АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Оперативно-зональный контроль в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
КОРНЕЕВ Вадим Владимирович
ОПЕРАТИВНО-ЗОНАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В МВД, ГУВД, УВД ПО СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации . на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 8 "Л0. ^
Москва • 2009
¿г ^
** (РЗ
003472895
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
КОРНЕЕВ Вадим Владимирович
ОПЕРАТИВНО-ЗОНАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В МВД, ГУВД, УВД ПО СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 2009
Диссертация выполнена на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления1 МВДТоссии
Научный руководитель,- кандидат военных наук, доцент
Кадынцев Александр Николаевич Научный консультант! - доктор юридических наук, профессор
Кононов Анатолий Михайлович
Официальные оппон&юты:.
доктор юридических наук, профессор Алиуллов Рашид Рахимуллович кандидат юридических наук Терентьев Александр Викторович
Ведущая организация'-Московский университет МВД России
Защита диссертаций состоится ^ 2009г, в 14 30 час ,
на заседании диссертационного совета Д 203 002 03 при Академии управления МВД России (125Г7Г, Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8), в ауд № ЧОЧ'ЧО£
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России (125171, Москва, ул 3 и А Космодемьянских, Д8)
Автореферат разослан:« ^ 2009 г
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 002 03 доктор юридических наук
А Г Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях особое значение приобретает повышение научного уровня управления обществом, которое обусловливает необходимость глубокого изучения проблем управления «Какой бы вопрос мы ни рассматривали, с какой бы стороны ни подходили к экономике, в конечном счете, все упирается в необходимость серьезного улучшения управления, хозяйственного механизма в целом»1
Президент Российской Федерации в своем выступлении подчеркивает необходимость совершенствования управления на базе современных организационных структур и технологий, с учетом тенденций концентрации, специализации и кооперирования производства Речь идет о создании комплексов взаимосвязанных отраслей, научно-технических межотраслевых центров, разнообразных форм хозяйственных объединений, территориально-производственных образований.
Проанализировав политическую обстановку в стране, Президент конкретизировал современные требования, предъявляемые к управлению социальными системами, необходимость всемерного усиления научной обоснованности управления с учетом последствий принимаемых решений; системный, комплексный подход в разрешении проблем управления с учетом тесной взаимосвязи с социальными, экономическими, демографическими, техническими и другими аспектами, усиление межотраслевого подхода при обосновании решений и действительности централизованного руководства, обеспечение оптимального сочетания отраслевого и территориального управления, гибкость структур и процессов управления, совершенствование программно-целевого подхода в решении первоочередных задач
Вместе с тем, актуальными остаются задачи совершенствования контроля и упорядочения проверок, которые сейчас буквально лавиной обрушиваются на предприятия, учреждения и организации, отвлекают людей от дела, вносят в работу нервозность Практическая польза от них, как правило, мизерная Особенно это касается малого бизнеса
Эффективность любой системы управления в значительной степени зависит от рациональной организации контроля, который служит решению задач управления и выступает в качестве одной из его функций. Будучи формой обратной связи между объектом и субъектом управления, контроль, по существу, обеспечивает целостность всей системы управления
Несомненно, главное назначение контроля в регулировании меры труда и меры потребления, укреплении дисциплины, организованности и порядка в работе государственного аппарата на основе неуклонного соблюдения закон-
'Президент РФ Избранные речи и статьи — М, 2008 С. 12
з
ности, в обучении управлению и воспитании работников, повышении культуры управленческой и производственной деятельности Это в полной мере относится и к деятельности органов внутренних дел
В законах Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации и нормативных документах МВД России отмечается, что организация четкого и действенного контроля является важнейшим рычагом успешной управленческой деятельности, эффективным средством повышения персональной ответственности кадров за порученные участки работы
Решению названного комплекса задач во внутрисистемном управлении органами внутренних дел может способствовать система оперативно-зонального контроля, сложившаяся в начале 70-х гг XX столетия При условии правильной организации она также может стать средством достижения эффективной работы городских и районных органов внутренних дел
Горрайорганы являются основным рабочим звеном системы МВД России, реализующим на местах постановления Правительства РФ об использовании «всей силы» российских законов по защите прав и свобод граждан, обеспечению общественного порядка и безопасности Эффективное выполнение этих задач формирует положительное общественное мнение и, являясь важным организационным фактором, обеспечивающим комплексное использование сил и средств органов внутренних дел в правоохранительной деятельности, имеет важное социально-политическое значение Указанное обстоятельство вызывает необходимость постоянного изучения практики принятия управленческих решений в деятельности органов внутренних дел Этого можно добиться путем проведения контроля как метода оперативного управленческого коррегирующего воздействия на деятельность органов внутренних дел
Для объективного суждения о результативности повседневной деятельности горрайорганов аппараты МВД ГУВД, УВД должны осведомляться о положении дел в них, о среде их функционирования, т е о состоянии оперативной обстановки на конкретное время Принимаемые субъектами управления решения есть реакция на изменения обстановки Таким образом, осуществление оперативно-зонального контроля аппаратами МВД, ГУВД, УВД выступает одним из решающих рычагов, используя который, можно повысить эффективность всей системы функций по управлению горрайорганами внутренних дел Однако руководство МВД России, практические работники, результаты социологического исследования обращают внимание на недостаточную организационно-правовую и научно-методическую обеспеченность проведения оперативно-зонального контроля
Как отмечает высшее руководство страны, сегодняшние процессы нельзя подгонять под старые формулы, нужно вырабатывать новые выводы, отражающие современную диалектику жизни И это можно сделать только в атмосфере творчества Поиск истины должен идти через сопоставление различных точек зрения, дискуссии, обсуждения, ломку прежних стереотипов
Именно разностороннее рассмотрение сложных проблем, столкновение мнений и взглядов на них - наиболее плодотворный путь поиска истины в современную эпоху
Существует еще одна сторона изучаемой нами проблемы, которая делает ее актуальной и перспективной В выступлениях Президента Российской Федерации отмечено «Без всемерного расширения и углубления демократии, то есть без создания условий для повседневного активного и действенного участия всех граждан, общественных объединений и организаций в решении вопросов государственной и общественной жизни, мы не сможем успешно идти вперед»1 Система оперативно-зонального контроля, по мнению диссертанта, является наиболее доступным, эффективным способом привлечения работников аппаратов МВД, ГУВД, УВД к управлению подчиненными органами, позволяет интенсифицировать человеческий фактор, повысить активность должностных лиц, научить их управлять
Степень разработанности темы исследования заключается в методологическом характере работы - определении сущности, цели, роли и места оперативно-зонального контроля во внутрисистемном управлении горрайор-ганами внутренних дел, анализе принципов процесса формирования системы оперативно-зонального контроля, механизма ее функционирования, форм и методов осуществления, а также в теоретическом обосновании путей решения основных организационно-управленческих проблем оперативно-зонального контроля
Теоретической основой для исследования послужили труды, В Г Афанасьева, В В. Гордиенко, Г Г Зуйкова, А И Коваленко, Л М Колодкина, В Е Караханова, Ф Д Кожурина, Ю Г Карпухина, А Г Капорцева, В В Лазарева, Р 3 Лившица, Е А Лукашевой, А Ф Майдыкова, В В Макеева, В В Малко-ва, А В Малько, О.Ф. Мураметса, Н Н Полянского, В Ф. Сухарева, М Ф. Савелия, В П Сальникова, А В Стремоухова, Ю А Тихомирова, Б Н Топорни-на, В.А Туманова, В М Ускова, А Д Ульянова, О Г Федоровой, Н Д Шеля-кина, А М. Тулбу, Н Н Иванова и других ученых
Особенно активно, с поиском новых форм контроля по обеспечению управленческой деятельности органов внутренних дел, указанные проблемы разрабатываются в последнее время АМ Кононовым, НВ Карахановым, АФ Майдыковым, НД Шелякиным, АМ Тарасовым, АД Ульяновым и другими учеными
Уточнение правовой регламентации системы оперативно-зонального контроля, теоретическое осмысление механизма ее формирования и функционирования, анализ принципов и закономерностей внутрисистемного управления на основе территориально-отраслевого подхода к решению проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка дают осно-
1 Выступление Президента Российской Федерации на коллегии МВД России в феврале 2009.
вания считать тему\диссертационного исследования актуальной как в практическом, так и в теоретическом плане
Ранее эффективность, системы оперативно-зонального контроля рассматривалась главным'образом в плане ее воздействия на горрайорганы Изучение некоторых аспектов1 проблемы организации оперативно-зонального контроля на уровне МВД; ГУВД, УВД исходило из того, что зональный контроль - это либо разновидность контроля (Шелякин Н Д), либо метод оперативного управления-(Караханов В Е) На наш взгляд, такой подход правомерен, но он не единственный. Механизм сочетания отраслевого и территориального принципов управления горрайорганами в указанных работах практически не рассматривался,
В последующем'исследование этих проблем не получило развития Не были разработаны и'нормативные документы, регламентирующие деятельность МВД ГУВД} УВД, по организации и осуществлению оперативно-зонального контроля. Недостаточно полно изучен опыт его практической реализации
Исходя из этого,- наиболее перспективным представляется комплексный, системный подходок исследованию управленческих воздействий системы оперативно-зонального, контроля на горрайорганы
В последние два десятилетия в системе МВД РФ все отчетливее стали проявляться недостатки, связанные с игнорированием региональных особенностей функционирования; шррайорганов. Вместе с тем очевидно, что решая проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел, ее нельзя рассматривать независимо от воздействий внешней среды, в которой они функционируют Это мешало бы руководителям на местах учитывать местные различия, которые являются основой разумной работы
В диссертацишпредприняты попытки оценить имеющийся опыт реализации принципа сочетания' интересов отраслевых служб и оргинспекторских аппаратов МВД, ГУВД, УВД в управлении подчиненными горрайорганами с учетом специфики обслуживаемых ими территорий, действенность которого достигается через систему/оперативно-зонального контроля Показана роль данной системы в улучшении деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД на основе усиления децентрализации и демократизации управления, а в итоге - в повышении результативности горрайорганов
В работе анализируются проблемы организации системы оперативно-зонального контроля' за деятельностью горрайорганов внутренних дел на уровне МВД, УВД по. субъектам Федерации, рассматриваются предпосылки возникновения указанной системы, практический опыт осуществления оперативно-зонального контроля. С учетом значимости рассматриваемой проблемы и ее недостаточнойфаботоспособности особое внимание было уделено раскрытию механизма'управления данной системой и взаимоотношениям сотрудников в процессе'ее функционирования, а также характеристике выполняемых ими функций,.их конкретизации и уточнению
б
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации функций контроля в управлении органами внутренних дел.
Предметом исследования выступают организационные и правовые аспекты организации аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации оперативно-зонального контроля за деятельностью горрайорга-нов
Гипотезой проведенного исследования является предположение о возможности повышения эффективности оперативно-служебной деятельности горрайорганов внутренних дел посредством создания системы оперативно-зонального контроля
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в изучении правовых и организационных аспектов системы оперативно-зонального контроля в МВД ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, определении на этой основе теоретических положений, в выработке практических рекомендаций и предложений по совершенствованию обозначенного вида деятельности
Достижение указанной общей цели исследования предопределило постановку и решение следующих задач:
- установить исходя из логики управленческого процесса место и роль оперативно-зонального контроля в системе управления МВД, ГУВД, УВД подчиненными горрайорганами внутренних дел,
- провести методическую разработку понятийного аппарата исследования,
- выявить организационно-управленческие проблемы деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД по осуществлению оперативно-зонального контроля,
- показать специфику взаимоотношений сотрудников аппаратов МВД, ГУВД, УВД, включенных в систему управления горрайорганами внутренних дел, и контроля за их деятельностью на основе территориально-отраслевого принципа управления;
- показать единство целевого, функционального и структурного подходов к проблеме совершенствования организационного и правового аспектов системы оперативно-зонального контроля,
- дать теоретическое обоснование путей решения основных организационно-управленческих проблем в осуществлении оперативно-зонального контроля за деятельностью горрайорганов внутренних дел,
- опираясь на достигнутые МВД, ГУВД, УВД в этой области результаты и исходя из задач по совершенствованию отраслевого и территориального подходов к управлению, сформулировать рекомендации по использованию полученных в ходе исследования выводов для повышения эффективности управления горрайорганами внутренних дел с учетом региональной специфи-
ки среды их функционирования и комплексного подхода к решению возникающих перед ними проблем правоохранительной деятельности
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней разработаны теоретические, организационные и правовые аспекты оперативно-зонального контроля МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации за горрайорганами внутренних дел. Показана взаимосвязь оперативно-зонального и других видов контроля, выявлены особенности ресурсного обеспечения оперативно-зонального контроля с учетом происходящих изменений в системе МВД, направлений, целей, способов и средств развития органов внутренних дел
В результате проведенного исследования определено назначение оперативно-зонального контроля, раскрыта его сущность, содержание Показано различие между видами контроля, обоснована необходимость такого деления Определены наиболее значимые тенденции и проблемы организации оперативно-зонального контроля, уточнен алгоритм деятельности Выявлены проблемы нормативно-правового обеспечения оперативно-зонального контроля, разработаны предложения по их разрешению
Исследование расширяет научное представление о месте и роли оперативно-зонального контроля в повышении эффективности оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1 Авторское определение оперативно-зонального контроля в органах внутренних дел, под которым следует понимать систему способов воздействия соответствующих подразделений с целью выявления и анализа фактического состояния выполнения оперативно-служебных задач, их сопоставление с намеченными целями, с дальнейшей оценкой и принятием мер по устранению выявленных недостатков Таким образом, оперативно-зональный контроль как функция управления и как элемент организаторской работы представляет собой систему мониторинга и проверки соответствия процесса функционирования органов внутренних дел принятым управленческим решениям
2. Сущность зонального контроля состоит в систематизации и накоплении сведений о деятельности органов внутренних дел и их подразделений, информационном обеспечении выработки и осуществления организационных мер, которые должны обеспечивать высокий уровень работы.
3 Организационный механизм системы оперативно-зонального контроля, который включает в себя организацию функционирования и организационное построение, где обоснованы формы и методы его осуществления аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации В числе организационных форм, получивших широкое распространение в оперативном реагировании на изменения оперативной обстановки выделяются селекторные совещания,
комплексные операции, групповые выезды сотрудников МВД, ГУВД, УВД в горрайорганы для оказания практической помощи
Функционирование системы основано на централизованных началах в управлении горрайорганами внутренних дел при широком и непосредственном участии в этой системе группы сотрудников аппарата управления, закрепленных за зонами Их деятельность регламентируется инструкцией и функциональными обязанностями В то же время управление на основе системы оперативно-зонального контроля строится на принципах персональной ответственности и коллегиальности при выработке комплексных управленческих решений
4 Разработанная автором организационная структура, осуществляющая оперативно-зональный контроль, состоящая из следующих элементов руководителя зоны (заместитель министра, начальник ГУВД, УВД), работника зонального отделения (группы) штаба МВД, ГУВД, УВД, руководителей отраслевых служб, которые закреплены за отдельными горрайорганами внутренних дел, входящими в зону, работников отраслевых служб, закрепленных, как правило, за группой входящих в зону горрайорганов. Вышеназванные субъекты оперативно-зонального контроля имеют соответствующие обязанности, права, функции Четкое распределение функциональных обязанностей руководителей зоны позволит осуществить перенос центра тяжести контрольных функций руководителей МВД, ГУВД, УВД с оперативного контроля на контроль за решением стратегических задач
5 Методы зонального контроля, которые реализуются в конкретных формах (в мероприятиях нормативного, методического, организационного характера) а) мероприятия нормативного характера, включают в себя, подготовку приказов, указаний, инструкций, планов, согласование функциональных обязанностей и должностных инструкций, б) мероприятия методического характера, включающие подготовку методических рекомендаций, проведение консультаций, семинаров, учений и т д, в) мероприятия организационного характера направлены на подготовку заседаний коллегии, оперативных совещаний, проведение заслушивания, оказание практической помощи
6 Авторские проекты нормативно-правовых документов, регулирующих деятельность органов внутренних дел по осуществлению оперативно-зонального контроля
- приказ, определяющий порядок ведения контрольно-наблюдательных дел на горрайорганы. Контрольно-наблюдательные дела должны включать сведения о внешних условиях функционирования курируемого органа, его силах и средствах, организации и результатах оперативно-служебной и управленческой деятельности курируемого органа и др;
- приказ, утверждающий разработанную автором Инструкцию по организации функционирования системы оперативно-зонального контроля за органами внутренних дел, в которой определены цели системы оперативно-
зонального контроля, функции, обязанности, права субъектов оперативно-зонального контроля, организационное построение
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в процессе диссертационного исследования и сформулированные выводы и предложения дополняют научную базу теории управления в деятельности органов внутренних дел. Они создают организационные и правовые предпосылки для дальнейшего повышения как теоретических, так и практических разработок в сфере оперативно-зонального контроля, что способствует более эффективному решению стоящих перед органами внутренних дел задач
Практическая значимость работы определяется результатами данного исследования, которые могут быть использованы в контрольной деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России, преподавании учебных дисциплин «Организация управления органами внутренних дел», «Управление органами внутренних дел», «Организация деятельности ГРОВД», при подготовке лекций, учебных и учебно-методических пособий по данной проблеме.
Кроме того, разработанные автором Проект распоряжения Правительства Республики Калмыкия «О проведении комплексных мероприятий по укреплению правопорядка и законности» (в одной из оперативных зон), проект Инструкции по организации функционирования системы оперативно-зонального контроля в МВД, ГУВД, УВД и Методические рекомендации по ее применению могут быть использованы для решения этой проблемы другими субъектами правоохранительной деятельности
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются использованием апробированных методологических подходов и методов исследования, фундаментальных научных источников по различным отраслям знания, большим объемом привлеченного эмпирического материала, полученного при изучении разнообразных управленческих документов, в результате проведенного опроса 200 руководителей и сотрудников
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах
- участие автора в работе межкафедральной научно-практической конференции «Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе» (апрель 2007 г),
- участие автора в рабочей группе ОИД по подготовке Проекта приказа «Об организации оперативно-зонального контроля в системе МВД России»,
- участие автора в работе авторского коллектива по изданию учебного пособия «Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайлинорганов внутренних дел», общим объемом 24,37 п л ,
- разработка в соавторстве тематических планов и программ подготовки слушателей на факультете заочной формы обучения в Краснодарском университете МВД России (г Краснодар),
ю
- внедрение в практику деятельности ГУВД по Краснодарскому краю, ГУВД по Московской области предложений, содержащих комплекс мер по повышению эффективности оперативно-зонального контроля
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновываются выбор, актуальность и степень разработанности темы, выдвигается гипотеза, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования. Раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, отражаются степень апробации полученных результатов и возможность их использования в практической деятельности, научно-исследовательской работе и учебном процессе
В первой главе - «Место и роль зонального контроля в системе оперативного управления органами внутренних дел» - раскрываются историческая и правовая основы его организации, рассмотрены предпосылки возникновения данной системы, ее формирование и современное правовое обеспечение, дается теоретическое обоснование сущности, места и значения оперативно-зонального контроля, методов осуществления и форм их реализации
В диссертации оценивается опыт реализации принципа сочетания интересов отраслевых служб и оргинспекторских аппаратов МВД, ГУВД, УВД в управлении подчиненными горрайорганами с учетом специфики территорий, ими обслуживаемых При изучении возможностей создания и поддержки оптимальной внутренней среды системы ее нельзя рассматривать независимо от воздействия внешней среды, в которой функционируют горрайорганы внутренних дел
Диссертант обращает внимание на то, что в связи с увеличением в последние годы управленческого аппарата в системе МВД России произошло развитие отраслевого управления, более отчетливо стали проявляться недостатки, связанные с игнорированием региональных особенностей функционирования горрайорганов, с ведомственным подходом к функционированию горрайорганов внутренних дел
Отсюда возникает необходимость совершенствования подразделений штабного характера, созданных конце 60-х - начале 70-х гт XX столетия в центре и на местах, концентрирующих организационные функции по управлению местными органами внутренних дел и контролю за их деятельностью
В силу большого круга решаемых задач в конце 70-х - начале 80-х гг XX столетия произошло значительное усложнение звеньев и увеличение объектов управления - горрайорганов, что повлекло усложнение связей между структурными элементами, форм и методов управления, породило негатив-
п
ные тенденции, выражавшиеся прежде всего в недооценке отраслевыми службами конечных целей1управления
Данная ситуация7 привела к тому, что стратегическую линию по решению крупных проблем.борьбы с преступностью с их главными целями стало проводить труднее; а достижение текущих целей стало более удобным за счет создания новых служб с и» узкой целевой направленностью, что привело к усилению оперативности' управления на основе отраслевого принципа В свою очередь, это породило определенные противоречия между комплексным характером социальных проблем в сфере правопорядка и ведомственным подходом к их решению Осложнилась координация мероприятий, осуществляемых отраслевыми службами1 Излишняя централизация в выработке решений на союзном уровне в значительной степени снижала возможности комплексного управленческого воздействия на горрайорганы внутренних дел аппаратов управления республиканского, краевого, областного звена, не позволяла учитывать специфику территорий
Диссертант считает, что избежать эти издержки в управлении органами внутренних дел в значительной мере позволила система зонального контроля, давшая возможность при хорошей организации своевременно обнаруживать неблагоприятные тенденции в оперативной обстановке и в работе горрайор-ганов внутренних дел, оперативно реагировать на них, более наступательно противодействовать преступности Формирование данной системы под началом штабных подразделений преследовало цель организации оперативного управления комплексом'милицейских служб и контроля за их деятельностью (подобно управлению в системах УФСИН, МЧС, внутренних войск)
По мнению диссертанта, зональный контроль нельзя отождествлять только с контрольной деятельностью субъекта управления в определенной зоне По форме своего выражения он представляет значительную по охвату подконтрольных объектов- и- удельному весу в управленческой деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД функцию информационно-распорядительного характера, которая распространяется на все сферы деятельности горрайорга-нов внутренних дел на территории республики, края, области и служит целям преодоления естественных, в ряде случаев нежелательных, отклонений во внутренней и внешней среде горрайорганов, что достигается посредством корригирующего влияния При этом важнейшим моментом являются установление имеющихся, отклонений, определение границ, в пределах которых имеют место эти отклонения, которые находятся в поле зрения и в случае необходимости могут быть скорректированы
Диссертант утверждает, что целенаправленный характер оперативно-зонального контроля заключается в формировании целей нормализации оперативной обстановки в регионе с постановкой задач по их достижению, кон-
1 Под терминами «ведомство», «отрасль» во внутрисистемном управлении мы понимаем МВД России и подчиненные ему службы по вертикали
12
кретизированных в планах, программах и других документах Данное обстоятельство характеризует оперативно-зональный контроль как систему оперативного управления горрайорганами внутренних дел В связи с этим содержание процесса функционирования системы оперативно-зонального контроля может быть представлено, с одной стороны, как выработка и принятие управленческого решения, а с другой - как его реализация и осуществление контроля за ходом реализации
При этом диссертант считает, что оперативно-зональный контроль МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации за деятельностью горрайорганов внутренних дел служит двуединой задаче достижению и поддержанию стабильности системы органов внутренних дел, элементом которой является контролируемый объект, и в то же время обеспечению развития этой системы Кроме того, он (контроль), во-первых, способствует консолидации управленческих усилий отраслевых служб МВД, ГУВД, УВД по отношению к горрайорганам, обеспечивает дифференцированное региональное управление горрайорганами и создает благоприятные организационные условия для оказания им своевременной комплексной помощи, во-вторых, являясь следствием разделения труда и специализации в процессе управления, выступает в качестве своеобразного способа (метода) управления подчиненными горрайорганами, основанного на системе непрерывного слежения за изменениями оперативной обстановки в городах и районах оперативной зоны
Диссертант полагает, что оптимизация управления горрайорганами внутренних дел в современных условиях возможна на основе сочетания территориального (зонального) принципа, позволяющего учитывать региональные особенности среды функционирования управления и отраслевого (линейно-функционального) принципа, позволяющего обеспечить специфический и комплексный подход к решению задач по защите прав и свобод граждан, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, что достигается с помощью системы оперативно-зонального контроля
Изучение форм и методов осуществления оперативно-зонального контроля позволило сделать вывод, что процесс функционирования системы оперативно-зонального контроля осуществляется как бы параллельно, через комплекс методов управленческого воздействия, включающих методы контроля, для достижения правоохранительных целей и решения внутриоргани-зационных задач горрайорганов При этом выполнение контрольной функции зональными сотрудниками МВД, ГУВД, УВД имеет своей целью создание информационной основы для дальнейшего управленческого вмешательства в деятельность нескольких горрайорганов или одного из них
На основе проведенного исследования постулируется, что оперативно-зональный контроль, являясь следствием разделения труда и специализации в процессе управления, выступает в качестве способа (метода) управления подчиненными горрайорганами, основанного на системе непрерывного слежения за изменениями оперативной обстановки в городах и районах оперативной
зоны; позволяет систематически осуществлять слежение за оперативной обстановкой в оперативношзоне, объективно ее оценивать, осуществлять кратковременные и среднесрочные прогнозы, принимать упреждающие меры по ее нормализации; обеспечивает на любой момент объективную осведомленность о положении1дел.в,решоне, его органах и подразделениях, в значительной степени позволяет устранить ведомственные барьеры, консолидировать организационное воздействие, оказать им своевременную эффективную практическую помощь горрайорганам, позволяет конкретизировать организаторскую и контрольную деятельность сотрудников аппаратов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, повысить их ответственность за последствия управленческого воздействия на горрайорганы, шире использовать коллегиальность при выработке управленческих решений, учитывать территориальные особенности при управлении подчиненными органами
Существующие в настоящее время субъективные причины, определяющие недостатки в организации системы оперативно-зонального управления и контроля, можно разделить на две группы
- причины, порожденные недооценкой данной системы, дающей возможность дифференцированного подхода к решению задач оперативного управления горрайорганами и выработки стратегической линии поведения МВД, ГУВД, УВД в отношении горрайорганов конкретного региона,
- проблемы, порожденные значительно возросшей оперативной управленческой активностью МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации по отношению к горрайорганам
При рассмотрении первой группы можно отметить, что возможность широкого выбора методов оперативного управления сама по себе не обеспечивает эффективности управленческого воздействия, так как эта возможность не реализуется Характерным является использование на практике в основном познавательно-программирующих методов Данные, полученные в ходе исследования, свидетельствуют, что наиболее часто зональные работники МВД ГУВД УВД применяют следующие виды управленческой деятельности (располагаем их по степени значимости), изучение справок, статистических данных и других документов (54%), оказание практической помощи (56%), контрольные и другие видьг проверок горрайорганов (41%), заслушивания, отчеты (38%), непосредственное наблюдение за работой горрайорганов, их служб и конкретных работников (30%), проведение учений, тренировок в рамках служебной подготовки (16%) Такие виды деятельности, как, например, согласование и корректировка текущих и перспективных планов работы горрайорганов, подготовка и, реализация целевых программ, организация и проведение зональных научно-практических семинаров, респонденты вообще не назвали Между тем; по. мнению диссертанта, наиболее активное управленческое влияние зональные работники МВД, ГУВД УВД могут оказывать при осуществлении именно этих, видов деятельности, при проведении проверок и оказании практической помощи
Такое положение становится возможным не только из-за того, что работники не обучены этим приемам (каждый четвертый респондент заявил, что занятия в системе служебной подготовки по вопросам методики и практики осуществления зонального контроля не проводятся), но и из-за того, что они при отсутствии прав на принятие самостоятельных решений корригирующего характера наделены сугубо правами контролера и большой ответственностью за состояние дел в курируемых органах (почти каждый третей из опрошенных заявил об этом) В результате «неуправляющий управляющий» видит свою задачу только в доведении до сведения руководства негативных тенденций в констатации негативных фактов, т е становится сторонним наблюдателем Это порождает у него организационную вялость, безынициативность, преобладание кабинетного стиля, ожидание указаний сверху Значит, необходимо усилить внимание к организационно-регулирующим методам, направленным на обеспечение исполнения решений, повысить ответственность за последствия их реализации, обеспечить социально-психологическое и экономическое стимулирование управленческого труда
Диссертант утверждает, что ведущую роль в решении названных проблем должны играть оргинспекторские аппараты МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации и их зональные подразделения, которые призваны выступать в роли органов межотраслевого управления и выполнять задачу координации регулирующих воздействий на горрайорганы и службы МВД ГУВД, УВД
Вторая группа является составной частью общей и чрезвычайно сложной проблемы рационального соотношения централизации и децентрализации управления
Горрайорганы представляют собой относительно самостоятельные системные образования, и управление ими осуществляется не только аппаратами МВД, ГУВД, УВД, но и, главным образом, собственными управляющими звеньями Между тем в практике управленческой деятельности ряда МВД, ГУВД, УВД имеет место тенденция значительного увеличения объема оперативного регулирования, чрезмерного централизованного управленческого вмешательства.
Вторая глава - «Правовые и организационные аспекты оперативно -зонального контроля в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, пути их совершенствования»- посвящена характеристике модели, общей концептуальной схемы системы оперативно-зонального контроля, видов и степени логической интеграции различных ее частей, фактической реализации оперативно-зонального контроля как одного из способов внутрисистемного демократизированного управления с элементами децентрализации
В ней обосновываются рекомендации по совершенствованию организационного, информационного и правового обеспечения системы оперативно-зонального контроля, повышению степени его эффективности
Проблемы организационного обеспечения оперативно-зонального контроля можно условноразделить на две группы организационные - связанные с выбором структуры!связей между частями системы, определением и анализом стратегии и тактики поведения системы в целом и ее частей, оценкой результативности ее функционирования; и функциональные - связанные с оптимизацией функций! системы, что способствует обеспечению наибольшей степени достижения целей внутрисистемного управления при наиболее целесообразном для данных условий использовании средств
В основе решения! организационных проблем лежит достижение следующих задач- повышения эффективности управляющих воздействий на горрайорга-ны и усиления контроля за. их деятельностью без создания дополнительных штатных структурных подразделений в МВД, ГУВД УВД,
- учета оперативной обстановки и других факторов, свойственных конкретному региону,
- комплексного подхода к решению возникающих перед горрайоргана-ми задач и оказание им. практической помощи;
- повышения инициативы и ответственности работников аппаратов МВД УВД за результаты работы,
- создания условий, при которых работники аппаратов МВД, УВД и руководители горрайорпанов были бы объективно заинтересованы в конечных результатах своего труда,, в улучшении деятельности подконтрольных гор-райорганов,
- установления более тесной зависимости морального и материального стимулирования работников МВД, ГУВД, УВД от результатов деятельности подконтрольных им органов^
Вторая группа.проблем предусматривает оптимизацию функций системы оперативно-зонального* контроля, что является одним из условий совершенствования внутрисистемного управления и повышения его эффективности
В диссертации обосновывается вывод, что в отличие от управления на основе отраслевого принципа, где предпочтение отдается вертикальным связям, пронизывающим всю управленческую пирамиду, в системе оперативно-зонального контроля преобладают горизонтальные связи Вертикальные связи зонального контроля существуют лишь для методического руководства системой Управление органами внутренних дел в значительной мере осуществляется через оперативно-зональный контроль на всех управленческих уровнях МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации - и служит достижению^ целей,, сформулированных на стратегическом уровне управления - МВД России.
Важной особенностью организации оперативно-зонального контроля, по мнению диссертанта, является верховенство оргинспекторских аппаратов по отношению к отраслевым службам. Эта черта связана с характеристикой
оргинспекторских аппаратов как органов, объединяющих и контролирующих весь аппарат управления органами внутренних дел, расположенными в той или иной административно-территориальной зоне Выступая в роли «центра», они должны обеспечивать координацию и единство действий всех служб МВД, ГУВД, УВД и горрайорганов внутренних дел на данной территории
В работе даются рекомендации по рациональному формированию оперативных зон обслуживания в республике, крае, области, обосновывается оптимальная численность работников отраслевых служб, занятых в системе оперативно-зонального контроля, с учетом норм управляемости и других факторов, характеризуется набор функций, выполняемых отдельными должностными лицами, включенными в систему зонального контроля
К числу путей повышения эффективности информационного обеспечения системы оперативно-зонального контроля диссертант относит правильное определение круга и содержания необходимой для решения практических задач информации, а также тех звеньев системы, в которых эта информация должна систематизироваться и храниться
Он считает, что для того чтобы система оперативно-зонального контроля функционировала нормально, необходимо
- собрать информацию о состоянии окружающей горрайорганы среды, их деятельности в этой среде и активности влияния на эту деятельность самой системы оперативно-зонального контроля, т е об эффективности ее управленческого воздействия,
- сконцентрировать эту информацию в местах ее переработки - в информационных, информационно-вычислительных центрах МВД, УВД, осуществить ее первичную обработку,
- представить в заинтересованные отраслевые службы и оргинспектор-ские подразделения результаты первичной обработки информации для ее сопоставления с имеющейся в этих службах информацией оперативной (из сводок дежурных частей), специальной, документальной (справки проверок, отчеты горрайорганов и т п), средств массовой информации, - а также ее анализа и на его основе - выработки проектов управленческих решений субъекта управления;
- после принятия одного из представленных альтернативных вариантов управленческого решения передать информацию, содержащую команды, объектам управления,
- осуществить соответствующие управленческому решению действия субъектов управления (зональных и других работников аппаратов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации) и организовать контроль за объектами управления (горрайорганами) и субъектами, осуществляющими это управление и реализующими команды управления на местах
Особого внимания заслуживает использование современных технических средств накопления и обработки информации в системе МВД России на базе электронно-вычислительных техники Степень использования ЭВМ и
современных технологий, имеющихся сегодня в МВД, ГУВД, УВД, для информационного обеспечения системы оперативно-зонального контроля нельзя признать удовлетворительной Возрастающая роль информации в деятельности органов внутренних дел определяется ее использованием для выработки стратегических вопросов эффективного и гибкого реагирования на негативные явления в управленческой деятельности, реагирования на изменения в динамике и структуре преступности, принятия упреждающих мер Сложившаяся практика использования в органах внутренних дел ЭВМ и современных технологий свидетельствует, что возможности, заложенные в электронно-вычислительной технике нынешнего поколения, используются не в полную меру Ориентированная, как правило, на подсчет и выдачу статистических данных, электронно-вычислительная техника выступает в роли накопителя информации Практически с помощью компьютерной техники не анализируются заложенные в них большие информационные массивы, не решаются логические задачи с выдачей оптимальных рекомендаций по конкретным проблемам
В работе приводятся конкретные практические рекомендации по улучшению информационного обеспечения систем оперативно-зонального контроля
Изменения, произошедшие в настоящие время в структуре управления МВД, ГУВД, УВД, упразднение отдельных звеньев и создание новых предопределили благоприятные условия для совершенствования системы оперативно-зонального контроля Однако существующие нормативные и правовые акты не регламентируют содержание, формы, процедуру осуществления оперативно-зонального контроля Целесообразно закрепить нормативным актом МВД России принципы организации функционирования системы оперативно-зонального контроля, четко распределить функции между отраслевыми службами и оргинспекторскими аппаратами, определить координирующую роль последних Такими документами должны стать Инструкция по осуществлению оперативно-зонального контроля МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации за горрайорганами, а также методические рекомендации, содержащие положительный опыт применения данного способа управления и научно обоснованные критерии его эффективного использования Это мнение поддержало 96% опрошенных сотрудников Проекты названных документов разработаны автором диссертационного исследования и апробированы в ряде МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации
Оценка эффективности системы оперативно-зонального контроля опирается на показатели, характеризующие результативность деятельности подконтрольных горрайорганов и степень достижения ими основных целей системы органов внутренних дел, а также качество функционирования субъектов управления (аппаратов МВД, ГУВД, УВД)
Однако решающим моментом определения эффективности рассматриваемой системы будут не столько преобразования в субъекте управления,
сколько положительные изменения в объектах, на которые направлены управляющие воздействия, т е. в горрайорганах. Лишь после этого анализируются изменения в управляющей системе насколько рациональнее стали работать аппарат управления, его отдельные звенья в результате внедрения системы, т е изменения в структуре, организации, самом механизме управления итд
Социальными задачами органов внутренних дел являются, как уже отмечалось, защита прав и законных интересов граждан страны, обеспечение охраны общественного порядка и безопасности Наиболее полное удовлетворение в решениях этих задач общество получит в случае эффективного использования сил и средств органов внутренних дел. Критерием решения названных задач является совершенствование управления силами и средствами и как следствие этого - повышение эффективности деятельности горрайорга-нов внутренних дел, выступающих в роли основного рабочего звена, реально осуществляющего функции системы органов внутренних дел. Исходя из этого эффективной систему оперативно-зонального контроля можно будет считать тогда, когда задачи, стоящие перед подконтрольными горрайорганами, будут реализовываться в наиболее полном объеме, а степень приближения к стоящей перед системой органов внутренних дел страны цели будет важнейшей характеристикой эффективности системы оперативно-зонального контроля Это позволяет сделать вывод о связи результативных показателей правоохранительной деятельности горрайорганов с улучшением структуры управления ими, повышением оперативности и четкости в деятельности субъекта управления
В заключении диссертационного исследования изложены основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные автором на основании проведенного исследования, которые могут представлять определенный научный интерес и быть востребованы в практической деятельности органов внутренних дел
1 Совершенствование организационных структур и систем управления является важнейшим направлением реформирования системы органов внутренних дел Важность решения данной проблемы подтверждается требованиями Президента и Правительства Российской Федерации и диктует необходимость повышения внутрисистемного управления в правоохранительной деятельности, более четкой организации системы оперативно-зонального контроля в органах внутренних дел
2 Оперативно-зональный контроль по форме своего выражения представляет значительную по охвату подконтрольных объектов и удельному весу в управленческой деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД функцию информационно-распорядительного характера, которая распространяется на все стороны деятельности горрайорганов внутренних дел на территории республики, края, области и служит сведению до минимума нежелательных отклонений в их деятельности
3 Эффективное:осуществление аппаратами МВД, ГУВД, УВД оперативно-зонального контроля) за деятельностью органами внутренних дел способствует-
- совершенствованикг» управления органами внутренних дел, повышению эффективности влияний аппаратов МВД, ГУВД УВД на организацию и конечные результаты работы,
- обеспечению оперативного реагирования на изменение оперативной обстановки и оказанию" своевременной комплексной практической помощи органам внутренних дод работающим в сложных условиях,
- возможности реапизовывать меры по улучшению расстановки и использования сил и средств'поррайорганов в специфических региональных условиях отдельной республики, края, области
4. Представляется! необходимым усилить полномочия зональных подразделений по организации (координации) оперативного управления МВД, ГУВД, УВД, что потребует, повышения квалификации и должностного положения зональных работников оргинспекторских аппаратов Их права и средства воздействия должны реально обеспечивать осуществление функций организации управлеш^
5 Функционирование1 системы оперативно-зонального контроля оказывает положительное влияние-на развитие функций оргинспекторских аппаратов как межотраслевых, координирующих центров управления, стоящих над отраслевыми службами. Это ведет к дальнейшему уточнению их места в системе МВД РФ и требует уточнения компетенции указанных подразделений как субъектов оперативно-зонального контроля и общего управления
6 Важным условием) эффективности оперативно-зонального контроля является правовое регулирование и наличие методической базы, позволяющей работникам, осуществляющим контроль, реально воспринимать, усваивать и претворять в жизнь* совокупность предписываемых установок Отсутствие единых для МВД, ГУВД, УВД требований к организации оперативно-зонального контроля, разобщенность регулирующих его организацию норм отрицательно сказывается.на знании работниками своих прав и обязанностей, снижают роль организационного фактора, не позволяют в достаточной мере осуществлять управленческое воздействие на деятельность горрайорганов В процессе его осуществления недостаточное внимание уделяется оказанию практической помощииюдаиненным органам
7 При определении! городских и районных органов внутренних дел по зонам не в полной мере4 учитываются особенности оперативной обстановки Важным моментом в организации системы оперативно-зонального контроля остается определение траницзон Для их правильного распределения необходимо учитывать не только оперативную обстановку, характеризующую регион, но и территориальные1 границы, социальные, демографические и другие факторы
Основные положения диссертации опубликованы в работах общим объемом 14,6 п л , включая две работы, выполненные в соавторстве
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем
ВАК
1 Корнеев В В Оперативно-зональный контроль как функция оперативного управления органами внутренних дел // Вестник / Моек ун-т МВД России 2008 №2 - 0,4 п л
2 Корнеев В В. Место и роль зонального контроля в системе оперативного управления органами внутренних дел // Общество и право Краснодар ун-та МВД России 2009 №2 -0,3пл
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
3 Корнеев В В Организация деятельности паспортно-визовых служб органов внутренних дел Омской области по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации Методическое пособие - Омск, 1998 -11,6 п л
4 Корнеев В В идр Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайлинорганов внутренних дел Уч пособие - М Академия управления МВД России, 2007 - 24,37/1,5 п л (в соавторстве)
5 Корнеев В В, Кадынцев А Н. Оперативно-зональный контроль в системе управления органами внутренних дел // Труды / Академия управления МВД России 2008 №1(5) -0,3пл (авторство не разделено)
6 Корнеев В В Зональный контроль как форма анализа и проверки оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел // Вестник / Краснодар ун-т МВД России 2009 № 1 -0,5 п л.
Корнеев Вадим Владимирович Отпечатано с готового оригинал-макета
Подписано в печать 07.05 2009. Услпечл 1,25 Услиздл 1,4
Тираж 100 экз_Заказ № 583
Издательство РГАУ-МСХА имени К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязева, 44
