АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Агентство по страхованию вкладов как субъект финансового права»
0і
На правах рукописи
Негодаева Елена Георгиевна
АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ КАК СУБЪЕКТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2012
005017556
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Кузнеченкова Валентина Евгеньевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
Колесников Юрий Алексеевич,
профессор кафедры «Государственного (конституционного) права» юридического факультета ФГАОУ ВПО «Южный Федеральный университет»; Товмасян Регина Эдуардовна, кандидат юридических наук, доцент ФГБОУ ВПО «Адыгейский государственный университет», заместитель декана
юридического факультета
Ведущая организация: ФБУ «Государственный научно-
исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП)
Защита состоится 25 мая 2012 г. в 14.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 203.011.02 при федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России». Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» — www.ruimvd.ru.
Автореферат разослан 24 апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
А.Б. Мельниченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственно-частное партнерство как способ организации публично-частных правоотношений нашло свое отражение в государственных корпорациях. Финансовая деятельность государства преобразовывается в финансовую деятельность публичного образования. Государство принимает участие в хозяйственных отношениях через созданные им юридические лица, появляются новые формы финансовой деятельности с применением особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью указанной системы. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее -Агентство по страхованию вкладов) один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые преобразуются в разновидность публичной собственности.
Проблемы обеспечения финансовой стабильности банковского сектора и повышения к нему доверия кредиторов и вкладчиков посредством использования государственных и частных финансовых ресурсов являются в настоящее время ключевыми для всего мирового банковского сообщества, включая Россию.
Способом решения проблемы рационального использования публичных финансовых ресурсов стало создание Агентства по страхованию вкладов, которое является управляющей организацией системы страхования вкладов в Российской Федерации, реализует меры по предупреждению банкротства кредитных организаций, их ликвидации в случае несостоятельности. Агентство по страхованию вкладов, функционирующее вне конкурентной среды, должно действовать на бесприбыльной основе в качестве инструмента государственной социально-экономической политики, а его функции следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества.
Такой подход соответствует мировой практике: системы страхования вкладов и финансового оздоровления кредитных организаций, существующие в большинстве развитых стран мира, не направлены на извлечение прибыли.
Агентство по страхованию вкладов как относительно новое явление для финансового права обусловливает необходимость проведения правового анализа деятельности Агентства в качестве субъекта финансовых правоотношений, правового статуса, правового положения его имущества и фонда обязательного страхования вкладов, выявления пределов правового регулирования финансового контроля за его деятельностью, совершенствования законодательства в сфере обязательного страхования вкладов, что определило актуальность и востребованность диссертационного исследования.
Это согласуется со стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года, опирающейся на продолжение взаимных усилий Банка России и Агентства по страхованию вкладов для укрепления устойчивости и поддержания стабильности банковского сектора и повышения к нему доверия кредиторов и вкладчиков.
Степень научной разработанности темы. Данная работа представляет собой одно из немногих системных исследований, касающихся рассмотрения государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как субъекта финансовых правоотношений.
Исследованием финансово-правовых аспектов страхования банковских вкладов в Российской Федерации занимались многие ученые: А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Д.В. Гаврилин, П.А. Денисов, Н.Ю. Ерпы-лева, Е.А. Завода, М.В. Комисарова, C.B. Пыхтин, В.В. Стрельников, Л.Д. Ткебучава, A.B. Турбанов, Е.Е. Уксусова, В.Е. Чиркин и др.
Вопросы правового статуса Банка России и осуществления им функций банковского регулирования и надзора рассматривались такими правоведами, как И.О. Антропцева, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, А.Г. Гузнов, JI.T. Казакбиева, Н.Р. Чебыкина и др.
Основными источниками диссертационного исследования стали труды в области финансового, налогового, банковского и административного права российских ученых: К.С. Вельского, A.B. Брызгалина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.Г. Ефимовой, C.B. Запольского, С.И. Иловайского, З.М. Казачковой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Колесникова, В.Е. Кузнеченковой, Ю.А. Крохиной, А .Я. Курбатова,
И.И. Кучерова, Е.В. Покачаловой, С.Г. Пепеляева, А.Н. Позднышова, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, C.B. Степашина, Г.А. Тосуняна, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, Е.Г. Хоменко, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, С.О. Шохина.
Большое внимание вопросам, имеющим отношение к исследованию правовой природы госкорпораций, уделялось в трудах авторов: Н.В. Бандуриной, Г.А. Гаджиева, П.А. Денисова, В.В. Долинской, А.Я. Курбатова, В.П. Мозолина, Д.Ю. Лялина, Г.Ф. Ручкиной, М.А. Сал-фетникова, Д.М. Стрихановой, Э.В. Талапиной.
Вместе с тем в науке финансового права отсутствует комплексный анализ финансово-правового статуса Агентства по страхованию вкладов и особенностей его участия в финансово-правовых отношениях. Правоотношения, связанные с публичной регламентацией деятельности Агентства, нуждаются в системном исследовании, проведение которого стало предметом и объектом исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере реализации финансово-правовых норм в процессе создания и функционирования Агентства по страхованию вкладов.
Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие обязательное страхование вкладов физических лиц в банках Российской Федерации; нормативно-правовые акты, определяющие финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов, правовое положение его имущества и фонда денежных средств, правовое регулирование финансового контроля за его деятельностью.
Цель и задачи исследования. Цель состоит в теоретическом обосновании правового статуса государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как субъекта финансового права, его участия в финансово-правовых отношениях, формирования рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в сфере обязательного страхования вкладов физических лиц.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
— рассмотреть источники правового регулирования страхования вкладов физических лиц;
- исследовать правовую природу института страхования вкладов физических лиц в российских банках и определить его место в российской системе права;
- определить правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;
- обосновать понятие юридического лица публичного права применительно к государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;
- определить форму собственности, правовой режим имущества и фонда денежных средств Агентства по страхованию вкладов;
- исследовать полномочия Агентства в части формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов;
- определить финансово-контрольные полномочия Агентства и границы финансового контроля за его деятельностью;
- проанализировать особенности участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в финансово-правовых отношениях (Агентство по страхованию вкладов как субъект бюджетных, налоговых и денежно-кредитных правоотношений);
- сформулировать рекомендации законодательного закрепления совершенствования правового регулирования отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц.
Теоретическую основу составляют труды ученых в сфере финансового, конституционного, гражданского права, а также теории государства и права.
При исследовании общих вопросов теории права, системы права и системы законодательства, деления права на частное и публичное использованы работы по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, O.A. Красавчикова, O.E. Кутафина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, О.Ю. Рыбакова.
Для раскрытия предмета исследования изучены работы ученых, сфера интересов которых охватывает область конституционного, гражданского, страхового, административного права, что способствовало формированию выводов в части финансово-правовой природы отноше-
ний, связанных с деятельностью государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Вопросы традиционного страхования освещены в трудах М.И. Брагинского, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, В.К. Райхера, Г.Ф. Шер-шеневича и др.
При освещении вопросов теории административного права использовались работы А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха.
Использованы труды зарубежных специалистов в области построения и функционирования систем страхования депозитов: Г. Гарсия, Г. Миллер, С. Толли и др.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: диалектический, метод анализа и синтеза, группировки и обобщения, системности и комплексности. В процессе анализа исходных данных по теме исследования применялись статистический и сравнительно-правовой методы.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О банках и банковской деятельности», законодательные и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе нормативные акты Банка России.
Эмпирическую базу исследования составили материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере финансово-правового регулирования систем страхования вкладов, материалы научно-практических конференций, а также статистические данные Банка России, Агентства по страхованию вкладов, других российских и международных организаций (таких как Международный валютный фонд, Международная организация страховщиков депозитов, Форум финансовой стабильности, публикации Всемирного банка и др.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании финансово-правового статуса Агентства по страхованию вкладов как организацией, управляющей системой страхования банковских вкладов в Российской Федерации, и относительно нового субъекта финансового права; по результатам проведенного системного анализа определена публично-правовая природа
Агентства, проявляющаяся в осуществлении публичного страхования, публичной ответственности за функционирование системы страхования, а также в банковских, налоговых, бюджетных и денежно-кредитных отношениях с участниками системы страхования вкладов.
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие основные положения:
1. Сформулировано определение обязательного страхования вкладов физических лиц как института финансового права, регулирующего властные имущественные отношения по мобилизации, распределению и использованию страхового фонда в области страхования вкладов, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов.
2. Установлено, что финансово-правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» характеризуется наличием публичных отношений с органами государственной власти, в сфере контроля и надзора, при формировании и деятельности органов корпоративного управления и в сфере владения, пользования и распоряжения публичным имуществом. Государство в целях реализации публичных интересов через Агентство по страхованию вкладов осуществляет финансовую деятельность посредством децентрализованного публичного фонда денежных средств.
3. Статус фонда обязательного страхования вкладов определяется особенностями источников формирования фонда, целевой направленностью использования его средств, а также независимостью от государства, банков и иных хозяйствующих субъектов. Фонд обязательного страхования вкладов, также как целевые публичные фонды денежных средств (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ), создается только на основании нормативно-правового акта компетентного уполномоченного органа с заранее установленной целью, что обуславливает отнесение денежных средств Агентства по страхованию вкладов к публичным денежным фондам.
4. Финансово-правовое регулирование банковского надзора обусловлено следующими факторами: а) правоотношения в области банков-
ского надзора урегулированы в основном нормами финансового права, поскольку связаны с контролем финансовой деятельности кредитных организаций и представляют собой один из видов государственного финансового контроля; б) Банк России, наделен особым финансово-правовым статусом, реализует функцию государственного управления банковской системой, в частности выполняет публичные функции органа банковского регулирования и надзора, для поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов и прав кредиторов и вкладчиков. Указанные факторы дают возможность отнести правоотношения в области банковского надзора Банка России к финансово-правовым.
5. Переход бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств обусловил создание механизма финансового контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов.
Определены три уровня осуществления финансового контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов: государственный финансовый контроль, обязательный независимый аудиторский контроль и внутренний контроль.
Для Агентства по страхованию вкладов как особого субъекта публичного права предусмотрены помимо общего надзора прокуратуры за соблюдением и исполнением законов специальные формы государственного контроля, осуществляемые уполномоченными органами (Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Счетной палатой РФ).
Государственный финансовый контроль осуществляется:
1. Правительством РФ и Банком России через своих представителей в Совете директоров Агентства;
2. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой РФ, а также независимыми аудиторскими организациями в порядке, определенном действующим законодательством.
3. Внутренний контроль осуществляется как органами государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (Советом директоров Агентства), так и органами внутреннего финансового контроля (Службой внутреннего аудита).
6. Агентство по страхованию вкладов совместно с Банком России обеспечивают стабилизацию банковской системы, поэтому необходимо на законодательном уровне закрепить право Агентства по страхованию
вкладов получать информацию, составляющую служебную, коммерческую или банковскую тайну, не только после наступления страхового случая, но и в любое время по его мотивированному запросу для осуществления совместного контроля Банка России и Агентства за состоянием банков - участников системы страхования, сохранив за Банком России полномочия надзорного и лицензирующего органа.
В соответствии с этим необходимо внести изменения в пункт 1 статьи 31 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее - Закон о страховании вкладов) в следующей редакции:
«Агентство вправе получать информацию, составляющую служебную, коммерческую и банковскую тайну банка, в любое время по мотивированному запросу Агентства, необходимую для осуществления им функций, установленных настоящим Федеральным законом».
7. Для ускорения капитализации средств фонда обязательного страхования вкладов предлагаем дополнить статью 295 Налогового кодекса РФ, определяющей объект налогообложения только в части дохода от инвестирования средств, превышающих ставку рефинансирования Банка России. Внести изменения в название статьи 295 «Особенности определения доходов негосударственных пенсионных фондов и фонда обязательного страхования вкладов» Налогового кодекса РФ и дополнить ее п. 2" в следующей редакции:
«К доходам фонда обязательного страхования вкладов, кроме доходов, предусмотренных статьями 249 и 250 настоящего кодекса РФ, в частности, относятся доходы от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов в депозиты Банка России и (или) в иные активы (объекты инвестирования) в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях и о страховании вкладов физических лиц, определяемые в порядке, установленном настоящим Кодексом РФ для соответствующих видов доходов.
В целях налогообложения доход, полученный от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов, определяется как положительная разница между полученным доходом от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхо-
вания и доходом, рассчитанным исходя из ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации и суммы инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов, с учетом времени фактического размещения по итогам налогового периода».
8. Нормы Закона о страховании вкладов определяют статус Агентства только как страховщика в системе страхования вкладов физических лиц. Однако согласно действующему законодательству Агентству по страхованию вкладов присуща многофункциональность, выраженная в предупредительных мерах против банкротства банков, в функциях корпоративного конкурсного управляющего и ликвидатора кредитных организаций. Последняя функция не закреплена нормой Закона о страховании вкладов. В связи с этим необходимо дополнить пункт 3 статьи 4 Закона о страховании вкладов формулировкой следующего содержания:
Статья 4. Участниками системы страхования вкладов являются: ... «Агентство, признаваемое для целей настоящего Федерального закона страховщиком-ликвидатором;», тем самым обозначить статус Агентства как страховщика и ликвидатора в одном лице.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что результаты научной работы способствует всестороннему и полному раскрытию и пониманию специфики финансово-правовового статуса Агентства по страхованию вкладов и отношений (в сфере взаимодействия с бюджетом, налогообложения и финансового контроля), возникающих с его участием. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе при исследовании актуальных проблем финансового права и иных отраслевых правовых дисциплин.
Практическая значимость работы. Диссертационное исследование содержит выводы и практические рекомендации в отношении совершенствования как законодательства, регулирующего функционирование системы страхования вкладов, так и практики деятельности Агентства по страхованию вкладов. Материалы и результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам: «Финансовое право», «Страховое право», «Банковское право».
Апробация результатов исследования. Апробация результатов диссертации осуществлялась в различных формах. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового и административного права ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».
Базовые положения и результаты исследования применяются в учебном процессе в Ростовском филиале «Московский университет им. С.Ю. Витте (МИЭМП)» и в Азовском филиале ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)» при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам: финансовое право, страховое право, банковское право и налоговое право.
Ряд положений и выводов, содержащихся исследовании, нашли отражение в докладах диссертанта на следующих международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Российское право на современном этапе» (г. Ростов-на-Дону, 17 апреля 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Совершенствование правовых форм международного сотрудничества в современных условиях» (г. Ереван, Республика Армения, 22-23 октября 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Перспективы взаимодействия национальных правовых систем в условиях глобализации и регионализации» (г. Туапсе, 16-17 октября 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления» (г. Азов, 19 апреля 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Российское право на современном этапе» (г. Ростов-на-Дону, 21 апреля 2011 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-экономического, политического и правового развития современной России» (г. Азов, 22 ноября 2011 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики, политики и права в современной России» (г. Азов, 17 мая 2011 г.).
Основные результаты исследования отражены в 16 научных публикациях, включая 8 публикаций в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе «Правовые основы функционирования Агентства по страхованию вкладов» исследуются экономико-правовые предпосылки, роль и цели создания системы обязательного страхования банковских вкладов, нормативное правовое регулирование обязательного страхования вкладов физических лиц, место института обязательного страхования вкладов физических лиц в системе права и системе законодательства Российской Федерации.
В первом параграфе «Правовое регулирование обязательного страхования банковских вкладов» рассматриваются источники правового регулирования обязательного страхования вкладов и их классификация.
Принятие специального федерального закона, регулирующего отношения по созданию и функционированию системы обязательного страхования вкладов, иных федеральных законов, а также издание ряда нормативных актов Банка России, актов Агентства по страхованию вкладов значительно повлияло на имеющуюся нормативно правовую базу.
Формирование комплексного нормативно-правового регулирования обязательного страхования банковских вкладов создало основу для формирования нового института в российском праве - института страхования банковских вкладов.
Второй параграф «Страхование вкладов как институт финансового права» посвящен анализу сущности и понятия «страхование», его видов, а также определению институциональной природы относительно нового для российского права блока правовых норм, регулирующих совокупность отношений по обязательному страхованию банковских вкладов физических лиц, и определение его места в российском праве.
Сопоставление признаков правового института и совокупности правовых норм, регулирующих отношения в области обязательного
страхования вкладов, позволило автору сделать вывод о том, что обязательное страхование вкладов является институтом права.
По мнению диссертанта, признание страхового права самостоятельной отраслью российского права или его отнесение страхового права к комплексному правовому образованию нельзя признать обоснованными как с позиции общей теории права, так и с позиции современного правового понимания. Состав страховых отношений, включающий элементы гражданско-правовых, финансовых, административных и даже конституционных правоотношений, находит свое отражение в комплексе правовых норм, составляющих межотраслевой правовой институт, направленных на правовое регулирование и образование комплексного страхового законодательства.
Правоотношения по страхованию вкладов обладают определенной спецификой, которая позволяет выделить их из системы традиционного страхования, относящегося к предмету гражданского права. К таким специфическим чертам страхования вкладов относятся, в частности: осуществление его исключительно на основе Закона о страховании вкладов единственным страховщиком, отсутствие рынка соответствующих услуг и их лицензирования, особенность правового статуса Агентства по страхованию вкладов, не включено в реестр субъектов страхового дела); своеобразное распределение прав и обязанностей между участниками рассматриваемых отношений.
Характерные черты института обязательного страхования вкладов предопределили его включение в предмет регулирования финансового права, а также позволили причислить Агентство по страхованию вкладов к субъекту финансового права.
Включение института обязательного страхования банковских вкладов в институт обязательного страхования финансового права, наряду, например, с институтом обязательного социального страхования, государственного медицинского страхования, является наиболее корректным.
В третьем параграфе «Правовой механизм взаимодействия Агентства по страхованию вкладов с органами государственной власти и управления» исследуются общие положения системы обязательного страхования вкладов, функции и правовое положение ее основных участников, правовой механизм взаимодействия Агентства с органами государственной власти и управления.
Взаимодействие Агентства с органами государственной власти осуществляется в формах, установленных Законом о страховании вкладов. Главным принципом взаимодействия Агентства по страхованию вкладов с органами государственной власти, органами местного самоуправления и Банком России является невмешательство последних в оперативную деятельность Агентства по реализации законодательно закрепленных за ним функций и полномочий. Таким образом, признается и гарантируется самостоятельность Агентства в пределах его компетенции.
Планирование и руководство Агентством по страхованию вкладов осуществляется непосредственно государством через своих представителей в органах управления. Агентство по страхованию вкладов отчитывается о своей деятельности непосредственно перед государством (Правительством РФ).
Автором дана классификация полномочий Агентства по страхованию по составу участников правоотношения.
Во второй главе «Финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов» рассматриваются полномочия Агентства в сфере формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов, раскрывается правовая природа имущества Агентства и страховых взносов в фонд страхования вкладов, финансово-контрольные полномочия Агентства, а также финансовый контроль за деятельностью Агентства по страхованию вкладов.
В первом параграфе «Полномочия Агентства по страхованию вкладов в сфере формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов» раскрываются особенности финансово-правового статуса Агентства, фонда обязательного страхования вкладов, а также исследована правовая природа имущества Агентства по страхованию вкладов и страховых взносов в фонд страхования вкладов.
Агентство создано в организационно-правовой форме государственной корпорации.
В ходе исследования автор, рассмотрев особенности правового режима имущества Агентства по страхованию вкладов, пришел к выводу, несмотря на то, что Агентство является самостоятельным, независимым юридическим лицом, его имущество можно признать публичной собственностью. Так как формирование и расходование имущества Агентства по страхованию вкладов преследуют публичные цели - финансирование выплаты страхового возмещения вкладчикам несостоятельных банков и обеспечение функционирования системы страхования
вкладов (ст. 16 и ч. 2 ст. 33 Закона о страховании вкладов), его титульным собственником является Агентство - публично-правовое образование, созданное Российской Федерацией специально для осуществления части ее государственных (социальных) функций — защиты сбережений населения, это обусловливает особую значимость такого имущества для всего общества и государства.
Основным правовым принципом функционирования фонда обязательного страхования вкладов является принцип его независимости как от государства, так и от банков и иных лиц, но при этом Агентство ограничено в правах по распоряжению средствами фонда обязательного страхования вкладов.
Специфические черты фонда обусловливают его особый правовой режим, который на практике обеспечивается обособлением средств фонда страхования вкладов от иного имущества Агентства по страхованию вкладов. Такое обособление проявляется в аккумулировании средств фонда на отдельном банковском счете в Банке России и ведении по ним отдельного учета. Несмотря на то, что Агентство по страхованию вкладов является титульным собственником средств Фонда, его правомочия по их распоряжению жестко ограничиваются определенной публичной целью.
Одним из источников формирования фонда являются страховые взносы. Конкретного определения страхового взноса, вносимого в фонд обязательного страхования вкладов, Закон о страховании вкладов не приводит. Автор считает, что указанные платежи можно признать пара-фискалитетами или неналоговыми фискальными сборами, которые являются квазиналоговыми платежами, они во многом сходны с налогами, но не зачисляются в бюджетную систему и выступают одним из условий осуществления определенной деятельности.
Исходя из указанных особенностей организационно-правовой формы специальной организации, осуществляющей управление системой страхования вкладов, автор считает, что необходимо более детально законодательно урегулировать вопрос, касающийся правового статуса имущества, принадлежащего Агентству по страхованию вкладов.
Во втором параграфе «Финансово-контрольные полномочия Агентства по страхованию вкладов» рассматриваются организационно-правовая структура Агентства, финансово-контрольные полномочия Совета Агентства, основные направления взаимодействия Центрального
банка РФ (Банка России) с Агентством в сфере банковского надзора.
Сущность финансово-контрольных полномочий Агентства по страхованию вкладов рассмотрена через его организационно-правовую структуру. Она представляет собой трехзвенную структуру: высший орган управления - наблюдательный совет (у Агентства по страхованию вкладов - Совет директоров), коллегиальный исполнительный орган -Правление, и единоличный исполнительный орган - генеральный директор, президент и председатель.
Установлено, что финансово-контрольные полномочия Совета обусловлены необходимостью осуществления независимого надзора за эффективностью деятельности исполнительных органов Агентства по страхованию вкладов, целевым использованием Агентством своего имущества, а также другими аспектами его функционирования.
Отдельное внимание уделено вопросам исследования особенностей правового положения и уяснения роли Центрального банка Российской Федерации в формировании и функционировании системы страхования вкладов.
Проанализировав основные направления взаимодействия Банка России с Агентством по страхованию вкладов в правовой сфере, а именно в проведении проверок банков с участием служащих Агентства, а также участие Центрального банка РФ в органах управления Агентства автором сделан вывод, что банковский надзор - вид публично-правовой деятельности, основной целью которого является поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Финансово-правовое регулирование банковского надзора обусловлено следующими факторами. 1. Правоотношения в области банковского надзора урегулированы в основном нормами финансового права, так как связаны с контролем финансовой деятельности кредитных организаций и являются видом государственного финансового контроля. 2. Банк России, обладая особым финансово-правовым статусом, осуществляет государственное управление банковской системой, в том числе выполняет публичные функции органа банковского регулирования и надзора, в целях поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов и прав кредиторов и вкладчиков. Указанные признаки позволяют отнести правоотношения в области банковского надзора Банка России к финансово-правовым.
В отличие от Банка России Агентство по страхованию вкладов не обладает правом непосредственного надзора за деятельностью кредитных организаций, однако Агентство все же имеет некоторые ограниченные контрольные полномочия в отношении банков, входящих в систему страхования вкладов.
Вместе с тем, по мнению автора, необходима комплексная проработка концепции развития системы страхования вкладов, а также совершенствование законодательных актов Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России, которые потребуют внесения изменений, согласования и разработки. При этом некоторые нововведения, в том числе внесение изменений в законодательство России, потребуют согласования не только с заинтересованными государственными органами, но и с банковским сообществом.
В третьем параграфе «Финансовый контроль за деятельностью Агентства по страхованию вкладов» рассматриваются такие вопросы, как объект финансового контроля за средствами и имуществом Агентства, классификация финансового контроля, органы, контролирующие функционирование системы страхования вкладов, исследование законопроектов.
В работе исследуется финансовый контроль в сфере финансовой основы Агентства по страхованию вкладов. Объектом финансового контроля являются средства и имущество Агентства. Целью финансового контроля за деятельностью государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» является проверка эффективности финансово-хозяйственной деятельности госкорпорации как лица публичного права.
В рамках рассмотрения данного вопроса обосновывается вывод, что при осуществлении контроля за деятельностью Агентства преобладают мероприятия обязательного финансового контроля.
Указывается, что за деятельностью государственных корпораций осуществляется контроль Российской Федерацией как учредителем через государственные органы федерального уровня. Органами, контролирующими функционирование системы страхования вкладов, являются Правительство РФ и Банк России. Контрольные полномочия они реализуют через своих представителей в органах управления Агентства.
В исследовании обращается внимание на проблему контроля за расходованием средств фонда страхования вкладов. Это обусловлено особой важностью их сохранности для всей системы страхования вкладов, поскольку именно средства фонда служат единственным финансовым источником выплаты вкладчикам страхового возмещения. Любые
18
нарушения в расходовании этих средств способны поставить под угрозу эффективность не только системы страхования вкладов как таковой, но и государственной программы защиты интересов вкладчиков в целом.
Диссертант приходит к выводу, что контроль за деятельностью государственных корпораций должен носить специальный публично-правовой характер.
В диссертационной работе проанализировано соотношение внутреннего и ведомственного контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов и проведена классификация финансового контроля.
Формулируется вывод, что федеральные органы государственной власти обладают функциями государственного управления в отношении Агентства по страхованию вкладов.
Автор отмечает, что для Агентства по страхованию вкладов как особого субъекта публичного права, предусмотрены хотя и специальные, но достаточно разнообразные и полномасштабные формы государственного контроля. По ряду элементов система этого контроля сходна с контролем за деятельностью федерального органа исполнительной власти.
В третьей главе «Особенности участия Агентства по страхованию вкладов в финансово-правовых отношениях» рассматривается Агентство по страхованию вкладов как специфический субъект финансовых правоотношений, который вступает в бюджетные, налоговые и денежно-кредитные правоотношения.
В первом параграфе «Агентство по страхованию вкладов как субъект бюджетных отношений» раскрываются особенности финансового плана (бюджета) Агентства, обосновывается взаимосвязь бюджета и госкорпорации Агентства по страхованию вкладов обусловленной категорией «расходное обязательство».
Указывается, что особенностью создания системы страхования вкладов в Российской Федерации стало формирование фонда обязательного страхования вкладов, в составе которого есть средства, имеющие как государственное, так и частное происхождение. Кроме того, финансовая устойчивость системы страхования вкладов обеспечивается в соответствии с ч. 1 ст. 41 Закона о страховании вкладов имуществом Агентства и средствами федерального бюджета в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом и бюджетным законодательством Российской Федерации.
Обеспечение финансовой устойчивости системы страхования
вкладов с использованием средств федерального бюджета предполагает выделение бюджетной финансовой помощи в случае невозможности произвести страховые выплаты из средств фонда.
Обосновывается вывод о том, что такая форма участия государства в системе страхования вкладов является следствием прямой заинтересованности Российской Федерации в использовании системы для реализации его конституционных обязанностей публичного характера: по защите прав и законных интересов вкладчиков, развитию российской банковской системы и экономики в целом.
Во втором параграфе «Агентство по страхованию вкладов как субъект налоговых правоотношений» рассматриваются особенности налогообложения государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как некоммерческой организации, налоговые льготы Агентства.
На основе исследования установлено, что государственные корпорации подчиняются общим правилам налогообложения некоммерческих организаций за некоторыми исключениями по налогу на прибыль. Так, в соответствии с поди. 3.2 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации при определении налоговой базы по налогу на прибыль не учитываются доходы в виде имущественного взноса Российской Федерации в имущество государственной корпорации, созданной Российской Федерацией на основании федерального закона, формирование уставного капитала в которой не предусмотрено. При этом имущество каждой корпорации формируется не только за счет имущественного взноса, но и за счет осуществления деятельности самой государственной корпорацией.
В третьем параграфе «Агентство по страхованию вкладов как субъект денежно-кредитных правоотношений» раскрываются понятия денежных, финансовых и кредитных отношений, их взаимосвязь; рассматривается Агентство как субъект денежно-кредитных правоотношений через денежно-кредитную политику государства.
Составной частью экономической политики является денежно-кредитная политика, проводимая государством в лице его уполномоченных органов: Правительства РФ и Банка России.
Агентство по страхованию вкладов тесно взаимодействует с Банком России и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере эффективного способствования вовлечения в реальный сектор
экономики самого большого и долгосрочного кредитного ресурса -накоплений граждан.
В соответствии с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2011 год и период 2012 и 2013 годов Банк России примет участие в подготовке законодательных решений, предусматривающих осуществления Агентством по страхованию вкладов функций финансового оздоровления кредитных организаций не только в период финансового кризиса, но и на постоянной основе как элемента поддержания устойчивости и доверия к банковской системе.
Автор отмечает, что меры по преодолению кризиса и его последствий, осуществленные Правительством Российской Федерации, Банком России и Агентством по страхованию вкладов в 2008-2009 годах, позволили предотвратить коллапс банковской системы и обеспечили условия для послекризисного восстановления деятельности кредитных организаций. Государством создаются условия для дальнейшего увеличения вклада кредитных организаций в повышение эффективности и конкурентоспособности российской экономики, в том числе посредством предоставления финансовых ресурсов для ее модернизации и внедрения инноваций.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обосновываются выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования системы страхования вкладов, а также Агентства по страхованию вкладов как специфического субъекта финансовых правоотношений.
Основные положения диссертации изложены в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:
1. Джинджихашвили-Негодаева Е.Г. Правовые особенности фонда обязательного страхования банковских вкладов // Современное право. 2009. №9(1).-0,5 п.л.
2. Джинджихашвили-Негодаева Е.Г. Финансово-правовой механизм защиты прав и интересов вкладчиков в Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2010. № 1. - 0,43 п.л.
3. Джинджихашвили-Негодаева Е.Г. К вопросу о развитии и значении страхования вкладов в банковской системе Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2010. № 1 (61). -0,35 п.л.
4. Негодаева Е.Г. История формирования законодательства системы страхования вкладов в России // Закон и право. 2011. № 6. - 0,3 п.л.
5. Негодаева Е.Г. К вопросу об особенностях публично-правой природы Агентства по страхованию вкладов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 6. - 0,6 п.л.
6. Негодаева Е.Г. Историко-правовой аспект формирования сберегательного процесса и становления системы страхования вкладов в России // Право и государство: теория и практика. 2011. № 6 (78). - 0,2 п.л.
7. Негодаева Е.Г. Совершенствование системы страхования вкладов как способ укрепления стабильности финансовой системы РФ // Налоги и финансовое право. 2011. № 6. -0,37 п.л.
8. Негодаева Е.Г. Взаимодействие Банка России и Агентства по страхованию вкладов в осуществлении проведения денежно-кредитной политики Российской Федерации // Наука и образование; хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 1.-0,31 п.л.
Публикации в иных изданиях:
9. Джинджихашвили-Негодаева Е.Г. Развитие системы страхования // Российское право на современном этапе: Материалы IV Международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых, 17 апреля 2009. Ростов н/Д, 2009. - 0,12 п.л.
10. Джинджихашвили-Негодаева Е.Г. Правовые особенности страхования банковских вкладов в России и за рубежом // Совершенствование правовых форм международного сотрудничества в современных условиях: Материалы IV Международной научно-практической конференции, 22-23 октября 2009. Ереван, 2009. - 0,35 п.л.
11. Негодаева Е.Г. Некоторые вопросы развития системы страхования вкладов физических лиц // Перспективы взаимодействия национальных правовых систем в условиях глобализации и регионализации: Материалы V Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Ростовского государственного экономического
университета (РИНХ) и 15-летию юридического факультета Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), 16-17 октября 2010. Туапсе, 2010. - 0,3 пл.
12. Негодаева Е.Г. История формирования организации сберегательного дела с точки зрения защиты сбережений населения // Актуальные вопросы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления: Материалы II Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 80-летию ГОУ ВПО «РГЭУ (РИНХ)», 19 апреля 2011. Ростов н/Д, 2011.-0,31 п.л.
13. Негодаева Е.Г. Финансово-правовая природа института страхования банковских вкладов // Российское право на современном этапе: Материалы VI Международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых, 21 апреля 2011. Ростов н/Д, 2011. - 0,3 пл.
14. Негодаева Е.Г. Развитие системы страхования вкладов как средство укрепления финансовой системы // Актуальные проблемы экономики, политики и права в современной России: Материалы Межрегиональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 80-летию ГОУ ВПО «РГЭУ (РИНХ)», 17 мая 2011. Азов, 2011.-0,38 пл.
15. Негодаева Е.Г. Страхование вкладов как институт финансового права // Юридический Вестник Ростовского Государственного Экономического Университета (РИНХ). 2011. № 2 (58). - 0,3 пл.
16. Негодаева Е.Г. Развитие законодательства в сфере финансового контроля за деятельностью государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» // Актуальные проблемы социально-экономического, политического и правового развития современной России: Материалы II Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 20-летию АИЭУиП - Филиала ФГБОУ ВПО «РГЭУ (РИНХ)», 22 ноября 2011. Азов, 2011. - 0,33 пл.
Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0уч.-изд.-л. Заказ № 2665. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Агентство по страхованию вкладов как субъект финансового права»
61 12-12/965
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ (РИНХ)»
На правах рукописи
Негодаева Елена Георгиевна
АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ КАК СУБЪЕКТ
ФИНАНСОВОГО ПРАВА
12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
. доктор юридических наук, доцент В.Е. Кузнеченкова
Ростов-на-Дону - 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение........................................................................................................3
Глава I. Правовые основы функционирования Агентства по страхованию вкладов.....................................................................................
§ 1. Правовое регулирование системы страхования вкладов..................14
§ 2. Страхование вкладов как институт финансового права....................34
§ 3. Правовой механизм взаимодействия Агентства по страхованию вкладов с органами государственной власти и управления............................52
Глава II. Финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов..........................................................................................................
§ 1. Полномочия Агентства по страхованию вкладов в сфере формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов.......................................................................................................
§ 2. Финансово-контрольные полномочия Агентства по страхованию вкладов............................................................................................................................................................................................................93
§ 3. Финансовый контроль за деятельностью Агентства по страхованию вкладов......................................................................................................................
Глава III. Особенности участия Агентства по страхованию вкладов в финансово-правовых отношениях...............................................129
§ 1. Агентство по страхованию вкладов как субъект бюджетных
правоотношений...................................................................................................129
§ 2. Агентство по страхованию вкладов как субъект налоговых
правоотношений...................................................................................................140
§ 3. Агентство по страхованию вкладов как субъект денежно-
кредитных правоотношений...............................................................................152
Заключение..................................................................................................167
Литература......................................................................................................
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственно-частное партнерство как способ организации публично-частных правоотношений нашло свое отражение в государственных корпорациях. Финансовая деятельность государства преобразовывается в финансовую деятельность публичного образования. Государство принимает участие в хозяйственных отношениях через созданные им юридические лица, появляются новые формы финансовой деятельности с применением особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью указанной системы. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее -Агентство по страхованию вкладов) один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые преобразуются в разновидность публичной собственности.
Проблемы обеспечения финансовой стабильности банковского сектора и повышения к нему доверия кредиторов и вкладчиков посредством использования государственных и частных финансовых ресурсов являются в настоящее время ключевыми для всего мирового банковского сообщества, включая Россию.
Способом решения проблемы рационального использования публичных финансовых ресурсов стало создание Агентства по страхованию вкладов, которое является управляющей организацией системы страхования вкладов в Российской Федерации, реализует меры по предупреждению банкротства кредитных организаций, их ликвидации в случае несостоятельности. Агентство по страхованию вкладов, функционирующее. вне конкурентной среды, должно действовать на бесприбыльной основе в качестве инструмента государственной социально-экономической политики, а его функции следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества.
Такой подход соответствует мировой практике: системы страхования вкладов и финансового оздоровления кредитных организаций, существующие в большинстве развитых стран мира, не направлены на извлечение прибыли.
Агентство по страхованию вкладов как относительно новое явление для финансового права обусловливает необходимость проведения правового анализа деятельности Агентства в качестве субъекта финансовых правоотношений, правового статуса, правового положения его имущества и фонда обязательного страхования вкладов, выявления пределов правового регулирования финансового контроля за его деятельностью, совершенствования законодательства в сфере обязательного страхования вкладов, что определило актуальность и востребованность диссертационного исследования.
Это согласуется со стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года, опирающейся на продолжение взаимных усилий Банка России и Агентства по страхованию вкладов для укрепления устойчивости и поддержания стабильности банковского сектора и повышения к нему доверия кредиторов и вкладчиков.
Степень научной разработанности темы. Данная работа представляет собой одно из немногих системных исследований, касающихся рассмотрения государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как субъекта финансовых правоотношений.
Исследованием финансово-правовых аспектов страхования банковских вкладов в Российской Федерации занимались многие ученые: А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Д.В. Гаврилин, П.А. Денисов, Н.Ю. Ерпылева, Е.А. Завода, М.В. Комисарова, C.B. Пыхтин, В.В. Стрельников, Л.Д. Ткебучава, A.B. Турба-нов, Е.Е. Уксусова, В.Е. Чиркин и др.
Вопросы правового статуса Банка России и осуществления им функций банковского регулирования и надзора рассматривались такими правоведами, как И.О. Антропцева, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, А.Г. Гузнов, Л.Т. Казак-биева, Н.Р. Чебыкина и др.
Основными источниками диссертационного исследования стали труды в области финансового, налогового, банковского и административного права российских ученых: К.С. Вельского, A.B. Брызгалина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.Г. Ефимовой, C.B. Запольского, С.И. Иловайского, З.М. Казачковой,
М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Колесникова, В.Е. Кузнеченковой, Ю.А. Крохиной, АЛ. Курбатова, И.И. Кучерова, Е.В. Покачаловой, С.Г. Пепе-ляева, А.Н. Позднышова, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, C.B. Степашина, Г.А. Тосуняна, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, Е.Г. Хо-менко, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, С.О. Шохина.
Большое внимание вопросам, имеющим отношение к исследованию правовой природы госкорпораций, уделялось в трудах авторов: Н.В. Бандуриной, Г.А. Гаджиева, П.А. Денисова, В.В. Долинской, А.Я. Курбатова, В.П. Мозолина, Д.Ю. Лялина, Г.Ф. Ручкиной, М.А. Салфетникова, Д.М. Стрихановой, Э.В. Талапиной.
Вместе с тем в науке финансового права отсутствует комплексный анализ финансово-правового статуса Агентства по страхованию вкладов и особенностей его участия в финансово-правовых отношениях. Правоотношения, связанные с публичной регламентацией деятельности Агентства, нуждаются в системном исследовании, проведение которого стало предметом и объектом исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере реализации финансово-правовых норм в процессе создания и функционирования Агентства по страхованию вкладов.
Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие обязательное страхование вкладов физических лиц в банках Российской Федерации; нормативно-правовые акты, определяющие финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов, правовое положение его имущества и фонда денежных средств, правовое регулирование финансового контроля за его деятельностью.
Цель и задачи исследования. Цель состоит в теоретическом обосновании правового статуса государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как субъекта финансового права, его участия в финансово-правовых отношениях, формирования рекомендаций по совершенствованию
российского законодательства в сфере обязательного страхования вкладов физических лиц.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- рассмотреть источники правового регулирования страхования вкладов физических лиц;
- исследовать правовую природу института страхования вкладов физических лиц в российских банках и определить его место в российской системе права;
- определить правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;
- обосновать понятие юридического лица публичного права применительно к государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;
- определить форму собственности, правовой режим имущества и фонда денежных средств Агентства по страхованию вкладов;
- исследовать полномочия Агентства в части формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов;
- определить финансово-контрольные полномочия Агентства и границы финансового контроля за его деятельностью;
- проанализировать особенности участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в финансово-правовых отношениях (Агентство по страхованию вкладов как субъект бюджетных, налоговых и денежно-кредитных правоотношений);
- сформулировать рекомендации законодательного закрепления совершенствования правового регулирования отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц.
Теоретическую основу составляют труды ученых в сфере финансового, конституционного, гражданского права, а также теории государства и права.
При исследовании общих вопросов теории права, системы права и системы законодательства, деления права на частное и публичное использованы работы по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, A.M. Васильева,
А.Б. Венгерова, O.A. Красавчикова, O.E. Кутафина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, О.Ю. Рыбакова.
Для раскрытия предмета исследования изучены работы ученых, сфера интересов которых охватывает область конституционного, гражданского, страхового, административного права, что способствовало формированию выводов в части финансово-правовой природы отношений, связанных с деятельностью государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Вопросы традиционного страхования освещены в трудах М.И. Брагинского, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, В.К. Райхера, Г.Ф. Шершеневича и др.
При освещении вопросов теории административного права использовались работы А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха.
Использованы труды зарубежных специалистов в области построения и функционирования систем страхования депозитов: Г. Гарсия, Г. Миллер, С. То л ли и др.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: диалектический, метод анализа и синтеза, группировки и обобщения, системности и комплексности. В процессе анализа исходных данных по теме исследования применялись статистический и сравнительно-правовой методы.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О банках и банковской деятельности», законодательные и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе нормативные акты Банка России.
Эмпирическую базу исследования составили материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере финансово-правового регулирования систем страхования вкладов, материалы научно-практических конференций, а также статистические данные Банка России, Агентства по страхованию вкладов, других российских и международных организаций (таких как
Международный валютный фонд, Международная организация страховщиков депозитов, Форум финансовой стабильности, публикации Всемирного банка и др.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании финансово-правового статуса Агентства по страхованию вкладов как организацией, управляющей системой страхования банковских вкладов в Российской Федерации, и относительно нового субъекта финансового права; по результатам проведенного системного анализа определена публично-правовая природа Агентства, проявляющаяся в осуществлении публичного страхования, публичной ответственности за функционирование системы страхования, а также в банковских, налоговых, бюджетных и денежно-кредитных отношениях с участниками системы страхования вкладов.
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие основные положения:
1. Сформулировано определение обязательного страхования вкладов физических лиц как института финансового права, регулирующего властные имущественные отношения по мобилизации, распределению и использованию страхового фонда в области страхования вкладов, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов.
2. Установлено, что финансово-правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» характеризуется наличием публичных отношений с органами государственной власти, в сфере контроля и надзора, при формировании и деятельности органов корпоративного управления и в сфере владения, пользования и распоряжения публичным имуществом. Государство в целях реализации публичных интересов через Агентство по страхованию вкладов осуществляет финансовую деятельность посредством децентрализованного публичного фонда денежных средств.
3. Статус фонда обязательного страхования вкладов определяется особенностями источников формирования фонда, целевой направленностью использования его средств, а также независимостью от государства, банков и
иных хозяйствующих субъектов. Фонд обязательного страхования вкладов, также как целевые публичные фонды денежных средств (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ), создается только на основании нормативно-правового акта компетентного уполномоченного органа с заранее установленной целью, что обуславливает отнесение денежных средств Агентства по страхованию вкладов к публичным денежным фондам.
4. Финансово-правовое регулирование банковского надзора обусловлено следующими факторами: а) правоотношения в области банковского надзора урегулированы в основном нормами финансового права, поскольку связаны с контролем финансовой деятельности кредитных организаций и представляют собой один из видов государственного финансового контроля; б) Банк России наделен особым финансово-правовым статусом, реализует функцию государственного управления банковской системой, в частности выполняет публичные функции органа банковского регулирования и надзора, для поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов и прав кредиторов и вкладчиков. Указанные факторы дают возможность отнести правоотношения в области банковского надзора Банка России к финансово-правовым.
5. Переход бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств обусловил создание механизма финансового контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов.
Определены три уровня осуществления финансового контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов: государственный финансовый контроль, обязательный независимый аудиторский контроль и внутренний контроль.
Для Агентства по страхованию вкладов как особого субъекта публичного права предусмотрены помимо общего надзора прокуратуры за соблюдением и исполнением законов специальные формы государственного контроля, осуществляемые уполномоченными органами (Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Счетной палатой РФ).
Государственный финансовый контроль осуществляется:
1. Правительством РФ и Банком России через своих представителей в Совете директоров Агентства;
2. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой РФ, а также независимыми аудиторскими организациями в порядке, определенном действующим законодательством.
3. Внутренний контроль осуществляется как органами государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (Советом директоров Агентства), так и органами внутреннего финансового контроля (Службой внутреннего аудита).
6. Агентство по страхованию вкладов совместно с
