АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц»
На правах рукописи
ии^44 74ЭБ Чумакова Ольга Владимировна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СПОРЫ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Специальность 12 00 14 — Административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
02ОНТ2008
Москва 2008
003447495
Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Россинский Борис Вульфович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Хаманева Наталья Юрьевна
кандидат юридических наук, доцент Штатина Марина Анатольевна
Ведущая организация —
Московская государственная юридическая академия
Защита состоится 28 октября 2008 года в 1200 часов на заседании диссертационного совета Д 229 001 01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, корп 1, зал заседаний ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации www rpa-mu ru « >> сентября 2008 года
Автореферат разослан « ¿ЯГ* сентября 2008 года
Ученый секретарь диссертационного совета^»^
кандидат юридических наук, доцент Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. За последние два десятилетия в России появилось огромное количество юридических лиц, что напрямую связано с развитием предпринимательства в нашей стране Появилось много новых предприятий различных форм собственности С 1991 г процесс регистрации юридических лиц неоднократно менялся, регулярно появлялись новые требования к оформлению учредительных документов и к порядку подачи документов, а также менялись органы, осуществляющие регистрацию субъектов предпринимательской деятельности Однако одно оставалось неизменным — это периодически возникающие споры между регистрирующими органами и лицами, желающими зарегистрировать юридическое лицо На данном этапе развития предпринимательства в нашей стране обязанности по регистрации коммерческих юридических лиц возложены на Федеральную налоговую службу (далее — ФНС России), которая сейчас переживает новый этап своей модернизации Очень значимыми становятся такие задачи и цели, как создание единых требований к документам, подаваемым на государственную регистрацию юридических лиц, выработка единых требований к порядку подготовки, нотариального заверения и подачи документов на государственную регистрацию юридических лиц
Регулирование правоотношений по регистрации юридических лиц, с одной стороны, невозможно без предоставления государством определенных гарантий субъектам предпринимательской деятельности в том, что государство будет защищать их права и свободы от произвола чиновников регистрирующих органов С другой стороны, государство должно обеспечить свою экономическую безопасность
При совершении регистрационных действий либо в случае отказа от их совершения между налоговыми регистрирующими органами и представителями юридических лиц могут возникнуть противоречия по поводу применения норм права, совершения регистрирующих действий или отказа от государственной регистрации юридического лица, а также в случае принятия ФНС России решения, являющегося, по мнению представителя юридического лица, незаконным
В таком случае между субъектами правоотношений в сфере регистрации юридических лиц возникают конфликты От того, насколько четко будет определена сущность спорных взаимоотношений, зависит степень защищенности субъектов предпринимательской деятельности в сфере регистрации юридических лиц и, как следствие, эффективность работы налоговых регистрирующих органов
В процессе регистрации юридических лиц возникает множество разнообразных конфликтов Это в свою очередь диктует необходимость их
анализа, указывает на потребность выявления их причин и условий возникновения, а также выработки мер и принятия решений по предупреждению конфликтов и по разрешению уже возникших споров
Единственным независимым органом, способным по существу разрешить конкретный спор между гражданами, регистрирующими юридическое лицо, и налоговыми органами, является суд Как видно из результатов статистических данных, число споров, возникающих в сфере регистрации юридических лиц, рассматриваемых судами, неуклонно растет Это свидетельствует о низком уровне законности налоговых регистрирующих органов, о слишком вольном толковании законодательства сотрудниками налоговых органов при принятии решения о совершении или об отказе в совершении регистрационных действий
Установить влияние актов судебных органов на обеспечение законности решений в сфере регистрации юридических лиц, принятых налоговыми регистрирующими органами, представляется возможным после анализа судебной практики в совокупности с оценкой эффективности деятельности налоговых регистрирующих органов
Вышеизложенное свидетельствует об актуальности данного исследования, обусловливает необходимость рассмотрения механизма судебного разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц, определения его места и значения в системе разрешения споров
Целью диссертационного исследования является изучение категории административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц и определение механизма их разрешения, а также разработка предложений по совершенствованию судебного порядка урегулирования таких споров
Достижение поставленной цели исследования обусловило необходимость решения следующих задач
- раскрыть сущность административно-правового спора, определив его основные признаки,
- выработать основания классификации административно-правового спора в сфере регистрации юридических лиц,
- дать характеристику различным категориям административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц,
- выявить причины возникновения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц,
- рассмотреть процедуры разрешения административно-правовых споров в России и зарубежных странах,
- рассмотреть возможности и пределы судебного разрешения споров,
- определить подведомственность административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц,
- проанализировать практику разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах по отдельным категориям,
- изучить процессуальные особенности разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах, выявить основные проблемы,
-разработать предложения, направленные на повышение эффективности принятия налоговыми регистрирующими органами решений, а также последующей защиты интересов государства в судебных органах
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе разрешения споров в результате имеющихся противоречий и разногласий между ФНС России (налоговыми регистрирующими органами) при осуществлении ими полномочий в сфере регистрации юридических лиц, и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность
Предмет исследования составляют теоретические положения, касающиеся содержания административно-правового спора, содержания разногласий в правоотношениях, связанных с регистрацией юридических лиц, способов обеспечения прав и законных интересов субъектов таких правоотношений, а также судебная практика разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц
Степень научной разработанности темы исследования. Рассмотрение сущности споров, связанных с регистрации юридических лиц, тесно связано с исследованием правовой категории «административно-правовой спор» В советский и современный период развития науки административного права в России теория административно-правовых споров находит свое отражение в теории административно-правовых отношений, в теории административной юстиции, в теории административного процесса и представлена в работах следующих авторов А П Алехина, Д Н Бахраха, К С Вельского, А В Воронкова, Б Н Габричидзе, И А Галагана, А А Демина, П Ф Елисейкина, И М Зайцева, А Б Зеленцова, В Т Квиткина, Л В Коваль, Ю М Козлова, С Д Князева, П И Кононова, А П Коренева, Б М Лазарева, М П Лебедева, В А Лория, А Е Лунева, Е Б Лупа-рева, В В Малькова, В М Манохина, М Я Масленникова, В И Новоселова, И В Пановой, Г И Петрова, Н Г Салшцевой, В В Скитовича, В Д Сорокина, Ю Н Старилова, М С Студеникиной, В Н Сухаревой, Ю А Тихомирова, С Д Хазанова, Н Ю Хаманевой, Д М Чечота, А П Шергина, В А Юсупова, А Ю Якимова и др
В основном данные авторы лишь косвенно затрагивали вопросы административно-правового спора при рассмотрении отдельных институтов административного права В последние годы интерес к административно -правовому спору возрос, причем исследования этого периода уже в боль-
шей части носят фундаментальный теоретический характер Среди таких исследований следует отметить работы А Б Зеленцова, Е Б Лупарева, В Н Сухаревой, Н Ю Хаманевой, Е А Чефрановой
Работы этих ученых подготовили основу для комплексного системного исследования сущности административно-правового спора в сфере регистрации юридических лиц, классификации таких споров, а также определили направление в изучении судебного порядка разрешения указанных споров
Методологическая основа исследования представляет собой комплекс общенаучных и частонаучных методов и приемов научного познания Из общенаучных методов были использованы анализ и синтез, статистический метод, из специальных — историко-правовой и нормативно-логический
Основным методом был избран метод системного анализа, который позволил исследовать административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц как совокупность взаимосвязанных компонентов, приводящих к возникновению и развитию спорных правоотношений, а также во взаимосвязи рассмотреть вопросы разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах
Эмпирическую базу исследования составляют
- судебная практика Верховного Суда РФ (материалы 87 дел), Высшего Арбитражного Суда РФ (материалы 124 дел),
- судебная практика Верховного суда Республики Хакасия (материалы 92 дел);
- материалы 71 дела Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа, материалы 39 дел Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа, материалы 26 дел Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, материалы 143 судебных дел Арбитражного суда г Москвы, 128 судебных дел Арбитражного суда Московской области, 67 судебных дел Арбитражного суда Ленинградской области, 73 судебных дела Арбитражного суда г Санкт-Петербурга, материалы 14 дел Приволжского районного суда Астраханской области, материалы 18 дел Икрянского районного суда Астраханской области, материалы 12 дел Ленинского районного суда г Астрахани, материалы 96 дел Архангельского областного суда, 127 судебных дел Высшего Административного Суда Украины, 34 судебных дел Высшего Хозяйственного Суда Украины, 47 судебных дел с участием мировых судей восьми регионов России,
-материалы интервьюирования 87 должностных лиц, рассматривающих жалобы на решения, действия (бездействие) нижестоящих налоговых органов или нижестоящих должностных лиц,
- материалы интервьюирования 66 судей, рассматривающих дела по спорам в сфере регистрации юридических лиц,
- статистическая информация и аналитические отчеты УФНС по г Москве, аналитические материалы ФНС России за 2000—2007 гг,
-решение коллегии Счетной палаты РФ от 29 062007 № 30К(548) «Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка эффективности действующего законодательства, регулирующего отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц, в управлениях Федеральной налоговой службы по г Москве, Санкт-Петербургу и подведомственных им инспекциях"» за 2006 и 2007 гг
Научная новизна исследования. Административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц рассматриваются в работе как правоотношения, имеющие свою структуру и содержание Проведено всестороннее исследование причин и оснований возникновения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц, а также порядка разрешения его в судебных органах Определена сущность таких споров, процедуры их разрешения и вопросы подведомственности Представлена классификация административно-правовых споров и выявлены особенности процессуального порядка разрешения административно-правовых споров в судебных органах в зависимости от категории спора Основные положения, выносимые на защиту:
1 Понятие административно-правового спора в сфере регистрации юридических лиц как возникающего разногласия между налоговыми регистрирующими органами, иными государственными органами, физическими и юридическими лицами по поводу привлечения лиц к административной ответственности в сфере регистрации юридических лиц, при оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) налоговых регистрирующих органов и их должностных лиц, а также в связи с взысканием штрафов, разрешаемого в административном и судебном порядке
2 Вывод в том, что административно-правовой спор в данной сфере имеет свою специфику, которая выражается в субъектном составе и характере юридической связи участников правоотношения, из которого он возникает, предмете разногласий и их оснований, форме заявления и разрешения этих разногласий и их оснований, обусловленной действующим законодательством
3 Утверждение о том, что рассмотрение судебными органами конкретных административно-правовых споров является по своей сущности проверкой принимаемых налоговыми органами решений в сфере регистрации юридических лиц, т е судебным контролем При этом особенностью судебного контроля за решениями налоговых органов является, с одной стороны, его индивидуальность (судебной проверке подвергаются конкретное решение, действие (бездействие)), с другой стороны, многократное использование результатов такого контроля
4 Вывод в том, что характер решения налогового органа (правового акта), его соответствие закону есть условие удовлетворения жалобы или иска, а не критерий подведомственности Единственным критерием, по которому возможно разграничение подведомственности, — это субъектный состав спорящих сторон
5 Положение о том, что процесс рассмотрения споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах характеризуется порядком рассмотрения дел в соответствии с правилами гражданского судопроизводства и правилами арбитражного судопроизводства Такой дуализм зачастую приводит к снижению качества судопроизводства, затягиванию сроков рассмотрения дел Разрешить эту проблему возможно лишь при принятии целостного кодифицированного акта об административном судопроизводстве, который позволит унифицировать все имеющиеся процессуальные нормы разрешения как административно-правовых споров в общем, так и споров в сфере регистрации юридических лиц в частности
6 Предложение о внесении в Федеральный закон от 08 08 2001 № 129-ФЗ «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» нового основания для отказа в регистрации юридического лица — из-за несоответствия учредительных документов требованиям законодательства (аналогично тому, как это предусматривает законодательство некоторых зарубежных стран, в частности Финляндии, Швейцарии, Украины и Германии)
7 Предложение о внесении в Федеральный закон «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» требования о проверке наименования на его неповторяемость и возложении этой обязанности на Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) Необходимо сформировать реестр наименований юридических лиц на магнитных и иных носителях и обеспечить свободный доступ к ним для недопущения дублирования наименований вновь создаваемых юридических лиц (аналогично тому, как это предусмотрено законодательством некоторых зарубежных стран, в частности Финляндии и США, что зарекомендовало себя как оправданная мера)
8 Предложение о возложении контроля за ведением единого реестра печатей и штампов юридических лиц на Минюст России и внесении в перечень необходимых для государственной регистрации юридического лица документов, содержащийся в ст 12 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», дополнительного документа, предлагающего эскиз печати юридического лица с обязательными элементами, указывающими страну, край, область, округ, город, муниципальное образование, в котором расположено юридическое лицо, полное фирменное наименование юридического лица
Теоретическое значение работы состоит в определении сущности административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц, выработке критериев классификации административно-правовых споров, создании теоретической основы выявления их подведомственности судебным органам В работе выявлены основные причины и условия возникновения административно-правовых споров, что способствует предупреждению этих споров, обеспечению соблюдения права и законных интересов субъектов регистрационных правоотношений
Практическое значение исследования определяется тем, что его результаты направлены на совершенствование административного, налогового законодательства, а также на повышение эффективности деятельности налоговых регистрирующих органов по организации судебной защиты интересов налоговых регистрирующих органов и качества решений, принимаемых ФНС России
Содержащиеся в работе теоретические и практические выводы могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов, практической деятельности правовых подразделений ФНС России при организации судебной защиты и контроля за соблюдением законодательства в сфере регистрации юридических лиц
Апробация результатов исследования. Положения, содержащиеся в данном исследовании, прошли апробацию в выступлениях на международных, всероссийских и иных научных и научно-практических конференциях, при проведении лекционных и семинарских занятий в высших учебных заведениях, при проведении занятий по повышению квалификации для должностных лиц налоговых органов
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, анализируется степень научной разработанности темы, раскрываются методологическая основа и эмпирическая база исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования
Первая глава «Административно-правовые споры и процедуры их разрешения» содержит четыре параграфа и посвящена рассмотрению теоретических положений, характеризующих понятие «административно-правовой спор» Автором раскрываются понятие и природа административно-правового спора и его виды Рассматриваются процедуры разрешения административно-правовых споров в России и зарубежных странах
В первом параграфе «Понятие и природа административно-правового спора» диссертантом проведен анализ термина «спор» Рассмотрено, каким образом в 20-е гг XX в судебное разбирательство административно-правовых споров было облечено в гражданско-процессуальную форму и стало составной частью гражданско-процессуальной науки, вследствие чего возникло несколько подходов к вопросу о наличии спора об административном праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений Диссертант рассмотрел мнения ученых, исследовавших административно-правовые споры и имеющих различные точки зрения по вышеуказанному вопросу, а также представил свою авторскую позицию по поводу понятия и природы административно-правового спора, а также его сущности Автором рассмотрены мнения ученых-административистов по поводу наличия или отсутствия спора об административном праве в судебных делах, возникающих из административных правоотношений В заключение настоящего параграфа автором были охарактеризованы основные концепции административно-правовых отношений и были выявлены основные признаки административно-правового спора Подводя итоги анализа понятия и природы административно-правовых споров, диссертант пришел к выводу, что они достаточно тесно могут быть связаны многими признаками с другими категориями правовых споров Поэтому требуются не только научное определение и классификация административно-правовых споров, но и четкое законодательное урегулирование процедуры их рассмотрения
Автор через анализ понятия «спор», рассмотрение концепций административно-правовых отношений и правой природы получил возможность вплотную подойти к определению объекта данного исследования — административно-правового спора, под которым предлагается понимать такой тип комплексного материально-процессуального административного
правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями
Во втором параграфе «Виды административно-правовых споров» диссертантом были проанализированы различные попытки классификации административно-правовых споров, рассмотрены варианты классификаций административно-правовых споров, предложенные В А Юсуповым, Н В Сухаревой, Е Б Лупаревым, И М Зайцевым, А Б Зеленцо-вым и другими учеными В данном параграфе автор выделил основания, по которым можно классифицировать административно-правовые споры Были выделены следующие основания классификации споры физических лиц и организаций с государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, наделенными государственно-властными полномочиями, внутрисистемные споры с участием органов, наделенных государственно-властными полномочиями (споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти, административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой, споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, управленческие споры между органами местного самоуправления, внутриаппаратные споры в государственных органах и органах местного самоуправления), административно-процессуальные споры (споры в связи с обжалованием актов судов и мировых судей о наложении административных взысканий, споры в связи с обжалованием процессуальных действий должностных лиц государственных органов)
Также была предложена следующая классификация административно-правовых споров административно-правовые споры, разрешаемые в судебном порядке, административно-правовые споры, разрешаемые в административном порядке, административно-правовые споры, разрешаемые в порядке согласительных процедур
Следующим основанием классификации административно-правовых споров выступает критерий деления споров по органам, их разрешающим, и по порядку их разрешения Указанный критерий также является комбинированным, так как классификация споров по разрешающим их органам мало что дает для понимания сущностных характеристик классифицируемых явлений Для многих из них установлен общий порядок разрешения административно-правовых споров, не выражающий специфики того или иного органа Итак, по рассматриваемому критерию административно-правовые споры возможно классифицировать следующим образом, административно-правовые споры, разрешаемые в судебном порядке (административно-правовые споры, разрешаемые Конституционным Судом РФ в
порядке конституционного судопроизводства, административно-правовые споры, разрешаемые судами общей юрисдикции в порядке производства по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, закрепленном ГПК РФ, а также в порядке обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, закрепленном ст.ст 30 1—30 8 КоАП РФ, административно-правовые споры, разрешаемые арбитражными судами в порядке, установленном АПК РФ, административно-правовые споры, разрешаемые вышестоящими судами общей юрисдикции в порядке, установленном КоАП РФ, административно-правовые споры, разрешаемые конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации), административно-правовые споры, разрешаемые в административном порядке (административно-правовые споры, разрешаемые в порядке альтернативной судебно-административной подведомственности, административно-правовые споры, разрешаемые в административном порядке вышестоящим органом или должностным лицом), административно-правовые споры, разрешаемые в порядке согласительных процедур
Если сопоставить приведенные классификации, то обнаруживается их естественное взаимное пересечение, т е споры, отнесенные к одной из категорий по критерию характера правоотношений и субъектного состава, полностью или частично входят в одну из категорий споров по разрешающим их органам и по порядку разрешения Большинство административно-правовых споров могут быть разрешены в судебном порядке независимо от предварительного административного обжалования, хотя ранее для некоторых актов, например, налоговых органов, устанавливалось предварительное административное обжалование Однако, что касается внутриор-ганизационных административно-правовых споров, то для них сохранился в основном административный порядок их разрешения
Диссертант посчитал необходимым более подробно рассмотреть споры организаций (исключая организации, наделенные государственно-властными полномочиями) с органами, наделенными государственно-властными полномочиями, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности
Приведенная выше классификация административно-правовых споров позволила диссертанту сделать вывод о том, что можно классифицировать любые возникающие споры Иными словами, самостоятельная классификация возможна и для споров, возникающих в различных сферах, с учетом специфики этих споров В частности, такая классификация возможна и для споров в сфере регистрации юридических лиц
В третьем параграфе «Процедуры разрешения административно-правовых споров в России» автор рассматривает административно-правовые споры, разрешаемые в судебном порядке, и административно-правовые споры, разрешаемые в административном порядке Диссертан-
том были выявлены расхождения ученых-административистов в определении понятия административной юстиции Диссертант пришел к выводу, что в Российской Федерации пока еще система административной юстиции не оформилась, хотя ее определенные элементы всегда наблюдались, а в последнее время получили заметное развитие В числе подобных элементов судебное разрешение жалоб на неправомерные действия исполнительных органов (должностных лиц), рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об административных правонарушениях, разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах Далее автор рассмотрел основные институты административной юрисдикции
В заключение этого параграфа диссертантом были сделаны следующие выводы процедуры рассмотрения административно-правовых споров в России далеки от совершенства «Разброс» рассмотрения административно-правового спора по различным судам неудобен на практике Простому гражданину нелегко понять, в какой суд ему обращаться Автор считает необходимым создание в ближайшем будущем системы административных судов Создание этой системы будет иметь не только огромное правовое, но и важное политическое значение, так как в России появится специализированная юстиция, признанная защищать человека от произвола чиновников
В четвертом параграфе «Процедуры разрешения административно-правовых споров в зарубежных странах» диссертант рассмотрел англосаксонскую систему организации административной юстиции, характерную для Великобритании и США Также автор выявил основные достоинства и недостатки административной юстиции Франции и ФРГ В заключение данного параграфа сделан вывод о том, что в целях совершенствования процедуры разрешения административно-правовых споров в России целесообразно использовать опыт зарубежных стран, касающийся создания специализированных административных судов, а также принятия Кодекса об административном судопроизводстве
Вторая глава «Особенности административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц» состоит из четырех параграфов и посвящена рассмотрению причин возникновения административно-правовых споров по поводу регистрации юридических лиц в России, классификации административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц, механизму разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в России и зарубежных странах
В первом параграфе «Причины административно-правовых споров по поводу регистрации юридических лиц в России» диссертант анализирует положения Федерального закона «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и процедуру регистрации юридиче-
ских лиц в России Автор определяет, что именно приводит к возникновению административно-правовых споров какие-либо недоработки регистрирующих органов в механизме регистрации юридических лиц или пробелы законодательства в этой сфере Диссертант пришел к выводу, что законодатель исключил из процедуры государственной регистрации проведение правовой экспертизы документов на предмет их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации (ранее данное положение было необходимым условием) Автор предлагает перенять опыт зарубежных стран (Швейцарии, Германии), где проверка документов на соответствие законодательству зарекомендовала себя как оправданная мера
Также диссертант выявил недостатки законодательства, вследствие которых возникают административно-правовые споры, в частности такой, как отсутствие требования о предварительной проверке наименования на неповторяемость Автором были выявлены недостатки в формах заявлений о государственной регистрации юридического лица, предоставляемых в регистрирующие органы, и сложности в определении местонахождения юридического лица По мнению автора, юридические лица должны получить возможность уведомлять ФНС России о двух адресах - юридическом и фактическом, как это было до 2002 г
Во втором параграфе «Классификация административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц» диссертант, основываясь на классификации споров более высокого уровня, классифицировал административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц как разновидность административно-правовых споров
Предложенные в первой главе критерии классификации административно-правовых споров так или иначе были применены как общие основания классификации споров в сфере регистрации юридических лиц
В зависимости от субъектного состава спорных правоотношений, возникающих в сфере регистрацию юридических лиц, а также характера связи между субъектами спора в сфере регистрации юридических лиц можно выделить следующие административно-правовые споры споры российских и иностранных лиц с регистрирующими органами (споры между юридическими лицами и налоговыми административными органами из-за отказа совершить технические или иные регистрационные действия, споры между юридическими лицами и внебюджетными фондами в связи с нарушением срока регистрации, споры заинтересованных в сфере регистрации юридических лиц в случае нарушения их права и законных интересов), споры с участием органов, наделенных государственно-властными полномочиями (споры между налоговыми регистрирующими органами и органами прокуратуры, осуществляющими надзор за деятельностью ФНС России, споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти, споры с органами местного самоуправления), административно-
процессуальные споры (споры в связи с обжалованием постановлений налоговых органов о привлечении к административной ответственности)
Таким образом, характер правоотношений в сфере регистрации юридических лиц позволяет определить еще одно основание, в соответствии с которым можно классифицировать споры в сфере регистрации юридических лиц, — в зависимости от характера отношений, из которых возник данный спор По данному основанию можно выделить следующие административно-правовые споры споры, возникающие из административных правонарушений (споры, связанные с оспариванием постановлений регистрирующих органов, о привлечении к административной ответственности, споры, связанные с обжалованием решения, действий (бездействия) регистрирующих органов и должностных лиц, споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов налоговых регистрирующих органов, споры, связанные с взысканием неуплаченных штрафов за нарушение сроков регистрации), споры, возникшие из гражданских правоотношений (споры, связанные с возмещением вреда (убытков), причиненного незаконными решениями, действиями (бездействием) регистрирующих органов и их должностных лиц), споры, возникшие из административных правоотношений (споры, связанные с предоставлением в регистрирующие органы заведомо ложных сведений)
В зависимости от органов, разрешающих споры в сфере регистрации юридических лиц, а также в зависимости от порядка их разрешения, административно-правовые споры можно классифицировать следующим образом споры в сфере регистрации юридических лиц, разрешаемые Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства, административные споры в сфере регистрации юридических лиц, разрешаемые судами общей юрисдикции в порядке производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, закрепленном ГПК РФ, споры в сфере регистрации юридических лиц, разрешаемые судами общей юрисдикции в порядке обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, закрепленном ст ст 30 1—30 8 КоАП РФ, споры в сфере регистрации юридических лиц, разрешаемые арбитражными судами в порядке, установленном АПК РФ, споры в сфере регистрации юридических лиц, разрешаемые вышестоящим налоговым органом или вышестоящим должностным лицом в порядке ведомственного контроля, споры в сфере регистрации юридических лиц, разрешаемые вышестоящим налоговым органом или вышестоящим должностным лицом в порядке, предусмотренном КоАП РФ
Также дана классификация споров в зависимости от субъектов, выступающих инициатором их возбуждения споры, возбужденные на основании заявлений регистрирующих органов, споры, возбужденные иными
государственными органами, споры, возникшие из исков, предъявленных к регистрирующим органам
Еще одну категорию представляют споры, выделенные по объективной стороне, т е классифицированные в зависимости от принимаемых решений, совершаемых действий налоговыми регистрирующими органами и их должностными лицами споры об оспаривании решений, действий, совершаемых в процессе производства по делу об административном правонарушении, споры об оспаривании решений налоговых органов о привлечении к административной ответственности, споры об оспаривании решений, связанных с административной ликвидацией (споры об оспаривании решений, связанных с требованием ФНС России о ликвидации юридического лица из-за несоответствия документов требованиям законодательства, споры об оспаривании споров, связанных с аннулированием записи в Едином государственном реестре юридических лиц (далее — ЕГРЮЛ), споры об оспаривании решений, связанных с отказом в государственной регистрации юридического лица, споры об оспаривании решений, связанных с отказом внесения изменений в ЕГРЮЛ, споры об оспаривании записи, внесенной в ЕГРЮЛ, споры о признании регистрации недействительной, споры об отказе в регистрации изменений в уставные документы предприятия, споры в связи с требованиями исправить ошибки в ЕГРЮЛ, споры в связи с ликвидацией фирмы, зарегистрированной по подложным документам, споры в связи с дисквалификацией руководителя, споры в связи с обжалованием отказа выдачи сведений из ЕГРЮЛ
Диссертант посчитал обоснованным выделить следующие критерии, положенные в основу классификации споров в сфере регистрации юридических лиц Классификация споров в сфере регистрации юридических лиц в зависимости от рассматриваемых их органов споры, разрешаемые в административном порядке, споры, разрешаемые в судебном порядке В зависимости от характера оспариваемых отношений споры в сфере регистрации юридических лиц бывают возникающими из административных правоотношений, возникающими их гражданских правоотношений, в зависимости от субъектов, инициирующих спор, выделяются спор, инициированный налоговым органом, спор, инициированный физическим или юридическим лицом, в зависимости от оснований принимаемых решений, действия (бездействия) — споры, связанные с привлечением лиц к административной ответственности
Представленная классификация споров в сфере регистрации юридических лиц позволяет разделить всю группу таких споров на взаимосвязанные звенья, находящиеся в иерархической подчиненности Один и тот же возникший спор в сфере правоотношений, связанных с регистрационными действиями, может быть классифицирован по нескольким критериям одновременно
Диссертант пришел к выводу, что спор в сфере регистрации юридических лиц представляет собой материально-процессуальное отношение, поэтому классификацию целесообразнее осуществлять, учитывая как материальные критерии, так и процессуальные
В третьем параграфе «Механизм разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в России» диссертант рассмотрел различные административно-правовые споры и способы их разрешения Как было уже сказано в предыдущих параграфах, существуют разнообразные виды административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц В связи с тем что природа споров различна, механизмы их разрешения тоже отличаются друг от друга
Административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц могут возникать в зависимости от субъектного состава спорных отношений, возникающих в сфере регистрации юридических лиц, а также характера связи между субъектами Административно-правовые споры возникают по различным вопросам, а именно административно-правовые споры, связанные с административной ликвидацией, административно-правовые споры, связанные с ликвидацией по иску ИФНС в связи с несоответствием уставных документов требованию законодательства, административно-правовые споры, связанные с требованием исправления ошибки в ЕГРЮЛ, административно-правовые споры, связанные с регистрацией юридических лиц по подложным документам (документы заявителем на регистрацию не подавались, и его подпись нотариально не удостоверялась, подпись заявителя нотариально удостоверялась, и документы на регистрацию подавались лично заявителем), административно-правовые споры, связанные с дисквалификацией руководителей, административно-правовые споры, связанные с отказом в совершении регистрационных действий в связи с непредоставлением документов, административно-правовые споры, связанные с нарушением сроков регистрации во внебюджетных фондах, административно-правовые споры об аннулировании записи в ЕГРЮЛ в сельских округах и воинских частях, административно-правовые споры, связанные с первичной регистрацией, административно-правовые споры, связанные со сменой руководителя, административно-правовые споры, связанные с оспариванием записи, внесенной в ЕГРЮЛ, административно-правовые споры о признании недействительности государственной регистрации, административно-правовые споры, связанные с регистрацией изменений в учредительных документах юридических лиц
В четвертом параграфе «Механизм разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в зарубежных странах» автор рассмотрел процедуру государственной регистрации юридических лиц в зарубежных странах Диссертант исследовал, какие требования законодатели зарубежных стран предъявляют к заявителям и какая
ответственность предусмотрена зарубежным законодательством за нарушение его норм. Автор заостряет внимание на положительном законодательном опыте других стран и делает предложения о том, что из зарубежного опыта следует перенять законодательству России Также диссертант делает акцент на тот опыт, который уже был перенят нашими законодателями, но оказался, по мнению соискателя, неприменим к российскому законодательству, так как именно из-за заимствованных норм и возникает наибольшее количество споров (имеется в виду пострегистрационная проверка документов, как в законодательстве Великобритании)
В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем более глубоком изучении
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1 Механизм разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в зарубежных странах / О В Чумакова // Закон и право — 2008 — № 6 — 0,4 п л
2 Регистрация юридических лиц проблемы и пути их разрешения / О В Чумакова//Законы России —2008 — №8 —0,25 п л
3 Государственный контроль в сфере регистрации юридических лиц / О В Чумакова // Вторые Всероссийские Державинские чтения сб ст в 8 кн — Кн 3 Проблемы административного и финансового права / отв ред Б В Россинский , ГОУ ВПО РПА Минюста России — М РПА МЮ РФ, 2007 — 0,25 п л
4 Дисквалификация как санкция за нарушения законодательства в сфере регистрации юридических лиц / О В Чумакова // Третьи Всероссийские Державинские чтения сб ст в 8 кн — Кн 3 Проблемы административного, финансового и налогового права / отв ред Б В Россинский , ГОУ ВПО РПА Минюста России — М ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2008 — 0,3 п л
5 Классификация административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц / О В Чумакова // Административное право и процесс —2008. —№4 — 0,5 п л
6 Причины возникновения споров в сфере регистрации юридических лиц / О В Чумакова // Юстиция — 2008 — № 3 — 0,5 п л
Другие публикации
Подписано в печать 22 09 2008 Формат 60x90 1/16 Уел печ л 1,1 Тираж 100 экз
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, корп 1
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Чумакова, Ольга Владимировна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1 . АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СПОРЫ И 15 ПРОЦЕДУРЫ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
§1.1 Понятие и природа административно-правового спора
§ 1.2. Виды административно-правовых споров.
§ 1.3 Процедуры разрешения административно-правовых споров в России
§ 1.4. Процедуры разрешения административно-правовых споров в зарубежных странах
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО
ПРАВОВЫХ СПОРОВ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ.
§2.1. Причины административно-правовых споров по поводу регистрации юридических лиц в России.
§ 2.2. Классификация административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц.
2.3. Механизм разрешения административно-правовых споров в 148 сфере регистрации юридических лиц в России
2.4. Механизм разрешения административно-правовых споров в 174 сфере регистрации юридических лиц в зарубежных странах.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц"
Актуальность темы данного исследования.
За последние два десятилетия в России появилось огромное количество юридических лиц, что напрямую связано с развитием предпринимательства в нашей стране. В 1991 году с появлением закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности» появилось много новых предприятий различных форм собственности. С 1991 года процесс регистрации юридических лиц неоднократно менялся, регулярно появлялись новые требования к оформлению учредительных документов и к порядку подачи документов, а также менялись органы, осуществляющие регистрацию субъектов предпринимательской деятельности. Однако одно оставалось неизменным - это периодически возникающие споры между регистрирующими органами и лицами желающими зарегистрировать юридическое лицо. На данном этапе развития предпринимательства в нашей стране обязанности по регистрации коммерческих юридических лиц возложено на Федеральную налоговую службу. Федеральная налоговая служба переживает новый этап своей модернизации. Очень значимыми становятся такие задачи и цели, как создание единых требований к документам, подаваемым на государственную регистрацию юридических лиц, выработка единых требований к порядку подготовки, нотариального заверения и подачи документов на государственную регистрацию юридических лиц.
Регулирование правоотношений по регистрации юридических лиц не возможно без предоставления государством определенных гарантий субъектам предпринимательской деятельности в том, что государство будет защищать их права и свободы от произвола чиновников регистрирующих органов. Относительно другой стороны государство должно обеспечить свою экономическую безопасность.
При совершении регистрационных действий либо в случае отказа от их совершения между налоговыми регистрирующими органами и представителями юридических лиц могут возникнуть противоречия по поводу применения норм права, совершения регистрирующих действий или отказа от государственной регистрации юридического лица), а также в случае принятия Федеральной налоговой службой решения, являющегося, по мнению представителя юридического лица, незаконным.
Между субъектами правоотношений в сфере регистрации юридических лиц возникают конфликты. В зависимости от того, насколько четко будет определена сущность спорных взаимоотношений, зависит степень защищенности субъектов предпринимательской деятельности в сфере регистрации юридических лиц и как следствие эффективность работы налоговых регистрирующих органов.
В процессе регистрации юридических лиц возникает множество разнообразных конфликтов. Это в свою очередь выявляет необходимость их анализа, указывает потребность в выявлении причин и условий возникновения, а так же в выработке мер и принятию решения по предупреждению конфликтов и по разрешению уже возникших споров.
Единственный независимый, орган способный по существу разрешить конкретный спор между гражданами, регистрирующими юридическое лицо, и налоговыми органами, является суд. Как видно из результатов статистических данных число споров, возникающих в сфере регистрации юридических лиц, рассматриваемых судами, неуклонно растет. Это свидетельствует о низком уровне законности налоговых регистрирующих органов, о слишком вольном толковании законодательства сотрудниками налоговых органов при принятии решения о совершении регистрационных действий.
Установить влияние актов судебных органов на обеспечение законности решений в сфере регистрации юридических лиц, принятых налоговыми регистрирующими органами, представляется возможным после анализа судебной практики в совокупности с оценкой эффективности деятельности налоговых регистрирующих органов.
Выше изложенное свидетельствует об актуальности данного исследования, обуславливает необходимость рассмотрения механизма судебного разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц, определение его места и значения в системе разрешения споров.
Состояние научной разработанности темы.
Рассмотрение сущности споров связанных с регистрации юридических лиц тесно связано с исследованием правовой категории «Административно-правовой спор». В советский и современный период развития науки административного права в России теория административно-правовых споров находит свое отражение в теории административно-правовых отношений, в теории административной юстиции, в теории административного процесса и представлена в работах следующих авторов: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, A.B. Воронкова, Б.Н.Габричидзе, И.А. Галагана, A.A. Демина, П.Ф. Елисейкина, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, В.Т. Квиткина, JI.B. Коваль, Ю.М. Козлова, С.Д. Князева, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М, Лазарева, М.П. Лебедева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, В.В. Малькова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, В.И. Новоселова, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Сдуденикиной, В.Н. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других.
В основном данные авторы лишь косвенно затрагивали вопросы административно-правового спора при рассмотрении отдельных институтов административного права. В последние годы интерес к административно-правовому спору возрос, причем исследования этого периода уже большей части носят фундаментальный теоретический характер. Среди таких авторов следует отметить работы А,Б. Зеленцова, Е.Б. Лупарева, В.Н. Сухаревой, Н.Ю. Хаманевой, Е.А. Чефрановой.
Работы этих ученых подготовили основу для комплексного системного исследования сущности административно-правового спора в сфере регистрации юридических лиц, классификации таких споров, а также определили направление в изучении судебного порядка разрешения указанных споров.
Объектом исследования являются общественные отношения возникающие в процессе разрешения споров: в результате имеющихся противоречий и разногласий между Федеральной налоговой службой (налоговыми регистрирующими органами), при осуществлении ими полномочий в сфере регистрации юридических лиц, внесении записи о вновь созданном лице в ЕГРЮЛ, а также о внесении записи в ЕГРЮЛ в связи с внесением изменений в документы юридического лица и в связи с его ликвидацией и лицами осуществляющими предпринимательскую деятельность.
Предмет исследования составляют теоретические положения, касающиеся содержания административно-правового спора, содержание разногласий в правоотношениях, связанных с регистрацией юридических лиц, способы обеспечения прав и законных интересов субъектов таких правоотношений, судебная практика разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц.
Целью исследования является изучение категории административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц и определение механизма их разрешения, а также разработка предложений по совершенствованию судебного порядка урегулирования таких споров.
Достижение поставленной цели исследования обусловило необходимость решения следующих задач:
• Раскрыть сущность административно-правового спора, определив его основные признаки;
• выработать основания классификации административно-правового спора в сфере регистрации юридических лиц;
• дать характеристику различным категориям административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц;
• выявить причины возникновения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц;
• рассмотреть процедуры разрешения административно-правовых споров в России и зарубежных странах;
• рассмотреть возможности и пределы судебного разрешения споров;
• определить подведомственность административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц;
• проанализировать практику разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах по отдельным категориям;
• изучить процессуальные особенности разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах, выявить основные проблемы;
• разработать предложения, направленные на повышение эффективности принятии налоговыми регистрирующими органами решений, а также последующей защиты интересов государства в судебных органах.
Методологическая основа диссертационного исследования представляет собой комплекс общенаучных и частонаучных методов, и приемов научного познания. Из общенаучных методов были использованы анализ и синтез, социологический, статистический. Среди специальных методов исследования использованы историко-правовой, нормативно-логический.
Основным методом был избран метод системного анализа, который позволил исследовать административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц как совокупность взаимосвязанных компонентов, приводящих к возникновению и развитию спорных правоотношений, а также во взаимосвязи рассмотреть вопросы разрешения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных авторов в области государства и права, административного права, конституционного права, финансового права; гражданского процессуального права, административного процессуального права, а также работы по философии и социологии. Теоретическую базу по вопросам административно-правового спора составили труды Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, П.Ф. Елисейкина, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, В.Т. Квиткина, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, С.П. Рогожина, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С Студеникиной, В.Н. Сухаревой, Н.Ю. Хаманевой, О.В. Чекалиной, Д.М. Чечота, А.П. Шергина и других авторов.
Значительную теоретическую базу настоящего исследования составили работы авторов, проводивших исследования в области административной юстиции, административного процесса, административного судопроизводства: Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.В. Бойцова, А.Т. Боннера, П.Ф. Елисейкина, А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкого, А.Б. Зеленцова, В.Т. Квиткина, Ю.М. Козлова, С.Д. Князева, П.И. Кононова,
A.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.П. Лебедева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, М.Я. Масленникова, Л.А. Николаевой, В.И. Новоселова, И.В. Пановой, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищивой, А.К. Соловьевой, В.В.Скитовича,
B.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, В.Н. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Е.А. Чефрановой, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, Б.Н. Юркова, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других.
Нормативная база исследования. Исследование проводилось на основе анализа норм международных правовых актов, Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и других нормативно-правовые акты. В работе также были использованы судебные акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Арбитражных судов Москвы и Московской области.
Эмпирическую базу исследования составляют:
• судебная практика Верховного суда РФ (материалы 87 дел), Высшего Арбитражного Суда РФ (материалы 124 дел);
• Судебная практика Верховного суда Республики Хакасия (материалы 92 дел)
• Материалы 71 дела ФАС Волго-Вятского округа РФ, материалы 39 дел ФАС Северо-Кавказского округа, материалы 26 дел ФАС ЗападноСибирского округа РФ, материалы 143 судебных дел Арбитражного суда Москвы, 128 судебных дел Арбитражного суда Московской области; 67 судебных дел Арбитражного суда Ленинградской области; 73 судебных дела Арбитражного суда Санкт-Петербурга, материалы 14 дел Приволжского районного суда Астраханской области, материалы 18 дел Икрянского районного суда Астраханской области РФ, материалы 12 дел Ленинского районного суда г. Астрахани, материалы 96 дел Архангельского областного суда, 127 судебных дел Высшего Административного Украины; 34 судебных дел Высшего Хозяйственного суда Украины; 47 судебных дел с участием мировых судей восьми регионов России.
• материалы интервьюирования 87 должностных лиц, рассматривающих жалобы на решения, действия (бездействия) нижестоящих налоговых органов, или нижестоящих должностных лиц;
• материалы интервьюирования 66 судей, рассматривающих дела по спорам в сфере регистрации юридических лиц.
• Статистическая информация и аналитические отчеты УФНС по г. Москве, аналитические материалы Федеральной налоговой службы за 20002007 годы.
• Решение коллегии Счетной палаты РФ№30К(548) ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности действующего законодательства, регулирующего отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц, в управлениях Федеральной налоговой службы по г. Москве, Санкт-Петербургу и подведомственных им инспекциях» от 29.06.07 г. за 2006 и истекший период 2007 года.
Научная новизна исследования В работе административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц рассматриваются как правоотношения, имеющие свою структуру и содержание. Проведено всестороннее исследование причин и оснований возникновения административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц, а также порядка разрешения его в судебных органах. Определена сущность таких споров, процедуры их разрешения и вопросы подведомственности. Представлена классификация административно-правовых споров и особенности процессуального порядка разрешения административно-правовых споров в судебных органах в зависимости от категории спора.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Понятие административно-правового спора в сфере регистрации юридических лиц, как возникающего разногласия между налоговыми регистрирующими органами, иными государственными органами, физическими и юридическими лицами, по поводу привлечения лиц к административной ответственности в сфере регистрации юридических лиц; при оспаривании нормативно-правовых актов, решений, действий (бездействия) налоговых регистрирующих органов и их должностных лиц, а также в связи с взысканием штрафов, разрешаемые в административном и судебном порядке.
2. Вывод в том, что административно-правовой спор в данной сфере имеет свою специфику, которая выражается в субъектном составе и характере юридической связи участников правоотношения, из которого он возникает, в предмете разногласий и их оснований, форме заявления и разрешения этих разногласий и их оснований, форме заявления и разрешения этих разногласий, обусловленной действующим законодательством.
3. Утверждение о том, что рассмотрение судебными органами конкретных административно-правовых споров является по своей сущности проверкой принимаемых налоговыми органами решений в сфере регистрации юридических лиц, т.е. судебным контролем. При этом особенностью судебного контроля за решениями налоговых органов являются, с одной стороны, - его индивидуальность (судебной проверке подвергаются конкретное решение, действие (бездействие)), с другой стороны, - многократное использование результатов такого контроля.
4. Вывод в том, что характер решения налогового органа (правового акта), его соответствие закону есть условие удовлетворения жалобы или иска, а не критерий подведомственности. Единственным критерием, по которому возможно разграничение подведомственности - это субъектный состав спорящих сторон.
5. Положение о том, что процесс рассмотрения споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах характеризуется сочетанием порядка рассмотрения дел, предусмотренных правилами гражданского судопроизводства и правилами арбитражного судопроизводства. Такой дуализм зачастую приводит к снижению качества судопроизводства, затягиванию сроков рассмотрения дел. Разрешить эту проблему возможно лишь при принятии целостного кодифицированного акта об административном судопроизводстве, который позволит унифицировать все имеющиеся процессуальные нормы разрешения как административно-правовых споров в общем, так и споров в сфере регистрации юридических лиц в частности.
6. Предложение о внесении в Федеральный закон «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1 нового основания для отказа в регистрации юридического лица из-за несоответствия учредительных документов требованиям законодательства, аналогично тому, как это предусматривает законодательство некоторых зарубежных стран в частности Финляндии, Швейцарии, Украины и Германии.
7. Предложение о внесении в Федеральный закон «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» требования о проверке наименования на их неповторяемость и возложить эти обязанности на Министерство юстиции РФ. Необходимо сформировать реестр наименований юридических лиц на магнитных и иных носителях и обеспечить свободный доступ к ним для недопущения дублирования наименований вновь создаваемых юридических лиц уже существующим названиями, аналогично тому как это предусмотрено законодательством некоторых зарубежных стран в частности Финляндии и США, что зарекомендовало себя как оправданная мера.
8. Предложение о возложении контроля за ведением единого реестра печатей и штампов юридических лиц на Министерство юстиции РФ и внесении в перечень документов, необходимых для государственной регистрации юридического лица, содержащийся в ст. 12 ФЗ N 129-ФЗ от 08.08.2001 "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", дополнительного документа, предлагающего эскиз печати юридического лица с обязательными элементами, указывающими страну, край, область, округ, город, муниципальное образование, в
1 Федеральный закон N 129-ФЗ от 08.08.2001 "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" котором расположено юридическое лицо, полное фирменное наименование юридического лица.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы состоит в определении сущности административно-правовых споров в сфере регистрации юридических лиц, выработке критериев классификации административно-правовых споров, создании теоретической основы определения их подведомственности судебным органам. В работе выявлены основные причины и условия возникновения административно-правовых споров, что способствует предупреждению этих споров, обеспечению соблюдения права и законных интересов субъектов регистрационных правоотношений.
Практическое значение диссертационного исследования определяется тем, что его результаты направлены на совершенствование административного, налогового законодательства, а также на повышение эффективности деятельности налоговых регистрирующих органов по организации судебной защиты интересов налоговых регистрирующих органов и качества решений, принимаемых федеральной налоговой службой.
Содержащиеся в работе теоретические и практические выводы могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов, практической деятельности правовых подразделений Федеральной налоговой службы при организации судебной защиты и контроля за соблюдением законодательства в сфере регистрации юридических лиц.
Апробация результатов исследования.
Положения, содержащиеся в данном исследовании, прошли апробацию: в выступлениях на международных, всероссийских и иных научных и научно-практических конференциях;
- при проведении лекционных и семинарских занятий в Высших учебных заведениях;
- при проведении занятий по повышению квалификации для должностных лиц налоговых органов.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Чумакова, Ольга Владимировна, Москва
Заключение.
Налоговые регистрирующие органы осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и целевыми установками руководства страны. Первым условием развития налоговых регистрирующих органов является неукоснительное соблюдение законодательства о регистрации юридических лиц в Российской Федерации, а также работа в соответствии с приоритетом государственной политики.
Совершенствование системы контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о регистрации юридических лиц, его правильного толкования, соблюдения принципа законности при принятии решений о регистрации юридического лица или об отказе в совершении регистрационных действий, является необходимым условием регистрации юридических лиц.
Федеральная налоговая служба, как регистрирующий орган не всегда может понять и реализовать поставленные перед ней цели: соблюдение законодательства при принятии решений, совершении регистрационных действий налоговыми регистрирующими органами при внесении юридического лица в ЕГРЮЛ. Однако законодательство о регистрации юридических лиц на сегодняшний день еще не достаточно проработано, чтобы полностью исключить не правомерные действия должностных лиц регистрирующих органов.
Научные исследования дефиниции административно-правового спора происходили в основном в рамках исследований проблем административного судопроизводства, административного процесса, административной юстиции или административной юрисдикции.
Административно-правовой спор можно рассматривать как в широком так и в узком смысле слова. В широком смысле слова административно-правовой спор представляет собой любой противоборство сторон, в котором управленческий конфликт в той или иной мере связан с правовыми отношениями субъектов административного права, их юридически значимыми действиями и состояниями, либо в котором мотивация поведения сторон или сам конфликт влечет юридические последствия. В этом случае административно-правовым спором будут являются любые разногласия об административных правовых и обязанностях между частным лицом и органом управления, издавшим не законный акт, не урегулированные правовыми процедурами, вследствие чего обращение с претензиями в этот орган не имеет характер юридического факта и не порождает охранительного правоотношения.
Административно-правовой спор в узком смысле определяется как разногласие сторон об административных правах и обязанностях, выражающиеся в правовых притязаниях и возражениях в рамках охранительного правоотношения на основе определенных правовых процедур, предусматривающих определенных порядок его заявления.
Исходя из этого можно выделить основные признаки, позволяющие нам характеризовать административно-правовой спор:
•S Возникает из конфликтных правоотношений, имеющих властную публично-правовую природу;
•S Выражается в разногласиях по поводу прав и обязанностей субъектов административных правоотношений;
S Процессуальное равенство сторон при разрешении спора, и юридическое неравенство сторон при реализации норма материального права.
Споры в сфере регистрации юридических лиц возникают в связи с реализацией налоговыми регистрирующими органами своих полномочий в сфере регистрации коммерческих юридических лиц.
Разрешение споров в сфере регистрации юридических лиц возможно как в административном, так и субъектом порядке. Судебная реформа разрешения таких споров является не только более объективной, четко регламентированной, но и позволяющей использовать результаты в дальнейшем в деятельности спорящих сторон. При разрешении споров в сфере регистрации юридических лиц судебные органы опосредованно осуществляют контроль за решениями, принимаемыми налоговыми регистрирующими органами. Благодаря судебному контролю не только осуществляется защита прав физических и юридических лиц, нарушенных в сфере регистрационных правоотношений, но и также улучшается качество решений, принимаемых налоговыми регистрирующими органами.
В российском законодательстве не содержится правовых норм, которые предоставляли бы право судебным органам самостоятельно проверять законность принимаемых налоговыми регистрирующими органами решений. Суд рассматривает конкретные споры, по заявлению одной из сторон, при этом проверяя законность принятых регистрирующими органами решений, и совершенных действий. Следует отметить, что суд проверяет только законность акта налогового органа и не вправе проверит целесообразность данного акта, поскольку это будет вмешательством в организационную деятельность управления.
Посредством судебного контроля за решением налоговых регистрирующих органов достигается, во-первых, осмысленность и правомерность принимаемых решений, которые создают определенную правоприменительную практику в данной сфере. В случаях неясности правовых норм или неуверенности в обоснованности своей позиции, последующий судебный контроль позволяет расставить все по своим местам и исключить дальнейшие ошибки в практике. Во-вторых, анализ судебных актов налоговыми органами, принятых не в пользу регистраторов, позволяет выявить причины таких явлений и найти пути решения таких проблем. В-третьих, судебный контроль позволяет более широко использовать ведомственный контроль законом о регистрации юридических лиц.
Исходя из выше сказанного, можно сделать вывод, несмотря на индивидуальность рассмотрения каждого спора, связанного с регистрацией юридического лица и оценке конкретного решения, его результаты могут быть использованы многократно в правоприменительной практике.
Формирование эффективно работающей системы судебного контроля предполагает четкое распределение компетенции между различными судебными органами по осуществлению такого контроля.
Законодателем определено, что нормативные акты налогового органа обжалуются в арбитражный суд. Что касается вопросов определения подведомственности ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц, то согласно закону о регистрации Российской Федерации решения, действия (бездействие) налоговых или их должностных лиц могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
Считаем необходимым внести следующие изменения и дополнения в существующую нормативную базу:
1. Считаем необходимым усилить контроль за соответствием учредительных документов действующему законодательству, в связи с этим считаем необходимым внести в п. 1. ст. 23 Закона о регистрации в качестве основания для отказа в государственной регистрации юридического лица «несоответствие учредительных документов законодательству».
2. Возложить контроль за ведением единого реестра печатей и штампов юридических лиц на Министерство Юстиции РФ и внести в перечень документов, необходимых для государственной регистрации юридического лица, содержащийся в ст. 12 Закона о регистрации, дополнительный документ, предлагающий стандарт эскиза печати юридического лица с обязательными элементами, указывающими страну, край, область, округ, город, муниципальное образование, в котором расположено юридическое лицо, полное фирменное наименование юридического лица;
3. Внести в Федеральный закон «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» требования о проверке наименования на их неповторяемость и возложить эти обязанности на Министерство юстиции РФ. Необходимо сформировать реестр наименований юридических лиц на магнитных и иных носителях и обеспечить свободный доступ к ним для недопущения дублирования наименований вновь создаваемых юридических лиц уже существующим названиями, аналогично тому как это предусмотрено законодательством некоторых зарубежных стран в частности Финляндии и США, что зарекомендовало себя как оправданная мера.
В процессе работы диссертант смог подтвердить вывод в том, что характер решения налогового органа (правового акта), его соответствие закону есть условие удовлетворения жалобы или иска, а не критерий подведомственности. Единственным критерием, по которому возможно разграничение подведомственности - это субъектный состав спорящих сторон.
Процесс рассмотрения споров в сфере регистрации юридических лиц в судебных органах характеризуется сочетанием порядка рассмотрения дел, предусмотренных правилами гражданского судопроизводства и правилами арбитражного судопроизводства. Такой дуализм зачастую приводит к снижению качества судопроизводства, затягиванию сроков рассмотрения дел. Разрешить эту проблему возможно лишь при принятии целостного кодифицированного акта об административном судопроизводстве, который позволит унифицировать все имеющиеся процессуальные нормы разрешения как административно-правовых споров в общем, так и споров в сфере регистрации юридических лиц в частности.
В целях защиты прав и законных интересов лиц, регистрирующих юридические лица и налоговых органов, осуществляющих такую регистрацию, а также для надлежащего разрешения споров, требуется на наш взгляд, не только совершенствование уже имеющихся норм, процессуального законодательства, но и принятие специализированного кодифицированного акта об административном судопроизводстве и об административных судах, которые позволят унифицировать все имеющиеся процессуальные нормы разрешения административно-правовых споров в специальных судебных органах.
Будем надеяться, что в ближайшем будущем будут создана система административных судов. Создание этой системы будет иметь не только огромное правовое, но и важное политическое значение, т.к. в России появиться специализированная юстиция, признанная защищать человека от произвола чиновников.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовые споры в сфере регистрации юридических лиц»
1. Нормативные и иные правовые акты
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1994. - № 13. - Ст. 1447; - 2001. -№ 7. - Ст. 60.
3. Федеральный Конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 1. - Ст. 1; -2001. - № 51. — Ст. 4825.
4. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 05 апреля 1995 г. (в ред. ФКЗ от 4 июля 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. - №18. Ст. 1589; 2003. - №27. - Ст. 2699.
5. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 30. - Ст. 3012.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // (Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. - № 31. - ст. - 3823.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября 1994 г. (в ред. ФЗ от 10 января 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. -(1994. № 32. - Ст. 3301;. - 2003. - №2. - Ст. 167.
8. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. - №46. - Ст. 4532; -2003. - № 27(ч.1). - Ст. 2700; - № 30. - Ст. 3101.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // Собрание законодательства РФ. -2002. №1 (чЛ). - Ст. 1.; № 30. - Ст. 3029; - №44. - Ст. 4295, 4298; - 2003. -№1. - Ст.2; №27. - Ст. 2700 (ч.1.); 2708,2717.
10. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 N 81-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 03.05.1999.-Ы 18.-ст.2207
11. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства. 1998. - № 31. - ст. 3824.
12. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 года № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. - №32. - ст. 3340
13. Таможенный кодекс Российской Федерации от 25 мая 2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. - № 22. - Ст. 2066.
14. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. - №1 (ч. 1.). - Ст. - 3.
15. Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 30. - Ст. 3586; - 2003. - № 27 (ч.1.). - Ст. 2700.
16. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 № 4866-1 (ред. от 14.12.1995) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. - № 19. - Ст. 685
17. Федеральный закон № 185-ФЗ от 23 декабря 2003 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
18. Федеральный закон № 19-ФЗ от 8 декабря 2003 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ, а также о признании утратившим силу законодательных актов РСФСР.
19. Федеральный закон от 23 июня 2003 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О государственной регистрацииюридических лиц». Принят Государственной Думой 4 июня 2003 года Одобрен Советом Федерации 11 июня 2003 года
20. Федеральный закон №129-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц». Принят Государственной Думой 13 июля 2001 года. Одобрен Советом Федерации 20 июля 2001 года (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 169-ФЗ)
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. № 110 «О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2003 г. N 577 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации» от 17 мая 2002 г. № 319.
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 438 «О едином государственном реестре юридических лиц» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 13.11.2002 N 815, от 08.08.2003 N 476, от 16.10.2003 N630, от 26.02.2004 N 110)
24. Приказ ФНС РФ от 01.11.2004 N САЭ-3-09/16а, утвердившего новый Порядок заполнения формы N Р11001.
25. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2002 г. N 815 «О внесений в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении унитарного предприятия».
26. О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3431.
27. Положение о порядке лицензирования образовательных учреждений: Утв. Приказом Министерства образования РФ от 17 ноября 1994 г. // БНА ФОИВ. 1995. №3. С. 34-39.
28. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. // Собрание законодательства. 1996. №35. Ст. 4135.
29. О Центральном банке РФ (Банке России): Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593.
