АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг»
На правах рукописи
Сладкова Анастасия Вячеславовна
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 / МАЙ 2012
Москва —2012
005044406
Работа выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доцент, Калинина Людмила Александровна
Официальные оппоненты:
Хаманева Наталья Юрьевна, доктор юридических наук, профессор, Институт государства и права Российской Академии наук, заместитель директора по научной работе;
Зенькович Елена Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, Профессиональная Ассоциация Регистраторов, Трансфер-Агентов и Депозитариев, заместитель председателя правления.
Ведущая организация Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится 30 мая 2012 года в 14.30 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Автореферат разослан 25 апреля 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, ,
профессор
H.A. Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность научного исследования. Принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ (далее - Закон № 9 - ФЗ), которым ужесточена административная ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг и увеличены размеры штрафов в десятки раз, подтолкнуло автора к пристальному изучению законодательства, касающегося административных правонарушений в данной области.
Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг являются распространенным видом правонарушений в сфере финансов, о чем свидетельствуют данные статистики. Так, только центральным аппаратом Федеральной службой по финансовым рынкам1 в 2006 году было возбуждено 316 дел об административных правонарушениях в данной области, в 2007 году - 390 дел, в 2008 году - 403 дел, в 2009 году -491 дела, в 2010 году - 441 дел. Сумма наложенных административных штрафов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг в 2006 году составила более 85 млн руб., в 2007 -более 130 млн руб., в 2008 - более 79 млн руб., в 2009 - более 1 млрд 272 млн руб., в 2010 - более 1 млрд 339 млн руб., и только за 1-е полугодие 2011 размер штрафов составил 1 млрд 133 млн 797 тыс. руб.
Однако, как усматривается из данных статистики, ужесточение административной ответственности за совершение правонарушений в области рынка ценных бумаг не повлекло кардинального уменьшения количества данных правонарушений, в результате чего в настоящее время ФСФСР России подготовила и направила в Правительство РФ свои предложения по системе штрафов для профучастников фондового рынка. Согласно проегау службы, штраф в ряде случаев предлагается уменьшить в десять раз, а при некоторых нарушениях компании и вовсе могут отделаться лишь предупреждением2.
1 Сведения взяты с официального сайта Федеральной службы по финансовым рынкам http://www.fcsm.ru/ru/about/activity_results/annual_reports/, а также из архива ФСФР России.
2 В комментарии руководителя ФСФР России Д.В. Панкина газете «РБК Дейли» об изменении кодекса административных правонарушений в части дифференциации штрафов и введения новой меры административного наказания - предупреждения, глава ФСФР Дмитрий Панкин рассказал, что служба предлагает ввести новую меру административного наказания — предупреждение, которая будет предусмотрена в отношении профучастников, компаний рынка коллективных инвестиций, а также
Подготовленный ФСФР России законопроект о снижении размеров штрафов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг и введение новой меры административного наказания — предупреждения в очередной раз подчеркивает значение и роль административной ответственности, что, безусловно, является закономерным явлением по следующим основаниям.
С одной стороны, административная ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг является одной из эффективных мер правоохраны общественных отношений в этой области, которая имеет целью не только соблюдение всеми участниками данного законодательства Российской Федерации, но и предупреждение нарушений законодательства в этой области. С другой стороны, при назначении наказания (наложения штрафа) необходимо соблюдать баланс как публичных (высокие штрафы пополняют бюджет), так и частных интересов, и одновременно с этим учитывать особенности различного финансового положения участников рынка ценных бумаг3 такими способами, чтобы в жизни реализовывались принципы индивидуализации и соразмерности наказания.
Вместе с тем, кроме законодательного регулирования рынка ценных бумаг, необходимо учитывать экономические условия существования российской экономики постсоветского периода с целью эффективности его функционирования. И несмотря на то, что среди ученых-экономистов нет единства мнений при определении понятия «финансовый рынок», рынок ценных бумаг входит в структуру финансового рынка как составная часть, объединяя сегменты денежного и валютного рын-
эмитентов. Под эту меру не подпадут нарушители законодательства при проведении собраний акционеров, а также пайщики закрытых ПИФов и участники обществ с ограниченной ответственностью. По словам Дмитрия Панкина, другие поправки в Кодекс по административным нарушениям снижают размер штрафов за однократные нарушения, но остаются на прежнем уровне в случае повторения проступка. В ряде случаев ФСФР может уменьшить штраф для юридических лиц с нынешних минимальных 500 тыс. руб. до 50 тыс. («Дмитрий Панкин снижает штрафы в десять раз и вводит «желтую карточку» // Интернет ресурсы: http://www.fcsm.ru ).
3 Участниками рынка ценных бумаг являются: эмитенты, инвесторы, профессиональные участники рынка ценных бумаг, государство, саморегулируемые организации (при анализе су&ьектов административных правонарушений в области рынка ценных бумаг будет дана характеристика большинства участников рынка ценных бумаг).
ков и рынка капиталов. Финансовый рынок стал неотъемлемой частью растущей экономики России, механизмом трансформации сбережений в инвестиции. Состоянием финансового рынка во многом определяются перспективы развития предпринимательской и иной экономической деятельности, возможности для роста благосостояния населения, национальная экономическая безопасность4.
Поэтому неслучайно указанные вопросы являются предметом пристального внимания Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Главой российского государства отмечалась необходимость реализации очень важного проекта — о превращении Москвы в крупный международный финансовый центр5. Для создания инфраструктуры финансовых рынков в России и международного финансового центра многое было сделано: во-первых, изменено законодательство о биржах и организованных торгах, о клиринговой деятельности, о центральном депозитарии; во-вторых, предприняты меры, касающиеся корпоративного управления и защиты прав собственности (предотвращения и пресечения неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, обеспечения информационной прозрачности российского рынка, предотвращения и пресечения рейдерских захватов, повышение ответственности членов органов управления компаний). Однако, предпринятых мер недостаточно, чтобы говорить о реализации двух стратегических целей, необходимых для эффективного развития российского финансового рынка: внедрения правоустанавливающих норм на рынке ценных бумаг и в области корпоративного права и повышения прозрачности эмитентов на фондовом рынке, а также предупреждения нарушений законодательства на фондовом рынке.
Таким образом, с учетом последних изменений назрела необходимость комплексного научно-теоретического исследования законодательства Российской Федерации, касающегося административных
4 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. (далее — Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г.) // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4127.
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября2010 г. //Российская газета. № 271. 01.12.2010.
правонарушений в области рынка ценных бумаг с целью его совершенствования.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. В экономической теории рынок ценных бумаг является предметом научного изучения многих авторов, из числа которых необходимо выделить М.Ю. Батунина, В.А. Галанова, A.A. Килячкова, Я.М. Миркина, И.П. Николаева, Ю.В. Росляк,
A.В, Суржко, JI.A. Чалдаеву, Б.М. Ческидова.
В конце XX—начале XXI века в связи со становлением рыночных отношений в нашей стране и формированием правовой базы общие основы ценных бумаг и рынка ценных бумаг рассматриваются в трудах ученых:
B.А. Белова, Д.В. Мурзина, Д.И. Степанова, Б.И. Алехина, Т.К. Андреевой Е.А. Борисова, Е.С. Герасимова, А. Евремова и др.
Отдельные аспекты административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг (в том числе комментарии к законодательству об административных правонарушениях в данной области) были предметом исследования таких ученых как А.Б. Агапова, Д.А. Вавулина, И.И. Веремеенко, A.A. Гогина, Т.А. Гусевой, А. Ефремова, Е.В. Зенькович, JI.A. Калининой, А. Кузнецова, Е.Г. Липатова, Е.В. Овчаровой, JT.JI. Попова, Б.В. Российского, П. И. Серкова, А.Е. Хох-ловой, С.Е. Чаннова и некоторых других. Одной из первых диссертационных исследований по данной проблематике является работа Е.В. Котельниковой «Административно-правовая ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг» (2005).
Теоретическую основу настоящей работы составляют труды ведущих ученых административистов А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, Е.В. Додина, A.C. Дугенца, А.И. Елистратова, JI.A. Калининой, Ю.М. Козлова, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, И.В. Максимова, М.Я. Масленникова, О.В. Панковой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Л.В. Стандзонь (Кунши-ной), Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, Н.Ю. Хаманевой, Б.Б. Хангельдыева, Ц. А. Ямполь-ской, О.М. Якубы,ученых-цивилистов таких как М.М. Агарков, В.А. Белов, H.A. Бербицкая, A.A.Владыкин,Г.Р.Гафарова,А.И.Каминки,А.А.Койчуев, М.И. Кулагин, A.B. Майфат, Д.В. Мурзин, В.Ю. Синюгин, Е.А. Суханов,
A.Г. Шаповалов, Г.Ф. Шершеневич, а также ученых в области теории права". С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, О.С. Иоффе, Д.А. Липинского,
B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, Р.Л. Хачатурова, Л.С. Явича и других.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертационной работы является научно-теоретическое осмысление одного из институтов административной ответственности - административных правонарушений в области рынка ценных бумаг - путем комплексного рассмотрения всей группы данных правонарушений, содержащихся в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Для достижения цели диссертационного исследования в настоящей работе ставятся и на основе общей теории административной ответственности необходимо разрешение следующих задач:
— представить характеристику принципов законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг;
— выявить признаки административного правонарушения в области рынка ценных бумаг, определить его сущность и сформулировать понятие административного правонарушения в области рынка ценных бумаг;
— дать общую характеристику административных наказаний за правонарушения в области рынка ценных бумаг;
— изучить генезис законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, привести периодизацию данного законодательства;
— рассмотреть и выявить специфику признаков объекта и объективной стороны, субъекта и субъективной стороны административного правонарушения в области рынка ценных бумаг;
— проанализировать юридические составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг с учетом изменений действующего законодательства в области рынка ценных бумаг;
— выявить наиболее актуальные на сегодняшний день проблемы правового регулирования и правоприменительной практики административных правонарушений в области рынка ценных бумаг и сформулировать теоретически обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства об административной ответственности за данные правонарушения.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с административными правонарушениями в области рынка ценных бумаг. Предметом диссертационного исследования являются теоретические и практические аспекты административных правонарушений в области
рынка ценных бумаг, научный анализ проблем данной группы административных правонарушений, нормативно-правовая база, регламентирующая общие и специальные вопросы, связанные с административными правонарушениями в области рынка ценных бумаг.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частно-научные и специальные методы познания, используемые в целом юридической наукой.
Основу методологии составляют общефилософские методы, в том числе диалектического познания, которые, являясь универсальными методами познания, позволяют выявить природу и сущность административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.
Среди специальных методов диссертационного исследования широко используется догматический, или формально-логический метод, служащий способом для проведения анализа законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг и выявления соответствия или несоответствия указанного законодательства современным общественным отношениям, сложившимся в области рынка ценных бумаг.
При сопоставлении в ходе диссертационного исследования различных административно-правовых явлений применяется сравнительно-правовой метод. Особое значение в данной работе также играют исторический метод познания, использование которого дает возможность изучить рассматриваемый институт административных правонарушений в области рынка ценных бумаг в его развитии, и социологический метод исследования, который позволяет определить эффективность применения мер административной ответственности в области рынка ценных бумаг.
В целом в работе используются все методы познания в совокупности, приоритет в использовании того или иного метода определяется в зависимости от поставленных задач исследования.
Эмпирическая база исследования. Автором изучены материалы более 500 дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг с 2007 по 2012 гг., рассмотренных Федеральной службой по финансовым рынкам. При проведении исследования проанализировано более 200 жалоб участников производства по делам об административных правонарушениях на постановления и определения упол-
номоченных должностных лиц Федеральной службой по финансовым рынкам и её региональных отделений.
Автором в течение последних 7 лет обобщена практика арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов системы арбитражных судов.
При подготовке работы использованы судебная статистика, а также статистические данные о рассмотрении дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг Федеральной службы по финансовым рынкам.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в данной работе предпринята попытка системно рассмотреть институт административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, определить сущность и содержание данных правонарушений, выявить их основные признаки и характеристики, выделить их основные виды, проанализировать составы рассматриваемых противоправных деяний, а также обозначить проблемы, которые возникают в правотворческой и правоприменительной практике при установлении и при привлечении лиц к административной ответственности за данные правонарушения.
Настоящая работа представляет собой научное исследование по вопросу системного рассмотрения административных правонарушений в области рынка ценных бумаг на основе сложившихся в настоящее время теоретических разработок, а также положений действующего законодательства и правоприменительной практики, в котором акцентируется внимание на принципиальных теоретических вопросах указанной сферы и анализируются юридические составы административных правонарушений в исследуемой области.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Исходя из интегративного типа правопонимания принципов законодательства об административных правонарушений в области рынка ценных бумаг автором приводится система основополагающих начал, которыми определяются тенденции и границы правомерного и должного поведения участников административно-деликтных отношений.
2. Автором сформулировано понятие административного правонарушения в области рынка ценных бумаг как общественно опасного, противоправного, виновного деяния физического или юридического лица, нарушающее нормы законодательства, регулирующие возникновение,
изменение и прекращение имущественных и неимущественных прав на ценные бумаги, в том числе права собственности, реализацию прав по управлению хозяйственным обществом, информационные процессы на рынке ценных бумаг и учет прав на ценные бумаги, требования, предъявляемые к участникам рынка ценных бумаг, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
3. Диссертантом обосновывается вывод о необходимости выделения специальных субъектов рассматриваемых административных правонарушений в области рынка ценных бумаг: эмитенты; профессиональные участники рынка ценных бумаг; клиринговые организации; акционерный инвестиционный фонд; управляющие компании акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда, негосударственного пенсионного фонда; специализированные депозитарии акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда, негосударственного пенсионного фонда; инсайдеры; лица, обязанные вести список инсайдеров; лица, оказывающие услуги по публичному предоставлению информации и др. лица, предоставившие обеспечение по облигациям эмитентов; лица, получившие право прямо или косвенно самостоятельно или совместно с иными лицами распоряжаться определенным количеством голосов, и др.
4. Вывод о необходимости сбалансированности системы административных наказаний за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, исключив предупреждение, предусматривающее административную ответственность, что позволит, во-первых, по мнению диссертанта, обеспечить эффективность реализации принципа индивидуализации и соразмерности назначения административного наказания, а, во-вторых, позволит отграничить данное административное наказание от мер административного принуждения (предупреждение, предписание) в системе административного принуждения.
5. В целях совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг сделан вывод о необходимости снижения нижнего предела административного штрафа за совершение административных правонарушений в данной области и назначения административного штрафа в зависимости от имуществен-
ного и финансового положения специальных субъектов, привлекаемых к административной ответственности в области рынка ценных бумаг.
6. Предложены классификации административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, а именно по видовому объекту; по субъектному составу; по органу, уполномоченному рассматривать дела о данных административных правонарушениях; по назначаемым административным наказаниям; в зависимости от срока давности привлечения к административной ответственности.
7. Приводится периодизация законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг: а) дореволюционный период (с XVIII века до 1917 г.); б) советский период (с 1917 г. по конец 80-гг. XX века); в) постсоветский период (конец 80-хх. XX века- 2002 г.); г) современный период (с 2002 г. по н.в.).
8. Аргументирован вывод о необходимости наделения федерального органа исполнительной власти в области рынка ценных бумаг исключительными полномочиями по рассмотрению административных правонарушений в данной области с одновременным усилением роли судебного контроля и развития в этой связи административного судопроизводства в системе судов общей юрисдикции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и положения, изложенные в настоящей работе, направлены на углубление и развитие теоретических положений института административных правонарушений в области рынка ценных бумаг и преследуют цель совершенствования действующего федерального законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг с тем, чтобы посредством норм законодательства об административных правонарушениях обеспечить надежную и эффективную защиту общественных отношений в данной сфере.
Представляется, изложенные автором в настоящей работе положения пополнят теоретические исследования, проводимые в отношении административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, и позволят рассмотреть данную правовую категорию в соотношении с институтами гражданского и финансового права.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в полученных результатах, направленных на совершенствование:
— теоретических основ института административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, что выразилось в изучении сущности
и разработке признаков и понятия данного вида административных правонарушений; в детальном рассмотрении элементов состава указанных правонарушений; в предложенной классификации административных правонарушений в области рынка ценных бумаг;
— законодательного регулирования административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.
Апробация результатов исследования. Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в настоящей работе, проводилась в различных формах, в том числе: в рамках учебного процесса по курсу административного права в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина; на научно-практических международных конференциях и семинарах, посвященных вопросам административного права; в практической деятельности в отделе административного производства Управления организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг Федеральной службы по финансовым рынкам. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.
Структура диссертации. Настоящее диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автором обосновывается актуальность выбранной темы, указывается степень ее научной разработанности и теоретико-правовая основа, определяются предмет и объект исследования, а также его цель и задачи, раскрывается его методология и методика, раскрывается научная новизна работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость исследования, содержится информация об апробации полученных результатов.
Первая глава диссертации - «Сущность и содержание административного правонарушения в области рынка ценных бумаг» -состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе - «Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных
бумаг» — раскрывается содержание задач законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, и рассматриваются основополагающие принципы, на которых базируется институт административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.
К задачам законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг следует отнести: защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги, определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам - физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг на рынке ценных бумага, а также предупреждение правонарушений.
Отталкиваясь от общего определения принципов права, принципы законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг определяются автором как основополагающие, определяющие идеи и положения, закрепленные в нормах права, в соответствии с которыми уполномоченные органы государственной власти и должностные лица осуществляют деятельность по привлечению к административной ответственности граждан, должностных лиц и юридических лиц в случае совершения административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.
Основным принципом законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг является принцип законности (ст. 1.1 КоАП РФ), закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции.
Вместе с тем, КоАП РФ основывается не только на Конституции Российской Федерации, но и на общепризнанных принципах и нормах
международного права и международных договорах Российской Федерации6. В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях закреплен в ст. 1.3 КоАП РФ, что вытекает из полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по принятию законов об административной ответственности, перечисленных в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, установление всей нормативно-правовой базы в области рынка ценных бумаг, а также административной ответственности в данной области относится к ведению Российской Федерации, что является абсолютно обоснованным, учитывая значение и роль рынка ценных бумаг в развитии экономики российского государства.
Следующим основополагающим принципом законодательства для административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является принцип равенства перед законом (ст. 1.4. КоАП РФ). Кроме того, рассматривая принцип равенства перед законом применительно к административным правонарушениям в области рынка ценных бумаг необходимо отметить, что административная норма, устанавливающая административную ответственность, должна отвечать критерию определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку принцип равенства может быть обеспечен лишь при условии единообразного понимания и
6 Некоторые принципы правового регулирования рынка ценных бумаг содержатся также в соглашениях о сотрудничестве. В качестве примера можно привести Соглашение о сотрудничестве государств-членов Евразийского экономического сообщества на рынке ценных бумаг (заключено в г. Астане 18.06.2004), в преамбуле которого закреплено положение, согласно которому «Государства-члены Евразийского экономического сообщества сознают необходимость создания единого порядка эмиссии и обращения ценных бумаг, единого порядка осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, единых принципов защиты и обеспечения прав инвесторов в рамках Евразийского экономического сообщества и согласились об условиях данного соглашения» (Информация взята из СПС Консультант Плюс: Международные правовые акты).
толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Следует отметить, что особенностью административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является то, что в подавляющем большинстве случаев объективная сторона этих правонарушений сформулирована с помощью бланкетных диспозиций, а именно за нарушение требований, зафиксированных в специальных федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Следовательно, для уяснения содержания правовых норм, закрепляющих противоправные деяния, посягающие на общественные отношения в рассматриваемой сфере, в каждом конкретном случае необходимо обращаться к указанному законодательству.
Самое главное, бланкетный характер административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является причиной совершения данных правонарушений по причине излишней «детализации» и «урегулированное™» общественных отношений в области рынка ценных бумаг. В этой связи, видится необходимость в том, чтобы диспозиции норм, устанавливающих административную ответственность в области рынка ценных бумаг, как можно более полно были отражены в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ.
Принцип презумпции невиновности является одним из основополагающих принципов, получившим закрепление в ст. 1.5. КоАП РФ. В отношении административных правонарушений в области рынка ценных бумаг принцип презумпции невиновности способствует повышению качества производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, что особенно значимо, учитывая сложный субъектный состав правоотношений в области рынка ценных бумаг: «инвестор — эмитент», «инвестор — брокер, дилер, регистраторы, депозитарии, клиринговые организации, управляющие организации» и т.д. Реализация указанного принципа на практике влечет необходимость уполномоченных должностных лиц собирать весомую доказательственную базу для установления вины конкретного лица, что в свою очередь способствует уменьшению числа незаконных актов о привлечении к административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг и гарантирует соблюдение прав и законных интересов всех участников рынка ценных бумаг.
Еще одной формой выражения принципа законности является принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, закре-
пленного в ст. 1.6 КоАП РФ. На основании вышеизложенного, следует усилить судебный контроль над принимаемыми индивидуальными правовыми актами, касающихся административных правонарушений в области рынка ценных бумаг. Учитывая высокие размеры штрафов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг с целью противодействия коррупции, предлагается передать полномочия по рассмотрению всех правовых актов, касающихся административных правонарушений области рынка ценных бумаг административным судам, созданным на основе системы судов общей юрисдикции. При этом, судьи, как и должностные лица, уполномоченные рассматривать административные правонарушения в области рынка ценных бумаг должны обладать специальными теоретическими и практическими знаниями нормативных правовых актов, касающихся административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, подтвержденных при сдаче специального квалифицированного экзамена.
В соответствии со статьями 1.7. и 1.8. КоАП РФ еще одним принципом законодательства является принцип действия законов об административных правонарушениях во времени и пространстве. Таким образом, при квалификации административных правонарушений в области рынка ценных бумаг уполномоченным органам и должностным лицам имеет значение не только определение действующей на момент совершения правонарушения нормы соответствующего закона, устанавливающего административную ответственность в области рынка ценных бумаг - КоАП РФ, но и в силу бланкетного характера указанных норм, -действующую на момент совершения правонарушения норму соответствующих нормативно-правовых актов, за нарушение которых установлена административная ответственность.
Резюмируя, можно сделать вывод, что принципы законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг представляют собой правовую основу, определяющую границы правомерного и должного поведения не только всех участников (субъектов) рынка ценных бумаг, но и органов государственной власти и их должностных лиц при применении мер административной ответственности за совершение правонарушений в области рынка ценных бумаг.
Второй параграф — «Понятие и признаки административного правонарушения в области рынка ценных бумаг» — посвящен рассмотрению понятия административного правонарушения в области рынка ценных бумаг через характеристику его признаков.
Автор приводит общетеоретические подходы науки административного права к определению понятия и признаков административного правонарушения с целью формулирования на общетеоретической основе определения административного правонарушения в области рынка ценных бумаг. Из анализа данных подходов автором делается вывод, что административным правонарушениям в области рынка ценных бумаг, свойственны следующие признаки: противоправность, виновность, совершение путем действия или бездействия, наказуемость, а также общественная опасность.
Автор определяет административное правонарушение в области рынка ценных бумаг как общественно опасное, противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, нарушающее нормы законодательства и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, регулирующие возникновение, изменение и прекращение имущественных и неимущественных прав на ценные бумаги, в том числе права собственности, реализацию прав по управлению хозяйственным обществом, информационные процессы на рынке ценных бумаг и учет прав на ценные бумаги, требования, предъявляемые к участникам рынка ценных бумаг, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В третьем параграфе — «Виды административных наказаний за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг: понятие и виды» — рассматриваются особенности, а также виды административных наказаний, назначаемых за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.
Для характеристики указанных наказаний, назначаемых за административные правонарушения в области рынка ценных бумаг, необходимо обратить внимание на следующие особенности.
Во-первых, за административные правонарушения в области рынка ценных бумаг предусмотрены наказания морально-правового характера (предупреждение)7, имущественного (административный штраф) и организационного характера (дисквалификация, административное приостановление деятельности). Сочетание морально-правовых, имущественных и организационных средств воздействия на правонарушителей в рассматриваемой сфере общественных отношений обусловлено спецификой субъектов данных правонарушений, которыми могут быть и граждане, и должностные лица и юридические лица.
7 Данный вид наказания предусмотрен только в ст. 15.27 КоАП РФ.
Во-вторых, административный штраф является административным наказанием «общей распространимости», в силу чего могут быть назначены в качестве наказания и физическим, и юридическим лицам, как субъектам административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, а административное приостановление деятельности - только юридическим лицам.
В-третьих, если такой вид административных наказаний как административный штраф подлежит назначению органами исполнительной власти, рассматривающими дела об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, то дисквалификация и административное приостановление деятельности могут быть назначены только судом в строго определенных законом случаях.
При рассмотрении данных видов административных наказаний автор обращает внимание на необходимость отграничения административного наказания в виде предупреждения от иных видов мер административного принуждения (предупреждение, предписание).
Диссертант также указывает на необходимость снижения нижних пределов административного штрафа за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, которое позволит налагать штрафы в размере, учитывающем имущественное и финансовое положение лица, привлекаемого к административной ответственности за правонарушение в данной области, что будет соответствовать принципу индивидуализации и соразмерности назначения административного наказания.
Административное приостановление деятельности как вид административного наказания применяется за неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 15.27 КоАП РФ).
В четвертом параграфе - «Генезис законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг» анализируется законодательство об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг в России и приводится следующая периодизация: 1) дореволюционный период (с 18 века до 1917 г.) — зарождение рынка ценных бумаг, появление первых акционерных компаний, проведение сделок с ценными бумагами на товарных биржах, появление первых документов, фактически установивших административные
правонарушения в области рынка ценных бумаг; 2) советский период (с 1917 г. по конец 80-гг. XX века) -отличается тем, что законодательство об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг не развивалось совсем, за исключением кратковременного развития в период НЭПа; 3) постсоветский период (конец 80-хх. -2002 ^характеризуется возрождением рынка ценных бумаг, появлением законодательства о рынке ценных бумаг и установлением административной ответственности в законодательстве субъектов РФ и Законе о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг; 4) современный период (с 2002 г. по настоящее время) ознаменовался принятием кодифицированного закона - Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Периодизация позволила автору исследовать законодательство об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг как историческое и изменяющееся социальное явление.
Вторая глава - «Составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг» — также как и первая глава состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе - «Объект и объективная сторона административных правонарушений в области рынка ценных бумаг» — в целях определения объекта административных правонарушений в области рынка ценных бумаг диссертантом раскрывается содержание таких понятий, как «ценная бумаг», «рынок ценных бумаг»,
Общественные отношения, представляющие собой объект административного правонарушения в области рынка ценных бумаг, регулируются не только нормами административного права, но и конституционного, гражданского, финансового и других отраслей права. Однако охраняются они именно нормами законодательства об административных правонарушениях.
Автор определяет родовой (видовой) объект рынка ценных бумаг как сложный комплекс общественных отношений, возникающих по поводу размещения и обращения ценных бумаг, учета прав на ценные бумаги, информационных процессов на рынке ценных бумаг, деятельности участников рынка ценных бумаг, а также охраны нарушенных прав в области рынка ценных бумаг.
Диссертант определяет родовой (видовой) объект административного правонарушения в области рынка ценных бумаг как комплексную область общественных отношений, возникающих между его участниками (уполномоченными государственными органами, эмитентами,
профессиональными участниками, саморегулируемыми организациями, инвесторами, акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и др.) по поводу выпуска и обращения ценных бумаг, осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами и их учёта, информационными процессами (вопросы представления и размещения информации, предоставление информации с ограниченным доступом), а также соблюдения требований законодательства РФ, касающихся деятельности участников рынка ценных бумаг.
Во втором параграфе — «Субъект и субъективная сторона административных правонарушений в области рынка ценных бумаг» -автор отмечает специфику правоотношений в области рынка ценных бумаг и необходимость разграничения таких понятий как «субъекты (участники) рынка ценных бумаг», «посредники на рынке ценных бумаг» и «субъекты административных правонарушений в области рынка ценных бумаг». При этом указывается, что не все субъекты рынка ценных бумаг являются субъектами административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.
Так, участниками рынка ценных бумаг являются: эмитенты, инвесторы, профессиональные участники рынка ценных бумаг, государство, саморегулируемые организации. Согласно ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг эмитентом признается юридическое лицо или орган исполнительной власти либо органы местного самоуправления, несущие от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими.
Эмитент формирует первичный рынок ценных бумаг. С помощью эмиссии ценных бумаг формируется собственный капитал, а также привлекается заемный.
Профессиональные участники рынка ценных бумаг — это юридические лица, которые осуществляют следующие виды профессиональной деятельности: брокерская деятельность, дилерская деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами, деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг), депозитарная деятельность, деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг.
Специфическим субъектом административного правонарушения в области рынка ценных бумаг являются управляющие компании, специализированные депозитарии, лицо, осуществляющее ведение реестра владельцев инвестиционных паев.
Имущество, принадлежащее акционерному инвестиционному фонду, и имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, должны учитываться в специализированном депозитарии.
Еще одним субъектом коллективного инвестирования и одновременно субъектом административного правонарушения в области рынка ценных бумаг является негосударственный пенсионный фонд (НПФ).
Для законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг новым специальным субъектом является инсайдер. Определение данного понятия дается в статье 4 Закона об инсайдерской информации. К инсайдерам относятся следующие лица: эмитенты и управляющие компании; организаторы торговли, клиринговые организации, а также депозитарии и кредитные организации, осуществляющие расчеты по результатам сделок, совершенных через организаторов торговли; профессиональные участники рынка ценных бумаг и иные лица, осуществляющие в интересах клиентов операции с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, получившие инсайдерскую информацию от клиентов и др.
Таким образом, в настоящее время граждане являются субъектами административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, что было не характерно для этой области правонарушений до введения ФЗ от 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ8.
Анализ современного законодательства позволяет прийти к выводу о том, что именно принятый ФЗ от 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ (вступивший в силу с 13 апреля 2009 г.), ввел новую категорию специальных субъектов — это должностных лиц особого характера, а именно членов советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководителей организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, которые принимают важные решения, в том числе с точки зрения корпоративного управления.
Административная ответственность юридических лиц в области рынка ценных бумаг предусмотрена во всех статьях КоАП РФ, содер-
8 Административная ответственность устанавливалась только в отношении должностных лиц и юридических лиц. Только за нарушение статьи 15.28 КоАП РФ «Нарушение правил приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества» граждане являлись субъектами административной ответственности.
жащих составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг.
Анализ законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг позволяет сделать вывод, что в данной области следующих специальных субъектов административных правонарушений: эмитенты; профессиональные участники рынка ценных бумаг: акционерный инвестиционный фонд; управляющие компании акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда, негосударственного пенсионного фонда; специализированные депозитарии акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда, негосударственного пенсионного фонда; инсайдеры; лица, обязанные вести список инсайдеров; лица, оказывающие услуги по публичному предоставлению информации и др.; лица, предоставившие обеспечение по облигациям эмитентов; лица, получившие право прямо или косвенно самостоятельно или совместно с иными лицами распоряжаться определенным количеством голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал эмитентов, подконтрольными эмитентам организациями; участники (акционеры) хозяйственных обществ; лица, получившие полномочия, необходимые для созыва и проведения внеочередных общих собраний акционеров акционерных обществ; лица, приобретающие эмиссионные ценные бумаги открытых акционерных обществ на основании добровольного, в том числе конкурирующего, или обязательного предложения, предусмотренного законодательством Российской Федерации об акционерных обществах; аффилированные лица акционерных обществ; лица, которые в соответствии с федеральным законом признаются заинтересованными в совершении акционерным обществом сделки (ч. 3 ст. 15.19 КоАП).
Автор приходит к выводу о том, что при привлечении к административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг необходимо установление правового статуса специальных субъектов данного правонарушения.
Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг в соответствии с законодательством об административных правонарушениях могут быть совершены как в форме умысла, так и по неосторожности.
Диссертант акцентирует свое внимание на том, что при установлении вины юридического лица выяснению подлежат две группы обстоятельств: во-первых, наличие у лица возможности по соблюдению правил и норм,
за нарушение которых установлена ответственность (например, что лицу ничто не препятствовало в исполнении требований закона, иначе говоря, правонарушение не было совершено лицом под воздействием форс-мажорных обстоятельств, а также при наступлении иных обстоятельств, носящих более субъективный характер, но наступление которых для данного юридического лица также является непреодолимым препятствием для исполнения обязанностей, возложенных на него законом.
Следовательно, принятие юридическим лицом всех зависящих от него мер для соблюдения требований законодательства зависит, в том числе от того, насколько хорошо организовано юридическое лицо, насколько компетентны его работники, то есть от того, наличествуют ли дефекты в организации данного юридического лица.
Рассмотрев субъектный состав и субъективную сторону административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, приходит к выводу о том, что особенности субъектного состава административных правонарушений в области рынка ценных бумаг обусловлены сложной структурой правоотношений в данной сфере, определенной действующим законодательством, при которой субъектный состав данной группы общественных отношений характеризуется множественностью участников. Следовательно, субъектами административных правонарушений в области рынка ценных бумаг могут быть и граждане (участники (акционеры) хозяйственных обществ), и должностные лица (члены советов директоров (наблюдательных советов) и др.), и юридические лица (эмитенты, профессиональные участники рынка ценных бумаг, акционерный инвестиционный фонд и др.). Субъективная сторона рассматриваемых правонарушений обусловлена природой субъектов их совершивших и требует дальнейшего научно-теоретического осмысления, особенно в отношении юридических лиц.
В третьем параграфе - «Виды административных правонарушений в области рынка ценных бумаг и основания их классификации», - в целях более детального изучения административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, приводится авторская классификация рассматриваемых административных правонарушений.
Автором предложены классификации административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, а именно по видовому объекту; по субъектному составу; по органу, уполномоченному рассматривать дела о данных административных правонарушениях; по назначаемым админи-
стративным наказаниям; в зависимости от срока давности привлечения к административной ответственности.
Выделив в качестве критерия классификации видовой объект правонарушения автор обозначает следующие группы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг:
1) административные правонарушения, связанные с недобросовестной эмиссией и незаконным обращением ценных бумаг, документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства (ст. 15.17 КоАП РФ «Недобросовестная эмиссия ценных бумаг», ст. 15.28 КоАП РФ «Нарушение правил приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества»);
2) административные правонарушения, нарушающие порядок представления и раскрытия информации (ст. 15.19 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг», ст. 19.73 КоАП РФ «Непредставление информации в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков»);
3) административные правонарушения, препятствующие осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами (ст. 15.20 КоАП РФ «Воспрепятствование осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами», ст. 15.231 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства о порядке подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов»);
4) административные правонарушения, связанные с запрещенной торговой практикой9 (ст. 15.21 КоАП РФ «Неправомерное использование инсайдерской информации», ст. 15.30 КоАП РФ «Манипулирование рынком», ст. 15.35 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком»);
9 Термин «торговые практики» широко используется на финансовом рынке, главным образом так характеризуют манипулирование ценами и неправомерное использование служебной информации (Цит. См.: Правонарушения на финансовом рынке: выявление, анализ и оценка ущерба. Справочник для сотрудников правоохранительных органов / Я.М. Миркин, И.В. Зубков, Ю.В. Росляк, Ю.С. Сизов, З.А. Лебедева, В.П. Ширяев, Т.В. Тормозова и др.; под общей редакцией Г.С. Полтавченко - М.: Алытина Бизнес Букс, 2007. С. 75).
5) административные правонарушения, посягающие на учет прав на ценные бумаги (ст. 15.22 КоАП РФ «Нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг»);
6) административные правонарушения, связанные с неисполнением требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 15.27 КоАП РФ);
7) административные правонарушения, связанные с нарушением требований, предъявляемых к деятельности участников рынка ценных бумаг (ст. 14.24 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства о товарных биржах и биржевой торговле», ст. 15.29 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов», ст. 15.31 КоАП РФ «Незаконное использование слов «инвестиционный фонд» либо образованных на их основе словосочетаний»);
8) административные правонарушения, связанные с невыполнением в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа (ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ).
Таким образом, приведенная классификация административных правонарушений в области рынка ценных бумаг позволяет системно подходить к анализу рассматриваемых правонарушений.
В четвертом параграфе — «Характеристика отдельных административных правонарушений в области рынка ценных бумаг» — автором рассматриваются некоторые наиболее интересные и актуальные составы данных административных правонарушений с учетом изменившегося законодательства Российской Федерации.
В Заключении изложены основные выводы диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. СладковаА.В. Генезис законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг // Актуальные проблемы российского права. № 1 (18). 2011. М., МПОА имени O.E. Кутафина. С. 87-97.-0,6 пл.
Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях:
2. Сладкова A.B. О необходимости совершенствования законодательства об административном правонарушении в области рынка ценных бумаг // Международная Межвузовская научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права». М., МГЮА имени O.E. Кутафина. 2012. С. 157-159.-0,2 п.л.
3. Сладкова A.B. Административная ответственность за неправомерное использование инсайдерской информации // Актуальные проблемы административного права и административного процесса: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 85-летию Ю.М.Козлова и 100-летию А.Е.Лунёва. Сборник научных статей. М., МГЮА имени O.E. Кутафина. 2011. С. 273-282. - 0,5 п.л.
4. Сладкова A.B. Роль административной ответственности в противодействии манипулированию рынком // Международная Межвузовская научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права». М., МГЮА имени O.E. Кутафина. 2011. С. 134-136. - 0,2 п.л.
5. Сладкова A.B. Административное приостановление деятельности как вид наказания за совершение административного правонарушения в области рынка ценных бумаг // Актуальные проблемы юридической
науки и правоприменительной практики. Сборник работ участников III Международной заочной конференции аспирантов и молодых ученых. М., МГЮА имени O.E. Кутафина. 2011. С. 23-30. - 0,6 п.л.
6. Сладкова A.B. К вопросу о специальном субъекте административной ответственности в области рынка ценных бумаг // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (5 марта 2010 года). В 2 ч.: Ч. 1. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2010. С. 152-158.-0,5 п.л.
7. Сладкова A.B. Должностное лицо как субъект административной ответственности в области рынка ценных бумаг // Международная Межвузовская научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права». М., МПОА имени O.E. Кутафина. 2010. С. 132-134. - 0,2 п.л.
8. Сладкова A.B. Недобросовестная эмиссия ценных бумаг: понятие и основы правового регулирования // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики. Сборник работ участников II Международной заочной конференции аспирантов и молодых ученых. М., МПОА имени O.E. Кутафина. 2010. С. 440 - 446. - 0,4 п.л.
9. Сладкова A.B. Административная ответственность за нарушение ст. 15.29 КоАП РФ // Актуальные проблемы административного права и административного процесса. Материалы конференции, посвященной 80-летию JI.JI Попова. М., МГЮА имени O.E. Кутафина. С. 280-293. -0,5 п.л.
Сладкова Анастасия Вячеславовна
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Печ. л. 1,75. Формат 60x90/16. Тираж 200 экз.
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина»
Издательский центр 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9 Тел. (499) 244-88-21
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг»
61 12-12/1130
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
имени О.Е. Кутафина
Сладкова Анастасия Вячеславовна
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ
л '
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -кандидат юридических наук, доцент Л.А. Калинина
Москва 2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение .....................................................................................3
Глава I. Сущность и содержание административного правонарушения в области рынка ценных бумаг
§ 1.1. Задачи и принципы законодательства об административных
правонарушениях в области рынка ценных бумаг ................................15
§ 1.2. Понятие и признаки административного правонарушения в области
рынка ценных бумаг........................................................................44
§ 1.3. Административные наказания за совершение административных
правонарушений в области рынка ценных бумаг: понятие и виды................67
§ 1.4. Генезис законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг...........................................................84
Глава II. Составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг и виды наказаний за их совершение
§ 2.1. Объект и объективная сторона административных правонарушений в
области рынка ценных бумаг..........................................................100
§ 2.2. Субъект и субъективная сторона административных правонарушений в
области рынка ценных бумаг..........................................................113
§ 2.3. Виды административных правонарушений в области рынка ценных
бумаг и основания их классификации...............................................147
§ 2.4. Характеристика отдельных административных правонарушений в
области рынка ценных бумаг.........................................................156
Заключение.................................................................................226
Библиография...............................................................................231
Приложение № 1.............................................................................269
Введение
Актуальность научного исследования. Принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ (далее - Закон № 9 - ФЗ), которым ужесточена административная ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг и увеличены размеры штрафов в десятки раз, подтолкнуло автора к пристальному изучению законодательства, касающегося административных правонарушений в данной области.
Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг являются распространенным видом правонарушений в сфере финансов, о чем свидетельствуют данные статистики. Так, только центральным аппаратом Федеральной службой по финансовым рынкам1 в 2006 году было возбуждено 316 дел об административных правонарушениях в данной области, в 2007 году - 390 дел, в 2008 году - 403 дел, в 2009 году - 491 дела, в 2010 году - 441 дел. Сумма наложенных административных штрафов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг в 2006 году составила более 85 млн руб., в 2007 - более 130 млн руб., в 2008 - более 79 млн руб., в 2009 - более 1 млрд 272 млн руб., в 2010 -более 1 млрд 339 млн руб., и только за 1-е полугодие 2011 размер штрафов составил 1 млрд 133 млн 797 тыс. руб. (Приложение № 1).
Однако, как усматривается из данных статистики, ужесточение административной ответственности за совершение правонарушений в области рынка ценных бумаг не повлекло кардинального уменьшения количества данных правонарушений, в результате чего в настоящее время ФСФСР России подготовила и направила в Правительство РФ свои предложения по системе штрафов для профучастников фондового рынка. Согласно проекту службы, штраф в ряде случаев предлагается уменьшить в
1 Сведения взяты с официального сайта Федеральной службы по финансовым рынкам Ьир://^^^.&5т.гиУги/аЬои1/ас11у11у_гези11Б/аппиа1_героЛ5/, а также из архива ФСФР России.
десять раз, а при некоторых нарушениях компании и вовсе могут отделаться лишь предупреждением2.
Подготовленный ФСФР России законопроект о снижении размеров штрафов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг и введение новой меры административного наказания -предупреждения в очередной раз подчеркивает значение и роль административной ответственности, что, безусловно, является закономерным явлением по следующим основаниям.
С одной стороны, административная ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг является одной из эффективных мер правоохраны общественных отношений в этой области, которая имеет целью не только соблюдение всеми участниками данного законодательства Российской Федерации, но и предупреждение нарушений законодательства в этой области. С другой стороны, при назначении наказания (наложения штрафа) необходимо соблюдать баланс как публичных (высокие штрафы пополняют бюджет), так и частных интересов, и одновременно с этим учитывать особенности различного финансового
о
положения участников рынка ценных бумаг такими способами, чтобы в жизни реализовывались принципы индивидуализации и соразмерности наказания.
Вместе с тем, кроме законодательного регулирования рынка ценных бумаг, необходимо учитывать экономические условия существования
2 В комментарии руководителя ФСФР России Д.В. Панкина газете «РБК Дейли» об изменении кодекса административных правонарушений в части дифференциации штрафов и введения новой меры административного наказания - предупреждения, глава ФСФР Дмитрий Панкин рассказал, что служба предлагает ввести новую меру административного наказания - предупреждение, которая будет предусмотрена в отношении профучастников, компаний рынка коллективных инвестиций, а также эмитентов. Под эту меру не подпадут нарушители законодательства при проведении собраний акционеров, а также пайщики закрытых ПИФов и участники обществ с ограниченной ответственностью. По словам Дмитрия Панкина, другие поправки в Кодекс по административным нарушениям снижают размер штрафов за однократные нарушения, но остаются на прежнем уровне в случае повторения проступка. В ряде случаев ФСФР может уменьшить штраф для юридических лиц с нынешних минимальных 500 тыс. руб. до 50 тыс. («Дмитрий Панкин снижает штрафы в десять раз и вводит «желтую карточку» // Интернет ресурсы: http://www.fcsm.ru).
3
Участниками рынка ценных бумаг являются: эмитенты, инвесторы, профессиональные участники рынка ценных бумаг, государство, саморегулируемые организации (при анализе субъектов административных правонарушений в области рынка ценных бумаг будет дана характеристика большинства участников рынка ценных бумаг).
российской экономики постсоветского периода с целью эффективности его функционирования. И несмотря на то, что среди ученых-экономистов нет единства мнений при определении понятия «финансовый рынок», рынок ценных бумаг входит в структуру финансового рынка как составная часть, объединяя сегменты денежного и валютного рынков и рынка капиталов. Финансовый рынок стал неотъемлемой частью растущей экономики России, механизмом трансформации сбережений в инвестиции. Состоянием финансового рынка во многом определяются перспективы развития предпринимательской и иной экономической деятельности, возможности для роста благосостояния населения, национальная экономическая безопасность4.
Поэтому неслучайно указанные вопросы являются предметом пристального внимания Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Главой российского государства отмечалась необходимость реализации очень важного проекта - о превращении Москвы в крупный международный финансовый центр5. Для создания инфраструктуры финансовых рынков в России и международного финансового центра многое было сделано: во-первых, изменено законодательство о биржах и организованных торгах, о клиринговой деятельности, о центральном депозитарии; во-вторых, предприняты меры, касающиеся корпоративного управления и защиты прав собственности (предотвращения и пресечения неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, обеспечения информационной прозрачности российского рынка, предотвращения и пресечения рейдерских захватов, повышение ответственности членов органов управления компаний). Однако, предпринятых мер недостаточно, чтобы говорить о реализации двух стратегических целей, необходимых для эффективного развития российского финансового рынка: внедрения
4 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. (далее - Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г.) // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4127.
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. // Российская газета. № 271. 01.12.2010.
правоустанавливающих норм на рынке ценных бумаг и в области корпоративного права и повышения прозрачности эмитентов на фондовом рынке, а также предупреждения нарушений законодательства на фондовом рынке.
Таким образом, с учетом последних изменений назрела необходимость комплексного научно-теоретического исследования законодательства Российской Федерации, касающегося административных правонарушений в области рынка ценных бумаг с целью его совершенствования.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. В экономической теории рынок ценных бумаг является предметом научного изучения многих авторов6, а отдельным его проблемам посвящена не одна диссертация7.
В конце XX - начале XXI века в связи со становлением рыночных отношений в нашей стране и формированием правовой базы для развития рынка ценных бумаг в юридической науке появилось большое количество учебников, учебных пособий, диссертационных исследований, посвященных ценным бумагам8 и рынку ценных бумаг9 и их отдельным вопросам.
6 См., например: Рынок ценных бумаг: учебник / Л.А. Чалдаева, A.A. Килячков. - 3-е изд., перераб. и доп. -М.: Издательство «Юрайт», 2010. 857 е.; Рынок ценных бумаг: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Экономика» / И.П. Николаева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. 223 е.; Галанов В.А. Рынок ценных бумаг: учебник. М.: ИНФРА-М. 2010. 378 е.; Миркин Я.М. Ценные бумаги и фондовый рынок: профессиональный курс. М., 1995, 550 е.; Правонарушения на финансовом рынке: выявление, анализ и оценка ущерба. Справочник для сотрудников правоохранительных органов / Я.М. Миркин, И.В. Зубков, Ю.В. Росляк, Ю.С. Сизов, З.А. Лебедева, В.И. Ширяев, Т.В. Тормозова и др.; под общей редакцией Г.С. Полтавченко - M.: Альпина Бизнес Букс, 2007. - 876 с.
7 См.: Батунин М.Ю. Формирование финансового рынка и его роль в стимулировании развития экономики: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10. М., 1996; Суржко A.B. Формирование инвестиционной среды в процессе конкурентного развития банковской системы и рынка ценных бумаг: дис. ... док. экон. наук: 08.00.10, 08.00.05. Москва, 2007; Ческидов Б.М. Национальные рынки ценных бумаг: теория и история развития: дис. ... док. экон. наук: 08.00.01. М., 2008.
8 Изучению понятия «ценные бумаги» посвящены многочисленные работы, например: Белов В.А. Ценные бумаги в российском гражданском праве: учебное пособие по специальному курсу. Изд. 2-е, перераб. и доп. В 2-х т. - М.: «Центр ЮрИнфорР®», 2007; Белов В.А. Бездокументарные ценные бумаги. М., 2003; Гражданское право: В 4 т. Т. 1. Общая часть: учебник / под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004; Мурзин Д.В. Ценные бумаги - бестелесные вещи. Правовые проблемы современной теории ценных бумаг. М., 1998; Степанов Д.И. Защита прав владельца ценных бумаг, учитываемых записью на счете. М, 2004.
9 Например, см.: Алехин Б.И. Рынок ценных бумаг. Самара, 1992. 160 е.; Белов В.А. Ценные бумаги как объекты гражданских прав: Вопросы теории: дис. ... к.ю.н. в форме научного доклада, выполняющего также функции автореферата. М., 1996. 41 е.; Степанов Д.И. Защита прав владельца ценных бумаг, учитываемых записью на счете. М., 2004. 126 е.; Формы защиты прав инвесторов в сфере рынка ценных бумаг (Т.К. Андреева, Е.А. Борисова, Е.С. Герасимова и др.) / под ред. М.К. Треушникова. М., 2000. 400 с.
Отдельные аспекты административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг (в том числе комментарии к законодательству об административных правонарушениях в данной области) были предметом исследования таких ученых, как А.Б. Агапов, Д.А. Вавулин, И.И. Веремеенко, A.A. Гогин, Т.А. Гусева, А. Ефремов, Е.В. Зенькович, JI.A. Калинина, А. Кузнецов, Е.Г. Липатов, Е.В. Овчарова, JI.J1. Попов, Б.В. Россинский, П.И. Серков, А.Е. Хохлова, С.Е. Чаннов и некоторых других10. Одной из первых диссертационных исследований по данной проблематике является работа Е.В. Котельниковой «Административно-правовая ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг» (2005).
Теоретическую основу настоящей работы составляют труды ведущих ученых административистов А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, Е.В. Додина, A.C. Дугенца, А.И. Елистратова, JI.A. Калининой, Ю.М. Козлова, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, И.В. Максимова, М.Я. Масленникова, О.В. Панковой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Л.В. Стандзонь (Куншиной), Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, Н.Ю. Хаманевой, Б.Б. Хангельдыева, Ц.А. Ямпольской, О.М. Якубы, ученых-цивилистов, таких как М.М. Агарков, В.А. Белов, H.A. Бербицкая, A.A. Владыкин, Г.Р. Гафарова, А.И. Каминки, A.A. Койчуев, М.И. Кулагин, A.B. Майфат, Д.В. Мурзин, В.Ю. Синюгин, Е.А. Суханов, А.Г. Шаповалов, Г.Ф. Шершеневич, а также ученых в области теории права:
10 См., например: Агапов А.Б. Административная ответственность. 4-е издание. Изд-во «Юрайт», 2012; Гогин A.A. Ответственность за нарушение законодательства о рынке ценных бумаг / Банковское право. 2007. № 2; Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / научный редактор академик РАЕН, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Л.Л. Попов. М., Волтерс Клувер, 2008; Евремов А. Административная ответственность на рынке ценных бумаг: новый закон и судебная практика / Корпоративный юрист, 2009, № 8. С. 23—25; Калинина Л.А. Административная ответственность: учеб. пособ. / Л.А. Калинина; отв. ред. Л.Л. Попов. М., Норма, 2009. 496 с; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Издательство «Юрайт», 2010. С. 1590; Россинский Б.В. Административная ответственность: курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. Изд-во «Норма», 2009; Серков П.П. Административные правонарушения: квалификация и назначение наказаний: научн.-практ. пособие / П.П. Серков. - М., Норма, 2010; Студеникина М.С. Административная ответственность в области предпринимательской деятельности: некоторые спорные вопросы применения / Административные правоотношения: вопросы теории и практики / отв. ред. докт. юрид. наук, проф., заслуж. юрист РФ Н.Ю. Хаманева / Труды Института государства и права Российской академии наук, 2009, № 1. С. 124-134; Хохлова А.Е. Проблемы привлечения к административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг // Административная ответственность: вопросы теории и практики / отв. ред. док. юрид. наук, проф. Н.Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН, 2004. С. 77-81.
С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, О.С. Иоффе, Д.А. Липинского, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, Р.Л. Хачатурова, Л.С. Явича и других.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертационной работы является научно-теоретическое осмысление одного из институтов административной ответственности - административных правонарушений в области рынка ценных бумаг - путем комплексного рассмотрения всей группы данных правонарушений, содержащихся в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Для достижения цели диссертационного исследования в настоящей работе ставятся и на основе общей теории административной ответственности необходимо разрешение следующих задач:
представить характеристику принципов законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг;
- выявить признаки административного правонарушения в области рынка ценных бумаг, определить его сущность и сформулировать понятие административного правонарушения в области рынка ценных бумаг;
- дать общую характеристику административных наказаний за правонарушения в области рынка ценных бумаг;
изучить генезис законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, привести периодизацию данного законодательства;
- рассмотреть и выявить специфику признаков объекта и объективной стороны, субъекта и субъективной стороны административного правонарушения в области рынка ценных бумаг;
проанализировать юридические составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг с учетом изменений действующе
