АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Анализ и оценка оперативной обстановки в республике, крае, области»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
АЛЕКСАНДРОВ Александр Александрович
АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ОПЕРАТИВНОЙ ОБСТАНОВКИ
В РЕСПУБЛИКЕ, КРАЕ, ОБЛАСТИ
(ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2004
УмЩпГТовГг |
А
Диссертация выполнена на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доцент БЕЗРЯДИН Дмитрий Николаевич
Официальные оппоненты:
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор БОБРОВ Виталий Георгиевич
кандидат юридических наук, доцент ШАЙДЕНКОВ Леонид Илларионович
Ведущая организация - Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»
Защита диссертации состоится «21 « октября, в 1430 на заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в зале заседаний ученого Совета
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке
Академии управления МВД России
Автореферат разослан « 20 » июля 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
А. Г. Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Глубокие, кардинальные преобразования политических, социально-экономических основ общественной и государственной жизни современной России существенным образом затронули сферу правоохранительной деятельности. Происходящие процессы реформирования способствовали усилению социальной напряженности, развитию негативных тенденций в состоянии и структуре преступности, ухудшению правопорядка на территории Российской Федерации в целом.
Органы внутренних дел, располагая наибольшими среди иных правоохранительных органов возможностями по противодействию преступности, предпринимают значительные усилия, направленные на оздоровление криминогенной ситуации. Однако их эффективность не в полной мере адекватна складывающимся объективным реалиям . В числе других факторов, это обусловлено недостатками в организации процессов управления, просчетах в подготовке и реализации управленческих решений, ослаблении контроля за ходом их исполнения, о чем свидетельствуют результаты инспекторских проверок. И, прежде всего, эти проблемы касаются уровня МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, так как именно у них имеются наиболее действенные рычаги воздействия на горрайорганы, непосредственно реализующие основные задачи этого звена исполнительной власти.
Снижение качества, надежности и оперативности управления органами внутренних дел обусловлено многими причинами, в частности, низким уровнем материально-технического оснащения большинства подразделений, недостатком высококвалифицированных специалистов и другими, в том числе и недооценкой значимости четкой организации аналитической функции.
В этих условиях повышение эффективности управления органами внутренних дел становится особенно значимым и, соответственно, возрастает необходимость научного подхода к вопросам организации их деятельности. При этом совершенствование информационно-аналитической работы, повышение эффективности анализа оперативной обстановки называются директивными документами МВД России в числе основных направлений оптимизации управления. Без объективного и всестороннего анализа факто-роз, оказывающих влияние, как на преступность, так и на результаты борьбы с ней, невозможна разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию управления и принятие эффективных управленческих решений. Успешная деятельность органов внутренних дел по борьбе
См.: Решение коллегии МВД России от 13 февраля 2004 г. № 1км «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов ичугр^нцц* и ггтужеб^т-бп^пй деятельности внутренних войск МВД России в 2003 год / ФВДдОДЦГСдШЛ'ЮТАЯ I
БИБЛИОТЕКА I
СП» « 09
жщ
с правонарушениями возможна только при условии систематического изучения причин, порождающих эти правонарушения, собственных принимаемых мер и выработки на основе данного изучения эффективных мероприятий.
Аналитическая работа пронизывает все функции управления, предваряя подготовку управленческих решений, обеспечивая контроль и проверку их фактического исполнения, оценку эффективности деятельности служб и подразделений. Вместе с тем, в управленческой практике органов внутренних дел работа, связанная с анализом и оценкой оперативной обстановки, остается одной из самых сложных проблем, и, прежде всего, это касается звена МВД, УВД, о чем свидетельствуют обзоры МВД России, ЕЫВОДЫ актов инспекторских проверок. Результаты проведенного нами анкетирования руководителей МВД, УВД также подтверждают данное положение -61% опрошенных отмечают, что организация деятельности по анализу оперативной обстановки современным требованиям соответствует лишь частично, а влияние результатов этой работы на эффективность управленческой деятельности в целом 58% респондентов оценивают как незначительное.
Сложившаяся ситуация объясняется тем, что анализ оперативной обстановки в аппаратах МВД, УВД зачастую проводится лишь на основе простейшей оценки статистической базы данных, без исследования состояния правопорядка и деятельности органов внутренних дел, фактороз внешней среды. В результате вопросы о причинах тех или иных изменений в состоянии преступности, упущений и положительных моментов в оперативно-служебной деятельности остаются без ответов. Почти не проводится сравнительное изучение деятельности органов внутренних дел, действующих в сходных условиях, но имеющих различные конечные результаты. Хотя именно путем такого сравнения можно наиболее зерно выявить типичные упущения и недостатки, оценить положительный опыт. Редко осуществляя-ется и проблемный анализ наиболее острых и злободневных вопросов организации борьбы с преступностью, не отвечают современным требованиям подготавливаемые прогнозы.
Причинами этого являются отсутствие четкой нормативно-правовой регламентации, неурегулированность организационных отношений, недостаток методических разработок, низкая квалификация кадров и другие. В результате, подготовленный по трафарету анализ оперативной обстановки и сделанная на его основе оценка, базирующаяся на неумело обработанной уголовной статистике по принципу «больше-меньше» - вот основной аналитический «выход», за которым скрывается формализм, неумение сопоставлять факты объективной реальности, делать прогностические выводы. В значительной степени именно это обусловило полученные в ходе анкетирования ответы руководителей МВД, УВД, большинство которых отмечает,
что выводы и предложения по результатам анализов при подготовке управленческих решений учитываются не всегда (52%) или практически не принимаются во внимание (11%). При определении же влияния результатов анализа на организацию работы МВД, УВД в целом, 61% респондентов подчеркнул, что аналитические материалы не используются в полной мере, а 23% - что они не оказывают существенного влияния на работу.
Все это серьезно ограничивает возможности аппаратов МВД УВД по руководству подчиненными органами и подразделениями, не позволяет им определить необходимые меры повышения эффективности охраны правопорядка и борьбы с преступностью, своевременно осуществить перераспределение имеющихся сил и средств и устранить недостатки в деятельности, сконцентрировать внимание на организации борьбы с преступностью там, где складывается наиболее сложная обстановка и т.д. Таким образом, низкий уровень аналитической работы в результате приводит к просчетам и упущениям в оперативно-служебной деятельности.
Вышеназванные обстоятельства обусловливают актуальность темы исследования, так как обоснование путей решения отмеченных проблем находится в прямой зависимости от дальнейших научно-практических исследований и разработок в области регулирования нормативно-правовых, организационных аспектов анализа и оценки оперативной обстановки, его методического обеспечения и внедрения их в практику работы МВД, УВД.
Степень разработанности темы. Изучению вопросов организации и содержания процессов управления в органах внутренних дел посвящено значительное количество научных исследований. Основное развитие как наука, теория управления в сфере охраны правопорядка, и, в частности, управления органами внутренних дел, получила в 1970-80-е гг., когда появилась целая серия фундаментальных исследований, посвященных ее предмету и методам. В числе ученых, трудами которых была заложена основа данной теории, следует, прежде всего, назвать имена Г.А. Аванесова, Ю.Е. Аврутина, В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина. В.Д. Малкова, А.Ф. Майдыкова, А.Н. Роши, Г.А. Туманова1.
Вопросы теории и практики аналитической деятельности были отражены в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях, подготовленных такими учеными, как А.Г. Ага пов, Ю.Д. Блувштейн, Г.М. Воскре-
1 См. например: Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. - М.: Академия МВД СССР, 1988. - 171 е.; Вицин С.Е. Системный подход и преступность. Учеб. пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1980. - 140 е.; Малков В.Д. Совершенствование управления органами внутренних дел. -М.: Академия МВД СССР, 1988. - 122 е.; Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны правопорядка. - М., 1972. - 232 с.
сенский, Г.П. Герт, Н.Н. Иванов, 0.3. Клушин, Э.П. Масленников, А.Н. Ро-ша, Л.Г. Хейло и рядом других1.
Высоко оценивая вклад названных и других ученых и практических работников в освещение в целом проблем информационно-аналитической работы, следует признать, что каждый этап исторического развития страны ставит перед исследователем новые задачи, требующие осмысления. В последние годы ряд авторов обращались к вопросам, затрагивающим эту тематику, в частности А.В. Жаглин, А.Н. Уциев, М.Н. Никитин. Однако в данных работах изучались в основном информационные аспекты рассматриваемой деятельности. Проблемы же, касающиеся непосредственно анализа и оценки оперативной обстановки, ее правового и организационного обеспечения в современных условиях значительно изменившихся общественных реалий, в комплексе, в рамках диссертационных исследований не изучались более 25 лет, что обусловил необходимость их научного осмысления с учетом реалий настоящего времени.
Отмеченные обстоятельства подтверждают актуальность избранной темы и позволяют определить её гипотезу, цели, задачи объект и предмет.
Гипотеза настоящего исследования состояла в том, что теоретическое осмысление содержания, основных принципов, задач деятельности, связанной с анализом и оценкой оперативной обстановки, разработка практических рекомендаций по совершенствованию этой работы будут способствовать повышению эффективности деятельности органов внутренних дел, что положительно отразится на уровне защищенности граждан, общества и государства от преступных посягательств.
Цели и задачи исследования
Целью работы является научное обоснование путей совершенствования правового и организационного обеспечения работы аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки, разработка предложений и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности этой деятельности.
В соответствии с этой целью диссертантом были поставлены следующие задачи:
- уточнить понятие оперативной обстановки как ведомственного термина, с точки зрения его содержательных аспектов, типичных для управленческой практики органов внутренних дел;
1 См. например: Воскресенский Г.М. Теория и практика информационного обеспечения управления в органах внутренних дел. Учеб. пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1986. - 71 е.; Масленников Э.П. Организационно-правовые основы и методика аналитической работы в ОВД: Дис. канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД СССР, 1975. - 218 с. Иванов Н.Н. Система изучения оперативной обстановки на территории республики, края, области: Учебное пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1981. - 37 с.
- с позиций системного подхода раскрыть содержание основных компонентов оперативной обстановки и на этой основе выявить факторы, актуальность изучения которых вызвана особенностями настоящего времени;
- определить функции и задачи анализа и оценки оперативной обстановки в современных условиях;
обосновать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правового и организационного обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки;
- определить критерии эффективности результатов деятельности аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки.
обосновать рекомендации по совершенствованию методического обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД субъектов России.
Предметом исследования является информационно-аналитическая работа, связанная с анализом и оценкой оперативной обстановки на уровне аппаратов МВД, УВД субъектов России, ее правовые и организационные аспекты.
Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу исследования образует система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности. В связи с этим соискателем использовались общенаучные методы исследования, такие как: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение, аналогия, абстрагирование. В работе так же применялись системный, исторический, сравнительный подходы, методы структурно-функционального, корреляционного и факторного анализа.
В процессе подготовки диссертации использовались положения теории права и государства, административного права, научные труды по основам социального и государственного управления, менеджмента, управления войсками, стратегическому, оперативному, программно-целевому и другим видам управления органами внутренних дел, а также работы наиболее авторитетных ученых в области штабной деятельности, в особенности кафедры теории и социологии управления и кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.
При исследовании теоретических положений и формулировании выводов соискатель опирался на труды отечественных ученых, посвященные, в том числе, управлению в сфере правоохранительной деятельности: А.Б. Агапова, Ю.Е. Аврутина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Г.А. Ай-румяна, Д.Н. Безрядина, Л.Ш. Берекашвили, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Г.М. Воскресенского, А.П. Герасимова, Г.П. Герта, И.Н. Зубова, Н.Н Ивано-
ва, А.П. Ипакяна, В.А. Климова, О.З. Клушина, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, В.Д. Малкова, Э.П. Масленникова, А.Ф. Майдыкова, А.Н. Роши, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова, А.Д. Ульянова, Л.Г. Хейло, Л.И. Шайденкова, Н.Д. Шелякина и других.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первую попытку системного анализа комплекса проблем, связанных с уточнением сущности оперативной обстановки как объекта научного познания в условиях современных общественных реалий, раскрытием содержания, форм и методов ее анализа, совершенствованием правового и организационного обеспечения этой деятельности.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в том, что соискателем уточнено содержание оперативной обстановки как объекта анализа в управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД, выявлены новые факторы, необходимость учета которых вызвана потребностями настоящего времени. Обоснована целесообразность выделения аналитической функции управления из числа познавательно-программирующих в качестве самостоятельной, определены функции анализа и оценки оперативной обстановки в современных условиях.
В диссертации сформулированы основные пути совершенствования правового и организационного обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки, предложены критерии оценки эффективности результатов деятельности аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки. Автором разработан также проект инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел.
Отмеченные, а также другие компоненты новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие некоторых положений теории управления органами внутренних дел, касающихся обоснования и выработки управленческих решений на основе реализации аналитической функции.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Содержание понятия оперативной обстановки, сложившееся в современной управленческой практике органов внутренних дел, изменилось. В нем появились новые компоненты, без анализа которых невозможна разработка управленческих решений, адекватных современной ситуации. Наиболее значимыми и актуальными факторами, подлежащими изучению при анализе и оценке оперативной обстановки в современных условиях являются:
- опасности и угрозы в сфере внутренней безопасности государства: организованная преступность, коррупция, преступления в кредитно-финансовой и банковской сфере, терроризм, наркотизация;
- наряду с уже известными политико-правовыми и экономическими факторами внешней среды - этнопсихологические, геополитические, техногенные, конкурентные факторы;
- во внутренней среде функционирования - факторы качественного состава кадров, его стабильность, профессионализм, мотивация, формы и методы деятельности и их соответствие потребностям практики.
2. Эффективность аналитической работы в органах внутренних дел определяет в целом результативность управленческой деятельности. В связи с этим, в теоретическом аспекте целесообразно в числе познавательно -программирующих функций управления выделить аналитическую как самостоятельную. В практической деятельности анализ оперативной обстановки содержательно сам выполняет ряд важнейших функций по изучению и оценке совокупности реалий общественного развития, обусловливающих наличие преступлений и правонарушений, изменение их состояния, динамики и структуры, определяющих структуру и задачи служб и подразделений органов внутренних дел. Данные функции целесообразно объединить в четыре группы и обозначить как познавательную, сигнализирующую, прогностическую, организацио нно-управленческую.
3. Основные направления совершенствования правового и организационного обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки:
- создание и систематизация правовых норм, регламентирующих в целом информационно-аналитическую работу в управленческой деятельности органов внутренних дел, с одновременным вычленением четко сформулированных задач, обязанностей и прав (с указанием на меры ответственности) применительно к каждому структурному подразделению;
- нормативно-правовое закрепление целей, задач, содержания и типового алгоритма анализа и оценки оперативной обстановки;,
- разграничение и распределение в рамках правовой регламентации, задач, связанных со сбором, хранением, систематизацией, обобщением, поиском, анализом, передачей и использованием информации на разных уровнях управленческой структуры органов внутренних дел;
- создание единого информационного фонда и четкого правового режима работы с информацией для устранения несогласованности и дублирования показателей, характеризующих элементы системы;
- разработка и внедрение методик анализа оперативной обстановки, удовлетворяющих потребностям настоящего времени, в том числе с использованием компьютерной техники.
4. Проект Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел.
5. Обоснование необходимости введения в образовательные учреждения системы МВД специальности или специализации по подготовке аналитических работников для различных подразделений органов внутренних дел.
6. Система критериев оценки эффективности результатов деятельности по анализу и оценке оперативной обстановки:
степень использования аналитических материалов в управленческой деятельности;
- уровень аналитического обеспечения управленческих решений;
- степень соблюдения алгоритма анализа оперативной обстановки.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в
разработке и уточнении понятий, алгоритмов, процедур и правил, которые могут быть использованы в научно-исследовательской работе, практической деятельности органов внутренних дел, в преподавании ряда учебных курсов.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что автором обоснованы положения, касающиеся структуры и содержания оперативной обстановки в современных условиях, функций, форм и методов ее анализа, сформулированы основные правовые, организационные и методические проблемы теории и практики аналитической работы в органах внутренних дел и предложены перспективные направления их решения. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут найти применение в дальнейшей научной разработке проблем совершенствования органами внутренних дел.
Результаты диссертационного исследования положены в основу лекций, учебных пособий и методических материалов, разрабатываемых в Академии управления МВД России по темам, связанным с организацией аналитической работы, обоснованием управленческих решений в органах внутренних дел. Также они могут быть использованы в учебных заведениях системы МВД при преподавании учебных курсов «Организация управления органами внутренних дел», «Теория социального управления», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором разработаны практические рекомендации по совершенствованию анализа и оценки оперативной обстановки, в том числе - проект Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел. Данные предложения могут использоваться в организации работы, связанной с информационным и аналитическим обеспечением выработки управленческих решений в системе органов внутренних дел, а также в нормо-творческой деятельности МВД России - по совершенствованию правового и организационного обеспечения информационно-аналитической работы.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются комплексным и системным подходами к исследованию деятельности органов внутренних дел, связанной с анализом и оценкой оперативной обстановки; применением разнообразных методов сбора эмпирической информации, репрезентативностью выборочной совокупности; использованием достаточно обширной информационной базы исследования, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных авторов. Проведен анализ нормативно-правовых актов, относящихся к управленческой деятельности органов внутренних дел, изданных за период 1973-2002 гг., в том числе нормативных документов, регламентирующих информационно-аналитическую работу на всех уровнях системы МВД.
Эмпирическая база исследования включает в себя обобщение практики работы аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки, в том числе собственного опыта работы в штабе ГУВД Саратовской области. По специально разработанной анкете было опрошено более 200 руководителей МВД, ГУВД, УВД, в т.ч. 31 - руководителей штабов, 36 - начальников информационно аналитических подразделений аппаратов МВД, УВД. Изучены и проанализированы материалы инспекторских проверок МВД УВД (республик Адыгея, Калмыкия, Новосибирской, Волгоградской, Калининградской, Московской, Саратовской, Тульской, Тюменской и ряда других областей). В процессе исследования обобщен положительный опыт нормотворческой деятельности по решению рассматриваемых проблем в МВД Удмуртской республики, ГУВД Ростовской, Свердловской областей.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации по использованию итогов исследования содержатся в опубликованных автором работах. Результаты, полученные в ходе подготовки диссертации, обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры управления органами внутренних дел и кафедры теории и социологии управления Академии управления МВД России.
Отдельные результаты исследования апробированы соискателем на межвузовской научно-практической конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел з условиях реформирования системы МВД России» (г. Москва, 25 апреля 2003 г.), а также при проведении отдельных занятий со слушателями 1-го факультета Академии управления МВД России по курсу «Организация управления органами внутренних дел».
Результаты исследования были также использованы при выполнении заявки Главного организационно-инспекторского управления МВД России на разработку методических рекомендаций по организации информационно-аналитической работы и были положены в основу подготовленного автором проекта «Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и двух приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая база и методы, формулируются научная новизна и положения, выносимые на защиту, показывается их теоретическая и практическая значимость. Приведены сведения об апробации полученных результатов и внедрении их в практику.
В первой главе - «Теоретические основы анализа и оценки оперативной обстановки в управленческой деятельности органов внутренних дел» — раскрывается сущность понятия оперативной обстановки как объекта анализа и оценки в органах внутренних дел, исследуются ее содержательные
аспекты с позиции системного подхода, а также определяются роль и место анализа и оценки оперативной обстановки в процессе управления органами внутренних дел, функции и задачи в современных условиях.
Понятие «оперативная обстановка» в его широком смысле применяется к любым ситуациям оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, возникающим в ходе борьбы с преступностью. В более узком смысле оно употребляется для обозначения совокупности условий и обстоятельств, подлежащих изучению и учету с целью правильной организации мероприятий по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Дискуссии вокруг дефиниции и содержания рассматриваемого понятия начались еще в 50-е гг. прошлого века и продолжаются до настоящего времени. Ученые практически единодушно соглашаясь с тем, что понятие «оперативная обстановка» является понятием профессиональным, служебным, ведомственным, тем не менее, расходятся во взглядах на его содержание.
Так, существовало мнение, что оперативная обстановка - это совокупность негативных фактов и обстоятельств, которые обуславливают вероятность совершения в определенный момент преступлений на определенной территории. Другая позиция состояла з том, что сводить оперативную обстановку только к негативным фактам и обстоятельствам нельзя, так как существуют и факты положительные, антикриминогенные.
В то же время все авторы подчеркивают сложность понятия оперативной обстановки и выделяют в ней две группы факторов — внешней и внутренней среды. Будучи взаимосвязанными и взаимообусловленными, внешние и внутренние условия функционирования МВД, УВД неравнозначны. Внешние условия выступают определяющими и независимо от органов внутренних дел формируют основу управления, и объективно определяют характер и направленность их деятельности. Однако внутренние условия, непосредственно характеризующие системы МВД, УВД, в свою очередь оказывают в определенной мере влияние на внешние, способствуя укреплению правопорядка на территории республики, края, области.
Характерной чертой анализа и оценки оперативкой обстановки являя-ется ее неразрывная связь с информационными процессами, без которых, собственно, не мыслится и само управление. Всякое управление следует из информации для выбора управляющих воздействий, да и сами управляющие воздействия формируются на основе информации, содержащейся в командах управления. То есть в сфере управления органами внутренних дел информация выступает и как предмет труда, и как средство управляющих воздействий, и как продукт труда, и как средство обратной связи. Анализ информации обеспечивает эффективность всех аспектов управленческой деятельности.
Понятие «оперативная обстановка» имеет ведомственный характер и определяет, с одной стороны, вычленение из реальной среды функционирования органов внутренних дел и отнесение к ней информации, характери-
зующей лишь определенный набор факторов, находящихся за пределами системы МВД, с другой - рассмотрение элементов самой этой системы, существующих как бы изолированно от внешней среды.
В ходе осуществления аналитической работы в МВД, УВД из всех факторов оперативной обстановки, как правило, выделяются и анализируются только те, которые находятся в сфере прямого или косвенного воздействия органов внутренних дел, наиболее значимые для их текущего функционирования. Во многом это определяется управленческой позицией соответствующего субъекта управления, конкретного руководителя. За пределами анализа чаще всего остается значительная часть факторов, которые не охватываются рамками непосредственного влияния органов внутренних дел, хотя и являются базовыми для оценки эффективности их функционирования, поскольку формируют цели и задачи правоохранительной деятельности, формы и методы ее осуществления, например, политика и идеология, правовая политика в целом и ее отдельные направления.
Таким образом, изучение теоретической литературы по теме исследования показало, что объект анализа и оценки - оперативная обстановка - это слохеное, собирательное понятие, определяемое как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих внешних и внутренних по отношению к субъекту управления в системе органа внутренних дел условий, влияющих непосредственно или косвенно на состояние правонарушительства, борьбы с преступностью и охраны правопорядка на обслуживаемой МВД, УВД территории, анализ и оценка информационной модели которых является основой принятия управленческих решений для воздействия на систему подчиненных подразделений.
Системное понимание и видение оперативной обстановки позволяет обосновать ее структуру, выделить составляющие блоки и функциональные связи между ними и на этой основе осуществить качественный анализ и оценку оперативной обстановки в регионе, обеспечить целенаправленное1 руководство подчиненными органами и подразделениями внутренних дел.
Применяя требования системного подхода к исследованию оперативной обстановки, мы можем выделить следующие задачи, которые необходимо решить для его реализации:
- определение типа системы, к которому относится оперативная обстановка, т.е. уяснение ее места в классификации систем. Это открывает возможность выбора средств, используемых для дальнейшего макро- и микроанализа оперативной обстановки;
- определение системообразующих, исходных компонентов системы;
- выделение иерархических уровней и подсистем оперативной обстановки, установление характера системообразующих связей между ними, происходящих в системе процессов;
- ф иксирование полюсов системы, позволяющее изучать зависимость между воздействиями на входах и реакциями на выходах системы;
- установление условий и границ различных вариантов оперативной обстановки.
В соответствии с данными положениями нами были рассмотрены основные блоки компонентов, составляющих содержание оперативной обстановки как системы.
Состояние правонарушительстза — основной объект воздействия со стороны системы органов внутренних дел. Для организации функционирования МВД. УВД преступность и иные правонарушения, их состояние, структура, характер и динамика имеют определяющее значение. Проблемные вопросы именно этого компонента оперативной обстановки, как отмечают руководители МВД, УВД (78% опрошенных), наиболее часто вызывают потребность в их анализе.
Особо значимыми факторами данной группы факторов стали в настоящее время опасности и угрозы в сфере внутренней безопасности: организованная преступность, коррупция, преступления в кредитно-финансовой и банковской сфере, терроризм, наркотизация1.
Условия внешней среды функционирования органов внутренних дел. Анализ теоретических источников и практического опыта показал, что существующая до настоящего времени классификация факторов внешней среды не в полной мере соответствует современным реалиям.
В связи с этим нами предложено выделить шесть укрупненных групп факторов, которые необходимо в первую очередь учитывать при анализе оперативной обстановки: политико-правовые, экономические, техногенные, социокультурные, этнопсихологические, геополитические, конкурентные факторы, а также субъекты взаимодействия.
Политико-правовые факторы во многом определяют деятельность органов внутренних дел. 20% опрошенных руководителей МВД, УВД ставят правовые, политические и идеологические условия, подлежащие тщательному изучению в рамках анализа оперативной обстановки, на первое место.
Влияние политико-правовых факторов на деятельность органов внутренних дел может проявляться двояко, через:
1) политико-правовые идеи, представляющие собой сплав идеологических и организационных сторон политической жизни, формирующие политическую и правовую системы, определяющие правовую политику и методы ее реализации.
2) отдельные направления, подсистемы правовой политики, в первую очередь такие, как уголовная политика, криминологическая политика, пенитенциарная политика, формирующие теоретические представления о формах и методах решения конкретных правоохранительных задач.
1 См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации. - Утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) // Российская газета. 2000. 18 янв.
Экономические факторы. Необходимость их изучения в рамках анализа внешней среды отметили 81% руководителей МВД. Воздействие данных факторов на работу органов внутренних дел проявляется через влияние экономической ситуации в стране на состояние системы МВД в целом, а также детерминируется существованием экономической преступности.
Техногенные факторы характеризуют обслуживаемую территорию с позиции возможности возникновения таких ситуаций, как стихийные бедствия, крупные аварии, катастрофы, эпидемии и эпизоотии.
Социокультурные и этнопсихологические факторы обусловливаются воздействием социальных и национальных традиций и обычаев, отдельных видов субкультуры (например, молодежной) и могут серьезным образом отражаться на стратегии и тактике действий органов внутренних дел в конкретных ситуациях - розыск и задержание преступников, проведение первоначальных оперативно-розыскных и следственных действий и др.
Этнопсихологические факторы в последние годы оказывают особое влияние на функционирование органов внутренних дел. Действия сил правопорядка при ликвидации локальных этнических конфликтов показали их неготовность к мероприятиям подобного рода. Стратегическая и тактическая безграмотность не в последнюю очередь связана с тем, что в органах внутренних дел вопросами межнациональных отношений занимались очень мало, не отслеживали их влияние на формирование криминогенной ситуации, не готовили личный состав' кдействиям при возникновении этнических конфликтов.
Сейчас все более очевидно, что этнический фактор выступает как элемент геополитического фактора, оказывающего серьезное криминализирующее влияние на общество и государство. Мы разделяем опасения о том, что каждый из векторов этого фактора (ближневосточный, дальневосточный и западный) содержит определенный криминогенный потенциал, причем наиболее агрессивен ближневосточный геополитический вектор: прикрываясь исламской идеологией, он пытается закамуфлировать экспансионистские интересы отдельных ближневосточных государств и стремление представителей национальных политических элит удержать или захватить власть. Здесь отрабатываются модели криминальных режимов на основе разжигания межнациональных конфликтов и осуществления геноцида в отношении некоренного населения. В противодействие этому фактору органы внутренних дел вовлечены не только в Чечне - это открытое, силовое противостояние, - но и, по сути, на всей территории России, поскольку по этому вектору в Россию и транзитом через нее идут наркотики, оружие. В этих условиях органы внутренних дел должны не только отслеживать националистические и этнопсихологические проявления в регионах, но и активно учиться их предупреждать, локали-зовывать и оперативно ликвидировать.
Конкурентные факторы мы обозначили в двух аспектах.
Во-первых - это собственно состояние преступности и правонарушений, оказывающее дезорганизующее воздействие на систему органов
внутренних дел. В более узком смысле данные факторы характеризуют некоторые специфические проявления основных тенденций в преступности, как бы конкурирующих с тенденциями в развитии и деятельности органов внутренних дел.
Во-вторых, определенные тенденции развития правоохранительной сферы, например, возникновение частных охранных и детективных структур вызывает появление конкуренции с органами внутренних дел в вопросах охраны собственности, объектов, перевозимых грузов и др.
Система субъектов взаимодействия. Необходимость их выделения, на наш взгляд, определяется следующими обстоятельствами. МВД, УВД должны учитывать и использовать возможности государственных органов и общественных институтов как участников охраны правопорядка, борьбы с преступностью, в устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений. В ряде случаев деятельность органов внутренних дел непосредственно связана и в определенной мере зависит от возможностей таких государственных органов республики, края, области, как суд, ФСБ, прокуратура и т.д.
Внутренние условия оперативной обстановки состоят из двух блоков компонентов:
состояния и результатов оперативно-служебной деятельности органов и подразделений внутренних дел республики, края, области по борьбе с преступностью и охране правопорядка, эффективности управления ими;
- состояния ресурсного обеспечения органов внутренних дел.
Характеризуя данные факторы оперативной обстановки, наиболее актуальными и значимыми, наряду с материальными, мы выделили факторы качественного состава кадров, его стабильность, профессионализм, Мотивация, формы и методы деятельности и их соответствие потребностям практики.
Для дальнейшего исследования, уточнения функций и задач анализа в современных условиях нам представилось необходимым более подробно остановиться на изучении вопросов, связанных с определением его места и роли в процессе управления органами внутренних дел.
Управленческая деятельность претворяется в жизнь посредством функций управления, под которыми понимают относительно самостоятельные виды организаторской работы, без которых невозможно ее осуществление.
Функции управления принято подразделять на две группы:
- познавательно-программирующие, к которым относятся функции прогнозирования и планирования;
организационно-регулирующие, включающие в себя функции организации, регулирования и контроля.
Познавательно-программирующие функции обеспечивают обоснование и выбор целей, путей и средств их достижения. Организационно-
регулирующие связаны с деятельностью по непосредственному воздействию на объекты управления для достижения поставленных целей и планируемых результатов.
При рассмотрении функций управления место и роль анализа видны достаточно ясно. Они четко определяются из самой логики объединения функций управления в группы и последовательности их изложения. Анализ входит в группу познавательно-программирующих функций, являясь частью прогнозирования. Объединение функций в вышеназванные группы не случайно и подчеркивает их взаимообусловленность (при относительной самостоятельности), прямую зависимость планирования от результатов аналитической работы. Выполнение функций первой группы закладывает фундамент управленческой деятельности, создает возможность научного подхода к ее организации, позволяет эффективно решать задачи организаци-онно-регулирующей группы функций.
Мы видим, что функция прогнозирования выделяется как самостоятельная и, как предполагается, включает в себя в качестве составной части и аналитическую. Однако нам представляется, что такой подход к определению функций не вполне корректен.
С теоретической точки зрения прогнозирование может осуществляться только на основе сбора, обобщения и анализа информации о текущем, настоящем и прошлом состояния объекта. Само теоретическое название группы функций — «познавательно-программирующие» дает основание говорить в первую очередь о познании каких-либо процессов и явлений, то есть именно об их анализе. Кроме того, и ряд ученых, говоря о функциях управления, называют в качестве самостоятельной функцию анализа.
В практической же деятельности давно принято (и это регламентировано соответствующими приказами МВД РФ), что анализ оперативной обстановки обязательно должен содержать прогноз ее развития. То есть прогноз является составной частью любого анализа, а не наоборот. Исходя из этих рассуждений, мы полагаем необходимым выделять среди функияя управления как самостоятельную именно аналитическую функцию а в нее как составную часть включить прогностическую.
Рассмотрение процесса управления, применительно к органам внутренних дел, позволяет сделать заключение о том, что анализ и оценка оперативной обстановки занимают в нем одно из основных мест, без него управленческий цикл теряет смысл, распадается на не связанные логически операции. Анализ обеспечивает выработку управленческих решений, реализацию функции планирования. Он дает ответ на вопрос, почему происходят те или иные процессы и изменения в оперативной обстановке, как она будет развиваться в дальнейшем, и тем самым он служит основой для определения эффективных воздействий на объекты управления. Такой точки зрения придерживаются большинство ученых.
Однако ограничивать сущность и назначение анализа и оценки оперативной обстановки одним лишь обоснованием управленческих решений не корректно. Его проведение — деятельность повседневная, постоянная, и хотя в перспективе на основе обобщения полученных данных принимаются определенные управленческие решения, в каждый данный момент времени такая задача может и не преследоваться.
Анализ как функция управления может быть направлен на решение двух групп задач, различающихся в зависимости от того, обеспечивается ли процесс организации социальной системы (статика) или же непосредственно процесс ее функционирования (динамика).
Таким образом, анализ и оценку оперативной обстановки мы можем определить как один из этапов управленческого процесса в органах внутренних дел, который представляет из себя постоянную, повседневную, познавательную работу, связанную с исследованием преступности и иных правонарушений, собственной деятельности, в том числе управленческой, социальных явлений, влияющих на их состояние, выявлением причин происходящих процессов, и предназначенную для определения наиболее эффективных управляющих воздействий на объекты управления.
Основное назначение анализа и оценки оперативной обстановки состоит в определении узловых проблем организации и деятельности органов и подразделений, актуализации их задач на приоритетных направлениях борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка на обслуживаемой территории с позиций общесистемных интересов органов внутренних дел, потребностей государства и общества в целом, и выработке на основе этого предложений для принятия наиболее эффективных управленческих решений начальником органа внутренних дел.
Во второй главе - «Пути совершенствования деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации по анализу и оценке оперативной обстановки» нами рассмотрены вопросы совершенствования нормативно-правового, организационного и методического обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки.
Укрепление правовой основы, совершенствование нормативного регулирования государственной и общественной жизни способствуют повышению эффективности управления, стимулируют развитие его объектов в необходимых для общества направлениях.
По устоявшемуся мнению нормы права в рассматриваемой сфере должны определять: цели и содержание управления в определенной сфере общественной жизни; организацию и совершенствование систем управления; их функционирование.
Практика убедительно доказывает, что эффективность деятельности любого управленческого аппарата значительно возрастает, когда все ее аспекты урегулированы правом. Аппарат управления должен работать как четкий и слаженный механизм, для чего необходимо, чтобы каждый орган
твердо знал свои задачи, функции, имел четко определенные полномочия, правильно разграниченные между различными структурными подразделениями и должностными лицами.
В то же время, говоря о нормативной регламентации, формализации управленческой деятельности, в том числе и анализа оперативной обстановки, необходимо постоянно иметь в виду творческий, организующий характер управления, который неизбежно требует инициативы, самостоятельности субъекта управления в выборе тех или иных форм действия и вариантов решения. Злоупотребление нормотворчеством, то есть излишняя и чрезмерная урегулированность, способно принести существенный вред.
В принципе управление тем эффективнее, чем в большей мере оно опирается на формализованное поведение его участников, однако такая формализация возможна лишь в определенных пределах. Чрезмерная зарег-ламентированность, обилие инструкций, положений превращаются в тормоз, помеху, приводят к негативным последствиям.
Нам представляется, что в большинстве случаев урегулированность, формализация должны оставлять известную свободу для выбора вариантов действий и творческого подхода к решению управленческих задач. Особенно это касается анализа оперативной обстановки, где творческие моменты, безусловно, преобладают.
Для организации работы штаба и успешной деятельности отраслевых служб, связанной с анализом оперативной обстановки, необходимо прежде всего нормативно-правовое урегулирование взаимоотношений между ними по вопросам движения информации.
Ретроспективный анализ вопроса, связанного с информационным обеспечением управления органами внутренних дел, показал, что, начиная со второй половины 60-х гг. прошлого столетия, в системе МВД СССР начали активно создаваться и использоваться информационные системы на базе вычислительной техники, получившей всестороннее интенсивное развитие. Однако в начале 80-х гг. работа в данном направлении была свернута.
В настоящее время развитие информационного обеспечения анализа оперативной обстановки ведется в рамках разработки различных автоматизированных информационных систем и объединения их в вычислительные сети. Сейчас уже создано ядро региональных информационно-вычислительных сетей в 72-х МВД, УВД субъектов Российской Федерации. Осуществляется разработка и внедрение на базе ГИЦ МВД России межведомственной автоматизированной системы ведения Регистра Федерального интегрированного информационного фонда.
Автоматизированная система «РИФ» позволяет объединить сведения об объектах учета, в настоящее время рассредоточенные по службам и подразделениям заинтересованных министерств и ведомств; обеспечить возможный доступ пользователей к информации, находившейся в ведении
различных министерств и ведомств; значительно сократить трудозатраты и время на получение необходимой информации.
Эмпирическая база анализа оперативной обстановки для органов внутренних дел чрезвычайно широка, что обусловливается многообразием направлений деятельности системы МВД и способов ее осуществления. Поэтому для упорядочения нормативно-правовой регламентации информационного обеспечения анализа оперативной обстановки, нам представилось необходимым выделить в это базе три основополагающих блока: информационно-статистический блок, информационно-правовой блок, информационно-научный блок.
Информационно-статистический блок охватывает статистические данные и сведения о результатах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Это - уголовная статистика, фиксирующая с помощью документов статистического учета проявления преступности на определенных территориях и за определенный период времени.
Информационно-правовой блок включает в себя две группы данных, характеризующих информацию о праве и информацию об эффективности права.
Информационно-научный блок включает в себя сведения о результатах научных изысканий в различных отраслях права и данные о передовом опыте решения конкретных оперативно-служебных задач.
Проблемы нормативно-правового обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки неразрывно связаны с организационными аспектами совершенствования этой деятельности. Приоритетность их направлений по результатам анкетирования различных категорий руководителей МВД, УВД распределилась следующим образом:
1) совершенствование нормативно-правовой базы;
2) совершенствование системы обучения работников информационно-аналитических подразделений;
3) разработка и совершенствование методик информационно-аналитических исследований;
4) совершенствование структуры информационно-аналитических подразделений (как штабных, так и отраслевых).
Изучение зарубежного опыта показало, что организация работы по анализу и оценке оперативной обстановки для обеспечения управленческих решений в региональных масштабах в ряде полицейских органов только разворачивается. Основное же назначение анализа просматривается в решении практических проблем, связанных непосредственно с раскрытием конкретных преступлений, ликвидацией конкретных угроз безопасности, на обеспечение чего нацелены все имеющиеся компьютерные системы и базы данных.
В тоже время мы можем отметить, что с признанием необходимости анализа оперативной обстановки для решения управленческих задач, на
первый план выходят проблемы анализа внешней среды (не только данных полицейской уголовной статистики), а также привлечения к этой работе специалистов сторонних ведомств.
Потребности отечественной практики подтверждают это. Функция проведения анализа и оценки оперативной обстановки должна лежать не только на МВД, УВД или горрайорганах, но и на научных и образовательных учреждениях системы МВД, которые обязаны стать полноценными субъектами ее осуществления. Кроме того, к аналитической работе целее-сообразно привлекать (на договорной основе) научную общественность гражданских учреждений, прежде всего, социологов и криминологов.
С организационной точки зрения очень важное практическое значение имеет классификация видов анализа оперативной обстановки. Любому руководителю, намечающему разработать то или иное управленческое решение, необходимо знать - какой анализ проводить, какие цели и задачи ставить в каждом конкретном случае. Может быть, достаточно изучить сведения об изменениях в оперативной обстановке за несколько суток, и даже касающиеся только одного вида правонарушений, или необходимо исследование всех компонентов оперативной обстановки за длительный период и, возможно, поставить целью изменение всей стратегии деятельности подчиненного подразделения. Именно от этого зависит организационный аспект проведения анализа и оценки, а также правильный выбор методических подходов. Для четкого определения и практического решения этих задач нами предложена подробная классификация видов анализа оперативной обстановки.
Совершенствование организации рассматриваемой деятельности прямо связано с ее кадровым обеспечением. Существующая система служебной подготовки в части обучения сотрудников для аналитических подразделений не удовлетворяет современным потребностям, что отметили при анкетировании 68% руководителей МВД УВД.
Специалисты, в которых нуждается аналитическая практика, должны знать теорию криминологии, статистики, методику прогнозирования, в совершенстве владеть такими методами анализа, как статистические методы математического моделирования, методы криминологического анализа причин и условий преступности и нарушений общественного порядка, методы социологических исследований.
74% опрошенных руководителей МВД, УВД отметили совершенствование системы обучения работников информационно-аналитических подразделений как основное направление повышения эффектности этой работы. Возможности существующих курсов повышения квалификации, Высших академических курсов Академии управления МВД России не удовлетворяют потребностям практики.
Поэтому нам представилось необходимым поставить вопрос о введении в образовательных учреждениях системы МВД специальности, или спе-
циализации для подготовки аналитических работников для органов внутренних дел.
В заключительном параграфе исследования нами рассмотрены вопросы методического обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки.
Наиболее целесообразными и часто востребованными методами анализа и прогнозирования социально-правовых явлений и процессов, протекающих на региональном уровне, были и остаются в настоящее время метод обработки динамических рядов и метод экстраполяции. В то же время современное направление развития математических методов в информационно-аналитической работе органов внутренних дел часто связывают с построением и практической реализацией математических моделей.
Адекватность математической модели реальным процессам и явлениям во многом зависит от правильного выбора совокупности наиболее значимых факторов. Для практики необходимо умение выделения из возникшей проблемы главного, что позволит более эффективно выполнить формализацию задачи, подобрать соответствующий математический аппарат и математическую модель. При этом вид математической модели будет зависеть от задач исследования процесса и точности решения этих задач.
Методические подходы к анализу должны различаться в зависимости от следующих аспектов:
- групп (блоков) оцениваемой информации (анализ географических факторов в методическом плане отличается от изучения процессов, происходящих в демографии);
- субъектов анализа, т.е. руководителей МВД, УВД, штабного аппарата, отраслевых и функциональных служб;
- назначения и разновидности анализа и оценки: например, оперативный, текущий анализ, связанный с предстоящими общественными мероприятиями (например, выпускные вечера в школах), резкими изменениями погоды (возможность гололеда, схода лавин) или стратегический, прогнозный анализ (дальнейшая инфляция, рост незанятости населения, их возможные последствия).
В тоже время любая методика должна предусматривать четыре укрупненных этапа:
- информационный: определение перечня необходимой для анализа и прогноза информации, ее сбор и статистический анализ; данный этап предполагает получение ответа на вопрос: «что произошло во всех элементах оперативной обстановки?»;
- аналитический: в ходе него с использованием всех научных методов осуществляется ретроспективный анализ всей информации об оперативной обстановке; на данном этапе должен быть получен ответ на вопрос: «почему произошли (не произошли) те или иные изменения в оперативной обстановке?»;
- прогнозный: осуществление прогнозирования всех элементов оперативной обстановки (внешняя среда, правонарушения, ресурсы системы ОВД, результаты деятельности); этот этап должен заканчиваться получением ответа на вопрос: «что может произойти в оперативной обстановке, если сохранятся все сложившиеся тенденции и закономерности?»;
- заключительный, оценочный: на основе статистического и ретроспективного анализа, прогноза возможного развития оперативной обстановки формулируются итоговые оценочные выводы и предложения для принятия управленческих решений.
Анализ оперативной обстановки как документ, отражающий содержание соответствующего этапа процесса управления в органах внутренних дел, в заключении должен содержать:
во-первых, выводы:
- о состоянии и динамике преступности в территориальном разрезе, а именно:
- в целом по республике, краю, области, по отдельным регионам в соответствии с принятой группировкой органов (городские, сельские); по нескольким конкретным органам с наиболее высокими уровнями преступности по каждой группе;
- характеризующие отдельные виды преступлений, главным образом-наиболее опасные и наиболее распространенные, по месту, времени и способу их совершения (в целом по республике, краю, области, основным группам органов, конкретным органам);
- об основных категориях лиц, совершивших преступления, их характеристике (в территориальном разрезе);
- о влиянии социально-экономических и демографических изменений на тенденции и основные характеристики преступлений и лиц, их совершивших (в территориальном разрезе);
во-вторых, предложения, касающиеся:
- деятельности органов внутренних дел в разрезе основных проблем: профилактики, раскрытия, охраны общественного порядка, расследования, безопасности движения и т.д., в целом по республике, краю, области - по отдельным регионам, конкретным органам, подразделениям;
- штатов, расстановки личного состава, нагрузки работников основных служб, а также материально-технического обеспечения органов и подразделений внутренних дел (в территориальном разрезе);
- деятельности отраслевых служб и аппаратов в целом по совершенствованию управления и организации решения проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
В заключении работы сформулированы обобщенные выводы, положения и предложения, наиболее существенными из которых являются:
1. Объектом анализа и оценки в управленческой деятельности органов внутренних дел является совокупность значимых для деятельности системы
МВД общественных реалий, характеризующих внешнюю и внутреннюю среду функционирования органа внутренних дел, обозначаемая в ведомственной теории и практике термином «оперативная обстановка»;
2. Понятие оперативной обстановки, как и всякое другое понятие, является абстракцией, в той или иной мере отражающей ее сущность, и характеризуется степенью полноты информации о реально существующих факторах и условиях.
3. Под информацией, применительно к органам внутренних дел, понимают сведения, снимающие (уменьшающие) неопределенность системы управления и характеризующие состояние преступности и охраны общественного порядка, расстановку и использование сил и средств органов внутренних дел, способы и методы воздействия на управляемые объекты и результаты управляющих воздействий, особенности внешней среды, оказывающие влияние на состояние управляемых объектов и функционирование системы.
4. Как вид оперативно-служебной деятельности информационно-аналитическую работу можно определить как нормативно оформленную, организационно и штатно обеспеченную деятельность соответствующих структурных подразделений органов внутренних дел, специально занимающихся сбором, обработкой, систематизацией, анализом и оценкой социальной, командной и осведомительной информации, необходимой для осуществления процессов управления функционированием органа внутренних дел.
5. В современных условиях анализ и оценка оперативной обстановки должны обеспечивать реализацию четырех групп функций:
5.1. Познавательная группа функций. Изучение характеристик преступности в целом и отдельных ее видов, факторов внешней среды позволяет расширить и углубить знания сотрудников о явлениях и процессах, происходящих на территории обслуживания органа внутренних дел, вовремя обнаружить новые тенденции - и позитивные, и негативные, с тем, чтобы внести соответствующие коррективы в содержание, формы и методы оперативно-служебной деятельности. С этой точки зрения анализ оперативной обстановки в органах внутренних дел является связующим звеном между теорией и практикой правоохранительной деятельности, одной из ступеней процесса познания тех явлений, которые определяют ее качество и эффективность.
5.2. Сигнализирующая группа функций - заключается в том, что в ходе ее проведения применительно к конкретному органу внутренних дел выявляются узкие места и нерешенные вопросы, уточняются и формулируются проблемные ситуации, требующие первоочередного решения. Анализ и должен дать ответ на вопросы о характере и причинах возникших проблем. Без ответа на эти вопросы невозможно принятие решений, планирование, беспредметным будет и контроль.
5.3. Прогностическая группа функций предполагает два аспекта. Первый связан с тем, что анализ должен обеспечивать предвидение развития основных тенденций преступности и правонарушений, результатов оперативно-служебной деятельности служб и подразделений органов внутренних дел. Другой аспект связан с необходимостью серьезного аналитического сопровождения принимаемых управленческих решений, предвидением возможных вариантов последствий их реализации.
5.4. Организационно-управленческая группа функций. В зависимости, от уровня субъекта управления и целевой установки анализа он может служить необходимой информационно-аналитической базой решения таких организационно-управленческих задач, непосредственно связанных с обеспечением эффективного функционирования органов внутренних дел, как:
- разработка проектов нормативных и распорядительных документов;
- комплексное региональное планирование мер, направленных на повышение эффективности правоохранительной деятельности,- нейтрализацию и преодоление негативных тенденций оперативной обстановки;
- разработка региональных программ борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;
- разработка всех видов планов работы органа внутренних дел на очередной период;
- принятие управленческих решений по расстановке сил и средств органа внутренних дел;
- подготовка отчетных и проблемных документов в инстанции;
- разработка мер общей и индивидуальной профилактики, выделение групп населения «повышенного риска» и конкретных лиц, требующих особого контроля;
- оценка эффективности правоохранительной деятельности, выявление проблем, требующих приоритетного решения, а также звеньев системы данного органа внутренних дел, требующих первоочередного внимания, контроля, оказания практической помощи.
6. Для совершенствования правового и организационного обеспечения работы по анализу и оценке оперативной обстановки необходимо урегулировать в первую очередь вопросы, связанные с поиском, сбором, хранением, систематизацией и передачей информации, необходимой для осуществления удовлетворяющего современным требованиям анализа оперативной обстановки. Кроме этого, в организационном аспекте нормативному закреплению подлежит:
- назначение, содержание и алгоритм анализа и оценки оперативной, обстановки;
- разграничение его задач по разным уровням управленческой структуры, с указанием оптимальных объемов информации, сроков ее поступления, степени детализации и точности, форм и процедур обработки, направлений потоков и других вопросов работы с информацией;
- распределение функций по анализу оперативной обстановки между отраслевыми службами и штабом, в том числе по вопросам обеспечения получения информации о факторах внутренней и внешней среды.
7. Создание и функционирование справочного информационного фонда должно регламентироваться соответствующим Положением, предусматривающим распределение функций по его формированию, порядок пополнения и использования в служебной деятельности с учетом объективных информационных потребностей для различных служб и уровней системы, оптимальных маршрутов движения информации, форм и методов ее сбора и обработки.,
8. Система статистической информации подлежит усовершенствованию таким образом, чтобы осуществлять необходимую оценку оперативной обстановки в автоматизированном режиме, исключить практику истребования с мест многочисленных дополнительных отчетов и сведений, помимо установленной отчетности.
9. Получение информации, характеризующей внешние факторы функционирования органов внутренних дел, статистических и аналитических материалов от сторонних ведомств, должно быть урегулировано на федеральном уровне, например, путем заключения соответствующих межведомственных соглашений.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в трех работах общим объемом 1,5 печ. л.
1. Александров А.А. Изучение и оценка оперативной обстановки штабом МВД, УВД субъекта Российской Федерации (некоторые проблемы организации) // Совершенствование деятельности руководителя органа внутренних дел: Сб. науч. ст. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 0,5 печ. л.
2. Александров А.А. Совершенствование правового и организационного обеспечения анализа оперативной обстановки как основа оптимизации информационно-аналитической работы // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования: Сб. ст. - М.: Академия управления МВД России, 2003. - 0,4 печ. л.
3. Александров А.А. Реализация аналитической функции в управлении органами внутренних дел // Проблемы укрепления правопорядка в условиях модернизации Российского общества: Материалы методологического семинара (Москва, 29 марта 2002 г.). - М.: Академия управления МВД России, 2004. - 0,6 печ. л.
Александров Александр Александрович
Корректор ЕЛ. Нефедова
Подписано в печать 12.07.2004 Усл. печ. л. 1,62 Уч.-изд. л. 1,38
Тир аж 150 экз. Заказ
Типография Саратовского юридического института МВД России
>17294
