АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Теоретические, организационно-правовые и финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка»
На правах рукописи
СОЛДАТОВ Александр Александрович
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННО ПРАВОВЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА (МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ)
Специальность: 12.00.02—конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Волгоград 2004
Работа выполнена в Краснодарской академии МВД России
Научный руководитель: доктор юридических наук,
доцент Дзидзоев Р.М.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
доцент Акопов Л.В.
кандидат юридических наук, доцент Симухин В.Д.
Ведущая организация: Ростовский юридический институт
МВД России
Защита состоится "4- " СкЛЯ ^ я 2004 г. в часов на заседании регионального диссертационного Совета КМ-203.003.01 при Волгоградской академии МВД России по адресу: 400089 г. Волгоград, ул. Историческая, д. 130, зал заседаний диссертационного Совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России
Автореферат разослан "1С" <^^^2004 года
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка. Данное конституционное положение нашло свое развитие в ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ней законодатель к ведению муниципальных образований относит организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Фактически Закон определил возможность создания муниципальных органов охраны общественного порядка, подчеркнул самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении этой функции.
Однако почти десятилетие указанные законодательные положения не реализованы, несмотря на то, что на федеральном, региональных и муниципальных уровнях за истекшее время предпринимались определенные правовые и организационные меры по их реализации. Эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления положительным результатом не завершился. Одна из причин -слабая проработка научно-методического, законодательного и организационно-технического обеспечения проблем формирования муниципальных подразделений охраны общественного порядка. Кроме того, муниципальные образования оказались не готовы к выполнению поставленной перед ними задачи по содержанию подразделений муниципальной милиции за счет средств местных бюджетов по нормативам Министерства внутренних дел России. Несмотря на сложившуюся ситуацию, во многих субъектах Российской Федерации органами государственной власти и местного самоуправления предпринимаются попытки принять нормативно-правовые акты и сформировать отдельные подразделения муниципальной милиции, приблизить их к населению района (города) в решении задач, стоящих перед муниципальными образованиями.
Особую актуальность исследованию придает то обстоятельство, что оно проводится в условиях начавшейся полномасштабной административной реформы. Принятие новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления, грядущая реформа муниципальных образованийё позволит, наконец, формировать структуры органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Несмотря на общий рост научных разработок проблем муниципального права, комплексного исследования, посвященного теоретическим, организационно-правовым и финансовым основам формирования муниципальной милиции, в современных условиях не проводилось. В связи с этим представляется весьма актуальным обновление существующих, обсуждение и поиск новых подходов к решению проблем
муниципальной реформы, предстоящей реорганизации системы МВД России недостаточная научная разработанность указанных проблем и определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В современной отечественной юридической науке общетеоретические и отдельные аспекты становления и развития отрасли муниципального права исследовались в трудах ученых С.А Авакъяна, П.В. Анисимова, Г.В. Атаманчука, Н.С. Бондаря, М.В. Баглая, В.И. Васильева, С.А Глотова, Н.И. Грачева, В.Т. Кабышева, Ю.Д. Казанцева, A.M. Кононова, В.А Кудина, И.О. Кулиева, П.М. Курдюка, Е.Н. Ковешникова, М.Н. Козюка, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.Н. Незнамовой, А.Н. Нифанова, A.M. Лимонова, А.В. Мингеса, В.В. Пылина, А.С. Прудникова, Ю.М. Прусака, В.Д. Симухина, В.В. Таболина, М.Н. Тарасенко, В.И. Фадеева, Е.С. Шургиной, В.А. Юсупова и др.
Вопросам компетенции органов власти и управления, охраны общественного порядка уделено значительное внимание в работах ученых А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, СТ. Гончарука, Д.А. Гавриленко, В.В. Денисенко, Е.И. Додина, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, И.В. Пановой, ЛЛ. Попова, Л.М. Розина, Ю.А Тихомирова, Г.А Туманова, В.М. Семёнова, Е.П. Савельева, А.В. Серегина, Ю.П. Соловей, ВА Юсупова, А.Ю. Якимова и др.
В диссертации использовались труды и учитывались мнения таких учёных и исследователей в области теории и истории государства и права, как А.С. Азаренкова, Ю.И. Бондарь, Л.В. Бутько, В.В. Борисов, Н.С. Вершишева, О.Б. Герман, В.М. Курицин, В.В. Лысенко, И.И. Мушкет, И.И. Мелехина, С.А Невский, П.И. Остапенко, Л.П. Рассказов, В.Н. Ратушник, М.С. Савченко, В.И. Сирица, Б.И. Трехбратов, И.В. Упоров, Е.Б. Хохлов и др.
Опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран освящался в научных работах А.И. Алексеева, С.А Воронцова, А.В. Губанова, А.П. Герасимова, Р.И. Денисова, A.M. Кононова, И.О. Кулиева, Ю.И. Осипова и др.
В теоретическом аспекте проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка ранее исследовались A.M. Кононовым. Немало ценного материала по проблемам правового регулирования деятельности милиции в Российской Федерации содержится в диссертационном исследовании Ю.П. Соловей. Однако современное состояние и тенденции развития муниципального права, проводимые в стране административная и муниципальная реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению и комплексному подходу в решении проблем создания муниципальной милиции.
В исследовании автор руководствовался положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № Ш-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым с 1 января 2006 года.к.вопросам местного значения отнесена организация 4
охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милиции.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области реализации органами местного самоуправления своих полномочий по охране общественного порядка, организации и содержанию подразделений муниципальной милиции.
Предметом исследования являются федеральное и региональное законодательство, подзаконные и муниципальные правовые акты, организационные и финансовые основы, создающие условия для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в изучении теоретических, организационно-правовых и финансовых основ формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и внесении предложений по совершенствованию законодательства, обеспечивающего создание муниципальной милиции.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие основные задачи:
- уточнить понятие общественного порядка, определить понятие муниципального общественного порядка, раскрыть их соотношение и сущность;
- проанализировать нормативно-правовые основы общественного порядка;
- изучить деятельность органов охраны общественного порядка в дореволюционный период на Кубани и опыт организации муниципальной полиции зарубежных стран;
- провести анализ правовых актов, имевших цель создание условий для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, и практику их реализации;
- разработать теоретическую модель муниципального органа охраны общественного порядка, определить понятие, структуру и задачи муниципальной милиции;
- обосновать предпосылки формирования и провести теоретические расчеты по финансовому обеспечению муниципального органа охраны общественного порядка;
- внести предложения по разработке законодательства, определяющего правовые основы для создания муниципальной милиции.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания, а также современные общенаучные и специальные методы познания (исторический, системный, сравнительно-правовой, логико-юридический, структурно-организационный, конкретно-социологический, статистический, моделирования).
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых, исследователей и специалистов в области теории государства и права,
конституционного, муниципального, административного права. Нормативной основой исследования явилась Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, подзаконные и муниципальные правовые акты, относящиеся к предмету исследования. В диссертации проанализированы проекты нормативно--правовых актов, научные публикации, статьи, статистические данные, касающиеся проблем создания муниципальных органов охраны общественного порядка.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретических, организационно -правовых и финансовых основ формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, проведённое в условиях начавшейся реформы местного самоуправления.
В работе предлагаются авторские определения муниципального общественного порядка, правовых основ муниципального общественного порядка разработана теоретическая модель муниципального органа охраны общественного порядка определены понятие, структура и задачи муниципальной милиции; обоснованы предпосылки формирования и проведены теоретические расчеты финансового обеспечения подразделения муниципальной милиции; высказаны предложения по совершенствованию действующего законодательства и принятию федерального закона о создании правоохранительных органов нового вида - муниципальной милиции.
На защиту выносятся следующие положения и выводы.
1. Устоявшимся в юридической литературе понятиям общественного порядка присущи определенные недостатки. Учитывая то, что общественный порядок, как система общественных отношений, складывается и вне территорий муниципальных образований (объекты транспорта, территории ЗАТО, приграничные территории и др.), в работе впервые обосновывается и формулируется понятие "муниципальный общественный порядок".
Муниципальный общественный порядок - это часть регулируемых нормами федеральных законов и подзаконных актов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами и другими социальными нормами волевых общественных отношений, складывающихся в трех основных сферах жизнедеятельности - труда, быта и отдыха человека, в пределах территории муниципального образования, имеющих своей целью обеспечение общественного спокойствия, безопасности личности, нормальных условий для деятельности государственных и муниципальных органов, организаций, общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, а также защиту имущественных прав. В предложенном автором понятии выделено четыре признака: правовой, содержательный, территориальный и целевой. Соотношение понятий "общественный порядок" и "муниципальный общественный порядок" находится в диалектическом единстве как общее и особенное.
2. Содержание сущности общественного порядка требует некоторой уточняющей корректировки, в частности, компетенция и регулирование деятельности субъектов охраны общественного порядка выходит за пределы понятия "общественный порядок" и является частью правового механизма его охраны. Несмотря на особую взаимосвязь между общественным порядком и общественной безопасностью, она не даёт оснований для отождествления этих понятий, тем более для рассмотрения их в качестве единой сферы общественных отношений.
3. Авторское определение понятия "нормативно-правовая основа муниципального общественного порядка". Нормативно-правовая основа муниципального. общественного порядка представляет собой совокупность (определенную иерархию) правовых норм, содержащихся в правовых актах трех уровней власти: федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальном, которая закрепляет права, свободы и интересы граждан, определяет правомерное поведение, устанавливает запреты и ответственность за их нарушение в сфере общественного порядка. Современное состояние российского законодательства в сфере охраны общественного порядка, основу которого составляет законодательство об административных правонарушениях, представляет собой сложную многоуровневую систему, не свободную от нормотворческих ошибок, совершаемых законодателями на региональном уровне, сущность которых заключается в выходе органов законодательной власти субъектов Российской Федерации за рамки своей компетенции и возложении на сотрудников милиции дополнительных задач. При принятии муниципальных правовых актов в сфере общественного порядка прослеживается тенденция возложить их исполнение и на сотрудников районных (городских) органов внутренних дел, что противоречит Федеральному закону "О милиции". В связи с чем актуализируется проблема создания муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции).
4. Отсутствие четкого разграничения предметов ведения в области законодательства об административных правонарушениях (по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях) порождает противоречивость регионального законодательства федеральному, хаотичность и отсутствие системности в текстах законов субъектов Федерации об административных правонарушениях. В целях устранения противоречивости, хаотичности и бессистемности регионального законодательства, регулирующего сферу общественного порядка, необходимо внести изменения в раздел "Общие положения" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
5. Проводимая в стране полномасштабная административная реформа предполагает реорганизацию системы Министерства внутренних дел как органа исполнительной власти. Реорганизация взаимосвязана с решением проблемы разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и
местным самоуправлением. Реализация новых принципов организации местного самоуправления объективно требует совершенствования и организационно-правовых основ деятельности подразделений милиции районного (городского) уровня. Милицию общественной безопасности можно рассматривать как переходную структуру к формированию подразделений муниципальной милиции, создание которой - актуальная задача нового этапа развития местного самоуправления в России.
6. Анализ правовых актов, регламентировавших создание муниципальных органов охраны общественного порядка в прошлом десятилетии, и практика их реализации показали некоторую преждевременность и спешку в вопросе создания муниципальных органов охраны общественного порядка. Фактическим инициатором этого процесса явился только Президент Российской Федерации и его администрация. Основные причины того, что децентрализация системы управления охраной общественного порядка не состоялась, заключаются, во-первых, в ее недостаточном законодательном обеспечении; во-вторых, в отсутствии синхронности и взаимосвязи этого процесса с реформами всей системы МВД России и самого местного самоуправления, многие законодательные положения о котором являются формальными и декларативными. Несмотря на то, что ранее принятые меры по реализации конституционных положений об охране общественного порядка органами местного самоуправления не привели к повсеместному созданию в стране подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка, они все же сыграли положительную роль в реализации идеи о муниципализации милиции.
7. Правовых основ для создания муниципальных органов охраны общественного порядка, в условиях современной России, не достаточно. Поэтому предлагаемые модели муниципальной милиции носят научно-теоретический и дискуссионный характер. В связи с тем, что новые принципы организации местного самоуправления начали претворятся в жизнь, необходимо активнее вести поиск и новых форм охраны общественного порядка, совершенствования организации и деятельности милиции общественной безопасности. Это потребует принятия нового и приведения действующего законодательства о милиции в соответствие с новым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.).
Считаем целесообразным ускорить принятие проекта Федерального закона "Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации", в котором следует определить весь комплекс вопросов создания, правового статуса и деятельности муниципальной милиции. В условиях созданной правовой основы и обновлённых правовых актов, накопленный практический опыт в будущем подскажет не только возможные, но и наиболее целесообразные модели построения муниципальной милиции, её взаимодействие с криминальной милицией и иными подразделениями МВД России. Формирование подразделений муниципальной милиции отражает
потребность общества в переориентации милиции на большую социальную роль, которая отвечает требованиям правового, демократического, социального государства, из репрессивного в прошлом, силового органа она должна превратится в социальный институт, обеспечивающий охрану муниципального общественного порядка и решения иных правоохранительных задач местного сообщества.
Муниципальные органы охраны общественного порядка (муниципальная милиция) - составная часть органов местного самоуправления, созданные для охраны общественного порядка на территориях соответствующих муниципальных образований и наделенные правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законодательством.
8. Проанализировав складывающуюся ситуацию по поводу возможности и реальности создания муниципальных органов охраны общественного порядка нами обоснованы несколько объективных предпосылок, которые могут, в том числе и финансово, в ближайшее время обеспечить создание в стране подразделений муниципальной милиции. Основные предпосылки: а) политическая; б) положительные тенденции в экономике; в) учет разных возможностей регионов и некоторых социальных факторов; г) знание зарубежного опыта о деятельности муниципальной полиции; д) российский современный практический опыт создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка или структур, близко похожих на них; е) наличие организационных начал; ж) востребованность перемен.
Проведенные расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка подтверждают устоявшееся мнение о том, что в условиях проводимой налоговой и бюджетной политики органы местного самоуправления не могут финансово обеспечить местными бюджетами подразделения муниципальной милиции.
9. Анализ реализации действующего законодательства показал, что в стране не создана система гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления для решения вопросов местного значения в полном объеме. Предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства носят существенный, комплексный, реформаторский, экономически обоснованный характер, находятся на завершающей стадии принятия. Налоговая реформа является обязательным условием обновления деятельности органов местного самоуправления, по реализации своих полномочий. При успешном осуществлении налоговой реформы можно утверждать, что органы местного самоуправления получат реальную возможность создать муниципальную милицию и реализовать законодательные положения по самостоятельной организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа).
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней положения в определённой мере развивают и дополняют современные теории муниципального и административного права.
Они могут быть использованы при издании научной и учебно-методической литературы, преподавании дисциплин конституционного и муниципального права. Практическая значимость работы состоит в обосновании автором выводов и предложений, которые могут быть учтены при разработке и совершенствовании федеральных законов, ведомственных правовых актов, в законотворчестве субъектов Российской Федерации и правотворческой практике органов местного самоуправления.
Обоснованность н достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики работы органов внутренних дел. Исследование основывается на обширном эмпирическом материале деятельности органов местного самоуправления. В работе анализируется современная практика нормативно-правового регулирования общественного порядка и его охраны в Краснодарском крае, Ростовской, Волгоградской, Белгородской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации. Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается изучением научных трудов по общей теории и истории государства и права современных исследований ученых-государствоведов, достаточно обширным аналитическим материалом.
В научной работе представлены региональные и межрегиональные статистические и учётные данные МВД России, субьектов Российской Федерации, муниципальных образований, в основном, Южного федерального округа. Совокупность комбинаций избранных методов исследования темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность полученных положений и выводов, выносимых на защиту.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, теоретические выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Краснодарской академии МВД России, обсуждались на различных науно-практических конференциях по актуальным проблемам охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями, проходивших в период с 2000 по 2004 год не только в Краснодарской академии, но и в других учебных заведениях. Материалы, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в учебном процессе Краснодарской академии МВД России при преподавании дисциплин "Муниципальное право Российской Федерации", "Конституционное право Российской Федерации". Основные положения, теоретические разработки и выводы диссертации нашли отражение в семи опубликованных научных статьях.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, показывается степень её научной разработанности, определяются объект и предмет, цель и основные задачи, методологические и теоретические основы исследования, раскрывается его научная новизна формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируется обоснованность и достоверность результатов исследования, их теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных в ходе исследования результатов.
Глава первая "Теоретико-правовые аспекты в решении проблем формирования муниципальных органов охраны общественного порядка" посвящена исследованию понятий общественного порядка и муниципального общественного порядка, их соотношению и сущности, нормативно-правовым основам общественного порядка, охраны общественного прядка в дореволюционный период на Кубани и опыту организации муниципальной полиции зарубежных стран.
В первом параграфе "Общественный порядок и муниципальный общественный порядок: понятия, соотношение, сущность" исследуются понятия общественного порядка и муниципального общественного порядка, их соотношение и сущность.
Формирование муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях реформы местного самоуправления требует решения целого комплекса разнообразных проблем и прежде всего - теоретических. Заслуживают уважения и самого пристального внимания труды советских и российских учёных, в которых раскрывается сущность общественного порядка и административно-правовые средства его укрепления: И.И. Веремеенко, СТ. Гончарука, Д.А. Гавриленко, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разарёнова, Л.М. Розина, Ю.П. Соловей, А.В. Серёгина, В.М. Семёнова, Е.П. Савельева, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и других учёных.
В отечественной науке административного права проблемы общественного порядка как сложного социального явления были в центре внимания учёных нескольких поколений, но, к сожалению, до настоящего времени понятие общественного порядка законодательно не закреплено. Одними из основоположников и теоретиков концепции общественного порядка в 60-70-х годах прошлого века выступили: М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко, А.В. Серёгин. Позднее, уже в 80-х годах прошлого века, взгляды ученых на понимание общественного порядка несколько изменились. В теории административного права и административной деятельности милиции трактовка понятия "общественный порядок" стала употребляться в Широком и более узком смысле слова. В научных изданиях 90-х годов 20' века концептуальные подходы к понятию "общественный порядок" в основном
сохранились, но появились и некоторые новые тенденции (Ю.П. Соловей, В.Н. Казаков, И.О. Кулиев, П.Т. Городецкий).
С их точкой зрения вряд ли можно согласиться. Аргументом тому служит само понятие "местное самоуправление", данное в Федеральном законе о местном самоуправлении. Среди задач милиции отдельно выделены: обеспечение безопасности личности; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В теоретическом аспекте это совершенно разные понятия и вряд ли стоит их подменять каким-то одним единым. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации по объекту посягательства различают административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, и преступления против общественной безопасности и общественного порядка. Что не даёт повода для смешивания вышеназванных понятий. В 90-х годах прошлого века научный интерес к проблемам общественного порядка и его охраны заметно снизился. Постепенно "общественный порядок" как социальное явление перемещается из сферы предмета и интересов административного права в муниципально-правовые отношения. Причиной тому явилось закрепление в Конституции России (ч. 1 ст. 132) правовой нормы о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка.
Современному понятию общественного порядка, по мнению соискателя, недостает двух существенных признаков. Первый - территориальный признак. В определении требуют уточнения пространственные пределы, в которых общественный порядок должен поддерживаться публично-правовыми способами. Второй - нормативный признак. Весь ход развития нашего общества последнего десятилетия, совершенствование законодательства, наличие специальных функций и задач по обеспечению общественного порядка муниципальными органами обуславливают объективную необходимость научно сформулировать понятие "муниципальный общественный порядок". Учитывая то, что общественный порядок, как система общественных отношений, складывается и вне территорий муниципальных образований (объекты транспорта, территории ЗАТО, приграничные территории и др.), в работе впервые обосновывается и формулируется понятие "муниципальный общественный порядок".
Муниципальный общественный порядок - это часть регулируемых нормами федеральных законов и подзаконных актов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами и другими социальными нормами волевых общественных отношений, складывающихся в трех основных сферах жизнедеятельности - труда, быта и отдыха человека, в пределах территории муниципального образования, имеющих своей целью обеспечение общественного спокойствия, безопасности личности, нормальных условий для деятельности государственных и муниципальных органов, организаций, общественных объединений, для труда и отдыха граждан,
уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, а также защиту имущественных прав. В предложенном автором понятии выделено четыре признака: правовой, содержательный, территориальный и целевой. Соотношение понятий "общественный порядок" и "муниципальный общественный порядок" находится в диалектическом единстве как общее и особенное. Эти понятия не подменяют друг друга, каждое имеет свое смысловое значение, и в то же время, они могут использоваться в научной и учебной литературе самостоятельно.
По мнению учёных, юридическое содержание сущности общественного порядка составляют правовые нормы, в том числе устанавливающих компетенцию и регулирующих деятельность субъектов охраны общественного порядка. Однако с этой позицией вряд ли можно согласиться. По мнению соискателя, установление компетенции и регулирование деятельности субъектов охраны общественного порядка по своему смысловому содержанию выходит за пределы понятия "общественный порядок" и переходит в элемент механизма его охраны.
Наиболее тесную связь с общественным порядком имеет сфера общественной безопасности. В соответствии с действующим законодательством безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В это емкое понятие включаются государственная, общественная, экономическая, оборонная, экологическая, информационная и иные виды безопасности. Укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности. Вместе с тем, соблюдение правил общественной безопасности является важным условием поддержания надлежащего общественного порядка. Несмотря на то, что общественный порядок и общественная безопасность тесно связаны, законодатель рассматривает в качестве предмета ведения (в т.ч. вопросов местного значения) местного самоуправления только охрану общественного порядка.
Во втором параграфе "Нормативно-правовые основы общественного порядка" исследуется вся совокупность правовых актов, которая составляет его нормативно правовую базу, с учётом их иерархии в соответствии с трёхуровневой системой управления (федеральный, субьектов Федерации и местного самоуправления).
Главное место среди различных видов норм, определяющих нормативно-правовую основу общественного порядка, занимают конституционные нормы. В Конституции России закрепляются права и свободы человека и гражданина (гл. 2), которые реализуются при нахождении граждан в общественных местах (ст. ст. 30, 31, 33, 37, 42, 44). По мнению автора, сфера общественного порядка наиболее тесно связана именно с вышеуказанными конституционными нормами. Вторую группу правовых норм, регулирующих общественный порядок, составляют нормы отраслевого законодательства. Они конкретизируют права и обязанности граждан, закрепленные Конституцией России, и в ряде случаев определяют порядок их реализации, а также
ответственность за нарушение общественного порядка (гл. 24 Уголовного кодекса Российской Федерации, гл. 20 Кодекса Российской Федерации об административный правонарушениях). В отличие от уголовного права, административное право в соответствии с пунктом "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении России и ее субъектов. В этой связи разграничим эту группу правовых норм на две подгруппы. К первой подгруппе отнесем федеральные административно-правовые нормы, ко второй - региональные.
Анализ правовых норм главы 20 Кодекса позволяет сделать вывод о том, что они не в полной мере охватывают своей защитой все разнообразие общественных отношений, образующих понятия "общественный порядок" и "муниципальный общественный порядок". Учитывая данный фактор, руководствуясь Конституцией, законодатель предоставил возможность субъектам Российской Федерации принимать собственные законы об административных правонарушениях (ст. ст. 1.1, 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Существенным недостатком Кодекса является то, что он определяет лишь предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и ничего не говорит о таких предметах ведения субъектов Федерации. Отсутствие разграничения порождает противоречивость регионального законодательства федеральному, хаотичность и отсутствие системности в текстах законов субъектов Федерации об административных правонарушениях. Подводя черту под анализом нормативно-правовых основ общественного порядка федерального уровня, соискатель утверждает, что просматривается явная неполнота регулирования общественных отношений этой сферы.
Значительный научный и практический интерес предоставляет собой законодательство с административной ответственностью, регулирующее общественный порядок и его охрану, в субъектах Российской Федерации. Для сравнительного исследования было выбрано несколько регионов, в основном, Южного федерального округа, в которых уже длительное время приняты и действуют законы субъектов Федерации, так или иначе регулирующие сферу общественного порядка и отражающие региональную специфику (Свердловская, Волгоградская, Белгородская области, Краснодарский край). Например, в Краснодарском крае принималось несколько законов об административной ответственности.
В Законе Краснодарского края "Об административных правонарушениях" депутаты Законодательного собрания представили право составлять протоколы об административных правонарушениях и должностным лицам органов внутренних дел (милиции) в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами. На наш взгляд, это положение закона субъекта Российской Федерации противоречит ст. 2 Закона Российской Федерации "О милиции", определяющей задачи милиции и указывающей на то, что иные задачи на милицию могут быть возложены только настоящим
Законом. Кроме того, перечень должностных лиц системы МВД Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в соответствии со ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяется ведомственным правовым актом. Такие ошибки присущи региональным законам и других субьектов Федерации (законы Тульской и Орловской областей).
В завершении данного раздела диссертационной работы подвергнуты анализу муниципальные правовые акты. Здесь просматривается общая тенденция - руководители муниципальных образований хотят большую компетенцию в сфере общественного порядка и общественной безопасности, при этом иметь достаточно сил и средств для эффективного решения назревших в данной сфере проблем. Однако в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях нет никаких упоминаний ни о предметах ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, ни, тем более, предметов ведения - местного самоуправления и его органов. По мнению соискателя, необходимо смелее идти в направлении совершенствования законодательства, используя при этом исторический опыт развития страны (к примеру, ст. ст. 3-6 КоАП РСФСР). В завершение параграфа соискатель предлагает понятие нормативно-правовой основы общественного порядка.
Нормативно-правовая основа общественного порядка - нормы, содержащиеся в различных правовых актах, которые закрепляют, охраняемые федеральными законами, подзаконными федеральными актами, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, права, свободы и интересы граждан, определяют правомерное поведение, устанавливают запреты и ответственность за их нарушение в сфере общественного порядка.
Третий параграф "Охрана общественного порядка в дореволюционный период на Кубани и опыт организации муниципальной полиции зарубежный стран" состоит из двух частей. В первой части исследуется исторический опыт охраны правопорядка на Кубани.
Учитывая то, что охрана правопорядка в то время имела региональные особенности, мы посчитали возможным ограничить территорию исследования и показать некоторые исторические особенности уклада жизни в южных регионах России с момента их освоения. В этой связи нельзя не отметить видных ученых теории и истории государства и права, специалистов-практиков, внесших своими работами значительный вклад в развитие науки Кубани: А.С. Азаренкову, И.Ю. Бондарь, Н.С. Вершишеву, О.Б. Герман, В.М. Курицына, В.В. Лысенко, И.И. Мушкета, С.А. Невского, П.И. Остапенко, Л.П. Рассказова, В.Н. Ратушняка, М.С. Савченко, И.В. Сирица, Б.А. Трехбратова, Е.Б. Хохлова и др.
В конце 18 века началось массовое заселение Кубани. С точки зрения Российской государственности, главным предназначением казаков была военная служба. Общие основания наряда казаков на службу были
установлены только 28 августа 1818 г. Циркуляром Военной Коллегии, в соответствии с которым служба начиналась с 18 лет и продолжалась 25 лет (в мирное время) Казаки, уволенные с военной службы, перечислялись в службу внутреннюю по войску, которую несли до полной физической неспособности. Находясь на внутренней службе, казаки исполняли охранные функции: обеспечивали безопасность приезжавших в край царских чиновников, конвоировали осужденных, осуществляли охрану острогов, соляных озер, рыбных заводов, войсковых лесов, почтовых станций.
Военные, политические и экономические события второй половины XIX -начала XX в. обусловили специфику развития Кубанской области, в том числе и в вопросах охраны правопорядка. 25 декабря 1862 г. указом царя Александра II были утверждены "Временные правила об общем устройстве полиции в городах и уездах, по общему учреждению управляемых". Городская полиция сохранялась лишь в губернских городах, отдельных крупных уездных городах, а также в некоторых безуездных городах, посадах и др. Уезды делились на станы, в которых руководство полицией осуществляли становые приставы. Более мелкими полицейскими территориальными единицами были участки (сотни) и селения; соответственно нижними полицейскими чинами в уездах были сотские и десятские, избиравшиеся из жителей сельских поселений. В целом на этих же принципах формировалась полиция и в Кубанской области. Здесь уезды делились на участки, возглавлялись участковыми приставами. В границах станичной территории (юрта) полицейские обязанности осуществлялись местными казаками, которые подчинялись станичному атаману. Десятские избирались из расчета один на десять домохозяев, сотские -от ста домохозяев. Как правило, они избирались из числа отставных унтер-офицеров и солдат.
Рост населения городов Кубанской области обусловил создание в них полиции, не подчиненной уездному начальству. В 80-х гг. 19 в. приобрела самостоятельность полиция в городах Майкопе, Ейске, Темрюке. Наиболее детально обязанности полицейских урядников регламентировались "Инструкцией полицейским урядникам" от 19 июля 1878 г. Финансирование деятельности полицейских урядников осуществлялось за счет казны, однако это не касалось Кавказского края, в состав которого входила Кубанская область. Губернии (области) Российской Империи, в которых не предусматривалось введение должностей полицейских урядников за счет государства, были вправе их утверждать за счет частных лиц и обществ, предварительно получив согласие министра внутренних дел (для Кубанской области - военного министра).
На сходах жителей населенных пунктов Кубанской области признавалось необходимым введение должности полицейского урядника и определялось его денежное содержание в зависимости от количества станиц, входящих в определенный круг, и земли, приходящейся на каждую станицу. В 1874 г. в горских аулах была учреждена по приговорам (решениям) аульных обществ конная стража из числа горцев, содержавшаяся за счет трехрублевого взноса,
которым был обложен каждый двор. Фактически, основная масса казачества была далека от политики. Таким образом, охрана общественного порядка на Кубани в дореволюционный период имела свои особенности, которые были обусловлены военными, политическими и экономическими событиями, происходящими в пределах границ Кубанской области и военно-гражданским устройством ее органов власти.
Во второй части параграфа рассматривается опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран, который широко освещался в научных работах А.И. Алексеева, С.А. Воронцова, А.В. Губанова, Р.И. Денисова, A.M. Кононова, А.В. Мингес, Ю.И. Осипова, Ю.И. Скуратова, Ю.П. Соловей.
В настоящее время полицейские формирования, подчиненные и финансируемые органами местной власти, существуют практически во всех зарубежных органах. Характеризуя организационные формы и принципы управления деятельностью полиций развитых зарубежных стран, следует отметить, что почти всегда функции по обеспечению охраны общественного порядка выполняются несколькими полицейскими формированиями, подчиненными как общенациональным ведомствам, так и органам регионального и местного самоуправления (например, полиция в США, Великобритании, Франции, Италии и некоторых других стран). Муниципальная полиция играет роль своеобразного дублера и резерва национальных полицейских сил: служащие муниципальной полиции оказывают им помощь и поддержку при проведении оперативно-разыскных и иных мероприятий, при расследовании преступлений и обеспечении общественной безопасности, собирают сведения и информируют о лицах и фактах, представляющих для нее интерес, передают в полицейские органы регионального и общенационального уровней материалы о преступлениях, находящихся в их юрисдикции.
В своей служебной деятельности подразделения муниципальной полиции прежде всего подчиняются органам и уполномоченным должностным лицам местного самоуправления. Организационное руководство со стороны государственной полиции в отношении муниципальной может иметь место только в период совместного проведения специальных мероприятий, для чего предусмотрен механизм консолидации и наращивания полицейских сил. В остальное время их взаимоотношения строятся на принципах взаимодействия и координации. При рассмотрении структуры муниципальной полиции обращает на себя внимание то, что среди всех ее подразделений бесспорный приоритет принадлежит патрульно-постовой службе: в большинстве стран запада патрулированием занимается, по разным оценкам, от 60 до 90% служащих муниципальной полиции.
Продолжается процесс расширения объема "некриминальных" функций муниципальной полиции зарубежных стран, который все более превращает ее в специфический орган по оказанию разнообразных социальных услуг. В число этих функций сегодня входят: пропагандистко-воспитательная работа с населением; правовое образование населения; участие в улаживании семейных
и бытовых конфликтов; оказание психологической помощи жертвам насилия и гражданам, оказавшимся в критической ситуации; спасение пострадавших от несчастных случаев и оказание им экстренной медицинской помощи; участие в антиалкогольных и антинаркотических общественных движениях и программах; оказание помощи детям из неблагополучных семей; организация, руководство и содействие различным общественным формированиям по борьбе с правонарушениями и другие. В США это направление работы получило название коммунальной деятельности муниципальной полиции За рубежом принято считать, что сотрудники муниципальной полиции находятся "на службе" не у государства, а у населения соответствующего территориального образования. Финансирование подразделений муниципальной полиции осуществляется в основном за счет налогов, поступающих в местный бюджет, специальных государственных дотаций, выделяемых по просьбе органов местного самоуправления.
Подводя итоги второй части, автор делает вывод о том, что муниципальная полиция в развитых зарубежных странах является исторически сложившимся элементом полицейской системы, который обусловлен существованием определенных форм местного самоуправления с присущими каждой стране особенностями.
Глава вторая "Организационно-правовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции)" посвящена исследованию милиции общественной безопасности, её структуры, анализу правовых актов, имевших цель создания условия для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, и практике их реализации, теоретической модели муниципальной милиции.
В первом параграфе "Милиция общественной безопасности как переходная структура к формированию подразделений муниципальной милиции" исследуется правовое положение милиции в Российской Федерации.
С момента принятия Закона РСФСР "О милиции" основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований стали выполнять подразделения милиции общественной безопасности (МОБ). Позднее указом Президента Российской Федерации № 209 от 12 февраля 1993 г. было утверждено Положение о милиции общественной безопасности на транспорте. В районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.
В приложении № 1 Положения определен состав милиции общественной безопасности. В приложении № 2 службы и подразделения милиции общественной безопасности (местной милиции) делятся на подразделения, содержащиеся за счет средств Республиканского бюджета Российской Федерации, и на подразделения местной милиции, содержащиеся за счет средств субъектов Российской Федерации По мнению соискателя, такое разделение источников финансирования подразделений и служб милиции
общественной безопасности не было случайным. В этом усматривалась определенная нестабильность и временность.
Принятая в конце 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила за органами местного самоуправления в пункте 1 ст. 132 функцию охраны общественного порядка и тем самым укрепила и приблизила к реализации идеи "муниципализации" российской милиции. В отечественной научной литературе появилось мнение об отличных друг от друга моделях муниципальных органов правопорядка - "сильной" и "слабой", связанных со структурными преобразованиями Министерства внутренних дел Российской Федерации. Однако вместо ожидаемых обществом подразделений муниципальной милиции в стране законодатель на федеральном уровне ввел понятие "муниципальные органы охраны общественного порядка" (Федеральный закон № 154-ФЗ).
Некоторую ясность в начавшийся процесс муниципализации милиции общественной безопасности внесли Указы Президента России от 3 июля 1996 г. и от 17 сентября 1998 г. Они еще раз подтвердили право местного самоуправления на самостоятельность в осуществлении охраны общественного порядка посредством создания собственных правоохранительных органов. Существенные изменения и дополнения вносятся в текст Закона РСФСР "О милиции" Федеральным законом от 31 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции". Конкретизация некоторых положений новой редакции Закона нашла отражение в подзаконных актах (в частности, постановлением "О подразделениях милиции общественной безопасности" от 7 декабря 2000 г. № 926 уточнена структура милиции общественной безопасности). По мнению автора, именно из перечисленных структур МОБ, финансируемых за счет средств региональных бюджетов, и предстоит формировать подразделения муниципальных органов охраны общественного порядка.
Подводит черту под проблемой "быть или не быть муниципальным органам охраны общественного порядка" принятый в новой редакции Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, вступающий в силу с 1 января 2006 года. До указанной даты в соответствии со ст. 85 Закона Правительство России и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны провести значительную многоэтапную работу (фактически реформу) по организации местного самоуправления в соответствии с новыми принципами и требованиями Закона.
И еще один аргумент в подтверждение того, что муниципальной милиции быть. В соответствии с пунктом 7 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ Правительство Российской Федерации обязано до 1 декабря 2005 года обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы (8 октября 2003 г.) в федеральной собственности имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями настоящего
Федерального закона. Учитывая то, что охрану общественного порядка сегодня осуществляют подразделения милиции общественной безопасности, входящие в систему МВД России (федеральная собственность), необходимо будет в указанный срок перераспределить имущество районных и городских отделов (управлений) внутренних дел в муниципальную собственность для обеспечения деятельности муниципальной милиции. Желательно, чтобы это произошло одновременно с организационно-штатным выделением.
Проводимая в стране полномасштабная административная реформа предполагает, с одной стороны, реорганизацию системы Министерства внутренних дел как органа исполнительной власти. С другой стороны, когда новые принципы организации местного самоуправления начнут претворяться в жизнь, это объективно потребует совершенствования организационно -правовых основ деятельности подразделений милиции районного (городского) уровня. В настоящее время милицию общественной безопасности можно рассматривать как переходную структуру к формированию подразделений муниципальной милиции, создание которой - актуальная задача начавшегося нового этапа развития местного самоуправления в России.
Во втором параграфе "Анализ правовых актов, имевших цель создания условий для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, и практика их реализации" анализируются ранее изданные федеральные правовые акты, законодательство субъектов Федерации и акты местного самоуправления, направленные на формирование отдельных подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка в различных регионах России. Речь идёт об указах Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 и от 17 сентября 1998 г. № 1115. Автор анализирует практику исполнения названных нормативно-правовых актов в отдельных регионах и муниципальных образованиях.
Вышеназванные указы Президента Российской Федерации побудили органы местного самоуправления, не участвующие в эксперименте, к самостоятельному поиску собственных возможностей формирования у себя подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка. Автором изучен опыт создания и деятельности таких подразделений в гг. Владимире, Белгороде, Твери, Саранске и других. В муниципальных образованиях подразделения создавались, как правило, на основе структур милиции общественной безопасности или в помощь им.
Однако не у всех участников эксперимента оказались финансовые возможности для его успешного проведения. К сожалению, итоги проведенного эксперимента официально не опубликовались. Однако общий вывод сделать можно: эксперимент положительным результатом не завершился. Муниципальные образования оказались не готовы к выполнению поставленной перед ними задачи, и прежде всего, по содержанию муниципальных органов охраны общественного порядка и их материально-техническому обеспечению по нормативам Министерства внутренних дел Российской Федерации за счет свих местных бюджетов. И все же, несмотря на неудачные результаты
эксперимента, он оказал положительное влияние на процессы децентрализации действующей системы государственного управления, подтвердив тезис "нельзя из федерального центра управлять всем". Отдельные субъекты Федерации продолжили реализовывать идею муниципализации милиции, во многом довольно успешно.
Анализ правовых актов, регламентирующих создание муниципальных органов охраны общественного порядка, и практика их реализации показали некоторую преждевременность и спешку в вопросе создания подразделений муниципальной милиции.
Третий параграф "Теоретическая модель подразделения муниципального органа охраны общественного порядка: понятие, структура, задачи". В нем разработан проект теоретической модели подразделения муниципальной милиции на основе воплощения в жизнь идеи муниципализации милиции в Краснодарском крае.
После завершения эксперимента органы местного самоуправления г. Краснодара начали поиск таких форм деятельности милиции, которые отвечали бы потребностям населения столицы Кубани. По инициативе администрации города Краснодара в период с 1999 года по настоящее время в городе созданы подразделение санитарной милиции, положение которой утверждено главой администрации муниципального образования, и служба школьных участковых инспекторов милиции. Учитывая имеющиеся в научной литературе сведения о моделях муниципальных органов охраны общественного порядка - "сильной", "средней", "слабой", соискатель предпринял обоснование собственной идеи структурной организации подразделения муниципальной милиции. Автор считает, что в современной России подразделения муниципальной милиции должны формироваться, в основном, на базе подразделений МОБ, участвующих активно в охране муниципального общественного порядка: а) патрульно-постовой службы милиции; б) участковых уполномоченных милиции; в) по делам несовершеннолетних. В своей повседневной деятельности сотрудники этих подразделений выполняют не только правоприменительные функции, но и ведут широкую воспитательную, разъяснительную, профилактическую работу с населением. Предлагаемая диссертантом теоретическая модель муниципального органа охраны общественного порядка не совпадает ни с одной из трех моделей, ранее предложенных в научной литературе. Она находится где-то между третьей и второй моделями, т.е. между "слабой" и "средней" муниципальной милицией.
Предложенная модель позволяет автору выделить пять основных признаков муниципальной милиции, характеризующих ее организацию и деятельность: а) формируется органами местного самоуправления (муниципального района или городского округа), правовые и организационные начала должны быть закреплены в Уставе муниципального образования; б) организационную основу составляют: патрульно-постовая служба милиции; служба участковых уполномоченных милиции; подразделения по делам несовершеннолетних, а также иные подразделения по нормам штатной
численности в зависимости от региональных и местных условий и возможностей; в) должна быть подчинена главе администрации органа местного самоуправления или его заместителю, а подотчетна представительному органу местной власти; г) задачи и взаимодействие муниципальной милиции с криминальной (федеральной) милицией, подразделениями милиции общественной безопасности, не вошедшими в ее состав, и иными подразделениями МВД России должны определяться федеральным законом; д) она должна иметь право применять меры принуждения в пределах действующего федерального законодательства.
Муниципальные органы охраны общественного порядка (муниципальная милиция) - составная часть органов местного самоуправления, созданные для охраны общественного порядка на территориях соответствующих муниципальных образований и наделенные правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законодательством.
Задачи муниципальной милиции должны быть определены в федеральном законе, регламентирующем ее правовой статус, как самостоятельного правоохранительного органа. По мнению соискателя, муниципальная милиция должна выполнять следующие задачи: а) охрана общественного порядка на улицах, площадях, в парках и в других общественных местах; б) выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; в) раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; г) участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; д) оказание помощи лицам, находящимся в социально опасном состоянии; е) участие в розыске отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции муниципальной милиции; ж) оказание содействия криминальной милиции и милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на них обязанностей; з) участие в контроле за исполнением решений органов местного самоуправления в сфере общественного порядка, принятых в пределах их компетенции. Иные задачи на муниципальную милицию могут быть возложены только федеральным законом.
В заключение параграфа автор делает вывод о том, что в условиях современной России правовых основ для создания муниципальных органов охраны общественного порядка не достаточно. Поэтому предлагаемые модели муниципальной милиции носят научно-теоретический и дискуссионный характер. В связи с тем, что новые принципы организации местного самоуправления начали претворятся в жизнь, необходимо активнее вести поиск и новых форм охраны общественного порядка, совершенствования организации и деятельности милиции общественной безопасности. Появление подразделений муниципальной милиции отражает потребность общества в переориентации милиции на большую социальную роль, которая отвечает требованиям правового, демократического, социального государства, из репрессивного в прошлом органа она должна превратится в социальный
институт, обеспечивающий охрану муниципального общественного порядка и решения иных правоохранительных задач местного сообщества.
Третья глава "Финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка" включает в себя два параграфа, в которых обоснованы предпосылки формирования и сделаны теоретические расчёты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка, а также проанализированы условия создания муниципальной милиции.
В первом параграфе "Предпосылки формирования и теоретические расчёты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка" сформулированы объективные предпосылки, которые могут и должны финансово обеспечить формирование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции). На наш взгляд, их несколько. Первая - политическая. Означает наличие политической воли у главы государства на проведение реформы местного самоуправления. Возникла реформа по инициативе Администрации Президента России и до сих пор ее реализация находится под контролем главы государства.
Вторая предпосылка - положительные тенденции в экономике. В стране в целом и во многих субъектах Российской Федерации на протяжении нескольких лет наблюдается рост показателей в базовых отраслях экономики, что позволяет увеличить объем собираемых налогов.
Экономический рост характерен не только для Краснодарского края -южного региона России, но и для других субъектов Российской Федерации. Устойчивые положительные темпы роста экономики имеют место в Республике Мордовия, Республике Марий Эл, Белгородской области и других субъектах Федерации. Есть регионы, которые находятся длительное время в дотационном бюджетном режиме и выйти из него не могут, например, республика Адыгея. Создание муниципальной милиции в таком субъекте может быть отсрочено до улучшения экономического положения, о чем в региональном законе следует сделать оговорку.
Третья предпосылка - учет разных возможностей и некоторых социальных факторов при решении проблем создания муниципальных органов охраны общественного порядка. Не только в России, но даже в Южном федеральном округе субъекты Федерации значительно отличаются друг от друга по экономическому потенциалу, численности населения, национальности, менталитету. В одном субъекте муниципальные образования могут существенно отличаться друг от друга. В подтверждение этому автор в диссертации приводит показатели социально-экономического развития ряда городов России.
Четвертая предпосылка. В стране хорошо изучен современный зарубежный опыт организации и деятельности муниципальной полиции. Его следует использовать. Не следует забывать и наш собственный исторический опыт, он также может быть полезен.
Пятая предпосылка. Современный российский практический опыт создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка Во многих регионах апробированы различные формы организации муниципальной милиции или структур, близко похожих на них.
Шестая предпосылка. Наличие организационных начал. Смысл её в том, что управление процессом реформы осуществляется из единого центра целенаправленно. На протяжении нескольких лет в структуре Администрации Президента России создана и действует специальная комиссия, на которую возложены обязанности подготовки предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Седьмая предпосылка. Условно ее можно назвать "востребованность перемен". Значительная часть населения страны, депутаты, представители исполнительной власти, руководители органов местного самоуправления, в особенности на уровне сельских и поселковых муниципальных образований, осознали бедственное положение местной власти и желают перемен. Во второй части раздела работы автор, используя разные методики, проводит примерные расчеты затрат на содержание служащих муниципальной милиции в нескольких муниципальных образованиях.
Проведенные расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка подтверждают устоявшееся мнение о том, что в условиях проводимой налоговой и бюджетной политики органы местного самоуправления не могут финансово обеспечить местными бюджетами подразделения муниципальной милиции.
Второй параграф "Совершенствование налогового и бюджетного законодательства как условие создания муниципальной милиции". В нем анализируются финансовые основы, обеспечивающие создание муниципальной милиции. Налоговая реформа в России началась с принятия Общей части Налогового кодекса в 1999 году и, как предполагается, завершится в 2006 году. Проводимая реформа дала положительные промежуточные результаты. Конечная цель всей налоговой реформы - меньшее число налогов, снижение их ставок. По оценкам специалистов, межбюджетное взаимодействие последних лет характеризуется последовательной и жесткой переориентацией бюджетных потоков в пользу федерального центра.
Автором исследовано действующее налоговое законодательство и складывающаяся практика по формированию бюджетов, их наполнению налоговыми платежами и сборами нескольких муниципальных образований Краснодарского края. Установлены существенные издержки налогового и бюджетного законодательства. Поиск оптимального сочетания интересов органов региональной власти и местного самоуправления в области регулирования межбюджетных отношений по собственной инициативе ведут отдельные субъекты Российской Федерации. Выявлены положительные и отрицательные примеры бюджетного регулирования между субъектами
Российской Федерации и муниципальными образованиями. Каждый субъект Федерации нехватку финансовых средств в органах местного самоуправления пытается решить самостоятельно, различными способами. Совершенствование налогового и бюджетного законодательства характеризуется тесной взаимосвязью с объемом полномочий органов власти всех уровней. В рамках административной реформы проводились специальные исследования по проблеме финансовой обеспеченности ранее принятых федеральных и не федеральных правовых актов, многие из них были отменены в связи с финансовой необеспеченностью.
Государственная Дума Федерального Собрания приняла в первом чтении поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы России. Законопроект направлен на реализацию реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Сегодня нельзя сказать однозначно, что в будущем новое налоговое и бюджетное законодательство позволит сразу без проблем гарантировать органам местного самоуправления выполнение в полном объеме всех полномочий, поэтому законодатель предусмотрел на первоначальном этапе реформы с 2006 года оказание финансовой поддержки бюджетам муниципальных образований. Из районных фондов финансовой поддержки будут выделяться средства бюджетам сельских поселений, из региональных фондов - бюджетам муниципальных районов (городских округов). Реформа местного самоуправления является важнейшей составляющей более масштабной административной реформы, и ее осуществление взаимосвязано с экономической оценкой стоимости полномочий, предоставляемых этим органам новым федеральным законом. Вопрос о полномочиях органов местного самоуправления по организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) в новых условиях должен решатся в неразрывном единстве с иными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Автор считает, что в стране не создана система гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления для решения вопросов местного значения в полном объеме. Предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства носят существенный, комплексный, реформаторский, экономически обоснованный характер. Налоговая реформа является обязательным условием обновления деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий. При успешном осуществлении налоговой реформы можно утверждать, что органы местного самоуправления получат реальную возможность создать муниципальную милицию и реализовать законодательные положения по самостоятельной организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа).
В заключении содержатся итоговые положения проведённого исследования, делаются обобщения и выводы, формируются предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы автором в следующих работах (общим объемом 1,6 п.л.).
1. Солдатов А.А. Об особенностях правового регулирования отношений в области пожарной безопасности на территории Краснодарского края // Современные проблемы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Материалы научно-практической конференции, 27 апреля 2000 г. - Краснодар: Краснодарский юридический институт МВД России. 2000. (0,25 п.л.).
2. Солдатов А.А. Об использовании сети Интернет в выявлении и раскрытии преступлений // Проблемы законодательства и правоприменительная деятельность на современном этапе. Материалы научно-практической конференции слушательского научного общества, 4 июня 2000 г. Часть 1. - Краснодар: Краснодарский юридический институт МВД России. 2000. (0,3 пл.).
3. Солдатов А.А. Некоторые вопросы, связанные с правовым регулированием создания муниципальных органов охраны общественного порядка // Россия на пути к правовому государству. Материалы научно-практической конференции молодых учёных, 4 октября 2002 г. - Краснодар: Краснодарский юридический институт МВД России. 2002. (0,3 пл.)
4. Солдатов А.А. Совершенствование налогового и бюджетного законодательства как условие создания муниципальных органов охраны общественного порядка (в соавторстве с А.П. Солдатовым) // Актуальные проблемы экономической и социальной науки. - Краснодар: Южный институт менеджмента. 2003. (0,2/0,1 пл.).
5. Солдатов А.А. Проблемы формирования муниципальной милиции после принятия новой редакции федерального закона о местном самоуправлении // Актуальные социальные правовые проблемы развития транзитивного общества: Сборник материалов всероссийской читательской научной конференции молодых учёных. - Краснодар: Краснодарская академия МВД России. 2003. (0,2 пл.).
6. Солдатов А.А. Новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проблемы создания муниципальной милиции // Закон и судебная практика: Сборник научных статей учёных юристов Северо-Кавказского региона. Том 4. Краснодарская академия МВД России, Южный институт менеджмента. -Краснодар. 2003. (0,2 пл.).
7. Солдатов А.А. Предстоящая реформа местного самоуправления и проблемы создания муниципальной милиции // Проблемы правоохранительной деятельности и образования: Сборник научных трудов докторантов, адъюнктов, аспирантов и соискателей. Часть 1. - Белгород: ООНИ и РИД Бел ЮИ МВД России. 2004. (0,2 пл.).
СОЛДАТОВ Александр Александрович
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА (МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИ)
Авторефератдиссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук
Подписано в печать 25.06.2004 г. Формат 60х84'/16 Бумага 8уе1оСору. Печать трафаретная. УЧ.-ЮДЛ. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ №4095.
Отпечатано в типографии ООО "Просвещение-Юг" с оригинал-макета заказчика 350059 г. Краснодар, ул. Селезнева, 2, тел./факс: 359-679.
»15670
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Солдатов, Александр Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты в решении проблем формирования муниципальных органов охраны общественного порядка
1.1. Общественный порядок и муниципальный общественный порядок: понятия, соотношение, сущность.
1.2. Нормативно-правовая основа общественного порядка.
1.3. Охрана общественного порядка в дореволюционный период на Кубани и опыт организации муниципальной полиции зарубежных стран.
Глава 2. Организационно-правовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции)
2.1. Милиция общественной безопасности как переходная структура к формированию подразделений муниципальной милиции.
2.2. Анализ правовых актов, имевших цель создание условий для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, и практика их реализации.
2.3. Теоретическая модель муниципального органа охраны общественного порядка: структура, понятие, задачи.
Глава 3. Финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка
3.1. Предпосылки формирования и теоретические расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка.
3.2. Совершенствование налогового и бюджетного законодательства как условие создания муниципальной милиции.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Теоретические, организационно-правовые и финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка"
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка. Данное конституционное положение нашло свое развитие в ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ней законодатель к ведению муниципальных образований относит организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Фактически Закон определил возможность создания муниципальных органов охраны общественного порядка, подчеркнул самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении этой функции.
Однако почти десятилетие указанные законодательные положения не реализованы, несмотря на то, что на федеральном, региональных и муниципальных уровнях за истекшее время предпринимались определенные правовые и организационные меры по их реализации. Эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления положительным результатом не завершился. Одна из причин слабая проработка научно-методического, законодательного и организационно-технического обеспечения проблем формирования муниципальных подразделений охраны общественного порядка. Кроме того, муниципальные образования оказались не готовы к выполнению поставленной перед ними задачи по содержанию подразделений муниципальной милиции за счет средств местных бюджетов по нормативам Министерства внутренних дел России. Несмотря на сложившуюся ситуацию, во многих субъектах Российской Федерации органами государственной власти и местного самоуправления предпринимаются попытки принять нормативно-правовые акты и сформировать отдельные подразделения муниципальной милиции, приблизить их к населению района (города) в решении задач, стоящих перед муниципальными образованиями.
Особую актуальность исследованию придает то обстоятельство, что оно проводится в условиях начавшейся полномасштабной административной реформы. Принятие новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления, грядущая реформа муниципальных образований позволит, наконец, формировать структуры органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Несмотря на общий рост научных разработок проблем муниципального права, комплексного исследования, посвященного теоретическим, организационно-правовым и финансовым основам формирования муниципальной милиции, в современных условиях не проводилось. В условиях муниципальной реформы, предстоящей реорганизации системы МВД России недостаточная научная разработанность указанных проблем и определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В современной отечественной юридической науке общетеоретические и отдельные аспекты становления и развития отрасли муниципального права исследовались в трудах ученых С.А. Авакъяна, П.В. Анисимова, Г.В. Атаманчука, Н.С. Бондаря, М.В. Баглая, В.И. Васильева, Н.И. Грачева, В.Т. Кабышева, Ю.Д. Казанцева, А.М. Кононова, В.А. Кудина, И.О. Кулиева, П.М. Курдюка, Е.Н. Ковешникова, М.Н. Козюка, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.Н. Незнамовой, А.Н. Нифанова, А.М. Лимонова, А.В. Мингеса, В.В. Пылина, А.С. Прудникова, Ю.М. Прусака, В.Д. Симухина, В.В. Таболина, М.Н. Тарасенко, В.И. Фадеева, Е.С. Шургиной, В.А. Юсупова и др.
Вопросам компетенции органов власти и управления, охраны общественного порядка уделено значительное внимание в работах ученых А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, ИЛ. Бачило, В.М. Безденежных, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, С.Т. Гончарука, Д.А. Гавриленко, В.В. Денисенко, Е.И. Додана, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Л.Л. Попова,
JI.M. Розина, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.М. Семёнова, Е.П. Савельева, А.В. Серегина, Ю.П. Соловей, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.
В диссертации использовались труды и учитывались мнения таких учёных и исследователей в области теории и истории государства и права, как А.С. Азаренкова, Ю.И. Бондарь, JI.B. Бутько, В.В. Борисов, Н.С. Вершишева, О.Б. Герман, В.М. Курицин, В.В. Лысенко, И.И. Мушкет, И.И. Мелехина, С.А. Невский, П.И. Остапенко, Л.П. Рассказов, В.Н. Ратушник, М.С. Савченко, В.И. Сирица, Б.И. Трехбратов, И.В. Упоров, Е.Б. Хохлов и др.
Опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран освящался в научных работах А.И. Алексеева, С.А. Воронцова, А.В. Губанова, А.П. Герасимова, Р.И. Денисова, A.M. Кононова, И.О. Кулиева, Ю.И. Осипова и др.
В теоретическом аспекте проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка ранее исследовались A.M. Кононовым. Немало ценного материала по проблемам правового регулирования деятельности милиции в Российской Федерации содержится в диссертационном исследовании Ю.П. Соловей. Однако современное состояние и тенденции развития муниципального права, проводимые в стране административная и муниципальная реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению и комплексному подходу в решении проблем создания муниципальной милиции.
В исследовании автор руководствовался положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым с 1 января 2006 года к вопросам местного значения отнесена организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милиции.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области реализации органами местного самоуправления своих полномочий по охране общественного порядка, организации и содержанию подразделений муниципальной милиции.
Предметом исследования являются федеральное и региональное законодательство, подзаконные и муниципальные правовые акты, организационные и финансовые основы, создающие условия для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в изучении теоретических, организационно-правовых и финансовых основ формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и внесении предложений по совершенствованию законодательства, обеспечивающего создание муниципальной милиции.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие основные задачи:
- уточнить понятие общественного порядка, определить понятие муниципального общественного порядка, раскрыть их соотношение и сущность;
- проанализировать нормативно-правовые основы общественного порядка;
- изучить деятельность органов охраны общественного порядка в дореволюционный период на Кубани и опыт организации муниципальной полиции зарубежных стран;
- провести анализ правовых актов, имевших цель создание условий для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, и практику их реализации;
- разработать теоретическую модель муниципального органа охраны общественного порядка, определить понятие, структуру и задачи муниципальной милиции;
- обосновать предпосылки формирования и провести теоретические расчеты по финансовому обеспечению муниципального органа охраны общественного порядка;
- внести предложения по разработке законодательства, определяющего правовые основы для создания муниципальной милиции.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания, а также современные общенаучные и специальные методы познания (исторический, системный, сравнительно-правовой, логико-юридический, структурно-организационный, конкретно-социологический, статистический, моделирования).
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых, исследователей и специалистов в области теории государства и права, конституционного, муниципального, административного права. Нормативной основой исследования явилась Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, подзаконные и муниципальные правовые акты, относящиеся к предмету исследования. В диссертации проанализированы проекты нормативно-правовых актов, научные публикации, статьи, статистические данные, касающиеся проблем создания муниципальных органов охраны общественного порядка.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретических, организационно-правовых и финансовых основ формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, проведённое в условиях начавшейся реформы местного самоуправления.
В работе предлагаются авторские определения муниципального общественного порядка, правовых основ муниципального общественного порядка; разработана теоретическая модель муниципального органа охраны общественного порядка, определены понятие, структура и задачи муниципальной милиции; обоснованы предпосылки формирования и проведены теоретические расчеты финансового обеспечения подразделения муниципальной милиции; высказаны предложения по совершенствованию действующего законодательства и принятию федерального закона о создании правоохранительных органов нового вида - муниципальной милиции.
На защиту выносятся следующие положения и выводы.
1. Устоявшимся в юридической литературе понятиям общественного порядка присущи определенные недостатки. Учитывая то, что общественный порядок, как система общественных отношений, складывается и вне территорий муниципальных образований (объекты транспорта, территории ЗАТО, приграничные территории и др.), в работе впервые обосновывается и формулируется понятие "муниципальный общественный порядок".
Муниципальный общественный порядок - это часть регулируемых нормами федеральных законов и подзаконных актов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами и другими социальными нормами волевых общественных отношений, складывающихся в трех основных сферах жизнедеятельности - труда, быта и отдыха человека, в пределах территории муниципального образования, имеющих своей целью обеспечение общественного спокойствия, безопасности личности, нормальных условий для деятельности государственных и муниципальных органов, организаций, общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, а также защиту имущественных прав. В предложенном автором понятии выделено четыре признака: правовой, содержательный, территориальный и целевой. Соотношение понятий "общественный порядок" и "муниципальный общественный порядок" находится в диалектическом единстве как общее и особенное.
2. Содержание сущности общественного порядка требует некоторой уточняющей корректировки, в частности, компетенция и регулирование деятельности субъектов охраны общественного порядка выходит за пределы понятия "общественный порядок" и является частью правового механизма его охраны. Несмотря на особую взаимосвязь между общественным порядком и общественной безопасностью, она не даёт оснований для отождествления этих понятий, тем более для рассмотрения их в качестве единой сферы общественных отношений.
3. Авторское определение понятия "нормативно-правовая основа муниципального общественного порядка". Нормативно-правовая основа муниципального общественного порядка представляет собой совокупность (определенную иерархию) правовых норм, содержащихся в правовых актах трех уровней власти: федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальном, которая закрепляет права, свободы и интересы граждан, определяет правомерное поведение, устанавливает запреты и ответственность за их нарушение в сфере общественного порядка. Современное состояние российского законодательства в сфере охраны общественного порядка, основу которого составляет законодательство об административных правонарушениях, представляет собой сложную многоуровневую систему, не свободную от нормотворческих ошибок, совершаемых законодателями на региональном уровне, сущность которых заключается в выходе органов законодательной власти субъектов Российской Федерации за рамки своей компетенции и возложении на сотрудников милиции дополнительных задач. При принятии муниципальных правовых актов в сфере общественного порядка прослеживается тенденция возложить их исполнение и на сотрудников районных (городских) органов внутренних дел, что противоречит Федеральному закону "О милиции". В связи с чем актуализируется проблема создания муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции).
4. Отсутствие четкого разграничения предметов ведения в области законодательства об административных правонарушениях (по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях) порождает противоречивость регионального законодательства федеральному, хаотичность и отсутствие системности в текстах законов субъектов Федерации об административных правонарушениях. В целях устранения противоречивости, хаотичности и бессистемности регионального законодательства, регулирующего сферу общественного порядка, необходимо внести изменения в раздел "Общие положения" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
5. Проводимая в стране полномасштабная административная реформа предполагает реорганизацию системы Министерства внутренних дел как органа исполнительной власти. Реорганизация взаимосвязана с решением проблемы разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением. Реализация новых принципов организации местного самоуправления объективно требует совершенствования и организационно-правовых основ деятельности подразделений милиции районного (городского) уровня. Милицию общественной безопасности можно рассматривать как переходную структуру к формированию подразделений муниципальной милиции, создание которой - актуальная задача нового этапа развития местного самоуправления в России.
6. Анализ правовых актов, регламентировавших создание муниципальных органов охраны общественного порядка в прошлом десятилетии, и практика их реализации показали некоторую преждевременность и спешку в вопросе создания муниципальных органов охраны общественного порядка. Фактическим инициатором этого процесса явился только Президент Российской Федерации и его администрация. Основные причины того, что децентрализация системы управления охраной общественного порядка не состоялась, заключаются, во-первых, в ее недостаточном законодательном обеспечении; во-вторых, в отсутствии синхронности и взаимосвязи этого процесса с реформами всей системы МВД России и самого местного самоуправления, многие законодательные положения о котором являются формальными и декларативными. Несмотря на то, что ранее принятые меры по реализации конституционных положений об охране общественного порядка органами местного самоуправления не привели к повсеместному созданию в стране подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка, они все же сыграли положительную роль в реализации идеи о муниципализации милиции.
7. Правовых основ для создания муниципальных органов охраны общественного порядка, в условиях современной России, не достаточно. Поэтому предлагаемые модели муниципальной милиции носят научно-теоретический и дискуссионный характер. В связи с тем, что новые принципы организации местного самоуправления начали претворятся в жизнь, необходимо активнее вести поиск и новых форм охраны общественного порядка, совершенствования организации и деятельности милиции общественной безопасности. Это потребует принятия нового и приведения действующего законодательства о милиции в соответствие с новым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.).
Считаем целесообразным ускорить принятие проекта Федерального закона "Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации", в котором следует определить весь комплекс вопросов создания, правового статуса и деятельности муниципальной милиции. В условиях созданной правовой основы и обновлённых правовых актов, накопленный практический опыт в будущем подскажет не только возможные, но и наиболее целесообразные модели построения муниципальной милиции, её взаимодействие с криминальной милицией и иными подразделениями МВД России. Формирование подразделений муниципальной милиции отражает потребность общества в переориентации милиции на большую социальную роль, которая отвечает требованиям правового, демократического, социального государства, из репрессивного в прошлом, силового органа она должна превратится в социальный институт, обеспечивающий охрану муниципального общественного порядка и решения иных правоохранительных задач местного сообщества.
Муниципальные органы охраны общественного порядка (муниципальная милиция) - составная часть органов местного самоуправления, созданные для охраны общественного порядка на территориях соответствующих муниципальных образований и наделенные правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законодательством.
8. Проанализировав складывающуюся ситуацию по поводу возможности и реальности создания муниципальных органов охраны общественного порядка, нами обоснованы несколько объективных предпосылок, которые могут, в том числе и финансово, в ближайшее время обеспечить создание в стране подразделений муниципальной милиции. Основные предпосылки: а) политическая; б) положительные тенденции в экономике; в) учет разных возможностей регионов и некоторых социальных факторов; г) знание зарубежного опыта о деятельности муниципальной полиции; д) российский современный практический опыт создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка или структур, близко похожих на них; е) наличие организационных начал; ж) востребованность перемен.
Проведенные расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка подтверждают устоявшееся мнение о том, что в условиях проводимой налоговой и бюджетной политики органы местного самоуправления не могут финансово обеспечить местными бюджетами подразделения муниципальной милиции.
9. Анализ реализации действующего законодательства показал, что в стране не создана система гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления для решения вопросов местного значения в полном объеме. Предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства носят существенный, комплексный, реформаторский, экономически обоснованный характер, находятся на завершающей стадии принятия. Налоговая реформа является обязательным условием обновления деятельности органов местного самоуправления по реализации своих полномочий. При успешном осуществлении налоговой реформы можно утверждать, что органы местного самоуправления получат реальную возможность создать муниципальную милицию и реализовать законодательные положения по самостоятельной организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа).
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней положения в определённой мере развивают и дополняют современные теории муниципального и административного права. Они могут быть использованы при издании научной и учебно-методической литературы, преподавании дисциплин конституционного и муниципального права. Практическая значимость работы состоит в обосновании автором выводов и предложений, которые могут быть учтены при разработке и совершенствовании федеральных законов, ведомственных правовых актов, в законотворчестве субъектов Российской Федерации и правотворческой практике органов местного самоуправления.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики работы органов внутренних дел. Исследование основывается на обширном эмпирическом материале деятельности органов местного самоуправления. В работе анализируется современная практика нормативно-правового регулирования общественного порядка и его охраны в Краснодарском крае, Ростовской, Волгоградской, Белгородской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации. Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается изучением научных трудов по общей теории и истории государства и права, современных исследований ученых-государствоведов, достаточно обширным аналитическим материалом.
В научной работе представлены региональные и межрегиональные статистические и учётные данные МВД России, субьектов Российской Федерации, муниципальных образований, в основном, Южного федерального округа. Совокупность комбинаций избранных методов исследования темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность полученных положений и выводов, выносимых на защиту.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, теоретические выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Краснодарской академии МВД России, обсуждались на различных науно-практических конференциях по актуальным проблемам охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями, проходивших в период с 2000 по 2004 год не только в Краснодарской академии, но и в других учебных заведениях. Материалы, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в учебном процессе Краснодарской академии МВД России при преподавании дисциплин "Муниципальное право Российской Федерации", "Конституционное право Российской Федерации". Основные положения, теоретические разработки и выводы диссертации нашли отражение в семи опубликованных научных статьях.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Солдатов, Александр Александрович, Краснодар
Проведенное диссертащюнное исследование даёт основание автору сделать следующие выводы и предложения.В теоретико-правовом аспекте.1. Устоявшимся в юридической литературе понятиям общественного порядка присущи определенные недостатки. Во-первых, в определениях, как правило, отсутствует признак, указывающий на пространственные пределы, в ^, которых такой порядок устанавливается и поддерживается. Во-вторых, в них отсутствуют ссылки на виды нормативных актов, которыми он регламентируется. В-третьих, всем определениям характерна некоторая абстрактность. Учитывая то, что общественный порядок, как система общественных отнощений, может складываться вне территорий муниципальных образований (объекты транспорта, территории ЗАТО, приграничные территории и др.), в работе впервые обосновывается и ш формулируется понятие муниципального общественного порядка.Муниципальный общественный порядок - это часть регулируемых нормами федеральных законов и подзаконных актов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами и другими социальными нормами волевых общественных отношений, складывающихся в трех основных сферах жизнедеятельности - труда, быта и отдыха человека, в пределах территории муниципального образования, имеющих своей целью обеспечение общественного спокойствия, безопасности личности, • нормальных условий для деятельности государственных и муниципальных органов, организаций, общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, а также защиту имущественных прав. В предложенном автором понятии вьщелено четыре признака: правовой, содержательный, территориальный и целевой. Сделано предложение о внесении понятия муниципального общественного порядка в текст ст. 2 "Основные термины и понятия" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
2. Изучив сущность общественного порядка, мы пришли к выводу о необходимости корректировки её юридического содержания. В частности, компетенция и регулирование деятельности субъектов охраны общественного порядка выходит за пределы понятия "общественный порядок" и является уже частью правового механизма его охраны. Тесная, особая взаимосвязь между общественным порядком и общественной безопасностью не может служить основанием для их отождествления и тем более для рассмотрения в качестве единой сферы общественных отношений.При этом законодатель к вопросам местного значения относит только охрану общественного порядка. Общественный порядок может выступать как в качестве главного (основного) объекта правонарушения, так и в качестве сопутствующего (дополнительного) объекта посягательства, когда таковое совершается в отношении других общественных и личных благ (жизнь, здоровье, порядок управления и др.). Определяющим признаком в содержании понятия охраны общественного порядка здесь будет являться общественное место, где совершено правонарушение. Проанализировав действующее законодательство, составляющее правовую основу общественного порядка, нами предложена авторская формулировка этого понятия.Нормативно-правовая основа муниципального общественного порядка представляет собой совокупность (определенную иерархию) правовых норм, содержащихся в правовых актах трех уровней власти: федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальном, которая закрепляет права, свободы и интересы граждан, определяет правомерное поведение, устанавливает запреты и ответственность за их нарушение в сфере общественного порядка.3. Федеральные нормы не в полной мере охватывают все разнообразие общественных отношений образующих, понятие "общественный порядок", в ТОМ числе и "муниципальный общественный порядок". Анализируя современное состояние российского законодательства в сфере охраны общественного порядка, (основу которого составляет законодательство об административных правонарушениях), можно с з^еренностью сказать, что оно представляет собой сложную многоуровневую систему не свободную от нормотворческих ошибок, совершаемых законодателями на региональном уровне, сущность которых заключается в выходе органов законодательной власти субъектов Российской Федерации за рамки своей компетенции и возложении на сотрудников милиции дополнительных задач. В нормотворческой деятельности муниципального уровня власти прослеживается тенденция при принятии нормативно-правовых актов в сфере общественного порядка возложить их исполнение, в том числе, и на сотрудников горрайорганов внутренних дел, что противоречит Федеральному закону "О милиции". В связи с чем актуализируется проблема создания муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции). Отсутствие четкого разграничения предметов ведения в области законодательства об административных правонарушениях (по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях) порождает противоречивость регионального законодательства федеральному, хаотичность и отсутствие системности в текстах законов субъектов Федерации об административных правонарушениях. В целях устранения противоречивости, хаотичности и бессистемности регионального законодательства, регулирующего сферу общественного порядка, необходимо внести изменения в раздел "Общие положения" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области законодательства об административных правонарушениях.4. Охрана общественного порядка на Кубани в дореволюционный период имела свои особенности, которые были обусловлены военными.политическими и экономическими событиями, происходящими в пределах границ Кубанской области и военно-гражданским устройством ее органов власти. Органы полиции Кубани создавались одновременно с возникновением нового административно-территориального деления Кубанской области. Их организация и деятельность основывалась не только на принципе "централизации", но и "децентрализации". В крупных населенных пунктах Кубани (г. Екатеринодар, г. Майкоп и др.) существовали самостоятельные городские подразделения полиции, финансирование которых осуществлялось за счет средств городских дум (органов
самоуправления). Сфера общественного порядка того времени (порядок в общественных местах, профилактика пьянства, хулиганства, соблюдение правил торговли, борьба с браконьерством, поддержание санитарии и т.п.) во многом схожа с кругом общественных отношений, входяыщх в современное понятие "общественный порядок".5. Содержание полицейских урядников в Кубанской области осуществлялось не за счет государства, а за счет частных лиц и обществ (с согласия военного министра). При этом целесообразность введения таких должностей, их количество и денежное содержание определялись на сходах граждан населенных пунктов. Формирования "конной стражи" учреждались по решению аульньпс обществ за счет денежных взносов каждого двора.Принцип выборности в организации местного самоуправления на Кубани нашел свое отражение впервые в 1868 г. при выборах городского головы Екатеринодара и других городских должностей. Нижние полицейские чины -
"сотские" и "десятские" - избирались из жителей сельских поселений. В границах станичной территории полицейские обязанности могли осуществлять местные казаки, которые подчинялись станичному атаману.6. Муниципальная полиция в развитых зарубежных странах является исторически сложившимся элементом полицейской системы, который обусловлен существованием определенных форм местного самоуправления с присущими каждой стране особенностями. Для существования муниципальной полиции за рубежом созданы соответствующие политические, экономические, правовые, социальные и организационные условия, позволяющие ей эффективно функционировать, реализуя концепцию коммунальной деятельности. Особенности организационного построения муниципальной полиции зависят от степени централизации социального управления зарубежных стран, тесно связаны с административно-территориальным делением государств, географическими условиями, национальными и иными традициями. Финансирование муниципальной полиции осуществляется в основном за счет налогов, поступающих в местный бюджет, а также специальных государственных дотаций, вьщеляемых по просьбе органов местного самоуправления. В настоящее время в России появилась реальная возможность использовать опыт развитых зарубежных стран в организации и деятельности муниципальной полиции. Однако этот опыт не должен слепо копироваться в нашей стране. На практике потребуется не только его научное осмысление, но и создание определенных правовых, организационных, финансовых и иных условий для возникновения муниципальных сил правопорядка.В организационно-правовом аспекте.7. Проводимая в стране полномасштабная административная реформа предполагает, с одной стороны, реорганизацию системы Министерства внутренних дел как органа исполнительной власти. С другой стороны, когда новые принципы организации местного самоуправления начнут претворяться в жизнь, это объективно потребует совершенствования организационно правовых основ деятельности подразделений милиции районного
(городского) уровня. Реорганизация МВД взаимосвязана с общенациональной концепцией разграничения полномочий между центром, регионами России и местным самоуправлением. В настоящее время милицию общественной безопасности можно рассматривать как переходную структуру к формированию подразделений муниципальной милиции, создание которой • актуальная задача нового этапа развития местного самоуправления в России.8. Анализ правовых актов, регламентировавших создание муниципальных органов охраны общественного порядка, и практика их реализации показали некоторую поспешность в решении вопроса о создании подразделений муниципальной милиции. Фактическим инициатором этого процесса явился только Президент Российской Федерации и его администрация. Основные причиш>1 того, что децентрализация системы управления охраной общественного порядка не состоялась, заключаются, во первых^ в ее недостаточном законодательном обеспечении; во-вторых, в отсутствии синхронности и взаимосвязи этого процесса с реформами всей системы МВД России и самого местного самоуправления, многие положения которого по действующему закону являются формальными и декларативными. Несмотря на то, что принятые меры по реализации конституционных положений об охране общественного порядка органами местного самоуправления не привели к повсеместному созданию в стране подразделений муниципальной милиции, они все же сыграли полоэюительную роль в реализации идеи о муниципализации милиции.9. Правовых основ для создания муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях современной России не достаточно.Поэтому предлагаемые модели муниципальной милиции носят научно теоретический и дискуссионный характер. В связи с тем, что новые принципы организации местного самоуправления начали претворятся в жизнь, необходимо активнее вести поиск и новых форм охраны общественного порядка, совершенствования организации и деятельности милиции общественной безопасности. Это потребует принятие нового и приведение действующего законодательства о милиции в соответствие с новым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.). В условиях созданной правовой основы и обновлённых правовых актов, накопленный практический опыт в будущем подскажет не только возможные, но и наиболее целесообразные модели построения муниципальной милиции, её взаимоотношение и взаимодействие с криминальной милицией и иными подразделениями МВД России.10. Появление подразделений муниципальной милиции отражает потребность общества в переориентации милиции на большую социальную роль, которая отвечает требованиям правового, демократического, социального государства, из репрессивного в прошлом, силового органа она т должна превратится в социальный институт, обеспечивающий охрану муниципального общественного порядка и решение иных правоохранительных задач местного сообщества.Муниципальные органы охраны общественного порядка (муниципальная милиция) - формирования органов местного самоуправления, созданные для охраны общественного порядка на территориях соответствующих муниципальных образований и наделенные правом * применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законодательством. Нами высказано мнение о скорейшем принятии проекта Федерального закона "Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации", в котором следует определить весь комплекс вопросов создания, правового статуса и деятельности муниципальной милиции.П.. Проанализировав складывающуюся ситуацию в аспекте возможности и реальности создания муниципальных органов охраны общественного порядка, мы обосновали несколько объективных предпосылок, которые могут, в том числе и финансово, в ближайшее время обеспечить создание в стране подразделений муниципальной милиции.Основные предпосылки: а) политическая; б) положительные тенденции в экономике; в) учет разных возможностей регионов и некоторых социальных факторов; г) знание зарубежного опыта о деятельности муниципальной полиции и изученный российский исторический опыт; д) российский Практический опыт создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка или структур, близко похожих на них; е) наличие организационных начал; ж) востребованность перемен.12. Проведенные расчеты финансового обеспечения муниципального органа охраны общественного порядка подтверждают устоявшееся мнение о том, что в условиях проводимой налоговой и бюджетной политики органы местного самоуправления не могут финансово обеспечить местными бюджетами подразделения муниципальной милиции. Анализ реализации действующего законодательства показал, что в стране не создана система гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления для решения вопросов местного значения в полном объеме. Предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства носят существенный, комплексный, реформаторский, экономически обоснованный характер, находятся на завершающей стадии принятия. Налоговая реформа является обязательным условием обновления деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в пределах, установленных законом. При успешном осуществлении налоговой реформы можно утверждать, что органы местного самоуправления получат реальную возможность создать муниципальную милицию и реализовать законодательные положения по самостоятельной организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского
округа).
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Теоретические, организационно-правовые и финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка»
1. Конституция Российской Федерации. - М.: "Издательство Новая Волна", 1996.- 63 с.
2. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. 4-е изд. - М.: Изд-во "Ось - 89". 2000. Ст. 40, ст. 158.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Официальный текст. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА. М). 2002. - 288 с.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., "Издательство ЭЛИТ", 2004 г. - 152 с.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. 4-е изд. - М.: "Ось-89". 2000. Ст. 15.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г.) // СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3823.
7. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 "О милиции" (с изм. и доп.) // М.: "Издательство Пригор". 2000 80 с.
8. Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании" (проект).
9. Федеральный закон от 23 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета № 189.1997. 30 сентября.
10. Указ Президента России от 24 мая 1994 г. № 1016. "О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы" // Российская газета. 1994. 31 мая.
11. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. №9. Ст. 121.
12. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. "Положение о милиции общественной безопасности" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993. № 7. Ст. 562.
13. Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 16 августа.
14. Указ Президента России от 2 декабря 1998 г. № 1454 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" // Российская газета. 1998.12 декабря.
15. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" // Ведомости народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. № 31. Ст. 504.
16. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 2004 годах" // Российская газета. 2003.25 июля.
17. Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 г. № 1395 "О мерах по развитию федеральных отношений и местного самоуправления" // Российская газета. 2003.2 декабря.
18. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст. 2755.
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862. "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 2001 годах" // Российская газета. 1998. 8 августа.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. "О федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999 2000 годы" // Российская газета. 1999. 18 марта.
21. Постановление Правительства Российской федерации от 7 декабря 2000 г. № 926 "О подразделениях милиции общественной безопасности" // Российская газета. 2000. 15 декабря.
22. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1980 г. "О примерном положении общественных пунктов охраны порядка" // Российская газета. 1980.21 марта.
23. Приказ МВД Российской Федерации от 16 сентября 2002 г. № 900 "О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции" // Российская газета. 2002.27 ноября.
24. Приказ МВД от 3 сентября 2003 г. № 701 "О мерах по усилению социальной защиты участковых уполномоченных милиции" // Российская газета. 2003.17 сентября.
25. Приказ МВД Российской Федерации от 12 декабря 1991 г. № 220 "Об объявлении перечня объектов, обслуживаемых органами внутренних дел на транспорте" // Российская газета. 1991.18 декабря.
26. Решение Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 28 сентября 1983 г. "Об ответственности за нарушение общественного порядка в крае".
27. Решение Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 29 апреля 1992 г. № 170 "О создании краевой природоохранительной инспекции".
28. Областной закон от 10 декабря 1997 г. "Кодекс Свердловской области об административной ответственности".
29. Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 г. № 727-ОД // Волгоградская правда. 2002.23 июля.
30. Закон Республики Адыгея от 26 сентября 1997 г. "О местном самоуправлении" // Советская Адыгея. 1997.17 октября.
31. Постановление Законодательного собрания Краснодарского края от 23 октября 2002 г. № 1746-П "О мерах по упорядочению деятельности компьютерных клубов в части оказания услуг несовершеннолетним в Краснодарском крае".
32. Постановление Законодательного собрания Краснодарского края от 18 сентября 2002 г. "Об утверждении временных правил по устройству, оборудованию и эксплуатации пляжей на водных объектах Краснодарского края".
33. Распоряжение Главы администрации Краснодарского края от 13 сентября 1999 г. "О дополнительных мерах по укреплению общественной безопасности в Краснодарском крае".
34. Постановление Главы администрации Краснодарского края от 27 декабря1991 г. "О создании специализированной экологической инспекции".
35. Постановление главы администрации Краснодарского края от 23 марта1992 г. № 169 "О мерах по выполнению Закона РСФСР "О милиции" // Кубанский курьер. 1992.29 марта.
36. Постановление главы администрации Краснодарского края от 11 августа 2001 г. № 761 "О запрещении торговли в неустановленных местах".
37. Приказ департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края "Об утверждении Условий эмиссии и обращения среднесрочных облигаций Краснодарского края с переменным доходом" // Кубанские новости. 2004.13 апреля.
38. Постановление главы администрации города Краснодара от 23 мая 2003 г. № 971 "О мерах по ликвидации несанкционированной торговли на территории города Краснодара".
39. Постановление главы администрации города Краснодара № 87 "О мерах по улучшению санитарного состояния в городе Краснодаре".
40. Постановление главы администрации города Краснодара от 8 февраля 2001 г. № 128 "Об установлении дополнительной численности подразделения милиции общественной безопасности" // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2001.18 февраля.
41. Постановление главы администрации города Краснодара от 2 августа 2001 г. № 1225 "Об увеличении штатной численности школьных инспекторов милиции" // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар" № 34. 2001. (223).
42. Постановление главы городского самоуправления мэра города Краснодара от 6 мая 2000 г. № 967. "Об организации работы по выполнению программы "Школьный участковый".
43. Постановление главы администрации города Владимира от 25 июля 1997 г. № 226 "О мерах по улучшению общественного порядка и состояния окружающей среды в г. Владимире".
44. Распоряжение главы администрации города Краснодара от 14 июня 2002 г. № 491-р "О порядке проведения массовых мероприятий".
45. Распоряжение главы администрации города Краснодара от 26 марта 1999 г. "О введении на территории г. Краснодара экспериментальной программы "Школьный участковый".
46. Распоряжение мэра города Анапы "О первоочередных мерах по обеспечению безопасности на территории города-курорта Анапа".
47. Решение Краснодарского городского Совета народных депутатов от 12 августа 1992 г. № 13 п. 13 "Сборы на милицию".
48. Решение городской Думы города Краснодара от 28 марта 2003 г. № 33 п. 15 "Об утверждении отчёта об исполнении бюджета города Краснодара на2002 г." // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2003.4 апреля.
49. Решение городской Думы города Краснодара от 18 марта 2004 г. № 47 п. 2 "Об утверждении отчёта об исполнении бюджета города Краснодара за2003 г." // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2004. 26 марта.
50. Решение городской Думы города Краснодара от 11 апреля 2000 г. № 42 п. 9 "О бюджете г. Краснодара на 2000 год" // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2000. 18 апреля.
51. Решение городской Думы города Краснодара от 6 апреля 2001 г. № 7 п. 8 "О бюджете города Краснодара на 2001 год" // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2001.15 апреля.
52. Решение Ташгорсовета народных депутатов от 26 июня 1985 г. "Правила общественного порядка, благоустройства и санитарии в городе Ташкенте".
53. Положение о муниципальной экологической инспекции города Твери от 30 мая 2000 г., зарегистрировано в Тверской регистрационной палате 6 июня 2000 г.
54. Устав муниципального образования г. Краснодар // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". № 31. 2003. 25 июля.
55. У став города Белгорода. Утвержден главой администрации города Белгорода. Постановление от 5 ноября 1999 г. № 1736.
56. Устав города Лабинска Краснодарского края РФ // Провинциальная газета "Власть и время" № 30.2001.27 февраля.
57. Устав города Сочи // Ведомости городского Собрания № 4-5. 2004 г. 15 апреля.
58. Устав Ленинградского района Краснодарского края // Общественно-политическая газета "Степные Зори" № 70-71.2003.11 декабря.
59. Устав Апшеронского района Краснодарского края // Газета "Вестник предгорья" № 7.2000. 8 августа.
60. Устав Тимашевского района Краснодарского края // Специальный выпуск газеты "Кореновские новости" № 102-103.1996. 21 октября.
61. Устав Тбилисского района Краснодарского края // Общественно-политическая газета "Прикубанские огни" № 112-114. 2000. 26 сентября.
62. Устав Крыловского района Краснодарского края // Газета "Авангард" 2001. 22 ноября.1.. Учебники, учебные пособия, монографии
63. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. М.: МЮИ МВД России. Издательство "Щит-М". 1997 335 с.
64. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная. Учебник. М.: МЮИ МВД России. Издательство "Щит-М". 1997 346 с.
65. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том. 2. Теория права. М.: Издательство "Зеркало". 1998 - 656 с.
66. Общая теория государства и права. Учебник /Под. ред. В.В. Лазарева. -3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь. 2002 - 520 с.
67. Административная ответственность в Российской Федерации: Учеб. пособие. Волгоград: В А МВД России. 2002 - 162 с.
68. Основы муниципального права Российской Федерации: Учеб. пособие // Колл. авторов. Волгоград: ВЮИ МВД России. 1999 - 96 с.
69. Муниципальная милиция: проблемы организации правового обеспечения, зарубежный опыт: Академия МВД СССР. М. 1991 - 40 с.
70. Муниципальное право (в определениях и схемах) // Под. ред. Сальникова В.П. Санкт-Петербургский университет МВД России. СПб.2001 130 с.
71. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М. 1966.
72. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск. 1972.
73. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. -М.1999- 112 с.
74. Бельдиев В.Н., Невский С.А. Деятельность участкового инспектора милиции: Учебно-методическое пособие Краснодар: ГУВД Краснодарского края. 1999 175 с.
75. Гришаев П.И. Преступления против порядка управления, общественной безопасности и общественного порядка. М. 1957.
76. Герман О.Б. Правовое положение казачества и крестьянства Юго-Востока Европейской России в 1861-1920 гг. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та. 2003 - 576 с.
77. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. -М. 1965 190 с.
78. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь. 2002 - 559с.
79. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 7-е изд. -СПб.: Питер. 2004 512 с.
80. Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.2002 146 с.
81. Лесных А.В., Солдатов А.П. Муниципальное право (структурно-логические схемы норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Краснодар. 2004 - 160 с.
82. Мелёхина И.И. Местное сообщество: вопросы теории. Краснодар: ООО "Просвещение-Юг". 2003 - 55 с.
83. Маилян С.С. Роль и значение административно-правовых режимов в деятельности органов государственной власти: Учеб. пособие. М.: Московская академия МВД России. 2001 - 40 с.
84. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М.: "Издательство ПРИОР". 2001 - 96 с.
85. Невский С.А., Карлеба В.А., Сирица И.В. Органы охраны правопорядка и безопасности на Кубани (вторая половина XIX-начало XX века) / Под общ. ред. С.А. Невского. Краснодар: Краснодарская академия МВД России. 2003 -198 с.
86. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. - 765 с.
87. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: "Щит-М". 2000 - 264 с.
88. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ. 1993 - 504 с.
89. Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц. Краснодар: Краснодарский юридический институт МВД России. 1999 - 318 с.
90. Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. Учеб. пособ. М.: Академия МВД СССР. 1993-210 с.1.I. Статьи.
91. Алтынбаев Р. На местах виднее // Российская газета. 2002.9 июля.
92. Алексеев А. ЗАТО не платят налогов // Российская газета. 2004. 12 марта.
93. Авербух В. Жалуйтесь на милицию мне // Российская газета. 2004. 20 апреля.
94. Авербух В. МВД. Революций не будет. Заявил Президент руководителям МВД // Российская газета. 2003. 7 февраля.
95. Аванесова М. Думай, Дума // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2003. 25 июня.
96. Аванесова М. Отстоять интересы местного самоуправления // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2003. 18 апреля.
97. Богданович М.Г., Елец Е.А. Проблемы квалификации хулиганства // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. Вып. 3. Краснодарская академия МВД России. Южный институт менеджмента. -Краснодар. 2004. С. 225-228.
98. Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма. Изд. Саратов, ун-та. 1977. С. 215-235.
99. Викторова Н. Местное самоуправление по новому закону // Кубанские новости. 2003. 19 апреля.
100. Воробьев В. У муниципалитетов задач больше, чем денег // Российская газета. 2002.10 октября.
101. Воробьев В. Президент. Герои против "оборотней". В Ессентуках Владимир Путин потребовал от МВД самореформироваться без резких движений // Российская газета. 2004.26 марта.
102. Веремеенко И.И. Правоотношения в механизме административно -правового регулирования в сфере охраны общественного порядка //Общетеоретические проблемы административно правового обеспечения общественного порядка. - КВШ МВД СССР.-К. 1982. С. 39-48.
103. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: В 2-х ч. М.: ВНИИ МВД СССР. 1981. - Ч 1: Предмет и понятие. С. 17- 18.
104. Гень Ю. Недетские проблемы. Участковая мама // Кубанские новости. 2003.28 ноября.
105. Гончарук С.Т. Правовая регламентация мер административного пресечения в сфере нового законодательства // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. Сб. науч. труд. НИ и РИО КВШ МВД СССР. К. 1982. С. 6781.
106. Дислокация общественных пунктов охраны правопорядка на территории г. Краснодара // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 1999. № 28.
107. Дислокация общественных пунктов охраны правопорядка на территории г. Краснодара // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2002. 15 февраля.
108. Додин Е.В. Понятие и виды оснований административной ответственности // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. Сб. науч. труд. НИ и РИО КВШ МВД СССР. К. 1982. С. 23-30.
109. Добрынина Е. Три заветных слова. Местному самоуправлению не хватает финансов, демократии и ответственности // Российская газета. 2003. 12 ноября.
110. Дацкий А. Эксперимент идет в дозор // Российская газета. 1998. 23 сентября.
111. Дементьев Н.Д. Участие трудящихся в охране общественного порядка. -М.:ВШ МВД СССР. 1960. С. 7.
112. Емельянов А. "Ядерный скальпель" нам пока не заказывали // Российская газета. 2004. 8 мая.
113. Зубко И. Менты в школе. К доске вызывает учитель в погонах. // Российская газета. 2003. 31 декабря.
114. Зубко И. Инспектор исчезает в полдень // Российская газета. 2003. 18 ноября.
115. Кирюшин А.В. Город и власть. Сегодня вместе строим настоящее! Отчет о работе городской Думы Краснодара третьего созыва за 2001 2003 гг.Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2004. 30 января.
116. Колесников С. Где в России жить хорошо. Подведены итоги социально-экономического положения регионов в 2003 году // Российская газета. 2004. 6 марта.
117. Кононов A.M. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (вопросы теории и практики) // Государство и право. 1997. № 12. С. 34-35.
118. Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. М. 1992. - 152 с.
119. Кулиев И.О. Органы местного самоуправления в осуществлении общественного порядка (анализ нормативного регулирования, проблематика) // Государственная власть и местное самоуправление. Издательская группа "Юрист". 2001. № 3. С. 22-23.
120. Казаков В.Н. Правовой порядок как объект охраны российской милиции // Право и жизнь. 1997. №11. С. 24-26.
121. Клюшниченко А.П. О понятии социалистического общественного порядка. Труды КВШ МВД СССР. 1970. С. 126-129.
122. Клюшниченко А.П. Административно-правовая борьба с мелким хулиганством и злостным пьянством. К. 1967. С. 68-70.
123. Клюшниченко А.П. К вопросу о понятии общественного порядка в советском общенародном государстве. Труды высшей школы МООП РСФСР. 1963. Вып. 8. С. 126-130.
124. Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. М. 1992. - 152 с.
125. Киреев Н. "Кирпичных" дел мастера. Российская газета. 2003.24 июня.
126. Коллективный портрет жителей Кубани. Статистика. Всероссийская перепись населения // Кубанские новости. 2004.20 января.
127. Куда пошли налоги 2003 // Российская газета. 2004.4 февраля.
128. Минц Борис, начальник Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Местная милиция станет муниципальной // Российская газета. 1998.24 ноября.
129. Накануне реформы. Милицию ждут перемены // Кубанские новости. 2004. 23 января.
130. Никонов Н. Тихий Дон: берег левый, берег правый. Как существует сельская власть без копейки в бюджете? // Российская газета. 2003. 13 мая.
131. Остапенко П.И. Русская революция и политико-правовые перемены в Кубанской области. Вестник администрации Краснодарского края. Кубанского государственного аграрного университета и Краснодарского юридического института МВД России. 2003. С. 13 23.
132. Путин В.В.: Нужно вернуть престиж местного самоуправления (стенограмма выступления на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации) // Российская газета. 2001.28 февраля.
133. Попов JI.JL Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции. Труды Высшей школы МООП РСФСР, М: Вып. 7.1962. С. 225-234.
134. Пальчиков П. Самоуправление это ответственность и самостоятельность. // Российская газета. 2003.16 сентября.
135. Пылин В.В. Почти домашняя милиция // Российская газета. 1999. 4 февраля.
136. Рябов В. График проведения отчетов участковых уполномоченных милиции перед населением на январь 2003 года // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2003.10 января.
137. Руденко Л. Трагическая вода. Коварная Мзымта // Кубанские новости. 2003. 27 июля.
138. Розин Л.М. Общественный порядок как объект правового регулирования // Общетеоретические проблемы административно -правового обеспечения общественного порядка. КВШ МВД СССР. -К. 1982. С. 48-58.
139. Солдатов А.П. Экономическое развитие Краснодарского края: проблемы правового обеспечения // Российская академия юридическихнаук. Научные труды, 1 (том 1). М: Издательская группа "Юрист". 2001. С. 148-150.
140. Солдатов А.П. Концептуальные подходы к решению проблемы правового регулирования создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка // Общество и право. Краснодарский юридический институт МВД России. 2003. № 1. С. 36-37.
141. Солдатов А.П. Экономическое развитие Краснодарского края: проблемы правового обеспечения. Российская академия юридических наук. Научные труды, 1 (том 1). М.: Издательская Группа "Юрист", 2001. С. 148- 150.
142. Соколов Ю.А. Теоретические и правовые вопросы участия трудящихся в обеспечении законности и общественного порядка. Труды Высшей школы МООПРСФСР. М.:Вып. 8.1963. С. 80.
143. Субботина Т. Чистый город. Не к лицу Краснодару мусор! // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2003. 27 июня.
144. Степанова Л. Мостовский район. Преступников искали на дельтаплане // Кубанские новости. 2003. 4 июля.
145. Смолякова Т. Малые города пошли в рост. Перепись показала, что все больше россиян выбирают на жительство тихие районные центры (от 100 до 250 тыс. человек) // Российская газета. 2003.11 июня.
146. Скинхедов пересчитали. Российская газета. 2004.3 марта.
147. Танина К. Санитарная милиция стала мобильнее // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2003.4 июля.
148. Трояновский В., соб. корр. ИТАР-ТАСС. Эксперимент. Новгород. Милиция пошла в народ // Российская газета. 1998.15 декабря.
149. УВД г. Краснодара. Санитарная пятница. Нарушителей к ответу // Еженедельная газета городского самоуправления "Краснодар". 2003. 30 апреля.
150. Черненко А.В., Солдатов А.П. О гарантиях прав местного самоуправления // Научные труды учёных-юристов Северо-Кавказского региона. Выпуск 3. Краснодар. 2004. С. 222-224.
151. Шаров А. Право. ФБР к вам не придет. Слухи о рождении Федеральной службы расследований преждевременны // Российская газета. 2003. 6 марта.
152. Юлий. Минск. По закону и в обход его // Российская газета. 2003.3 июня.
153. Городецкий П.Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Дис. . док. юрид. наук. М. 2001. -248 с.
154. Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц. Дисдокт. юрид. наук. Саратов. 2000.168 с.
155. Солдатов А.П. Правовые и организационные основы административно-юрисдикционной деятельности руководителей горрайорганов внутренних дел. Дис. канд. юрид. наук. М. 1990. - 207с.
156. Савостин А.А. Правовые и организационные основы деятельностимуниципальных органов охраны общественного порядка. Дис канд.юрид. наук. М. 1997. 159 с .
157. Слепак В.А. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере г. Москвы). Дис. . канд. наук. М. 1999.-216 с.
158. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Москва. Академия управления МВД России. 2000. - 51 с.
159. Лысенко В.В. Полиция России в пореформенный период и общественнаянравственность: Автореф. дис канд. юрид. наук. Санкт-Петербург.Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. 1995. С. 19.
160. Мелехина И.И. Местное сообщество: вопросы, теоретико-правовой анализ. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Краснодар. 2003. - 27 с.
161. Сирица И.В. Становление и развитие политической полиции Кубани 18801917 гг. (историко-правовой аспект): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -Краснодар. Краснодарский юридический институт МВД России. 2003. 26 с.
162. Федеральный закон "О федеральной полиции и муниципальных органах охраны общественного порядка (муниципальной милиции) в Российской Федерации" (проект) // Компьютерная правовая программа Консультант Плюс. 2004.
163. Федеральный закон "Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации" (проект) // Компьютерная правовая программа Консультант Плюс. 2004.
164. Приказ Министра внутренних дел от 2 марта 1993 г. № 84. "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 209" // Компьютерная программа Консультант Плюс -Проф. 2004.
165. Словарь иностранных слов. 18-е изд. - М.: Русский язык. 1989. 748 с.
166. Словарь русского языка: 70000 слов // Под ред. Н.Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп. - М.: Рус. яз. 1989.974 с.
