граждане, самостоятельно защищающие свои права и свободы.

Законодательное закрепление права органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и организовывать в этих целях муниципальные органы охраны общественного порядка, признаваемые в качестве правоохранительных органов местного самоуправления, позволяет определить систему правоохранительных органов как совокупность организационно обособленных и взаимосвязанных органов государства, местного самоуправления и иных негосударственных учреждений, основной задачей которых является охрана прав, свобод и законных интересов человека, общества и государства.

Классификация правоохранительных органов по признаку охраняемых общественных отношений позволяет выделить в качестве относительно самостоятельной подсистемы правоохранительных органов систему органов охраны общественного порядка.

К субъектам этой системы следует отнести прежде всего муниципальные органы охраны общественного порядка, для которых функция охраны правопорядка в общественных местах является основной и преобладающей, а также милицию общественной безопасности и внутренние войска МВД России, решающие задачу охраны общественного порядка среди других поставленных перед ними задач.

Наличие относительно самостоятельных: объекта правоох-раны — области отношений, составляющих содержание общественного порядка, и круга субъектов правоохраны — органов охраны общественного порядка, дает право говорить о возможности выделения в качестве правоохранительной подсистемы единой системы охраны общественного порядка в Российской Федерации. В круг ее субъектов будут входить не только правоохранительные органы, по и иные субъекты правоохранительной деятельности, включая органы и учреждения государства, органы местного самоуправления, общественные объединения (прежде всего правоохранительной направленности), хозяйст-

вующие субъекты (в том числе негосударственные охранные службы и предприятия).

Представляется, что признание факта существования в Российской Федерации общегосударственной системы охраны общественного порядка позволит осуществлять комплексный подход к решению данной задачи, задействовать глубинный потенциал народовластия и самоуправления, сконцентрировать усилия различных органов и учреждений, персонифицировать ответственность за состояние этой деятельности.

Создание системы охраны общественного порядка потребует разграничить компетенцию между ее основными субъектами: органами внутренних дел и муниципальными органами охраны общественного порядка. Осуществить это возможно, используя правовую или договорную форму.

Правовая форма заключается в законодательном закреплении объема прав и обязанностей субъектов системы охраны общественного порядка. Применительно к деятельности органов внутренних дел это потребует внесение определенных изменений и дополнений в действующие законодательные и иные нормативные акты, а для определения компетенции муниципальных органов охраны общественного порядка необходимо принятие специальных законов и издание на их основе правовых нормативных актов органов местного самоуправления.

При всей важности правовой формы разграничения компетенции органов охраны общественного порядка добиться отражения в нормативных актах всех нюансов данной проблемы практически невозможно. Поэтому реальный выход из данной ситуации видится в разграничении компетенции посредством заключения договоров между органами местного самоуправления и территориальными органами внутренних дел.

Договор между органом местного самоуправления и территориальным органом внутренних дел представляет собой разновидность административных договоров по разграничению компетенции и взаимодействию органов публичной власти, не находящихся в подчинении друг друга и имеющих общий предмет деятельности. Его использование позволит конкретизировать и дополнить правовую форму разграничения компетенции, поможет более точно определить роль и место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе.

Рассмотрение роли и места муниципальных сил правопорядка в правоохранительной системе и системе органов местного

самоуправления не может быть полным без анализа функционального аспекта исследуемого вопроса.

Характеризуя на гипотетическом уровне деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка, автор исходил прежде всего из понимания, что содержание этой деятельности объективируется в ее задачах, функциях, принципах, характере, конкретных формах и методах.

Результаты анализа имеющихся в обществе потребностей, сущности муниципальных органов охраны общественного порядка, их предназначения и роли в системе местного самоуправления и правоохранительной системе государства, содержания понятия «охрана общественного порядка», действующего российского законодательства, отечественного и . зарубежного опыта дают основание считать, что основными задачами данных органов должны быть:

— обеспечение соблюдения норм поведения в общественных местах;

— защита жизни, здоровья, чести и достоинства людей в общественных местах, а при наличии сведений о возникшей угрозе и в иных местах;

— оказание экстренной помощи лицам, оказавшимся в беспомощном состоянии;

— предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в пределах, установленных федеральным законом;

— содействие органам внутренних дел и иным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности;

— обеспечение в пределах своей компетенции выполнения решений органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности;

— оказание в пределах своей компетенции содействия физическим и юридическим лицам в реализации их законных прав и интересов, удовлетворении потребностей населения в социальных услугах, исполнение которых может быть сопряжено с применением властных полномочий.

Деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка должна базироваться на ряде принципов, среди которых имеют место принципы деятельности, общие для всех правоохранительных органов, и принципы, свойственные исключительно деятельности муниципальных органов правопорядка.

Проведенные исследования позволяют выделить две группы принципов: социально значимые и организационные.

К принципам первой группы можно отнести: законность, гуманизм, уважение и приоритет прав и свобод человека и гражданина, презумпцию добропорядочности граждан, гласность. Принципами второй группы будут: сочетание интересов населения муниципальных образований, общества и государства; разграничение полномочий и ответственности между субъектами системы охраны общественного порядка; взаимодействие с органами внутренних дел Российской Федерации и иными правоохранительными органами, государственными и негосударственными органами, учреждениями и организациями, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами в решении задач охраны общественного порядка.

Содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка во многом определяет ее характер, который, как показали проведенные исследования, может иметь много общего с подразделениями и службами милиции общественной безопасности. В то же время могут быть и определенные отличия.

На наш взгляд, можно выделить три основные черты, характеризующие деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка. Это ее публично-властный, административно-правовой и социально ориентированный характер.

Публично-властный характер деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка выражается в том, что данные правоохранительные органы представляют одну из форм публичной власти — власть муниципальную. Этим характер деятельности коренным образом отличается от деятельности добровольных народных дружин, функционирующих на общественных началах, и различных охранных служб и предприятий, деятельность которых имеет частно-правовой характер.

Административно-правовой характер деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка обусловлен стоящими перед ними задачами и осуществляемыми функциями, основным содержанием которых является административно-правовая охрана общественного порядка.

Ориентированность муниципальных органов охраны общественного порядка на социальные потребности населения может быть выражена в наделении их функциями, которые в настоящее время возложены на милицию, по являются несвойственными ее предназначению в обществе, а также функциями, потребность в решении которых на местном уровне возникла с

появлением потребности обспечивать выполнение решений муниципальной власти.

В четвертой главе — «Основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка и проблемы их практической реализации» — на гипотетическом уровне рассматриваются приоритетные модели муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации, определяется их организационная основа и компетенция, изучаются особенности службы в муниципальных органах правопорядка, анализируются проблемы их создания и пути перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

В диссертации анализируются три наиболее часто встречаемых в научной литературе описания приоритетных моделей муниципальных органов охраны общественного порядка, наделяемых статусом правоохранительных органов местного самоуправления, функционирующих па профессиональной основе.

Первая модель муниципальных органов охраны общественного порядка в фупкцоналыюм и структурном отношении фактически повторяет городские и районные органы внутренних дел и может почти полностью их заменить.

Вторая может иметь место в трехуровневой системе организации охраны общественного порядка: милиция общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации, местная милиция и муниципальные органы охраны общественного порядка. В этом случае на муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложены те функции, которые осуществляет сегодня милиция общественной безопасности в городах и районах.

Третья модель подразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют не вместо органов милиции на местах, а наряду с ними, решая узкий круг задач при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии с ними. Такие муниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности, например: предупреждение и пресечение уличных и бытовых преступлений и административных правонарушений, обеспечение в пределах предоставленных полномочий выполнения решений органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам.

Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях подсказывает, что выбор конкретной модели муниципальных органов правопорядка, определение их функций и структуры зависят от совокупности политических, экономических, криминогенных и других социальных факторов, особенностей организации национальной правоохранительной системы, развитости институтов местного самоуправления, исторических, культурных и иных местных традиций.

Оценивая совокупность указанных критериев, можно утверждать, что в свете реалий сложившейся в стране ситуации следует считать описанные выше модели не как противостоящие, а как дополняющие друг друга. Первая модель в своем классическом виде более подходит для страны, благополучной в социальном отношении, имеющей крепкие демократические традиции, вторая — может иметь место в относительно стабильном обществе, но с недостаточно развитым местным самоуправлением, третья — имеет переходный характер и является оптимальной для России сегодняшней.

Структура и численный состав муниципальных органов охраны общественного порядка будут определяться с учетом задач, возложенных на них, численности и плотности населения, его социального состава, географических особенностей обслуживаемой территории и ее криминогенное™, эффективности деятельности государственных правоохранительных органов, особенностей организации местного самоуправления, финансовых возможностей муниципального образования и иных факторов.

Исходя из возможных задач муниципальных органов охраны общественного порядка, зарубежного опыта формирования подобных органов, считаем наиболее целесообразным рассматривать в качестве организационной основы муниципальных сил правопорядка патрульно-постовую службу, в составе которой с учетом потребностей конкретных муниципальных образований могут быть созданы специальные подразделения, осуществляющие предупреждение и борьбу с отдельными видами правонарушений.

Определение численности, так же как и структуры муниципальных органов охраны общественного порядка, относится к полномочиям органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе устанавливать такую численность муниципальных органов охраны общественного порядка, какую посчитают нужной. Основным критерием здесь должна стать эффективная организация охраны общественного порядка. Од-

///

нако в целях обеспечения государственных гарантий в области охраны общественного порядка целесообразно закрепить решением Правительства Российской Федерации нормы минимальной численности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Как показали проведенные исследования, одним из наиболее сложных вопросов теории и практики организации муниципальных органов охраны общественного порядка является определение их компетенции.

Муниципальные органы охраны общественного порядка должны наделяться собственной компетенцией, реализация которой ограничена, как правило, границами соответствующего муниципального образования. Объем обязанностей и прав муниципальных органов охраны общественного порядка должен соответствовать решаемым задачам. Перечень обязанностей конкретного муниципального органа охраны общественного порядка — определяться уставом соответствующего муниципального образования с учетом федерального закона н закона субъекта Российской Федерации.

Эффективная охрана общественного порядка обязывает предусматривать возможность применения органами, осуществляющими эту деятельность, мер принуждения, включая применение физической силы, спецсредств и оружия. Поэтому круг прав муниципальных органов охраны общественного порядка в отличие от перечня их обязанностей должен быть обязательно четко определен и закреплен федеральным законом.

Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, представляющих собой правоохранительные органы местного самоуправления, определяет статус службы в них как муниципальной службы, которая, однако, имеет ряд принципиальных особенностей, обусловленных кругом решаемых задач и характером служебной деятельности.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее основы муниципальной службы, не предусматривает каких-либо ее разновидностей. Однако по мере становления и развития местного самоуправления не исключается наличие определенной дифференциации муниципальной службы, выделение в ее составе подвидов, имеющих определенные отличия. К числу таких муниципальных служб можно будет отнести и службу в муниципальных органах охраны общественного порядка. ' '

Служба в муниципальных органах охраны общественного ■порядка вправе базироваться на тех же принципах, что и му--ниципальная служба. Она должна осуществляться в рамках му-

инициальных должностей, устанавливаемых нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Служащие муниципальных органов охраны общественного порядка должны соответствовать общим требованиям, предъявляемым к муниципальным служащим, выполнять свои обязанности на профессиональной и постоянной основе, получать денежное содержание за счет средств местного бюджета.

В то же время можно предположить, что служба в муниципальных органах охраны общественного порядка будет отличаться от муниципальной службы практически тем же, чем служба в органах внутренних дел отличается от государственной службы в том ее виде, который регламентирован Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации».

С другой стороны, служба в муниципальных органах охраны общественного порядка будет отличаться от службы в органах внутренних дел в той же степени, в какой муниципальная служба отличается от государственной службы.

Основным содержанием службы в муниципальных органах охраны общественного порядка является деятельность по обеспечению решения задач, поставленных перед данными органами. Круг обязанностей, которые могут быть возложены на служащих муниципальных органах охраны общественного порядка, связан с защитой жизни и здоровья людей, охраной прав и свобод граждан, обеспечением правопорядка и безопасности. В целях эффективного решения задач и выполнения возложенных обязанностей служащие этих органов должны быть наделены правом применения мер принуждения, включая физическую силу, специальные средства и оружие.

Все это обусловливает наличие специальных требований к кадровому составу правоохранительных органов местного самоуправления, особого порядка приема на службу и прохождения службы, иного характера служебной дисциплины и правого механизма его обеспечения, особых гарантии правовой и социальной защищенности служащих муниципальных органов охраны общественного порядка, оснований и видов их ответственности.

Проведенные исследования показывают, что с учетом всех обобщающих и выделяющих признаков службу в муниципальных органах охраны общественного порядка можно рассматривать как особый вид муниципальной службы, представляющий собой профессиональную деятельность на постоянной ос-

/zz

юве по реализации задач, возложенных па муниципальные ор-■аны охраны общественного порядка.

Наличие объективно обусловленной специфики службы в муниципальных органах охраны общественного порядка и статуса служащих этих органов предопределяет особенности их 1равового регулирования. На служащих муниципальных органов охраны общественного порядка может быть распространено законодательство о труде и законодательство о муниципальной службе, однако с учетом ряда дополнений и исключений, устанавливаемых федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.

Порядок и условия прохождения службы в муниципальных органах охраны общественного порядка должны регулироваться уставами муниципальных образований, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.

Как свидетельствуют проведенные исследования, в последние годы органы местного самоуправления в различных регионах страны неоднократно предпринимали попытки создать муниципальные органы правопорядка и тем самым обеспечить возможность практической реализации конституционно закрепленных за ними полномочий на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Однако в виду ряда нерешенных проблем они оказались безуспешными.

Среди этих проблем прежде всего необходимо назвать слабую теоретическую проработку вопросов организации муниципальных органов охраны общественного порядка, отсутствие необходимых правовых, организационных и экономических условий для перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

Ряд проведенных исследований и опубликованных работ по данной проблематике, укрепление правовых основ местного самоуправления позволили значительно приблизиться к решению задачи создания муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

В целях ускорения процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 года № 1115 в 88 муниципальных образованиях на территории 10 субъектов Российской Федерации в течение 1999 года проводился эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.

В ходе эксперимента была осуществлена согласованная с органами государственной власти субъектов Российской Федерации реорганизация части милиции общественной безопасности, предусматривающая организационное обособление части подразделений и служб милиции, содержащихся за счет местных бюджетов и выполняющих функции охраны общественного порядка. Эти подразделения (за ними было закреплено наименование «муниципальная милиция») остались в подчинении городских, районных органов внутренних дел, МВД, УВД субъектов Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления получили возможность участвовать в определении задач и планов охраны общественного порядка, организации деятельности подразделений и служб милиции общественной безопасности, принимающих участие в эксперименте, решении их организационно-штатных, материально-финансовых и кадровых вопросов, контроле за состоянием охраны общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования.

Солидарно решался вопрос и об ответственности за состояние общественного порядка на территории муниципальных образований— участников эксперимента: она возлагалась не только на территориальные органы внутренних дел, но и на органы местного самоуправления.

Проведенный автором анализ результатов эксперимента позволяет увидеть как положительные тенденции, так и серьезные проблемы, имеющие место при организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в современных условиях. Отмечаются практически повсеместное повышение заинтересованности органов местного самоуправления и активности глав муниципальных образований в решении вопросов охраны общественного порядка, улучшение взаимодействия с территориальными органами внутренних дел, укрепление их материально-технической базы за счет средств местных бюджетов.

В то же время отсутствие необходимых материальных и организационных условий для решения органами местного самоуправления вопросов охраны общественного порядка порождает у глав муниципальных образований психологическую неготовность и нежелание брать на себя ответственность, а" у руководителей органов государственной власти (прежде всего МВД России) —обоснованные опасения за состояние общественного порядка в случае, если его охрана будет осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно. .46

Несмотря на имеющуюся потребность в улучшении охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, население по-прежнему стоит в стороне от решения этих проблем и не проявляет должной гражданской инициативы. Уровень информированности и осознания населением своих прав в данной области еще достаточно низкий.

Полученные в ходе эксперимента результаты свидетельствуют о необходимости комплексного подхода к проблемам организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации. Нужна государственная программа поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка. Эта программа должна быть рассчитана на достаточно продолжительный период времени и представлять собой логическое продолжение Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований.

Проведенные исследования позволяют определить основные георетико-лрикладные задачи, на решение которых должна быть направлена данная программа: создание правовой основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка; формирование экономической основы их деятельности; разработка и внедрение в практику правоохранительной деятельности механизма разграничения компетенции и взаимодействия между муниципальными органами охраны общественного порядка, органами внутренних дел (милицией) и другими субъектами этой деятельности.

На наш взгляд, содержание рассматриваемой программы условно разбито на три этапа.

На первом этапе предстоит создать на федеральном уровне необходимые правовые и организационные условия: принять федеральный закон, закрепляющий общие принципы организации охраны общественного порядка в Российской Федерации, и федеральный закон, устанавливающий основы создания и деятельности в стране муниципальных органов охраны общественного порядка. Необходимо также внести изменения в действующие законодательные акты, создать координирующий орган, подготовить методические материалы.

На втором этапе центр организационных усилий переносится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации- Они должны сформировать региональное законодательство, регулирующее вопросы организации муниципальных

органов охраны общественного порядка, создать механизм га рантированного финансирования этих органов и систему конт роля за их деятельностью. На этой стадии следует подготовит! типовые нормативные правовые акты органов местного само управления, оказать им необходимую методическую и практи ческую помощь.

Третий этап — этап непосредственного формирования муни ципальных органов охраны общественного порядка и организа ции их деятельности. Одновременно с принятием соответствую щих нормативных правовых актов органов местного самоуп равления необходимо провести работу по подбору и обученик муниципальных служащих, формированию штатов муниципала ных органов охраны общественного порядка, проанализировав состояние общественного порядка в конкретных муниципала ных образованиях и принять управленческие решения по егс охране с учетом возможностей созданного муниципального ор гана охраны общественного порядка.

Таким образом, по мере формирования необходимых право вых, организационных и материальных условий органы мест ного самоуправления получат реальную возможность организо вывать муниципальные органы общественного порядка, рас сматриваемые в качестве основного средства практической pea лизации их конституционного права на самостоятельное осуще ствление охраны общественного порядка.

Формирование в Российском государстве принципиально но вых правоохранительных органов — муниципальных opranoj охраны общественного порядка, предполагает наряду с реше нием вышеназванных задач уделить внимание решению не ме нее важной лингвистической задачи — определению точной названия указанных органов. Необходимо, чтобы название но вых органов было лаконичным и функционально понятным на селению, указывало на их статус и раскрывало содержание дея тельности.

По нашему мнению, как с позиций норм права, так и чистс лингвистической точки зрения представляется обоснованны»/ введение в юридический оборот и обыденный язык обозначенш муниципальных органов охраны общественного порядка терми ном «муниципальная стража». Это доступное для общего пони мания и удобное в произношении словосочетание содержит i себе указание на муниципальный статус органа, т. е. н; принадлежность местному самоуправлению, н раскрывает егс функциональное предназначение.

А?У

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические положения и выводы, предложения по созданию организационно-правовых основ организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

В самом общем виде их можно свести « следующему:

1. Сегодня основным препятствием на пути реализации конституционного положения о самостоятельном осуществлении органами местного самоуправления охраны общественного порядка является отсутствие реального инструмента, с помощью которого они могли бы реализовать данное право. Наиболее эффективным инструментом в данном случае могут стать муниципальные органы охраны общественного порядка- Их создание обусловлено необходимостью приведения действующей системы охраны общественного порядка в соответствие с современным законодательством и потребностями общества в качественно иных правоохранительных органах, функционирующих на местном уровне.

2. Под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные органы местного самоуправления — принципиально новые для Российской Федерации правоохранительные формирования, действующие на профессиональной основе. Муниципальный статус этих органов позволяет рассматривать их и как специфические учреждения социального обслуживания населения. Их структура должна соответствовать поставленным перед ними задачам и законодательно определенным полномочиям местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Организация деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка должна строиться на основе разграничения полномочий и взаимодействия с органами внутренних дел (милицией).

3. Создание муниципальных органов охраны общественного порядка требует решения ряда правовых, экономических и организационных проблем. Первым шагом в данном направлении должно стать принятие государственной программы поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка в Российской Федерации, предусматривающей комплексный подход к разработке организационно-правовых основ создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка и постепенный переход к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

4 Зак. 144 .49

Создание муниципальных органов охраны общественного порядка позволит повысить эффективность обеспечения правопорядка и авторитет муниципальной власти, без чего невозможно формирование в России демократического правового государства и гражданского общества.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

1. Местное самоуправление в Российской Федерации.— Саратов: Саратовская ВШ МВД России, 1997.— 6,7 п. л.

2. Местное самоуправление и общественный порядок.— Обнинск: Институт муниципального управления, 2000.— 9,5 п. л.

3. Психология и педагогика в профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел: Учебно-практическое пособие. В 5-ти частях.— М.: Ассоциация «Профессиональное образование», 1992.— 13/2,0 п. л. (в соавт.).

4- Административное принуждение: Учебное пособие-— Саратов: Саратовская ВШ МВД РФ, 1993.-4,0/1,0 п. л. (в соавт.).

5. Муниципальное право России: Учебное пособие.— М.: Современный гуманитарный университет, 1998.-3,0/2,0 п. л. (в соавт.).

6. Зарубежный опыт и возможности его использования в системе профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел // Задачи и перспективы системы многоуровневой подготовки специалистов органов внутренних дел: Тезисы доклада на научно-методической конференции.— Барнаул: Барнаульский филиал Ростовской ВШ МВД РФ, 1995.— 0,4 п. л.

7. Местная милиция в борьбе с организованной преступностью: возможности и перспективы//Социально-экономические, правовые, оперативно-розыскные и экспертно-криминалистиче-ские проблемы борьбы с организованной преступностью: Материалы научно-практической конференции.— Саратов: Саратовская ВШ МВД РФ, 1995. Ч. 1.-0,3 п. л.

8. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования: Научный доклад.— Саратов: Саратовская ВШ МВД РФ, 1995,— 1,0 п. л.

9. Проблемы муниципализации органов внутренних дел Российской Федерации (теоретико-прикладной аспект)//Проблемы организации и деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства: Сб. науч. трудов— Белгород: Белгородская ВШ МВД РФ, 1996—0,4 п. л.

10. Муниципальное право России — новая отрасль права: проблемы) развития и изучения//Интеграция академической науки и высшего гуманитарного образования: Материалы Российской научно-практической конференции.— Екатеринбург, 1997.-0,2 п. л.

11. О необходимости изучения муниципального права в ВУЗах МВД России//Известия методического центра профессионального образования и координации научных исследований МВД России,—М., 1996. № 4.-0,4 п. л.

12. Муниципальная милиция. Какой ей быть?//Российская Федерация. 1997. № 2 — 0,3 п. л.

13. К вопросу о социальном самоуправлении: сущность понятия и разнообразие форм//Труды СГУ. Вып. 3. Серия «Юриспруденция».— М-: Современный гуманитарный университет,

1997.-0,7 п. л.

14. Муниципальные органы охраны общественного порядка: правовые и организационные проблемы создания//Вестник МВД России. 1997. № б,— 0,7/0,5 п. л. (в соавт.).

15. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (вопросы теории и права) //Гос-во и право. 1997. № 12.— 0,5 п. л.

16. Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и основные направления совершенствования // Труды СГУ. Вып. 7. Серия «Юриспруденция».— М-: Современный гуманитарный университет, 1998.— 0,3 п. л.

17. Какая милиция меня сбережет?//Муниципальная власть.

1998. № 2.-0,4/0,3 п- л. (в соавт.).

18. Муниципальная полиция за рубежом // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 1. — 0,8 п. л.

19. Местная полиция (милиция) и местное самоуправление в России: неразрывная связь и общая история//История гос-ва и права. 1999. № 3.-0,4 п. л.

20. Европа советуется (Обзор итоговых документов Международной конференции «Роль местных властей в борьбе с преступностью». Петрозаводск, 16—18 сентября 1999 г.)//Щит и меч. 1999. № 42. 21 окт,— 0,2 п. л.

21. Муниципальная милиция и общественная безопасность: Выступление на заседании Клуба муниципальных деятелей//Городское управление. 2000- № 1.— 0,5 п. л.

22. Муниципальные органы охраны общественного порядка: от теории к практике//Городское управление. 2000. № 2.— 0,6 п. л.

23. Муниципалку придумали не американцы//Милиция. 1999. № 7.— 0,6 п- л.

24. Организация охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Что показал эксперимент?//Вестник МВД России. 2000. № 4.-0,6 п. л. (в печати).

Общий объем опубликованных автором работ 50,8 п. л., в том числе по теме диссертации 28,6 п. л.

Анатолий Михайлович КОНОНОВ

Подписано в печать 18.04.2000. Усл.-печ. л. 3,25. Уч.-изд. л. 3.

Тираж 100 экз. Заказ 144.

Типография Академии управления МВД России, Москва

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кононов, Анатолий Михайлович, доктора юридических наук

Введение.

Глава 1. Методологические основы обеспечения и охраны общественного порядка в Российской Федерации.

1.1. Общественный порядок, его обеспечение и охрана: социальная сущность и содержание понятий.

1.2. Российские традиции охраны общественного порядка.

1.3. Зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка и возможности его использования в

Российской Федерации.

Глава 2. Теория и практика осуществления охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

2.1. Природа, сущность и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации.

2.2. Осуществление охраны общественного порядка в

Российской Федерации.

2.3. Проблемы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления.

Глава 3.

Теоретические основы муниципализации органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

3.1. Муниципальные органы охраны общественного порядка -правоохранительные органы местного самоуправления.

3.2. Муниципальные органы охраны общественного порядка как учреждения социального обслуживания населения.

3.3. Муниципальные органы охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства.

3.4. Общая характеристика деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Глава 4. Основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка и проблемы их практической реализации.

4.1. Приоритетные и оптимальная модели муниципальных органов охраны общественного порядка: критерии выбора, организационная основа и компетенция.

4.2. Служба в муниципальных органах охраны общественного порядка.

4.3. Проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и поиск путей их решения.

4.4. Вопросы перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования. За годы, прошедшие со дня принятия Конституции Российской Федерации, в нашей стране немало сделано для строительства демократического правового государства и гражданского общества, по реализации конституционных норм, имеющих концептуальное значение для новой России.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных мест

1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. ных традиции .

Однако формирование полноценного местного самоуправления не| завершено. В Российской Федерации имеются территории, население ко-; торых еще не реализовало свое конституционное право избирать и быть) избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют реальной возможности выполнять свое основное предназначение - самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения.

В последние годы наметилась тревожная тенденция увеличения темпов прироста общего числа зарегистрированных преступлений (1998 г. - на 7,2%, 1999 г. - на 16, 3 %). Отмечается рост числа убийств, в том числе заказного характера, разбойных нападений, грабежей, преступлений экономической направленности, преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и оружия. Серьезной проблемой, дестабилизирующей обстановку в стране и в первую очередь на Северном Кавказе и прилегающих к нему регионах, стал сепаратизм и связанные с ним проявления терроризма. Зарубежные и отечественные специалисты единодушно отмечают высокий уровень коррумпированности кадров органов власти и управления в России.

Борьба с преступностью требует больших сил и средств всех правоохранительных органов, и прежде всего - органов внутренних дел. Поэтому в современных экономических условиях их усилия направляются в первую очередь на борьбу с терроризмом, организованной преступностью, нелегальным оборотом наркотиков и оружия. В результате чего остаются без должного внимания, может быть, не такие "яркие", но не менее важные, направления деятельности - предупреждение и пресечение преступлений общеуголовного характера и нарушений общественного порядка, которые в своей массе значительно больше влияют на формирование состояния защищенности граждан и правопорядка в обществе.

Все это неминуемо приводит к снижению авторитета и, в конечном итоге, еще более усугубляет сформировавшуюся в предыдущие годы отчужденность органов внутренних дел и населения.

Огромные резервы в решении названных проблем содержит в себе местное самоуправление.

Роль местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка определена статьей 132 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.

1 См.: п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

2 Приняты Палатой Местных Властей Совета Европы 4 июня 1997 года в г. Страсбурге. чии адекватных финансовых ресурсов, высокого уровня технического обеспечения и квалифицированного персонала, считая при этом, что службы такого типа имеют четкое представление о местных условиях и способны к развитию сотрудничества и доверия со стороны местных властей и населения1.

Создание муниципальных органов охраны общественного порядка требует решения целого комплекса разнообразных проблем и, в первую очередь, - теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус муниципальных сил правопорядка, сформировать правовые основы их организации, разработать механизм перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка.

Муниципальные органы охраны общественного порядка - абсолютно новые для российской правовой системы субъекты правоохранительной деятельности. Их создание позволит сформировать в Российской Федерации принципиально иную систему организации охраны общественного порядка, основанную на сочетании элементов централизации и децентрализации, даст возможность органам местного самоуправления реализовать свое конституционное право самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и, тем самым будет способствовать развитию местного самоуправления и укреплению правопорядка в нашей стране. Именно эти перспективы и определяют выбор темы данного диссертационного исследования, его значимость и актуальность.

Степень научной разработанности темы. Проблема организации муниципальных органов охраны общественного порядка ввиду своей мно-гоаспектности на протяжении последнего десятилетия постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов государственно-правовой сферы.

1 Статья 24 Заключительной декларации международной конференции "Роль местных властей в борьбе с преступностью", принятой 17 сентября 1999 года в г. Петрозаводске.

В той или иной степени вопросов осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны общественного порядка касались ученые-правоведы и некоторые специалисты-практики, внесшие наибольший вклад в развитие отечественной теории муниципального права: С.А. Авакьян, А.Г. Воронин, А.А. Замотаев, В.В. Лазарев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.И. Минц, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, Г.Х. Шахназаров, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас.

Исторический аспект рассматриваемой проблемы можно встретить в работах: В.В. Баранова, А.В. Борисова, Т.М. Говоренковой, М.Г. Деткова, А.Н. Дугина, JI.E. Лаптевой, А .Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Р.В. Нарбу-това, В.Ф. Некрасова, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипелева, И.И. Смирнова, показавших роль местных органов власти и управления (самоуправления) в решении вопросов охраны порядка на различных этапах развития российского государства.

В свете изучаемой темы бесспорно заслуживает самого пристального внимания опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран, описанный и достаточно глубоко проанализированный: Т.П. Андреященко, Я.М. БельсонОм, А.П. Герасимовым, В.М. Гиленсе-ным, А.В. Губановым, С. И. Князевым, Б.С. Крыловым, Г.С. Меркуровым, Ю.И. Осиповым, Е.И. Яковлевой, К.Л. Яковлевым.

Особый интерес в рамках данного исследования представляют труды ученых, в которых раскрывается сущность общественного порядка, и административно-правовой охраны общественных отношений, составляющей основное содержание деятельности рассматриваемых муниципальных органов: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.М. Безденежных, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Н.Ф. Кузнецовой, Б.М. Лазарева, А.Ф. Майдыкова, В.М. Манохина, Д.К. Нечевина, В.И. Новоселова, B.C. Обидина, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Л.М. Рогозина, М.Я. Саввина, А.В. Серегина, А.И. Силаева, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и других.

Однако наиболее предметно некоторые вопросы создания муниципальных органов охраны общественного порядка рассматривали отечественные ученые, имеющие непосредственное отношение к правоохранительной деятельности: С.А. Алексеев, В.П. Божьев, В.Н. Волохов, П.Я. Герцен, H.J1. Гранат, Р.И. Денисов, В.П. Злотя, И.Н. Зубов, И.Ш. Килясха-нов, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, В.П. Кондрашов, А.П. Коренев, В.В. Лисицин, А .Я. Малыгин, Г.М. Миньковский, Н.П. Мышляев, В.В. Пронин, А.Н. Роша, В.Б. Рушайло, А.А. Савостин, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, П.П. Фатеев, В.К. Филатов, Е.Ю. Шихов и ряд других ученых.

Семантика позволяет понимать дефиницию "организация" как действие по глаголу "организовывать" в значениях: учреждать, основывать, подготавливать, налаживать, устраивать, упорядочивать1. В науке чаще всего термин "организация" рассматривают в управленческом аспекте, имея в виду деятельность, направленную на упорядочение каких-либо со

1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. -М., 1997. С. 458-459. циальных процессов или образований (систем)1. Эта деятельность включает формирование функциональной и организационной структур, информационное, кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение данной системы. Поэтому в качестве предмета данного исследования рассматриваются правовые и организационные основы создания и деятельности в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка, а также процессы и явления социальной жизни, обусловливающие их функционирование.

Цели и задачи исследования. Предпринятое исследование имеет две взаимосвязанные цели: научную - изучение и формирование теоретических основ организации муниципальных органов охраны общественного порядка, и прикладную - разработку научно обоснованной модели данных органов.

Достижение указанных целей потребовало решения ряда теоретических и научно-практических задач: раскрыть с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и реализуемой правоохранительной практики социальную сущность и содержание категорий: "общественный порядок", "обеспечение и охрана общественного порядка"; проанализировать опыт участия населения, органов местной власти и управления в решении задач охраны общественного порядка на различных этапах отечественной истории; рассмотреть зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка и организации муниципальной полиции, изучить возможности его использования в современных отечественных условиях; исследовать природу, сущность и проблемы развития местного са

1 См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М, 1973. С. 221; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. - М,, 1986. С. 19; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник/ Под ред В.Д. Малкова. - М., 1990. С.133. моуправления в Российской Федерации; рассмотреть вопросы теории и практики осуществления охраны общественного порядка, определить соотношение полномочий органов государства и органов местного самоуправления в этой области; изучить генезис и проблемы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления; раскрыть сущность и предназначение муниципальных сил правопорядка в современном российском обществе; установить место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании; показать социальную роль, определить основные задачи и функции муниципальных органов охраны общественного порядка; охарактеризовать общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации; определить приоритетные и оптимальную в современных условиях модели муниципальных органов охраны общественного порядка, их компетенцию и организационную основу; рассмотреть статус службы и служащих муниципальных органов охраны общественного порядка, условия и порядок приема на службу, особенности ее прохождения; изучить проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, определить возможные пути их решения.

Теоретическая и методологическая основа работы. Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории социального управления, содержащихся в трудах С.С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, В. Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, Т. И. Заславской, В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, JI.C. Явич и других видных российских ученых. Непосредственное влияние на формирование теоретических воззрений автора оказали научные работы отечественных ученых-правоведов конца XIX - начала XX века И.Е. Андриевского, J1.A. Велихова, П.Г. Виноградова, В.М. Гес-сена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, Н.М. Коркунова, В.Г. Пешкова, И.Т. Тарасова, а также ряда зарубежных ученых и специалистов в исследуемой области: Ж. Веделя, Д. Гар-нера, Т. Гоббса, Ф. Грегори, А. Д. Орси, В. Острома, А. Токвиля, В. Черси, Г. Хакена, Р. Хантера, Э. Харлофа и других.

В работе использованы достижения современной науки государственного управления, конституционного, административного и муниципального права.

Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативных правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов, статистических материалов, результатов социологических исследовании.

Научная обоснованность и достоверность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, определяются глубиной теоретической проработки изучаемых проблем, многообразием используемых методов и приемов исследования, репрезентативностью его результатов.

В процессе работы над диссертацией изучено 48 исторических документов, более 200 нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к теме исследования, проанализированы материалы заседаний Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.

В целях изучения общественного мнения о состоянии и перспективах совершенствования охраны общественного порядка опрошено в Республике Карелия, Ставропольском крае, Иркутской, Новгородской Самарской и Саратовской областях общей сложностью 1800 человек, проинтервьюировано 155 глав муниципальных образований и руководителей подразделений муниципальной милиции. Кроме того, в работе использованы результаты опросов населения, проводимые ВЦИОМ в 1995-1999 годах, и содержательного анализа материалов центральной и региональной прессы по рассматриваемой проблематике за указанный период.

Диссертационное исследование опирается также на данные авторского анализа 150 отзывов на проект федерального закона "Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации", поступивших в МВД России от руководителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, научных учреждений и отдельных ученых.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым монографическим исследованием, ь котором на значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка.

В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание категорий: "общественный порядок", "обеспечение и охрана общественного порядка". Осуществлен содержательный анализ природы, сущности, проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации. Изучен отечественный и зарубежный опыт организации местных (муниципальных) сил правопорядка. Впервые вопросы истории охраны общественного порядка связаны с деятельностью институтов местного самоуправления. Проанализирована практика осуществления охраны общественного порядка в стране в целом и в муниципальных образованиях в частности. Определены компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в данной области.

Впервые на уровне теории раскрыты сущность и предназначение муниципальных органов правопорядка в современном российском обществе, их социальная роль, основные функции и задачи. Установлены место муниципальных органов охраны общественного иорядка. в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании. Определены общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Предложены наиболее перспективные и оптимальная для российских условий модели построения муниципальных органов правопорядка, определены их компетенция и организационные основы. Рассмотрен статус службы и служащих этих органов, внесены предложения по ее организационно-правовому регулированию. Исследованы проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и определены возможные пути их решения. Сформулированы условия и предложена программа перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

Результаты исследования, выносимые на защиту. Анализ нормативных правовых актов, исторических документов, статистических материалов, результатов социологических исследований, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, сформулировать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:

1. Законодательство Российской Федерации обоснованно относит осуществление охраны общественного порядка к вопросам местного значения и возлагает его на органы местного самоуправления. В это случае, под охраной общественного порядка должна пониматься деятельность (система организационных и правовых мер), осуществляемая в публичных (общественных) местах, по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства.

2. В настоящее время из за отставания текущего законодательства от ряда основополагающих конституционных положений оказались нарушены отечественные традиции и фактически игнорируется богатый зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка, который свидетельствуют, о непременном проецировании системы власти и управления на правоохранительную систему государства, необходимости организации этой деятельности с учетом реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.

4. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена не только требованиями законодательства, но и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

5. Под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

6. Муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные органы местного самоуправления не могут входить ни в какую систему государственных органов, в том числе в систему МВД России. В тоже время, в функциональном смысле они должны быть признаны в качестве самостоятельного субъекта общегосударственной системы охраны общественного порядка. Возможность наделения муниципальных органов охраны общественного порядка как правоохранительными, так и иными функциями некриминального характера позволяет также рассматривать их в качестве специфических учреждений социального обслуживания населения.

7. Перспективы развития российского государства позволяют рассматривать в качестве приоритетных такие модели муниципальных органов охраны общественного порядка, которые выступают как самостоятельные правоохранительные органы местного самоуправления функционирующие на профессиональной основе. При этом уровень их самостоятельности, круг решаемых задач и объем полномочий должны будут зависеть от реальных политических, экономических, организационных условий. В современной ситуации оптимальной для Российской Федерации является модель муниципальных органов охраны общественного порядка с узким кругом задач и полномочий, организационной основой которой служит патрульно-постовая служба.

8. Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, особый круг решаемых задач и характер служебной деятельности позволяют рассматривать службу в этих органах как особый вид муниципальной службы, который должен иметь самостоятельное правовое регулирование.

9. Проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент показал, что в настоящее время в стране еще не сложились должные социально-политические, социально-экономические и организационные условия для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка. Однако, уже сейчас возможны и необходимы разработка и принятие федерального закона, определяющего правовые и организационные основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

10. Процесс перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях должен иметь планомерный и эволюционный характер. В этих целях необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка.

Теоретическая и практическая значимость работы, прежде всего, состоит в углублении концептуальных основ местного самоуправления и правоохранительной деятельности, определении долговременных перспектив их развития.

Предпринятое в диссертации исследование вопросов теории и практики реализации функции охраны общественного порядка в Российской Федерации позволило сделать вывод о необходимости и возможности муниципализации органов охраны общественного порядка, раскрыть сущность и предназначение муниципальных органов охраны общественного -принципиально новых для современной России правоохранительных органов местного самоуправления.

Ряд положений диссертации носит прогностический и постановочный характер, выдвинут в качестве научных гипотез, которые могут стать отправными идеями в дальнейших теоретических изысканиях по данной проблематике.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли отражение в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции" от 31 марта 1999 года, Указах Президента Российской Федерации: от 17 сентября 1998 г. № 1115 "О проведении в отдельных муниципальных образованиях эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления" и от 15 октября 1999 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", постановлении Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 270 "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999 - 2000 годы", ряда нормативных актов МВД России.

Кроме того, материалы диссертации использованы автором при разработке проекта федерального закона "Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации", одобренного Экспертным советом МВД России по вопросам нормотворческой работы (октябрь 1999 г.), рассмотрены на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации (май 1998 г.), Межведомственной комиссии по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ноябрь 1998 г., апрель, август, декабрь 1999 г.) и Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией (январь 1998 г.).

Результаты исследования обсуждены и учтены при подготовке итоговых документов международного семинара "Местное самоуправление в Российской Федерации: роль местных властей в организации охраны общественного порядка" (июль 1999 г., Пятигорск) и международной конференции "Роль местных властей в борьбе с преступностью" (сентябрь 1999 г., г. Петрозаводск), а также на региональных семинарах-совещаниях с руководителями ГОРОВД и главами муниципальных образований, участвующих в эксперименте по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (май 1999 г., Новгород и август 1999 г., Саратов).

Материалы диссертационного исследования используются при преподавании дисциплин конституционного, административного, муниципального права в ряде юридических вузов страны и учебных заведений МВД России, а также в 23 публикациях, включая 2 монографии и 3 учебных пособия, подготовленные автором лично и соавторстве.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 14 параграфов, заключения, списков нормативных материалов и библиографических источников и приложения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кононов, Анатолий Михайлович, Москва

Заключение

Проведенные исследования показывают, что решение проблемы осуществления охраны общественного порядка в муниципальных образованиях лежит в русле общих проблем становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствует, что его еще вряд ли можно назвать полностью соответствующим той модели, которая сконструирована в отечественном муниципальном законодательстве. И дело не столько в несовершенстве и неразвитости данного законодательства, сколько в отсутствии укоренившего в обществе осознания населения муниципального образования в качестве субъекта власти, ответственного за решения вопросов местного значения.

К числу важнейших вопросов местного значения относится охрана общественного порядка. Несмотря на то, что обеспечение правопорядка и безопасности на всей территории страны является задачей соответствующих органов государственной власти, непосредственное осуществление охраны общественного порядка в соответствии с Конституцией Российской Федерации возлагается на органы местного самоуправления.

В то же время сегодня на пути реализации права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка стоят серьезные проблемы. Основная из них - отсутствие у органов местного самоуправления реального инструмента, с помощью которого они могли бы реализовать данное право.

Именно таким инструментом должны стать муниципальные органы охраны общественного порядка.

В последние годы вопросы их создания не раз становились предметом научных дискуссий и "головной болью" специалистов - практиков правоохранительной сферы. Высказывались различные, порой крайне противоречивые, взгляды на природу и статус муниципальных органов охраны общественного порядка. Нередко и сейчас, несмотря на законодательное признание права органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и организовывать в этих целях собственные муниципальные силы правопорядка, встречается полное отрицание как самого указанного права, так и целесообразности создания на уровне местного самоуправления новых для нашего государства правоохранительных органов.

В этой связи следует заметить, через призму отношения к вопросам реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка просматривается отношение не только к системе организации власти и управления в нашей стране, но и в целом к демократическому пути развития российского государства.

Поэтому в условиях, когда в обществе еще сильны привычки к централизации социального управления, существует ностальгия по сильной и авторитарной центральной власти, отсутствует заинтересованность ряда глав субъектов Российской Федерации в укреплении и развитии местного самоуправления, повышении его самостоятельности, государство обязано проявить политическую волю, обличенную в форму федерального закона, в целях обеспечения гарантий реализации права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Несомненно, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка будет способствовать не только повышению эффективности охраны общественного порядка и укрепления авторитета муниципальной власти, но и росту правовой культуры, правосознания и гражданской активности населения. А это, как известно, входит в цели создаваемого в России правового государства и гражданского общества.

Комплексный анализ проблем организации муниципальных органов охраны общественного порядка позволяет сделать следующие выводы:

1. Общественный порядок представляет собой состояние жизнедеятельности общества, при котором обеспечено соблюдение правовых и иных социальных норм поведения людей и их безопасность в публичных местах. Обеспечение и охрана общественного порядка являются важнейшими социальными функциями государства и его институтов.

Современные методологические подходы и анализ действующего законодательства позволяют рассматривать эту функцию как функцию с совпадающей (конкурирующей) компетенцией. Обеспечение правопорядка, включая общественный порядок, предполагает создание на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации правовых, экономических, организационных и иных условий для осуществления охраны общественного порядка. Непосредственное осуществление охраны общественного порядка относится к вопросам местного значения и возлагается на органы местного самоуправления. В этом случае охрана общественного порядка есть деятельность (система организационных и правовых мер) по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства, осуществляемая в публичных (общественных) местах, т.е. в местах, имеющих свободный доступ для постоянного или временного пребывания неопределенного круга лиц

2. В российском государстве местное самоуправление и местные органы охраны общественного порядка всегда имели неразрывную связь и общую историю. Объем полномочий местных органов власти и управления (самоуправления) по осуществлению охраны общественного порядка, как правило, был прямо пропорционален степени их самостоятельности. В течение длительного периода дореволюционной истории России в деятельности полиции на местах имели место элементы самоуправления: сочетание коллегиальности и единоначалия в управлении полицейскими аппаратами, наличие избираемых полицейских должностей, участие населения в исполнении полицейских функций и контроле над полицией в городах.

Формирование местного самоуправления в Российской Федерации вызывает потребность восстановления традиций российского государства в осуществлении охраны общественного порядка, которые оказались нарушены в результате отставания текущего законодательства от конституционных положений, предусматривающих самостоятельность местного самоуправления в этом вопросе.

3. Для Российской Федерации представляет большой практический интерес опыт государств с выраженным демократическим режимом, который свидетельствует о непременном проецировании системы власти в полицейских организационных структурах. В зарубежных странах, где признается право населения на осуществление в той или иной форме территориального самоуправления, как правило, имеются муниципальные полицейские формирования, рассматриваемые в качестве одного из элементов общенациональной полицейской системы. Муниципальная полиция - это относительно автономные полицейские формирования, которые создаются властями самоуправляемых территориальных образований, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета, функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют задачи по обслуживанию "своего" населения.

Использование зарубежного опыта осуществления охраны общественного порядка в Российской Федерации может иметь место только с учетом реальных политических, экономических, организационных условий, отечественных традиций правоохранительной деятельности и реализуемой в стране концепции местного самоуправления.

4. Отсутствие должного правового регулирования вопросов разграничения полномочий в области охраны общественного порядка между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления затрудняет эффективную организацию охраны общественного порядка и взаимодействие субъектов этой деятельности, вызывает опасность дезорганизации и безответственности в этой важнейшей сфере социального управления.

Первым шагом по исправлению данной ситуации должно стать принятие федерального закона, регулирующего организацию охраны общественного порядка в Российской Федерации, разграничивающего полномочия и определяющего порядок взаимодействия субъектов этой деятельности, включая органы местного самоуправления. Механизм разграничения полномочий и организации взаимодействия, который может быть закреплен данным законом, должен предусматривать возможность договорной формы регулирования отношений между органами местного самоуправления и территориальными органами внутренних дел.

5. В Российской Федерации местное самоуправление следует рассматривать одновременно как право граждан, образующих местное территориальное сообщество, на самостоятельную организацию и ведение местных дел, и как одну из организационно-правовых форм осуществления публичной власти и управления. Анализ реализуемой в нашей стране модели местного самоуправления свидетельствует о некоторой ее синтетичности по отношению к наиболее типичным в практике муниципализма моделям. В то же время отечественная модель местного самоуправления имеет ряд особенностей, отличающих ее от других, а также определенные недостатки, указывающие на то, что она не во всем отвечает реалиям современного российского общества.

6. Действующее законодательство наделяет органы местного самоуправления рядом полномочий, позволяющих им участвовать в обеспечении охраны общественного порядка. Однако в настоящее время непосредственная охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется преимущественно милицией общественной безопасности - составной части МВД России, являющейся исполнительным органом государственной власти. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена требованиями законодательства и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

7. Муниципальные органы охраны общественного порядка - это новые для Российской Федерации правоохранительные органы местного самоуправления.

Под муниципальными органами охраны общественного порядка понимаются правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Возможность наделения муниципальных органов охраны общественного порядка как правоохранительными, так и иными функциями некриминального характера позволяет рассматривать их в качестве специфических учреждений социального обслуживания населения, способных оперативно реагировать не только на факты правонарушений, но и на разнообразные обращения с просьбой об оказании квалифицированной помощи гражданам, оказавшимся в чрезвычайных ситуациях.

8. Муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные органы местного самоуправления не могут входить ни в какую систему государственных органов, в том числе в систему МВД России. В то же время в функциональном смысле они должны рассматриваться в качестве самостоятельного субъекта общегосударственной системы охраны общественного порядка. Формирование такой системы позволит осуществлять комплексный подход к решению задач охраны правопорядка, задействовать потенциал народовластия и самоуправления, сконцентрировать усилия различных органов и учреждений, разграничить их полномочия и персонифицировать ответственность за состояние этой деятельности. При решении общих для субъектов системы охраны общественного порядка задач, взаимоотношения муниципальных сил охраны общественного порядка с органами внутренних дел и иными государственными правоохранительными органами должны строиться на основе разграничения полномочий и взаимодействия.

9. Деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка можно характеризовать имеет публично-властный, административно-правовой и социально-ориентированный характер. Ее содержание, принципы, используемые формы и методы по ряду положений будут совпадать с деятельностью иных правоохранительных органов и, в первую очередь, органов внутренних дел (милиции). В то же время эта деятельность будет иметь ряд отличительных черт, обусловленных муниципальным статусом правоохранительных органов местного самоуправления и решаемыми задачами.

Проведенный анализ показывает, что основными задачами муниципальных органов охраны общественного порядка должны стать: обеспечение соблюдения норм поведения в общественных местах; защита жизни, здоровья, чести и достоинства людей в общественных местах, а при наличии сведений о возникшей угрозе - и в иных местах; оказание экстренной помощи лицам, оказавшимся в беспомощном состоянии; предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в пределах, установленных федеральным законом; содействие органам внутренних дел и иным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; обеспечение в пределах своей компетенции выполнение решений органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности; оказание в пределах своей компетенции содействия физическим и юридическим лицам в реализации их законных прав и интересов, удовлетворении потребностей населения в социальных услугах, исполнение которых может быть сопряжено с применением властных полномочий.

10. Перспективы развития российского государства и проведенные исследования позволяют рассматривать в качестве приоритетных такие модели муниципальных органов охраны общественного порядка, которые выступают как самостоятельные правоохранительные органы местного самоуправления, функционирующие на профессиональной основе. При этом уровень их самостоятельности, круг решаемых задач и объем полномочий должны будут зависеть от реальных политических, экономических, организационных условий.

В современной ситуации оптимальной для Российской Федерации является модель муниципальных органов охраны общественного порядка с узким кругом задач и полномочий, в качестве организационной основы принята патрульно-постовая служба. Деятельность таких органов должна быть подробно регламентирована, подконтрольна населению, органам местного самоуправления и государства. Структура и численный состав конкретного муниципального органа охраны общественного порядка будут определяться с учетом задач, возложенных на них, численности и плотности населения, его социального состава, географических особенностей обслуживаемой территории и ее криминогенности, эффективности деятельности государственных правоохранительных органов, особенностей организации местного самоуправления, финансовых возможностей муниципального образования и иных факторов.

Муниципальные органы охраны общественного порядка в соответствии с законом должны быть наделены собственной компетенцией, действующей, как правило, в рамках границ соответствующего муниципального образования. Объем обязанностей и прав муниципальных органов охраны общественного порядка должен соответствовать решаемым задачам.

11. Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, особый круг решаемых задач и характер служебной деятельности позволяют рассматривать службу в этих органах как особый вид муниципальной службы, который гипотетически характеризуется наличием специальных требований к кадровому составу правоохранительных органов местного самоуправления, особого порядка приема на службу и прохождения службы, иного характера служебной дисциплины и правового механизма его обеспечения, особых гарантий правовой и социальной защищенности служащих, их специфической ответственностью,

12. Проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления показал, что в настоящее время в стране еще не сложились должные социально-политические, социально-экономические и организационные условия для создания муниципальных органов правопорядка: отсутствуют политическая и экономическая стабильность, финансовая самостоятельность местного самоуправления, нет достаточного уровня профессионализма кадров муниципальных служащих и другие.

Однако уже сейчас возможны и необходимы конкретные шаги по созданию правовой основы формирования и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка. Ее создание требует внесения необходимых изменений и дополнений в некоторые действующие законы, принятие специального федерального закона, имеющего рамочный характер, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, в том числе нормативных правовых актов органов местного самоуправления. На федеральном уровне следует закрепить основные понятия, принципы, задачи, права, обязанности муниципальных органов охраны общественного порядка, порядок их финансирования и материально-технического обеспечения, механизм контроля и ответственности, общие условия и порядок прохождения службы.

С позиций норм права и чисто лингвистической точки зрения, представляется обоснованным введение в юридический оборот и обыденный язык обозначения муниципальных органов охраны общественного порядка термином "муниципальная стража".

13. Проведенные исследования позволили сформулировать концепцию перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот процесс должен иметь планомерный и эволюционный характер. В целях ее практического воплощения необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка.

Ожидается, что реализация данной программы позволит создать необходимые правовые, организационные и материальные условия для практической реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации»

1. Нормативные и другие официальные документы

2. Конституция Российской Федерации. М.: "Проспект", 1999.-11 с.

3. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

4. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1.Ст. 1.

5. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

6. Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. №2446-1 //ВСНДРФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

7. Закон Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; 1993. №. 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964.

8. Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. № 5242-1 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

9. Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении" от 22 октября 1992 г, № 3703-1 //ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. №46. Ст. 2618.

10. Федеральный закон "О частной детективной и охранной деятельности" от 11 марта 1992 г. № 2487-1 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888.

11. Федеральный закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

12. Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительного и контролирующего органа" от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.

13. Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 9 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. •

14. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №31. С. 2990.

15. Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" от 11 августа 1995 г. №135-Ф3 // СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3340.

16. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

17. Федеральный закон: "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

18. Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 711.

19. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.

20. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции" от 31 марта 1999 г. № 209-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666.

21. Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

22. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

23. Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

24. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

25. Указ Президента Российской Федерации "О милиции общественной безопасности (муниципальной милиции) в Российской Федерации" от 12 февраля 1993 г. № 209 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.

26. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924.

27. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.

28. Указ Президента РФ от 29 октября 1993 г. № 1797 "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст. 4197.

29. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2755.

30. Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. №1039 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605.

31. Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 1115 "О проведении в ряде муниципальных образованиях эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления" // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783.

32. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.

33. Постановление ВС РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1027-1 "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 504.

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121.

35. Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации. Утвержден приказом МВД России от 18 января 1993 г. № 17.

36. Приказ МВД России от 10 марта 1996 г. № 145 "Об утверждении Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на период до 2005 года".

37. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. № 97. Ст. 537.

38. Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 393. Оп. 1.Д. 2.Л.52.

39. Российское законодательство Х-ХХ веков: В 9-ти томах. М., 1992-1994.

40. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Совет Европы. Страсбург, 15.Х.1985 / Право Совета Европы и Россия (сборник документов и материалов). Изд. 2-е, доп. Краснодар, 1996.

41. Заключительная декларации международной конференции "Роль местных властей в борьбе с преступностью". Петрозаводск, 17 сентября 1999 года.

42. Конституция Российской Федерации. Комментарии / Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994.

43. Рекомендация по проблемам преступности и безопасности в Европейских городах. Приняты Постоянной Комиссией Конгресса Местных и Региональных Властей Европы. Страсбург, 4 июня 1997 года.1.. Книги и монографии

44. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1.- М.: "Республика", 1992.- 382 с.

45. Административно-командная система управления. Проблемы ифакты: Межвузовский сборник научных работ. М.: РГГУ, 1992. - 146 с.

46. Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. - 311 с.

47. Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 1,2. Спб.: Тип. В.Праца, 1874-1876. - 648 е., 727 с.

48. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного анализа). М.: Политиздат, 1973. - 391 с.

49. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.6 Политиздат, 1980.-368 с.

50. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М. Изд-во Моск. ун-та, 1971. - 280 с.

51. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. -Екатеринбург: Изд-во Уральск, гос. юрид. акад., 1995. 101 с.

52. Безденежных В.М. Социалистический общественный порядок: сущность, структура и социальное назначение. М.: Акад. МВД СССР, 1983.-28 с.

53. Белоцерковский В.В. Самоуправление будущее человечества или новая утопия? - М.: "Интер - Версо", 1992. - 159 с.

54. Белых А.К. Управление и самоуправление. Социальное управление: сущность и перспективы развития. Д.: "Наука", 1972. - 209 с.

55. Бельсон Я.М. Полиция "свободного" общества. М.: Юрид. литра, 1984. - 173 с.

56. Варчук В.В. Социология права. М.: "Союз", 1997. - 124 с.

57. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: "Прогресс", 1973.- 512 с.

58. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. М., 1928. - 467 с.

59. Виноградов П.Г. Очерки по теории права. М. Гос. изд-во, 1915. - 153 с.

60. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. СПб.: Ин-т упр-я и эконом., 1996. - 108 с.

61. Выявление и пресечение нарядами милиции и внутренних войск престу плений и административных правонарушений / Под общ. ред. В.И. Попова. М.: Моск. ин-т МВД России, 1997. - 308 с.

62. Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. Пер. с анг. Н.А. Шульженко и В.Л. Энтина / Под ред. Г.В. Барабашева. -М.: Прогресс, 1984. 367 с.

63. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. - 331 с.

64. Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М.: Акад. МВД РФ, 1992. -125 с.

65. Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб.: Юрид. кн. ск. "Право", 1904.-235 с.

66. Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб.: Изд-во студентов, 1907-1908. - 196 с.

67. Гиленсен В.М. Организация патрульно-постовой службы в полиции капиталистических стран. М.: ВНИИ МВД СССР, 1980. - 123 с.

68. Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. -М.: Моск. общ. научн. фонд, 1998. 110 с.

69. Т. Гоббс. Избр. произведения. В 2-х томах. М.: "Мысль", 1964.583 с.

70. Горбунов А.В. Курс лекций по полицейскому праву. Варшава, 1901.-320 с.

71. Градовский А.Д. Собрание Сочинений А.Д. Градовского. Т.2. История местного управления в России. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1899.-492 с.

72. Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М.: Изд-во Эконом, отд. Отд. по орг. места, самоуправления, 1917. - 40 с.

73. Гражданское общество и перспективы демократии в России / Под ред. Б .В. Михайлова. М.: РАФ, 1994. 166 с.

74. Григорян Л.А. Советы органы власти и народного самоуправления. - М.: Юрид. лит., 1965. - 325 с.

75. Губанов А.В. Полиция зарубежных государств: основные черты организации и деятельности. М.: ВНИИ МВД СССР, 1991. - 104 с.

76. Губанов А.В. Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка. М.: ВНИИ МВД РФ, 1993. - 103 с.

77. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб.: Сенатск. тип., 1903.-499 с.

78. Даньшин И.И. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1973. - 200 с.

79. Елистратов А.И. Основные начала административного права. 2-е изд. М.: 'Т.Н. Лемана и С.И. Сахаров", 1917.-294 с.

80. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юрию.лит., 1965. - 215 с.

81. Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973. - 328 с.

82. Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М.: Акад. МВД СССР, 1979. - 34 с.

83. Зимин А.А. Россия на пороге нового времени. М.: "Мысль", 1972.- 456 с.

84. Зубов И.Н., Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теория и практика. М.: ГОИУ МВД РФ, 1999.-202 с.

85. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. -М.: "Мысль", 1987.-237 с.

86. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М.: "Наука", 1995.

87. История советской милиции. М.: Юрид.лит., 1977. - 290 с.

88. Караханов Н.В., Безрядин Д.Н. и др. Организация взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дел в решении оперативно-служебных задач: Аналитический обзор. М.: Акад. МВД РФ, 1997. -34 с.

89. Каюмов Р.К. Деятельность исполнительных комитетов местных Советов по охране общественного порядка. Ташкент: Ташкентская ВШ МВД СССР, 1973.- 59 с.

90. Керженцев П.М. Принципы организации. М.: "Экономика", 1968.-464 с.

91. Килясханов И.Ш., Обидин B.C., Шихов Е.Ю. Вопросы организации и деятельности местной (муниципальной) милиции. М.: Акад. МВД СССР, 1992.- 22 с.

92. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М.: Изд-во МГУ, 1986. - 245 с.

93. Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности. М.: Акад. МВД РФ, 1995. -74 с.

94. Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. М.: "Вердикт", 1992. - 174 с.

95. Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов: Изд-во Саратовской ВШ МВД РФ, 1997. - 112 с.

96. Кононов A.M. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: Задачи и перспективы исследования. Научное издание. Саратов: Изд-во Саратовской ВШ МВД РФ, 1995. - 27 с.

97. Кононов A.M. Местное самоуправление и общественный порядок. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2000. - 190 с.

98. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1,2. СПб.: Кн. маг, А.Ф. Цинзерлинга, 1892-1893. - 568 с.

99. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: ИГПАН, 1993. - 15 с.

100. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.: РАН. Ин-т гос. и права, 1995. - 55 с.

101. Кузнецова Н.Ф. Уголовная ответственность за нарушение общественного порядка. М.: Госюриздат, 1963. -32 с.

102. Кутафин О.Е., Шафир М.А. Социалистическое самоуправление народа. М.: "Моск. рабочий", 1987. - 140 с.

103. Лазарев В.В., Попов Л.Л., Рогозин Л.М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. М.: Акад. МВД СССР, 1987. - 73 с.

104. Лазарев Б.М. Государственная служба.- М.:ИГПАН, 1993.-115 с.

105. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: ИГПАН, 1993. - 134 с.

106. Леманн П. Общее административное право: Доклад. М.: Издво МГУ, 1994. 28 с.

107. Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 31, 33, 35, 36. М.: Политиздат, 1974. - 671, 605, 433, 599, 741 с.

108. Ленский Н.П. Милиция. Пг.: "Муравей", 1917. - 23 с.

109. Летков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М.: Универс. тип. "Катков и К", 1872. - 25 с.

110. Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. М.: "В.М. Саблин", 1907. - 69 с.

111. Малыгин А.Я. Деятельность милиции по охране общественного порядка на основных исторических этапах: Лекция. М.: Акад. МВД РФ, 1995. -22 с.

112. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: "Юристъ", 1997. - 295 с.

113. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 5, 21. М.: Ин-т марксиз-ма-ленинизам, 1964.

114. Меркулов Г.С., Чернов Б.В. Местные Советы и подчиненные им органы внутренних дел. М.: Юрид. лит., 1975. - 96 с.

115. Местное самоуправление в Германии (на примере Положения об общинах земли Баден-Вюнтемберг)/ Пер. с немец. Р. Кунце. М.: "ДЕ-ЮРЕ", 1996.-200 с.

116. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор / Под общей ред. Н.П. Медведева.- М.: Юрид. лит.,1994.-77 с.

117. Местное самоуправление в России / Под ред. В.Д. Полищука, М.С. Клопыжникова, Саратов: Изд-во СГУ, 1994. - 118 с.

118. Местное самоуправление за рубежом: опыт, комментарии и рекомендации по применению / А.Е. Когут, Б.М. Гринченко, Б.С. Жихаре-вич и др. СПб.: ИСЭП РАН, 1995. 326 с.

119. Местное самоуправление: Политологический подход: Сборник статей. Саратов: Изд-во СГУ, 1994. - 78 с.

120. Михалева Н.А., Рохлеский В.А. Государственное устройство России. М.: "Манускрипт", 1994. 66 с.

121. Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX в. нач. XX в.). - Нижний

122. Новгород: Новгородская ВШ МВД РФ, 1993.- 103 с.

123. Мулукаев Р.С., Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.): Историко-правовой очерк. Орел: Орловская ВШ МВД РФ, 1995. - 235 с.

124. Муниципальное право / Отв. ред. и рук. авт. кол. А.И. Коваленко. М.: "Новый юрист", 1997. - 432 с.

125. Нарбутов Р.В. Создание частной и ведомственной полиции в дореволюционной России. М.: ГИЦ МВД СССР, 1991. - 11 с.

126. Общая теория прав человека /-Рук. авт. кол. Е.А.Лукашова. -М.: "Норма", 1996.-509 с.

127. Общая теория управления: Курс лекций / Атаманчук Г.В., Беляев А.А. и др. М.: Рос. Акад. упр., 1994. - 300 с.

128. Овчинников В.Ф. Проблемы социальной философии. Калининград: Изд-во КГУ, 1995.- 95 с.

129. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: РАН. Ин-т гос. и права, 1999. - 330 с.

130. Организация и деятельность муниципальной милиции: Научно-аналитический обзор / Деев В.В., Килясханов, Шихов Е.Ю. М.: Акад. МВД РФ, 1994. - 23 с.

131. Организация и тактика патрульно-постовой службы советской милиции. М.: Академия МВД СССР, 1986. - 48 с.

132. Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ: Антология описательных материалов/ Перевод с англ. Д. Стельмах. Будапешт: Ин-т самоуправления и гос службы, 1994.-261 с.

133. Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк / Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г. и др. М.: Объед ред. МВД РФ, 1996.-463 с.

134. Осипов Ю.И. О муниципальной полиции в зарубежных странах. Экспресс информация. Вып. 7. М.: ГИЦ МВД СССР, 1990. - 12 с.

135. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. / Предисл. А. Оболонского. М.: "Арена", 1993.-319 с.

136. Писарев А.И. Муниципальное право Российской Федерации. -М.: "Триада", 1997,- 112 с.

137. Полиция в XXI веке. Обзорная информация. Зарубежный опыт. Выпуск № 11. М.: ГИЦ МВД РФ, 1994. - 11 с.

138. Полиция и милиция России: страницы истории / А.В. Борисов, А.Н. Дугин, А .Я. Малыгин и др. М.: "Наука", 1995. - 317 с.

139. Полубинский В.И. Деятельность районного, городского Совета в области обеспечения социалистической -законности и охраны общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1973. - 104 с.

140. Постовой Н.В. Муниципальное право. М.: "Новый юрист", 1998.-350 с.

141. Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах: Обзор. Томск, 1990. - 188 с.

142. Преступность и реформы в России / Под ред. д.ю.н. профессора А.И. Долговой. М.: НИИ проблем укрепл. закон, и провопор., 1998.-407 с.

143. Преступность: что мы знаем о ней. Милиция: что мы думаем о ней / Отв. ред. И.Б. Михайловская. Обнинск: ИНТУ, 1994. - 80 с.

144. Пригожин А.И. Социология организации. М.: "Наука", 1980.257 с.

145. Прудников А.С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел. М.: ЮНИТИ, 1999. - 220 с.

146. Психология и педагогика в профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел. В 5-ти частях. Часть V / Под ред. А.Ф. Дунаева, А.С. Батышева. М.: Ассоциация "Профессион. образов.", 1992. -174 с.

147. Разграничение компетенции и зон реагирования криминальной милиции и милиции общественной безопасности: Научно аналитический обзор. - М.: Акад. МВД РФ, 1992. - 32 с.

148. Реформы местного управления в странах Западной Европы: Сборник статей и обзоров. М.: ИНИОН, 1993. - 125 с.

149. Роша А.Н. Социологический анализ социальной организации. -М.: Акад. МВД РФ, 1993. 35 с.

150. Роша А.Н., Чернявский B.C. Социология правоохранительной деятельности. М.: Изд-во Моск. юрид. ин-т МВД РФ, 1998. - 166 с.

151. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М.: "Юристъ", 1994.-288 с.

152. Саввин М. Я., Силаев А. И. Эффективность административно-правовой деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка. М.: ВНИИ МВД СССР, 1990.-60 с.

153. Самодвижение. Самоорганизация. Самоуправление: Тезисы научно-практической конференции. Ноябрь 1987. Пермь: Изд-во ПЛИ, 1987. - 185 с.

154. Самоорганизация в природе и обществе / В.Н.Михайловский, В.А. Кайдалов, А.И. Уемов и др. СПб.: "Наука", 1994. - 127 с.

155. Самоуправление: От теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М.: Юрид. лит., 1988. - 206 с.

156. Самоорганизация и самоуправление: социальное развитие. Материалы межд. науч. практ. конф. М., 1989 - 83 с.

157. Сахно А.И. Патрульно-постовая служба милиции: Лекция. -Омск: Омская ВШ МВД РФ, 1995. 28 с.

158. Сергеевич В.И. Русские юридические древности. СПб., 1900.302 с.

159. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации. Саратов: Саратовский юрид. ин-т МВД РФ, 1998. - 236 с.

160. Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск: Минская ВШ МВД СССР, 1981. - 168 с.

161. Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М.: Акад МВД СССР, 1975. -194 с.

162. Сизиков М.И. История полиции России (1718-1917 гг.): Становление и развитие полиции в России XVI- XVIII века. Вып. 1. М.: Ассоциация "Профессион. образов.", 1992. - 67 с.

163. Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипелов А.Е. История полиции

164. России (1718-1917 гг.). Вып. 2. М.: Ассоциация "Профессион. образов.", 1992.-56 с.

165. Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов: "Полиграфист", 1994. - 496 с.

166. Смирнов И.И. Очерки политической истории Русского государства 30-50 годов XVI в. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1958. - 516 с.

167. Советская милиция: история и современность (1917 1987). -М.: Юрид. лит., 1987. - 336 с.

168. Солженицын А.И. Август четырнадцатого. Роман-газета. № 3 (1177).-М., 1992.-62 с.

169. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: Омская ВШ МВД РФ, 1993. - 501 с.

170. Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М.: ИГПАН, 1986. - 167 с.

171. Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: Сборник науч. ст. / Под ред Н.И. Матузова. М., 1997. -Саратов: Саратовская ВШ МВД РФ, 1997. - 138 с.

172. Стратегические цели и приоритетные задачи МВД России, основные направления и средства их реализации: Материалы межведомственной научно-практической конференции. М.: Акад. МВД РФ, 1996. -109 с.

173. Таболин В.В. Право муниципального управления. М.: "ЭЛИТ", 1997.- 151 с.

174. Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М.: Акад. упр. МВД РФ, 1999. - 141 с.

175. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М.: Т-во "Печатная С.П. Яковлева", 1897. - 702 с.

176. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности / Ред. сост. О.Л. Савранская. Серия "Библиотека муниципального служащего". Выпуск 11. М.: Моск. общ. науч. фонд, 1999. - 141 с.

177. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М.: Изд-во МГУ, 1981.- 137 с.

178. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М.: "Мысль", 1984.-223 с.

179. Токвиль А. Демократия в Америке. М.:"Прогресс", 1992.-559 с.

180. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юрид.лит., 1972. - 232 с.

181. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994.167 с.

182. Федеративные начала организации государственной власти в России. М.: ИНИОН, 1996. - 62 с.

183. Хакен Г. Синергетика / Пер. с анг. Ю.А. Данилова. Под ред. Ю.А. Климонтовича. М.: "Мир", 1985. - 419 с.

184. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М.: "Финансы и статистика", 1992. - 297 с.

185. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб.: Ин-т упр. и эконом., 1997. - 135 с.

186. Шмидт С.О. Российское государство в середине XVI столетия. -М.: "Наука", 1984. 277 с.

187. Шубина И.И. Обеспечение правовой защиты сотрудников органов внутренних дел: Лекция. М.: Акад упр. МВД РФ, 1999. - 24 с.

188. Черепнин Л.В. Вопросы методологии исторического исследования. Сб. статей. М.: "Наука", 1980. - 280 с.

189. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного шсударствоведения. -М.: ИГПАН, 1994.- 152 с.

190. Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Организация и деятельность органов внутренних дел в условиях федеративного устройства государства. -М.: Акад МВД РФ, 1997. 48 с.

191. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: Изд. "Ось-89", 1997. - 176 с.1.I. Статьи

192. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Концепции и решения нового закона // Вестник Московского университета. Серия "Право". 1996. № 2. С. 3-33.

193. Анисимов Н.Н. Охранные отделения и местная власть царской России в начале XX века // Советское государство и право. 1991. № 5. -С. 48-53.

194. Алексеев А.И. Актуальность постановки вопроса // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Акад. МВД СССР, 1991- - С. 3.

195. Астафьев Л.В. Социальная роль милиции // Проблемы совершенствования деятельности горрайорганов внутренних дел / Труды Академии МВД РФ. М.: Акад. МВД РФ, 1994. - С. 38- 44.

196. Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России // Сегодня! 1992. № 1. - С. 11-15.

197. Барабашев Г.В. О Хартиях местного самоуправления в США// Государство и право. 1994. № 5. С. 126-134.

198. Барганджия Б.А. Российский федерализм: разграничение предметов ведения и полномочий // Социально политический журнал. 1996. №4.-С. 51-62.

199. Бахрах Д.Н., Демин А.В. Административный договор: вопросы теории // Российский юридический журнал. 1995. № 2 (6). С. 8-12

200. Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № 11.-С. 121-131.

201. Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Правоведение. 1993. № 5. С. 36-44.

202. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14-21.

203. Братко А.Г. Правоохранительная система: понятие и основныеэлементы содержания // Проблемы развития правоохранительных органов. Труды Академии МВД РФ. М.: Акад. МВД РФ, 1994. - С. 8-23.

204. Веремеенко И.И., Кононов A.M. Муниципальные органы охраны общественного порядка: правовые и организационные проблемы создания // Вестник МВД России. 1997. № 6. С. 120-126.

205. Волохов В., Кононов А. Какая милиция меня сбережет? // Муниципальная власть. 1998. № 2. С.25-26.

206. Демидов А. Налогоплательщик не вынесет двоих // Российские вести. 1995. 18 марта.

207. Денисов Р.И. Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. -М.: Акад. МВД СССР, 1991. С. 4-17.

208. Дергачев В.Ф. Из опыта создания муниципальной милиции в Волгограде // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Акад. МВД СССР, 1991. - С. 3840.

209. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земства и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. № 11. -С. 150-153.

210. Информационное письмо об укреплении милиции общественной безопасности в Волгоградской области // Вестник МВД России. 1993, №6. -С. 52-53.

211. Исаева М. К вопросу о правовой природе муниципальной власти // Право и жизнь. 1996. № 9. С. 33-38.

212. Казаков В. Правовой порядок как объект охраны российской милиции // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 18-25.

213. Казахстан реформирует силовиков // "Аргументы и факты". № 45 (838), ноябрь 1996 г. С. 10.

214. Калинникова Е.А. Из истории становления и развития местной милиции в России // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. №1.-С. 31-34.

215. Калиниченко Л.А. Муниципальная служба: реальность и пути реформирования //Конституционное и муниципальное право. 1999. № 1. -С. 35-37.

216. Кирпичников В. Проблемы реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Экономист. 1994. № 8. С. 17-20.

217. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Бова-рии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. №>4. -С. 52-55.

218. Князев С. Муниципальная полиция зарубежных государств // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 238-264; № 6. С. 215-254.

219. Колодкин Л.М. Муниципализация полиции (милиции) России в марте-октябре 1917. // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991. - С. 30-35.

220. Колонтаевский Ф.Е. Проблемы организации и правового обеспечения местной (муниципальной) милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. -М.: Акад. МВД СССР, 1991. С. 18-21.

221. Колонтаевский Ф.Е. Любимый город может спать спокойно // Муниципальная власть. 1999. № 1. С. 19-20.

222. Кононов A.M. К вопросу о социальном самоуправлении: сущность понятия и разнообразие форм // Труды Современного гуманитарного университета. Выпуск 3. Серия "Юриспруденция". М.: Совре-мен. гум. ун-т, 1997. - С. 7-14.

223. Кононов А. Муниципальная милиция. Какой ей быть? // Российская Федерация. 1997. № 2. С. 24.

224. Кононов A.M. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (Вопросы теории и практики) // Государство и право. 1997. № 12. С. 33-36.

225. Кононов A.M. Местная полиция (милиция) и местное самоуправление в России: неразрывная связь и общая история // История государства и права. 1999. № 3. С. 41-47.

226. Кононов A.M. Муниципальная полиция за рубежом // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 1. С. 42-47.

227. Копотилов А. Анискин и его команда // Муниципальная власть. 1999. № 2. С. 60-64.

228. Куликов А.С. Год минувший и год будущий // Вестник МВД России. 1996. № 1. С. 6-19.

229. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица.

230. Вып. I.-СПб., 1903.-С. 8-14.

231. Лейст О.Э., Мачин И.Ф. Гражданское общество в современном государстве // Вестник Московского университета. Серия "Право". № 4. 1995.-С. 27-32.

232. Лешков В.Н. О древней московской городской полиции // Москвитянин. 1851. № 6. Ч. 2. С. 200-208.

233. Малыгин А., Мисайлов М. Муниципальная и федеральная милиция // Советская милиция. 1991. № 4. С. .46-47.

234. Манохин В.М. Правовое государство и проблемы управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 12-18.

235. Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1. С. 166-171.

236. Материалы Всероссийского совещания семинара по итогам работы органов внутренних дел Российской Федерации за 1994 год // Вестник МВД РФ. 1995. № 1.-С. 3-28.

237. Махмудов А. Некоторые проблемы создания муниципальной милиции в Узбекистане // Проблемы развития правоохранительных органов. Труды Академии МВД РФ. М.: Акад. МВД РФ, 1994. - С. 168-171.

238. Милушкин Е.А. Назрели структурные преобразования // Вестник МВД России. 1993. № 1-2.

239. Мини полицейские участки // Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. Реферативный сборник. Вып. 2. - М., 1987.- С.6-7.

240. Минц Б. Мы на пути к созданию многоуровневой системы управления // Муниципальная власть. 1999. № 6. С. 4-8.

241. Миньковский Г.М. О понятии и структуре муниципальной милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Акад. МВД СССР, 1991. - С. 35-37.

242. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 17.-С. 21-24.

243. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России: Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 141 -147.

244. Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3. С. 17-18.

245. Новоселов В.И. Административные договоры // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 1. С. 14-16.

246. Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1.-С. 8-12.

247. Осипов Г.В. Оценка и прогноз социально-политической ситуации в стране // Известия методического центра профессионального образования и координации научных исследований МВД России. 1996. № 2. -С. 23-30.

248. Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Акад. МВД СССР, 1991. - С. 22-23.

249. Осипов Ю.И. О муниципальной полиции в зарубежных странах // Экспресс-информация. Выпуск 7. М.: ГИЦ МВД СССР, 1990. - С. 1-8.

250. Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. 1994. №4.-С. 124-129.

251. Патраш В.И., Кардашов А.И. Дежурная часть "скорая помощь" милиции // Вестник МВД России. 1994. №4. - С. 22-25.

252. Пронин В.В. Развитие системы управления органами внутренних дел на уровне субъектов Российской Федерации // Стратегические цели и приоритетные задачи МВД России, основные направления и средства их реализации. Ч. 1. М.: Акад. МВД РФ, 1996. - С. 91-95.

253. Прохоров В.Т., Кашо B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. 1992. № 7. С. 43-47.

254. Роджерс У. Заметки о местном самоуправлении в России // Вестник Национального Демократического Института. 1995. № 2(8). С. 12-20.

255. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Вып. 3. -Воронеж, 1995. С. 57-65.

256. Роша А.Н. Функции и структура муниципальной милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Акад. МВД СССР, 1991. - С. 25-26.

257. Саргин А. Политики о преступности // Аргументы и факты. 1997. № 12.

258. Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 ноября.

259. Соловей Ю.П. Милиция местного самоуправления: проблемы и перспективы // Материалы республиканской научно-практической конференции "Проблемы местного самоуправления в РСФСР. М., 1991. -С. 57-61.

260. Соловей Ю.П. Новое законодательство о милиции // Государство и право, 1992. № 5.

261. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Направления реформирования и концепция программы специальногоучебного курса // Государство и право. 1995. № 1. С. 37-55.

262. Тимошевская А,Д. Волостная полиция и органы местного самоуправления в Прибалтийских губерниях Российской империи в первой половине XIX века // Конституционное право и муниципальное право. 1999. N° 1.-С. 38-41.

263. Титов В.Н., Танцоров Л.П. О формах организации и методах работы общественности в зарубежных странах // Вопросы совершенствования деятельности участковых инспекторов милиции. Сборник. N° 2. -М.: Акад. МВД СССР, 1989. С. 67-72.

264. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С. 18-25.

265. Тихомиров Ю.А. Модельные законы: новое в теории и практике // Проблемы законодательства Российской федерации. М., 1993. - С. 12- 22.

266. Тихомиров Ю.А. Проблемы сравнительного законоведения // Государство и право. 1993. № 8. С. 3-18.

267. Фадеев В. Местное самоуправление в Российской Федерации // Человек и закон. № 9. С. 3-10.

268. Фатеев П.П. Какой была муниципальная полиция на Руси // Щит и меч. 1996. №6. -С. И.

269. Фатеев П.П. Муниципалы 18-го века // Милиция. 1996. № 9. С.78.79.

270. Фатеев П.П. Муниципальная полиция: Латвийский вариант // Щит и меч. 1996. № 30.

271. Фатеев П.П. Муниципальная полиция: Литовская республика// Щит и меч. 1996. №31.

272. Фатеев П.П. Муниципальная полиция: Французский вариант. // Щит и меч. 1996. № 40.

273. Фатеев П.П. Проблемы управления муниципальной милицией (организационно-правовой аспект) // Научно методический семинар по проблемам управления. Вып. 1. М.: Акад. МВД РФ, 1996. - С. 30-34.

274. Филатов В.К. Горрайорганы внутренних дел и местная милиция // Проблемы совершенствования деятельности горрайорганов внутренних дел / Труды Академии МВД РФ. М.: Акад. МВД РФ, 1994. - С. 4548.

275. Филатов В. Есть такая милиция муниципальная // Народный депутат. 1992. № 13. С. 82-83.

276. Филатов В. Муниципальные силы правопорядка // Народный депутат. 1993. № 12. С. 26.

277. Функции патрульной службы полиции США // Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. Реферативный сборник. Вып. 7. М., 1988.

278. Шаляпин Д. Коммунальная служба местной полиции США // Право и жизнь. 1996. № 9. С. 164-171.

279. Шестаев Н. Какая полиция нужна нам? // Право и жизнь. 1992. №2.-С. 137-145.

280. Шестак А.Д., Лисицин В.В. О некоторых аспектах муниципализации милиции: Сборник МВД СССР. 1991. № 2. С. 28-33.

281. Шихов Е. Московская муниципальная // Народный депутат. 1993. №4. С. 26-27.

282. Шугрина Е. Муниципальная власть: понятие, содержание // Ак-тульные вопросы правоведения в современный период: Сб. науч ст. 1996. -С. 111-112.

283. Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10. С. 48-55.1.. Авторефераты и диссертации

284. Андреященко Т.П. Полиция Франции, реформы полицейского управления 60-80-х годов и проблемы охраны общественного порядка: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1990.

285. Архипов О.Г. Социально-правовой статус органов внутренних дел. Автореферат дис. на соиск. учен.-степени канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1994.

286. Барабашев Г.В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобритания): Автореферат дис. на соиск. учен, степени доктора юрид. наук. М., 1971.

287. Баранов В.В. Организационно правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 году: Автореферат дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1993.

288. Безденежных В.М. Правовые формы административной деятельности советской милиции: Дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. -М., 1968.

289. Белораменский В.В. Городское самоуправление в России (конституционно-правовые вопросы): Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. СПб., 1995.

290. Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории): Автореферат дис. на соиск. учен, степени доктора юрид. наук. М.,1992.

291. Бровко Н.В. Социологические и правовые аспекты сотрудничества органов внутренних дел с территориальными объединениями казачества: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1996.

292. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении: концепция, практика и проблемы развития: Дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. Воронеж, 1995.

293. Герцен П.Я. Современные проблемы государственного управления в области внутренних дел России: Автореферат дис. на соиск. учен.степени канд. юрид. наук. М., 1996.

294. Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой анализ): Автореферат дис. на соискание учен, степени канд. юрид. наук. СПб., 1995.

295. Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России: Дис. на соиск. учен, степени доктора юрид. наук. М., 1997.

296. Еремян В.В. Развитие местного самоуправления Мексики: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1995.

297. Кондратов В.П. Правовые основы организации и деятельности милиции России: Дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1992.

298. Кострубин Н.П. Философское содержание понятия "самоорганизация": Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. философ, наук. -Л., 1977.

299. Кузнецов И.А. Деятельность городских Советов народных депутатов в области борьбы с административными правонарушениями: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. Харьков, 1986.

300. Ласковский А.И. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1992.

301. Лисицин В.В. Компетенция местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции: Дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1991.

302. Макуев Р.Х. Правоприменительная деятельность милиции (теоретико-правовое исследование): Автореферат дис. на соиск. учен, степени доктора юрид. наук. М., 1994.

303. Малыгин А.Я. Государственно правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы): Автореферат дис. на соиск. учен, степени доктора юрид. наук. - М., 1992.

304. Минникес И.В. Местное самоуправление в Великобритании:

305. Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. Свердловск, 1988.

306. Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862-1917 гг.). Историко-правовой аспект: Автореферат дис. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук. М., 1992.

307. Парадиз А.П. Местное самоуправление в политической системе общества: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. полит, наук. -Саратов, 1994.

308. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы: вопросы теории: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. -М., 1995.

309. Савостин А.А. Правовые и организационные основы деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка: Автореферат дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1997.

310. Сиддиков P.P. Местные органы власти и местное самоуправление: теоретические и организационно правовые проблемы: Автореферат дис. на соиск. учен, степени доктора юрид. наук. - М., 1993.

311. Сорокин А.С. Основные тенденции развития и правовое регулирование деятельности органов муниципального управления в США: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1994.

312. Стахов Я.Г. Оганизационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами в городе, районе: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. -М., 1991.

313. Тертерян А.Р. Становление современной теории саморганиза-ции как проблема философии науки: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. философ, наук. М., 1991.

314. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореферат дис. (научн. докл.) на соиск. учен, степени доктора юрид. наук. М., 1994.

315. Фатеев П.П. Административно-правовой статус муниципальной милиции Российской Федерации: Дис. на соиск. учен, степени канд.юрид. наук. М., 1996.

316. Филатов В.К. Формирование местной милиции в Российской Федерации (организационно-правовой аспект): Дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1994.

317. Цуканов А.Н. Социальное обслуживание граждан органами внутренних дел: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. -М., 1993.

318. Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX века (историко-правовой анализ): Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1995.

319. Шилингов B.C. Гуманистические основы деятельности милиции: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. Киев, 1992.

320. Шихов Е.Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления: Автореферат дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1995.

321. Якубовский Д.О. Местное самоуправление в системе обеспечения народовластия в Российской Федерации: Автореферат дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. М., 1994.

322. V. Учебная н справочная литература

323. Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. проф. Д.Н.Бахрах. М.: БЕК, 1997. - 320 с.

324. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Бочаров С.Н., Герт Г.П. и Еремичев И.А. др. Под ред. проф. А,П. Коренева. М.: "Щит - М", 1997. - 334 с.

325. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. проф. JI.JI. Попова.- М.: Акад. МВД СССР, 1987.-331 с.

326. Александрова З.И. Словарь синонимов русского языка. М.: Советска энциклопедия, 1969. - 600 с.

327. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1996.-640 с.

328. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 1993.- 301 с.

329. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. К.Ф. Гуценко. М.: "Зерцало", 1996. - 328 с.

330. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х томах. М.: ГИС, 1955. -700, 779, 555, 684 с.

331. Ковешников Е.М., Кононов A.M. Муниципальное право России: Учебное пособие. М.: Изд-во Современ. гум. ун-т, 1998. - 46 с.

332. Колодкин JI.M. Научные основы реализации кадровой функции в органах внутренних дел: Лекция. М.: Акад. МВД СССР, 1976. - 32 с.

333. Колодкин Л.М., Фатула А.В. Организация работы с кадрами в органах внутренних дел: Учебное пособие. М.: Акад. МВД СССР, 1990. -235 с.

334. Колонтаевский Ф.Е. Служба милиции общественной безопасности как отраслевая подсистема органов внутренних дел: Лекция. М.: Акад. МВД РФ, 1994. - 45 с.

335. Конституционное право: Учебник. / Отв. ред. А.Е. Козлов. М.: БЕК, 1996. -446 с.

336. Крылов Б.С., Меркуров Г.С. Полиция и органы исполнения наказания в буржуазных странах: Учебное пособие. М.: Акад. МВД СССР, 1989.-66 с.

337. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: "Юристъ", 1997. - 428 с.

338. Лазарев В.В., Попов Л.Л., Рогозин Л.М. Правовые основы обеспечения общественного порядка: Учебное пособие. М.: Акад. МВД СССР, 1987.-73 с.

339. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М.: "Юристъ", 1996. - 472 с.

340. Миндагулов А.Х. Управление правоохранительной деятельностью: понятие, содержание, виды: Лекция. М.: Акад МВД РФ, 1992.- 19 с.

341. Мулукаев Р.С. Развитие форм участия трудящихся в охране общественного порядка: Лекция. М.: Акад. МВД СССР, 1976. - 51.

342. Обеспечение и охрана советской милицией конституционных прав и свобод граждан: Учебное пособие. М.: ВЮЗШ МВД СССР, 1988. -72 с.

343. Общая теория государства и права: Акад. курс. Учебник для вузов. В 2-х томах / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М.: "Зерцало", 1996. -408, 620 с.

344. Общая теория права и государства: Учебник для юрид. вузов / Под ред. В.В. Лазарева М.: Юрист, 1996. - .470 с.

345. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.: "Азбуковник", 1997. - 939 с.

346. Основы управления в органах внутренних дел: Учебник. М.: "Щит", 1996.-343 с.

347. Общая теория управления: Курс лекций / Атаманчук Г.В., Беляев А.А., Варламов К.И. и др. М.: Рос. Акад. упр-я, 1994. - 300 с.

348. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ИМПЭ, 1997. - 112 с.

349. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. д. ю. н., профессора В.П. Божьева. М.: "Спарк", 1996. - 286 с.

350. Пригожин А.И. Современная социология организации: Учебник. М.: "Интерпракс", 1995. - 295 с.

351. Румянцев О.Г., Дронов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М.: "ИНФРА-М", 1997. - 374 с.

352. Сомов В.П. Словарь редких и забытых слов. М.: Гум. изд. центр "Владос", 1996. - 763 с.

353. Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: "Право и Закон", 1996. - 421 с.

354. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник / Под ред. В.Д. Малкова. М.: Акад. МВД СССР, 1990. - 324 с.

355. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. - 485 с.

356. Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. Т. IV. М.: Гос. изд-во иностр. и нац. словарей, 1940. - 752 с.

357. Шамаров В.М. Организации работы с личным составом органов внутренних дел: Учебно-практическое пособие. М.: Акад. МВД РФ, 1997.-98 с.

358. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. - 267 с.

359. Энциклопедический словарь. СПб.: Изд. "Брокгауза и Ефрона", 1894-1900.1. VI. Зарубежная литература

360. Abadinsky Н., Winfree Т. Crime and Justice. An Int-roduction. Chicago, 1992.

361. Barron J., Dienes T. Constitutional Law. St.Paul, 1991.

362. Brzezinsky Z. Article // Washington Post. 1982. Aug. 31.

363. Chester N. The English administrative system, 1780-1870. Oxford,1981.

364. D'Orsi A. La delinquenza in Italia. Pesaro, 1996.

365. Hunter Ronald D. Three Models of Maintenance of Law and Order // Police Studies. 1990. № 3.

366. Gregory F. The British police system with special reference to public order problems // Police and Pablic order in Europe. London, 1985.

367. Kalleng M. Strategy of the Development of Police and Perspective of Police // National Institute of Justice. 1988. № 4; Australial Police Journal. 1992. №. 2. V. 46; The Indian Police Journal. 1992. №. 1- 4. V. XXXIX.

368. Miric I. Sistem i kriza. Zagreb, 1980.

369. Mistiuk A. Systeme policyjne na swiecie. Dotychczasowe doswiadczenia oraz kierunki rozwoju // Przeqlad Policyjny. 1996. № 2

370. Peters F. Lehrbuch der Verwaltungsrecht. Frankfurt am Main, 1961.

371. Reith-Lucas B. The unreformed Local Government Sustem. London,1980

372. Revue internationale de criminologie et de police technigue. 1992.

Автор: Кононов, Анатолий Михайлович
Город: Москва
Год: 2000
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кононов, Анатолий Михайлович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кононов, Анатолий Михайлович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кононов, Анатолий Михайлович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кононов, Анатолий Михайлович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации»