АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-юрисдикционная деятельность, осуществляемая участковыми уполномоченными полиции»
ДРОЗД Алексей Олегович
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМАЯ УЧАСТКОВЫМИ УПОЛНОМОЧЕННЫМИ ПОЛИЦИИ (по материалам ГУ МВД России по Алтайскому краю)
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 б япр жа
Санкт-Петербург - 2012
Работа выполнена на кафедре административного права ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России»
Научный руководитель:
Кудин Василий Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации
Официальные оппоненты:
Сойников Сергей Александрович - доктор юридических наук, доцент; ФГКО ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России» / начальник кафедры сп цианьных информационных технологий и информационной безопасности;
Соловьева Анна Константиновна - кандидат юридических наук, доцент; Сев ро-Западный институт - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народно] хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» доцент кафедры административного права.
Ведущая организация:
Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высни го профессионального образования «Московский университет МВД России»
Защита состоится 11 мая 2012 г. в И часов на заседании диссертационного с< вета Д 203.012.01, созданного на базе ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский уш верситет МВД России» по адресу: 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилк това, д. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского уш верситета МВД России. Автореферат разослан «_»__2012 г.
Учёный секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 кандидат юридических наук, доцент
Н.И. Карчевская
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Административные правонарушения стабильно занимают одно из ведущих мест среди противоправных деяний. Об этом свидетельствует статистика, которая ежегодно фиксирует миллионы административных правонарушений. Так, согласно статистическим данным Главного информационно-аналитического центра (ГИАЦ) МВД России, только в 2010 г. сотрудниками органов внутренних дел (ОВД) было выявлено 76 586 259 административных правонарушений, тогда как за 2011 г. - 66 277 715 административных правонарушений.
Для противодействия фактам совершения административных правонарушений государство использует весь имеющийся у него арсенал экономических, организационных и правовых средств воздействия. Значительное место среди юридических средств воздействия занимают меры административной ответственности. Их применение не только оказывает превентивное влияние на лиц, совершающих административные правонарушения, но и способствует предупреждению преступлений.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) определил категории должностных лиц ОВД и наделил их широкими административно-юрисдикционными полномочиями, в том числе по рассмотрению дел об административных правонарушениях (63 статьи КоАП РФ) и составлению протоколов об административных правонарушениях, дела о которых уполномочены рассматривать другие органы административной юрисдикции (по более чем 220 статьям КоАП РФ). Кроме того, законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности наделили сотрудников ОВД полномочиями по составлению подобных протоколов.
Среди таких должностных лиц ОВД важное место занимают участковые уполномоченные полиции, как основное звено в организации предупреждения и пресечения административных правонарушений, что обусловлено не только их многочисленностью, но и наибольшей приближенностью к населению об- ч^
служиваемого участка.
Фактическая численность участковых уполномоченных полиции в Российской Федерации составляет 52 тыс. человек, что соответствует 94,1 % от нормативной положенное™1. В ГУ МВД России по Алтайскому краю в штате состоит 1 146 указанных сотрудников полиции, то есть 92,4 % от штатной положенное™ . В 2010 г. по Российской Федерации участковыми уполномоченными полиции было рассмотрено более 8,5 млн обращений (в том числе заявлений) граждан, это на 11,3 % больше по сравнению с 2009 г. По результатам рассмотрения этого количества обращений и заявлений граждан к административной ответственности было привлечено 1,5 млн правонарушителей3.
КоАП РФ наделил участковых уполномоченных полиции широкими полномочиями по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности, однако на практике при реализации указанных полномочий они сталкиваются с рядом трудностей как правового, так и организационного характера.
В связи с этим возникла настоятельная потребность в научной оценке законодательства об административных правонарушениях, закрепляющего юрис-дикционные полномочия участковых уполномоченных полиции, правоприменительной деятельности по его реализации и разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию их административно-юрисдикционной деятельности. Эти обстоятельства и определили актуальность данного научного исследования.
Степень научной разработанности темы. Административно-юрисдик-ционная деятельность как разновидность административно-процессуальной деятельности постоянно находится в поле зрения ученых-административистов. В разное время к этой проблематике обращались такие представители науки административного и административно-процессуального права, как Д.Н. Бах-
1 См.: Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2010 году: аналитические материалы МВД РФ. М., 2011. С. 55.
" См.: Данные ГУ МВД России по Алтайскому краю за 2011 г.
См.: Состояние правопорядка в Российской Федерации... С. 56.
рах, И.А. Галаган, Е.В. Додин, A.C. Дугенец, А.Б. Зеленцов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, М.Я. Масленников, И.В. Панова, JI.JI. Попов, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеники-на, А.П. Шергин, АЛО. Якимов.
Предметом специального рассмотрения на уровне диссертационных исследований становились вопросы административной юрисдикции и админист-ративно-юрисдикционной деятельности таких субъектов, как: комиссии по делам несовершеннолетних (Е.Ю. Корчагина), органы государственного пожарного надзора (С.А. Шатов), уголовно-исполнительная система (В.А. Поника-ров), таможенные органы Российской Федерации (О.В. Гречкина), органы внутренних дел (Т.П. Сасыков, В.В. Головко), органы внутренних дел на железнодорожном транспорте (Ю.Г. Перепелкина), милиция (A.A. Михайлов), государственная инспекция безопасности дорожного движения (Н.П. Балашова).
Проблемы административно-юрисдикционной деятельности различных субъектов, в том числе участковых уполномоченных, рассматривались также в диссертациях, посвященных исследованию административно-юрисдикционного процесса (C.B. Комлев, A.A. Тюрина, К.И. Разоренов), производства по делам об административных правонарушениях в ОВД (В.В. Дорохин, H.H. Цуканов).
Отдавая должное несомненной ценности перечисленных диссертаций, необходимо отметить, что административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных полиции пока не стала предметом отдельного монографического исследования. Данное исследование является попыткой восполнить этот пробел.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления участковыми уполномоченными полиции административно-юрисдикционной деятельности в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Предметом диссертационного исследования являются существующие в правовой науке взгляды о понятии и предмете административной юрисдикции, содержании административно-юрисдикционной деятельности, нормы фе-
дерального и регионального административно-деликтного законодательства, закрепляющие административно-юрисдикционные полномочия участковых уполномоченных полиции и порядок их осуществления, практика применения этих норм.
Цели диссертационного исследования - комплексное исследование ад-министративно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции, а также теоретическое обоснование выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование понятийного аппарата, законодательства и правоприменительной практики в исследуемой области.
Указанные цели предопределили необходимость решения следующих задач:
- проанализировать основные научные подходы к пониманию соотношения таких категорий, как «административная юрисдикция», «административно-юрисдикционный процесс», «административно-юрисдикционная деятельность», и на этой основе обосновать авторское видение понятия и предмета административной юрисдикции;
- определить процессуальную форму, раскрыть содержание и сформулировать понятие административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции;
-раскрыть основные черты административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции;
- проанализировать нормативную основу административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции;
-рассмотреть принципы административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции;
- исследовать содержание административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции на стадиях возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении;
- разработать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего административно-юрисдикционную деятельность участковых уполномоченных полиции.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы научного познания: общенаучные методы - анализ, синтез, индукция, дедукция, системный метод, обобщение, частнонаучные методы - статистический и конкретно-социологический, формально-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, а также - анкетирование.
Теоретическую основу исследования составили труды С.С. Алексеева и JI.C. Явича в области общей теории государства и права, а также достижения науки административного и административно-процессуального права, нашедшие отражение в трудах таких ученых, как Д.Н. Бахрах, В.М. Безденежных, И.А. Галаган, Е.В. Додин, A.C. Дугенец, М.И. Еропкин, А.И. Каплунов, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, С.И. Ко-тюргин, М.Я. Масленников, JI.JI. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные об административных правонарушениях в целом по Российской Федерации и по Алтайскому краю, результаты изучения 246 дел об административных правонарушениях, рассмотренных участковыми уполномоченными полиции в период с 2009 по 2010 год в г. Барнауле, а также результаты анкетирования 172 участковых уполномоченных полиции ГУ МВД России по Алтайскому краю.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к исследованию рассматриваемых проблемных вопросов, который основан на конструктивно-критическом анализе мнений ученых-административистов о понятии и предмете административной юрисдикции, содержании административно-юрисдикционной деятельности, админи-стративно-юрисдикционных полномочий участковых уполномоченных полиции и эффективности их реализации.
В связи с этим диссертация представляет собой первое специальное комплексное исследование, где представлены:
-предложения по исключению терминологического дублирования при употреблении таких правовых категорий, как «административная юрисдикция», «административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «производство по делам об административных правонарушениях»;
- аргументация предложенного автором варианта использования терминов «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность» для характеристики административно-процессуальной деятельности;
- сформулированные автором основные черты административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции;
-авторская трактовка понятий «административно-юрисдикционная деятельность, осуществляемая участковыми уполномоченными полиции», «повод к возбуждению дела об административном правонарушении»;
-авторский подход к наименованию стадий обычного и ускоренного производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого участковыми уполномоченными полиции;
- характеристика этапов стадии возбуждения дела об административном правонарушении в рамках обычного производства с учетом специфики поводов для его возбуждения участковыми уполномоченными полиции;
-предложения и рекомендации, направленные на совершенствование норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях и имеющих значение для административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции.
Новизна сформулированных автором выводов и рекомендаций представлена в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Обоснование вывода о том, что в административно-правовой литературе, посвященной административно-процессуальной проблематике, происходит «синонимизация» терминов «административная юрисдикция», «администра-
тивный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «производство по делам об административных правонарушениях».
Чтобы избежать терминологического дублирования при употреблении указанных правовых категорий предлагается в научной и учебной литературе: а) отказаться от использования в качестве синонима термину «административная юрисдикция» термина «административно-юрисдикционный процесс»; б) термин «административная юрисдикция» использовать для характеристики полномочий по рассмотрению только одной категории дел - дел об административных правонарушениях; в) так называемые административно-юрисдикционные производства именовать «административно-охранительными», поскольку термин «охранительные» более точно отражает предметную характеристику этих производств.
2. Авторская аргументация целесообразности использования, наряду с термином «административная юрисдикция», характеризующим прежде всего ее статические элементы, производного от этого словосочетания термина «админи-стративно-юрисдикционная деятельность» для характеристики ее динамических элементов, то есть процессуальной формы административной юрисдикции.
3. Вывод о том, что реализацию административно-юрисдикционных полномочий участковыми уполномоченными полиции либо иными сотрудниками полиции нельзя рассматривать как осуществление судебной функции, а тем более правосудия. Процессуальной формой административно-юрисдикционной деятельности является производство по делам об административных правонарушениях, которое входит в структуру административного процесса.
4. Вывод о том, что под административно-юрисдикционной деятельностью следует понимать действия уполномоченных субъектов власти на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а также действия субъекта административной юрисдикции на стадии рассмотрения дела и исполнения постановления о назначении административного наказания.
Административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных полиции - это вид правоохранительной, правоприменительной и процессуальной деятельности участковых уполномоченных полиции по возбужде-
нию дел об административных правонарушениях в соответствии с подведомственностью, определенной КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности, по рассмотрению дел об административных правонарушениях и обеспечению исполнения вынесенного постановления о назначении административного наказания.
5. Авторская трактовка перечня и наименований этапов, характеризующих содержание стадии возбуждения дела об административном правонарушении, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции в рамках обычного производства, к числу которых могут относиться следующие:
1) принятие решения о начале производства по делу и процессуальное оформление такого решения;
2) установление фактических обстоятельств совершенного административного правонарушения (в том числе путем проведения административного расследования);
3) фиксация факта совершения административного правонарушения в процессуальном документе (составление протокола об административном правонарушении);
4) направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности.
6. Обоснование целесообразности дополнения ст. 28.1 КоАП РФ примечанием, раскрывающим понятие повода к возбуждению дела об административном правонарушении, следующего содержания «Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения и позволяющие должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях, выявить административное правонарушение».
7. Вывод о том, что первый этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении в рамках обычного производства включает в себя следующие юридически значимые действия: 1) выявление события административного правонарушения либо получение (и фиксация) информации о событии административного правонарушения; 2) проверка полученной информации
и
о событии административного правонарушения и принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении; 3) составление, предусмотренного ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ процессуального документа, с момента составления которого дело об административном правонарушении считается возбужденным.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы и предложения развивают сложившиеся в науке административного и административно-процессуального права представления по вопросам понятия административной юрисдикции, содержания администра-тивно-юрисдикционной деятельности, использования сложившейся терминологии для характеристики административно-процессуальной деятельности. На примере административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции уточняется перечень, наименование и содержание этапов стадии возбуждения производства по делу об административных правонарушениях.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы: в научно-исследовательской деятельности при анализе тех или иных аспектов административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных на то субъектов; нормотворческой деятельности для устранения пробелов в законодательстве, регламентирующем производство по делам об административных правонарушениях, которое в том числе реализуется в административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных; процессе преподавания дисциплин «Административное право», «Административно-процессуальное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлены в десяти научных публикациях
автора, две из которых в журналах, рекомендованных ВАК, а также отражены в научных докладах на таких конференциях международного, всероссийского и регионального уровней, как: межвузовская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел» (г. Санкт-Петербург, 27 марта 2009 г.); ежегодная международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» (г. Барнаул, 23 апреля 2009 г., 22 апреля 2010 г.); региональная научно-практическая конференция «Теория и практика обеспечения общественного порядка на объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта» (г. Санкт-Петербург, 22 мая 2009 г.); научно-практическая конференция «Правоохранительная деятельность в конституционном пространстве XXI века» (г. Санкт-Петербург, 1 декабря 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации доктора юридических наук, профессора В.Д. Сорокина «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (г. Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г., 15 марта 2011 г., 22 марта 2012 г.); Международная научно-теоретическая конференция адъюнктов и докторантов «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований» (г. Санкт-Петербург, 17 июня 2010 г., 28 апреля 2011 г.).
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу административно-процессуальное право, отдельные выводы и рекомендации внедрены в практическую деятельность подразделений по организации деятельности участковых уполномоченных полиции ГУ МВД России по Алтайскому краю.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, анализируется состояние ее разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются его теоретические, методологические и информационные основы, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.
В первой главе «Понятие и основные черты админнстративно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции», состоящей из трех параграфов, проанализировано понятие административной юрисдикции как научной категории, формулируется понятие административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции, раскрывается ее процессуальная форма и особенности.
В первом параграфе «Административная юрисдикция как научная категория» соискатель рассматривает существующие подходы к трактовке термина «административная юрисдикция» в целом, его соотношение с правовой категорией «административный процесс» и его составной частью - производством по делам об административных правонарушениях.
По мнению автора, для характеристики различных элементов административной юрисдикции как юридической категории, а именно: ее субъекта, предмета, содержания, принципов, порядка и др., допустимо с учетом норм русского языка, наряду с термином «административная юрисдикция», характеризующим прежде всего ее статические элементы, использовать производный от этого словосочетания термин «административно-юрисдикционная деятельность» для характеристики ее динамических элементов.
Соискатель проанализировал существующие мнения ученых-администрати-вистов о предмете административной юрисдикции и пришел к выводу, что предложения исследователей данной проблематики направлены на расширение предмета административной юрисдикции за счет включения в него, наряду с
делами об административных правонарушениях (А.П. Шергин, АЛО. Якимов), иных категорий индивидуально-конкретных дел, а именно административно-правовых споров (Т.П. Сасыков), разбирательства и оценки поведения участников административно-правовых отношений при возникновении между ними спора либо выявлении противоправного поведения (В.В. Дорохин). Причем в рамки юрисдикционных производств предлагается включать административные производства как принудительного, так и «позитивного» характера (В.В. Головко).
В контексте существующих представлений о понятии и структуре административного процесса в целом как вида юридического процесса в работах ученых-административистов термин «административная юрисдикция» и производные от него термины (административно-юрисдикционный, административ-но-юрисдикционные) используются для характеристики части производства по делам об административных правонарушениях, обозначения группы административных производств либо наименования самостоятельного вида административного процесса.
На фоне изменения и появления новых взглядов на понимание административного процесса как вида юридического процесса предлагаются различные варианты расширительного толкования термина административная юрисдикция, по сравнению с ее первоначальной трактовкой, представленной в трудах А.П. Шергина. По сути в административно-правовой литературе происходит «синонимизация» термина «административная юрисдикция» с терминами «административно-юрисдикционный процесс», «производство по делам об административных правонарушениях» и отдельными трактовками понятия «административный процесс».
По мнению диссертанта, отход от сложившегося в юридической, в том числе административно-правовой, науке общепринятого толкования термина «юрисдикция» как деятельности по разрешению споров и конфликтов и принятию решения по существу дела, а также использование термина «администра-тивно-юрисдикционная деятельность» в качестве универсального для характе-
ристики широкого круга административных производств вносят путаницу в юридическое содержание термина «административная юрисдикция».
Следует констатировать, что термин «административно-юрисдикционная» используется, как правило, для характеристики деятельности, осуществляемой в рамках группы «правоохранительных»1 административных производств, входящих в структуру административного процесса. Предмет такой администра-тивно-юрисдикционной деятельности намного шире, чем предмет административной юрисдикции - это дела, рассматриваемые в рамках административно-юрисдикционных (а точнее, административно-охранительных) производств, входящих в структуру административного процесса. Именно в таком контексте словосочетания «административно-юрисдикционная деятельность» и «административная юрисдикция» используются в названиях ряда исследований.
Соискатель разделяет точку зрения авторов (О.В. Осипова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова), предлагающих термин «административная юрисдикция» использовать для характеристики полномочий и деятельности соответствующих властных субъектов по рассмотрению только одной категории дел - дел об административных правонарушениях.
Характеризуя субъекта административной юрисдикции, автор исходит из предложенного им понимания ее предмета и отмечает, что вопрос о субъекте административной юрисдикции, предметом которой являются дела об административных правонарушениях, не должен вызывать споров, поскольку он урегулирован административно-деликтным законодательством, которое относит к субъектам административной юрисдикции судей, органы и соответствующих должностных лиц.
Соискатель подверг критическому анализу существующее в литературе мнение о том, что возложенная на милицию (ныне - полицию) юрисдикционная (судебная) функция ей не свойственна. Диссертант исходит из того, что, во-первых, нельзя ставить знак равенства между юрисдикцией и административной
1 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., пере-раб. и доп. СПб., 2008. С. 354.
юрисдикцией как ее отраслевой разновидностью. Термин «юрисдикция» является общим как для административной, так и для уголовной юрисдикции, и именно второй ее вид относится к компетенции судебной власти. Во-вторых, не совсем понятен термин «судебная функция», корректнее говорить об исключительной функции, составляющей содержание судебной власти, - правосудии. Отнесение к правосудию полномочия участковых уполномоченных полиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях противоречит принципу, закрепленному в ч. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации, согласно которому: «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом».
Процессуальной формой административно-юрисдикционной деятельности является производство по делам об административных правонарушениях, которое входит в структуру административного процесса. Учитывая данные обстоятельства, реализацию административно-юрисдикционных полномочий участковыми уполномоченными полиции либо иными сотрудниками полиции нельзя рассматривать как осуществление судебной функции, а тем более правосудия.
Во втором параграфе «Понятие и процессуальная форма административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции» соискатель раскрывает содержание производного от термина «административная юрисдикция» понятия административно-юрисдикционной деятельности (с учетом ее специфики, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции).
Представленные в литературе мнения ученых-административистов о процессуальных формах административно-юрисдикционной деятельности, то есть видах административных производств, в рамках которых она осуществляется, обусловлены их представлениями о предмете административной юрисдикции. Анализ существующих точек зрения позволяет сделать вывод, что в административно-правовой и административно-процессуальной литературе нет единого подхода к вопросу о перечне административно-охранительных (либо так называемых административно-юрисдикционных) производств, входящих в структуру административного процесса. Кроме того, вместо юридической категории «административный процесс» используется термин «административно-процессуальная дея-
тельностъ». При этом такую деятельность подразделяют на виды административных процессов, в числе которых выделяют и административно-юрисдикционный. Данные обстоятельства в дополнение к изложенному еще раз свидетельствуют о целесообразности использования термина «административно-юрисдикционная деятельность» только для характеристики процессуальной деятельности в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Поскольку соискатель исходит из того, что предметом административной юрисдикции являются дела об административных правонарушениях, то процессуальной формой административно-юрисдикционной деятельности, по его мнению, является производство по делам об административных правонарушениях.
Вместе с тем в административно-правовой литературе можно встретить различные точки зрения о перечне стадий производства по делам об административном правонарушении, которые охватываются понятием «административная юрисдикция», а точнее «административно-юрисдикционная деятельность». Анализ существующих точек зрения и действующего административно-деликтного законодательства позволил соискателю сделать вывод, что админи-стративно-юрисдикционная деятельность включает в себя действия уполномоченных субъектов власти на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а также действия субъекта административной юрисдикции на стадии рассмотрения дела и исполнения постановления о назначении административного наказания. Перечисленные стадии в полной мере характеризуют и содержание административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции.
Далее в диссертации рассмотрены принципы, которые лежат в основе этой деятельности, а именно: законности, равенства перед законом, презумпции невиновности, ведения производства на государственном языке, гласности, объективной (материальной) истины, самостоятельности принятия решения юрисдикционным органом (должностным лицом), ответственности субъектов административной юрисдикции.
В третьем параграфе «Основные черты административно-юрисдищионной деятельности участковых уполномоченных полиции» диссертант на основе анализа мнений ученых-административистов об особенностях административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, нормативной базы, закрепляющей административно-юрисдикционные полномочия участковых уполномоченных, раскрывает основные черты административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции, к числу которых относит:
1. Широкий круг охраняемых участковыми уполномоченными полиции общественных отношений в ходе осуществления административно-юрисдикционной деятельности, прежде всего, на стадии возбуждения производства по делу об административных правонарушениях.
Участковые уполномоченными полиции имеют право возбуждать дела об административных правонарушениях по более чем 220 статьям КоАП РФ, рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные 12 статьями из трех глав (12,19 и 20) Особенной части КоАП РФ.
2. Ограниченность круга административных наказаний, применяемых участковыми уполномоченными полиции. Административные наказания в виде предупреждения и административного штрафа назначаются за совершение административных правонарушений физическим и должностным лицам.
3. Право участковых уполномоченных полиции осуществлять упрощенное производство по делам об административных правонарушениях, назначая административное наказание на месте правонарушения без составления протокола об административном правонарушении.
4. Действия участковых уполномоченных полиции на стадии исполнения вынесенных ими постановлений по делам об административных правонарушениях связаны с обеспечением исполнения только одного вида административного наказания - предупреждения.
5. Административно-юрисдикционные полномочия участковых уполномоченных полиции закреплены прежде всего федеральным законодательством, а также законодательством субъектов РФ, которое конкретизировано ведомст-
венными нормативно-правовыми актами.
К законодательству, регулирующему административно-юрисдикционную деятельность участковых уполномоченных полиции, относятся нормативно-правовые акты различной юридической силы: а) определяющие общие начала данной деятельности - Конституция РФ, Федеральный закон «О полиции», указы Президента РФ, определяющие статус МВД России и его территориальных органов; б) устанавливающие ее основания и порядок: КоАП РФ, законы субъектов РФ об административных правонарушениях, подзаконные нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок применения отдельных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, порядок исполнения отдельных процедур в рамках данного производства. При реализации норм административно-деликтного законодательства участковые уполномоченные руководствуются также разъяснениями высших судебных инстанций по применению отдельных его положений.
Административно-юрисдикционная деятельность, осуществляемая участковыми уполномоченными полиции, является одним из важных направлений их деятельности, поскольку обеспечивает решение задач законодательства об административных правонарушениях.
Во второй главе «Порядок осуществления участковыми уполномоченными админнстративно-юрисдикционной деятельности», состоящей из двух параграфов, рассматривается последовательность действий участковых уполномоченных полиции на стадии возбуждения и стадии рассмотрения дела об административном правонарушении.
В первом параграфе «Возбуждение дела об административном правонарушении участковым уполномоченным полиции» анализ мнений ученых-административистов о содержании стадии возбуждения производства по делам об административных правонарушениях и норм КоАП РФ позволил соискателю сделать вывод о том, что стадия возбуждения дела об административном правонарушении, осуществляемая участковыми уполномоченными полиции, состоит из следующих этапов:
1) принятие решения о начале производства по делу и процессуальное оформление такого решения;
2) установление фактических обстоятельств совершенного административного правонарушения (в том числе путем административного расследования);
3) фиксация факта совершения административного правонарушения в процессуальном документе (составление протокола об административном правонарушении, вынесение постановления о назначении наказания);
4) направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности.
Количество этапов данной стадии зависит от вида производства (обычное, упрощенное) и наличия у участкового уполномоченного полиции, принявшего решение возбудить производство по конкретному делу об административном правонарушении, полномочия на рассмотрение этого дела.
Стадия возбуждения дела и производство по делу об административном правонарушении начинается с принятия и процессуального оформления решения о начале производства по делу об административном правонарушении.
Указанный этап включает в себя действия участкового уполномоченного с момента выявления административного правонарушения. В соответствии с положениями ч. 1, 2 ст. 28.5, ч. 2 ст. 28.1.1, ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении начинается «с момента», «после» выявления «совершения», «факта совершения» административного правонарушения.
Выявление административного правонарушения КоАП РФ связывает с наличием повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Анализ поводов, предусмотренных пп. 1-3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, при наличии хотя бы одного их которых участковые уполномоченные полиции могут возбуждать производство по делу об административном правонарушении, показал, что если имеются поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренные в пп. 2 и 3 данной статьи, административное правонарушение считается выявленным с момента подтверждения информации, содержащей данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Проверка информации, содержащей данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, проводится участковым уполномоченным в общем порядке, установленном для рассмотрения заявлений граждан и организаций, и, по мнению соискателя, входит в рамки производства по делу об административном правонарушении, если по ее результатам принимается решение о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
Проанализировав указанные поводы, закрепленные в КоАП РФ, а также мнения ученых-административистов по этому вопросу, автор предлагает определение повода к возбуждению дела об административном правонарушении, которым являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения и позволяющие должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях, выявить административное правонарушение.
Первый этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении, именуемый соискателем как «принятие решения о начале производства по делу и процессуальное оформление такого решения» включает в себя следующие юридически значимые действия:
1) выявление события административного правонарушения либо получение (и фиксация) информации о событии административного правонарушения;
2) проверка полученной информации о событии административного правонарушения и принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении;
3) составление (вынесение), предусмотренного ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ процессуального документа, с момента составления (вынесения) которого дело об административном правонарушении считается возбужденным.
Характеризуя действия участкового уполномоченного на этапе установления фактических обстоятельств совершенного административного правонарушения, соискатель особое внимание обращает на порядок, законность и
обоснованность применения участковым уполномоченным таких мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как доставление и административное задержание.
При характеристике ключевого этапа стадии возбуждения дела об административном правонарушении - фиксации факта совершения административного правонарушения в процессуальном документе - диссертант акцентирует внимание на правильности составления протокола об административном правонарушении, указывая на ошибки, которые, как показал анализ дел об административных правонарушениях, чаще всего допускают участковые уполномоченные полиции.
Завершающий этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении - направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности - может иметь место, когда рассмотрение дела данной категории не входит в полномочия участкового уполномоченного полиции либо по делу предусмотрена альтернативная подведомственность.
Отмечается, что статьи, по которым старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, имеют альтернативную подведомственность. От имени органов внутренних дел (полиции) дела об этих административных правонарушениях вправе также рассматривать должностные лица, указанные в пп. 1 и 5 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ, то есть руководящий состав органов внутренних дел.
Чтобы обеспечить большую самостоятельность участковых уполномоченных полиции при решении вопроса о принятии к своему рассмотрению в рамках предоставленных п. 9 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ полномочий дела об административном правонарушении, возбужденном самим участковым уполномоченных полиции, предлагается ч. 1 ст. 22.2 КоАП РФ дополнить вторым абзацем следующего содержания: «В случаях альтернативной подведомственности дела об административном правонарушении конкретное должностное лицо, которое вправе рассматривать дело об административном правонарушении дан-
ной категории, определяется должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении».
Во втором параграфе «Рассмотрение дела об административном правонарушении участковым уполномоченным полиции» - идет речь о том, что участковый уполномоченный осуществляет административно-юрисдикционную деятельность в рамках как обычного, так и упрощенного производства по делу об административном правонарушении, данная стадия рассматривается применительно к каждому из перечисленных видов производства.
Анализ мнений ученых-административистов и норм КоАП РФ о наименованиях и количестве этапов рассматриваемой стадии позволил диссертанту выделить в рамках общего производства следующие этапы стадии рассмотрения участковыми уполномоченными полиции дел об административных правонарушениях:
1) подготовка к рассмотрению дела;
2) рассмотрение дела;
3) вынесение постановления по делу и доведение его до сведения лица, в отношении которого оно вынесено.
В рамках упрощенного производства стадия рассмотрения участковым уполномоченным полиции дела об административном правонарушении, по мнению соискателя, включает в себя два этапа: 1) непосредственное обнаружение административного правонарушения и выяснение обстоятельств его совершения; 2) вынесение по делу постановления о назначении административного наказания и доведение его до сведения лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении.
В диссертации на основе анализа действующего административно-деликтного законодательства и правоприменительной практики участковых уполномоченных полиции раскрывается содержание каждого из перечисленных этапов стадии рассмотрения дела применительно к обычному и упрощенному производству по делам об административных правонарушениях.
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства, регламентирующего ад-министративно-юрисдикционную деятельность участковых уполномоченных полиции.
Основные научные результаты и положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях согласно перечню ВАК:
1. Дрозд А.О. Понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции по делам об административных правонарушениях //Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. - 2010. -№4.-С. 48-51.-0,5 п. л.
2. Дрозд А.О., КудинВ.А. Возбуждение дел об административных правонарушениях, осуществляемых участковыми уполномоченными полиции // Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. - 2011. - № 2. - С. 67-73. - 0,8 п. л.
П. Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
3. Дрозд А.О. К вопросу о понятии административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: материалы VII Между-нар. науч.-практ. конф. (г. Барнаул, апрель, 2009): в 2 ч. - Барнаул: Барнаул, юрид. ин-т МВД России, 2009. - Ч. 1. - С. 189-190. - 0,2 п. л.
4. Дрозд А.О. Обеспечение законности в административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции //Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: материалы VIII Междунар. науч.-практ. конф. (г. Барнаул, апрель, 2010 г.): в 2 ч. - Барнаул: Барнаул, юрид. инт МВД России, 2010. - Ч. 1. - С. 210-211. - 0,2 п. л.
5. Дрозд А.О. Особенности осуществления участковыми уполномоченными милиции функции административной юрисдикции // Современная наука. -
2010. - № 3(3). - С. 20-25. - 0,6 п. л.
6. Дрозд А. О. Понятие административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции по делам об административных правонарушениях // Мир экономики и права. - 2010. - № 1. - С. 56-59. - 0,25 п. л.
7. Дрозд А. О. Реализация участковыми уполномоченными милиции полномочия по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях: типичные ошибки оформления процессуальных документов // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации доктора юридических наук, профессора В.Д. Сорокина (г. Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.): в 2 ч. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2010. - Ч. 2. - С. 104-107. - 0,2 п. л.
8.ДроздА.О. Проблемы административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции // Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований: материалы Междунар. науч.-теорет. конф. адъюнктов и докторантов (г. Санкт-Петербург, 17 июня 2010 г.): в 2 ч. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2010. - Ч. 2. - С. 27-31. - 0,25 п. л.
9. Дрозд А. О. К вопросу о расширении юрисдикционных полномочий участковых уполномоченных милиции (полиции) // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации доктора юридических наук, профессора В.Д. Сорокина (г. Санкт-Петербург, 15 марта 2011 г.): в 2 ч. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2011. - Ч. 2. - С. 176-180. - 0,25 п.л.
10. Каплунов А.И., Дрозд А. О. К вопросу о понятии административной юрисдикции // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации доктора юридических наук, профессора В.Д. Сорокина (г. Санкт-Петербург, 22 марта
2012 г.): в 2 ч. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2012. - Ч. 1. -С. 96-102.-0,1 п. л.
Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ, подготовленных лично соискателем, составляет 3,0 п. л.
Подписано в печать 04.04.2012. Бумага офсетная. Форат 60x84 Объём 1,5 пл., Тираж 100 экз. Заказ № 06-04-2012
Отпечатано с оригинал-макета заказчика
в типографии ООО «Полигон» 198096, Санкт-Петербург, пр. Стачек, 82 тел: 784-13-35
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-юрисдикционная деятельность, осуществляемая участковыми уполномоченными полиции»
61 12-12/1040
Министерство внутренних дел Российской Федерации Санкт-Петербургский университет
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМАЯ УЧАСТКОВЫМИ УПОЛНОМОЧЕННЫМИ ПОЛИЦИИ (по материалам ГУ МВД России по Алтайскому краю)
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
На правах рукописи
ДРОЗД
Алексей Олегович
Диссертация
на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации Кудин Василий Анатольевич
Санкт-Петербург - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ................................................................................................3
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧАСТКОВЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПОЛИЦИИ.................................................................15
§ 1. Административная юрисдикция как научная категория.................15
§ 2. Понятие и процессуальная форма административно-
юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции........39
§ 3. Основные черты административно-юрисдикционной деятельности
участковых уполномоченных полиции.............................................................65
ГЛАВА II. ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ УЧАСТКОВЫМИ УПОЛНОМОЧЕННЫМИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ..............................................................................................86
§ 1. Возбуждение дела об административном правонарушении
участковым уполномоченным полиции............................................................86
§ 2. Рассмотрение дела об административном правонарушении
участковым уполномоченным полиции..........................................................120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................136
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ................................143
ПРИЛОЖЕНИЕ
162
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Административные правонарушения стабильно занимают одно из ведущих мест среди противоправных деяний. Об этом свидетельствует статистика, которая ежегодно фиксирует миллионы административных правонарушений. Так, согласно статистическим данным Главного информационно-аналитического центра МВД России, только в 2010 г. сотрудниками органов внутренних дел1 было выявлено 76 586 259 административных правонарушений2, тогда как за 2011 год, - 66 277 715 административных правонарушений3.
Для противодействия фактам совершения административных правонарушений государство использует весь имеющийся у него арсенал экономических, организационных и правовых средств воздействия. Значительное место среди юридических средств воздействия занимают меры административной ответственности. Их применение оказывает не только превентивное влияние на лиц, совершающих административные правонарушения, но и способствует предупреждению преступлений.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях4 определил категории должностных лиц ОВД и наделил их широкими ад-министративно-юрисдикционными полномочиями, в том числе по рассмотрению дел об административных правонарушениях (63 статьи КоАП РФ) и составлению протоколов об административных правонарушениях, дела о которых уполномочены рассматривать другие органы административной юрисдикции (по более чем 220 статьям КоАП РФ). Кроме того, законы субъектов Российской Федерации5 об административной ответственности наделили сотрудников ОВД полномочиями по составлению подобных протоколов.
1 Далее - ОВД.
2 Данные ГИАЦ МВД России за 2010 год.
3 Данные ГИАЦ МВД России за 2011 год.
4 Далее - КоАП РФ.
5 Далее - Субъект РФ.
Среди таких должностных лиц ОВД важное место занимают участковые уполномоченные полиции, как основное звено в организации предупреждения и пресечения административных правонарушений, что обусловлено не только их многочисленностью, но и наибольшей приближенностью к населению обслуживаемого участка.
Фактическая численность участковых уполномоченных полиции в Российской Федерации составляет 52 тыс. человек, что соответствует 94,1 % от нормативной положенное™1. В ГУ МВД по Алтайскому краю в штате состоит 1 146 указанных сотрудников полиции, то есть 92,4 % от штатной положенное™2. В 2010 г. по Российской Федерации участковыми уполномоченными полиции было рассмотрено более 8,5 млн обращений и заявлений граждан, это на 11,3 % больше по сравнению с 2009 г. По результатам рассмотрения этого количества обращений и заявлений граждан к административной ответственности было привлечено 1,5 млн правонарушителей3.
КоАП РФ наделил участковых уполномоченных полиции широкими полномочиями по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности, однако на практике при реализации указанных полномочий они сталкиваются с рядом трудностей при толковании и применении административно-деликтных норм.
В связи с этим возникла настоятельная потребность научной оценки законодательства об административных правонарушениях, выявление его пробелов, выработки рекомендаций и предложений, направленных на его более эффективное применение. При этом научной разработке подлежит комплекс проблем, составляющих предмет исследования, к которому относятся теоретические вопросы, связанные с понятийным аппаратом, содержанием адми-
1 См.: Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2010 году / Аналитические материалы МВД РФ. -М.: 2011. С. 55.
2 Данные ГУ МВД по Алтайскому краю за 2011 г.
3 См.: Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2010 году / Аналитические материалы МВД РФ. - М.: 2011. С. 56.
нистративной юрисдикции, ее особенностями, а также совершенствованием юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции.
Изложенные обстоятельства предопределяют актуальность научного исследования, предметной областью которого является анализ правового регулирования отношений, складывающихся в административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции.
Степень научной разработанности темы. Административно-юрисдикционная деятельность как разновидность административно-процессуальной деятельности постоянно находится в поле зрения учёных-административистов. В разное время к этой проблематике обращались такие представители науки административного и административно-процессуального права, как Д. Н. Бахрах, А. Б. Зеленцов, Ю. М. Козлов, П.И.Кононов, А.П.Коренев, И. А. Галаган, Е. В. До дин, А. С. Дугенец, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, М. Я. Масленников, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов.
Предметом специального рассмотрения на уровне диссертационных исследований становились вопросы административной юрисдикции и адми-нистративно-юрисдикционной деятельности таких субъектов как: комиссии по делам несовершеннолетних (Е. Ю. Корчагина), органы государственного пожарного надзора (С. А. Шатов), уголовно-исполнительная система (В. А. Поникаров), таможенные органы Российской Федерации (О. В. Гречкина), органы внутренних дел (Т. П. Сасыков, В. В. Головко), органы внутренних дел на железнодорожном транспорте (Ю. Г. Перепелкина), милиция (А. А. Михайлов), государственная инспекция безопасности дорожного движения (Н. П. Балашова).
Проблемы административно-юрисдикционной деятельности различных субъектов, в том числе участковых уполномоченных полиции, рассматривались также в диссертациях, посвящённых исследованию административно-
юрисдикционного процесса (С. В. Комлев, А. А. Тюрина, К. И. Разоренов), производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (В. В. Дорохин, Н. Н. Цуканов).
Отдавая должное несомненной ценности перечисленных научных исследований, необходимо отметить, что административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных полиции пока не стала предметом монографического исследования. Данное исследование является попыткой
восполнить этот пробел.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления участковыми уполномоченными полиции административно-юрисдикционной деятельности в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Предметом исследования являются существующие в правовой науке взгляды о понятии и предмете административной юрисдикции, содержании административно-юрисдикционной деятельности, нормы федерального и регионального административно-деликтного законодательства, закрепляющие административно-юрисдикционные полномочия участковых уполномоченных полиции и порядок их осуществления, практика применения этих норм.
Цели диссертационного исследования - комплексное исследование административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции, а также теоретическое обоснование выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование понятийного аппарата, законодательства и правоприменительной практики в исследуемой области.
Указанные цели предопределили необходимость решения следующих
задач:
- проанализировать основные научные подходы к пониманию соотношения таких категорий, как «административная юрисдикция», «администра-тивно-юрисдикционный процесс», «административно-юрисдикционная дея-
тельность» и на этой основе обосновать авторское видение понятия и предмета административной юрисдикции;
- определить процессуальную форму, раскрыть содержание и сформулировать понятие административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции;
-раскрыть основные черты административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции;
- проанализировать нормативную основу административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции;
-рассмотреть принципы административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой участковыми уполномоченными полиции;
-исследовать содержание административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции на стадиях возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении;
-разработать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего административно-юрисдикционную деятельность участковых уполномоченных полиции.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы научного познания: общенаучные методы - анализ, синтез, индукция, дедукция, системный метод, обобщение, частнонаучные методы - статистический и конкретно-социологический, формально-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, а также - анкетирование.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории государства и права С. С. Алексеева, Л. С. Явича, достижения науки административного и административно-процессуального права, нашедшие отражение в трудах таких ученых, как Д. Н. Бахрах, В. М. Безденежных, И. А. Галаган, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, М. И. Еропкин, А. И. Каплунов, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, С. И. Котюргин, М. Я. Масленников,
JI. JI. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.
Эмпирическую основу исследования составили статистические данные об административных правонарушениях в целом по Российской Федерации и по Алтайскому краю, результаты изучения 246 дел об административных правонарушениях, рассмотренных участковыми уполномоченными полиции в период с 2009 по 2010 год в г. Барнауле, а также результаты анкетирования 172 участковых уполномоченных полиции ГУ МВД России по Алтайскому краю.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к исследованию рассматриваемых проблемных вопросов, который основан на конструктивно-критическом анализе мнений учёных-административистов о понятии и предмете административной юрисдикции, содержании административно-юрисдикционной деятельности, административно-юрисдикционных полномочий участковых уполномоченных полиции и эффективности их реализации.
В связи с этим диссертация представляет собой первое специальное комплексное исследование, в котором представлены:
- предложения по исключению терминологического дублирования при употреблении таких правовых категорий, как «административная юрисдикция», «административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «производство по делам об административных правонарушениях»;
- аргументация предложенного автором варианта использования терминов «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность» для характеристики административно-процессуальной деятельности;
- сформулированные автором основные черты административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных;
- авторская трактовка понятий «административно-юрисдикционная деятельность, осуществляемая участковыми уполномоченными полиции», «повод к возбуждению дела об административном правонарушении»;
-авторский подход к наименованию стадий обычного и ускоренного производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого участковыми уполномоченными полиции;
-характеристика этапов стадии возбуждения дела об административном правонарушении в рамках обычного производства с учетом специфики поводов для его возбуждения участковыми уполномоченными полиции;
-предложения и рекомендации, направленные на совершенствование норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях и имеющих значение для административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции.
Новизна сформулированных автором выводов и рекомендаций представлена в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Обоснование вывода о том, что в административно-правовой литературе, посвященной административно-процессуальной проблематике, происходит «синонимизация» терминов «административная юрисдикция», «административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «производство по делам об административных правонарушениях».
Чтобы избежать терминологического дублирования при употреблении указанных правовых категорий предлагается в научной и учебной литературе: а) отказаться от использования в качестве синонима термину «административная юрисдикция» термина «административно-юрисдикционный процесс»; б) термин «административная юрисдикция» использовать для характеристики полномочий по рассмотрению только одной категории дел - дел об административных правонарушениях; в) так называемые «административно-юрисдикционные» производства именовать «административно-охранительными», поскольку термин «охранительные» более точно отражает предметную характеристику этих производств.
2. Авторская аргументация целесообразности использования, наряду с термином «административная юрисдикция», характеризующим прежде всего ее статические элементы, производного от этого словосочетания термин «административно юрисдикционная деятельность» для характеристики ее динамических элементов, то есть процессуальной формы административной юрисдикции.
3. Вывод о том, что реализацию административно-юрисдикционных полномочий участковыми уполномоченными полиции либо иными сотрудниками полиции нельзя рассматривать как осуществление судебной функции, а тем более правосудия. Процессуальной формой административно-юрисдикционной деятельности является производство по делам об административных правонарушениях, которое входит в структуру административного процесса.
4. Вывод о том, что под административно-юрисдикционной деятельностью следует понимать действия уполномоченных субъектов власти на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а также действия субъекта административной юрисдикции на стадии рассмотрения дела и исполнения постановления о назначении административного наказания.
Административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных полиции - это вид правоохранительной, правоприменительной и процессуальной деятельности участковых уполномоченных полиции по возбуждению дел об административных правонарушениях в соответствии с подведомственностью, определенной КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности, по рассмотрению дел об административных правонарушениях и обеспечению исполнения вынесенного постановления о назначении административного наказания.
5. Авторская трактовка перечня и наименований этапов, характеризующих сод�
