Банковское дело и банковское законодательство в Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Банковское дело и банковское законодательство в России»

МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ

АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

Тосунян Гарегин Ашотович

БАНКОВСКОЕ ДЕЛО И БАНКОВСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИИ: ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Специальность: 12.00.02 -государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право

Автореферат опубликованной монографии, представленной в качестве диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 1995

Работа выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Р.О.Халфина; доктор юридических наук, профессор Ю.А.Тихомиров;

доктор юридических наук, профессор Б.А.Страшун; доктор экономических наук, профессор, академик РАН Н.Я.Петраков.

Ведущая организация - Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится "ЛР" ЦМЗ^Ча^ 1995 г

ли и)

в >7 часов на заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени доктора юридических наук Д-053.07.03 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123286, Москва, ул. Садовая-Кудринская д. 9.

С монографией можно ознакомиться в библиотеке МГЮА. Автореферат разослан " _ ¿¿¿Ы 1995 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д- 053.07.03 при МГЮА, доктор юридических наук, профессор Н.А.Михалева.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы

В России проводится экономическая реформа, направленная на укрепление фундамента правового государства и институтов гражданского общества, основанных на приоритете прав и свобод граждан, равенстве всех форм собственности, свободе предпринимательства. Органической составляющей этой реформы является преобразование ключевого звена рыночной экономики -кредитно-банковской системы страны и ее правовых основ.

Сегодня становится очевидным, что условием результативности экономической реформы в России является создание эффективной кредитно-банковской системы, соответствующей новой формирующейся российской экономике рыночного типа, и адекватного банковского законодательства. На Западе такая система складывалась столетиями. В России она формируется в последние годы, причем высокими темпами. Однако этот процесс протекает крайне противоречиво. Первые коммерческие банки возникли в середине 1988 года, сегодня в стране их более 2500, а число их филиалов, не считая филиалов Сбербанка, превысило 5500.

В качественном отношении уровень развития банковских систем не соответствует потребностям экономической реформы, а процесс ее становления не обрел устойчивый, стабильный характер. Причинами этого являются: во-первых, монополизация функций управления на верхнем уровне банковской системы в руках одного субъекта; во-вторых, несовершенство банковского законодательства; в-третьих, отсутствие четкого понимания того, какую кредитно-банковскую систему мы пытаемся построить и какое законодательство необходимо для регламентации ее функционирования; в-четвертых, отсутствие твердой и последовательной государственной политики в отношении развития банковской системы и банковского законодательства, порождающее противоречивость в процессе принятия субъектами управления решений; в-пятых, нарушение одного из важнейших принципов управления общественными процессами, когда принимается важное управленческое решение, а его правовое обеспечение или отсутствует, или запаздывает, или оказывается недостаточным.

В свете изложенного первостепенное теоретико-практическое значение приобрело исследование действующей в стране банковской системы, включая систему управления ею, и банковского законодательства, уяснение причин их несоответствия современным требованиям, и, главное, поиск путей их совершенствования. При этом, одним из наиболее актуальных направлений поиска оказывается исследование проблем сочетания способов правового регулирования управления и саморегуляции банковской системы, развитие правовой

базы, регламентирующей государственное воздействие на эту систему, разработка новых подходов к исследованию проблем банковского законодательства.

Состояние научной разработки темы

В дореволюционной России проблемы развития в стране банковского дела и банковского законодательства исследовались рядом ученых, в том числе, такими известными, как Д.Д.Батюшков, М.И.Бернацкий, М.М.Боголепов, Н.Х.Бунге, Г.Витгерс, А.Н.Гурьев, Ю.Г.Жуковский, Н.ИЛазаревский, В.АЛебедев, И.И.Кауфман, Н.Д.Миловидов, Н.С.Мордвинов, Я.Н.Печерин, Д.А.Толстой, П.Б.Струве, В.Т.Судейкин, Л.Н.Яснопольский. Их основные работы и по сей день представляют большой научный и практический интерес.

В послеоктябрьский период, в результате проводившейся в стране политики "военного коммунизма", был взят курс на ликвидацию банков. Правда, переход к нэпу привел к частичному восстановлению банковской системы, однако она уже не могла обрести свое прежнее значение. И хотя вплоть до второй половины 1980-х г.г. делался ряд попыток преобразовать действующую систему, но все они, в конечном итоге, сводились к некоторым структурным изменениям, не затрагивая сути дела.

Главным направлением деятельности всей банковской системы СССР, представлявшей собой в условиях государственной монополии на банковское дело лишь систему связанных между собой государственных учреждений, стал на долгие годы контроль и надзор за выполнением производственных, финансовых и т.д. планов. Что касается собственно банковской деятельности, то она существовала в усеченном виде, была внутренне деформирована, лишь частично сохранив свою внешнюю форму.

Соответственно, на протяжении всех лет существования советской власти деятельность банковской системы практически регулировалась инструкциями, распоряжениями и постановлениями государственных органов и Государственного банка СССР, который сам функционировал как своего рода министерство банков, управляя банковской системой в основном административными методами.

Не случайно в советский период научных работ, специально посвященных банковкой проблематике и правовым основам банковской деятельности, было опубликовано весьма немного. К их числу следует отнести в первую очередь работы М.М.Агаркова, М.С.Атлас, К.С.Вельского, В.С.Геращенко, И.С.Гуревича, В.С.Захарова, В.В.Иконникова, Я.А.Куника, О.ИЛаврушина, Ф.Д.Лифшица, Е.А.Ровинского, Г.Я.Сокольникова, Е.А.Флейшиц, Р.О.Халфиной, Н.И.Химичевой и некоторых других авторов. Правовые вопросы банковской деятельности рассматривались в основном в связи с разработкой проблем гражданского,

административного, финансового и хозяйственного права. Существенный вклад в разработку указанных и смежных проблем внесли С.С.Алексеев, Г.В.Барабашев, А.Г.Быков, О.Н.Горбунова, В.П.Грибанов, И.С.Гуревич, ИЛ.Исаев, М.Л.Коган, Ю.М.Козлов, О.Е.Кутафин, О. А. Красавчиков, Б.МЛазарев, В.В.Лаптев, В.К.Мамутов, В.С.Мартемьянов, В.П.Мозолин, М.И.Пискотин, Е.А.Суханов, Ю.А.Тихомиров, Е.С.Фролов, Р.О.Халфина и др.

По мере осознания необходимости преодоления идеологической схемы прошлых лет и организационной косности административно-командной системы на первый план начинает выходить проблема повышения производительности общественного и индивидуального труда, в том числе управленческого, повышения эффективности функционирования систем управления. Формируются научное управление обществом и теория государственного управления, имеющие большое теоретическое и прикладное значение. Особую роль в этом процессе сыграли труды Ю.А.Веденеева, Б.П.Курашвили, Ю.М.Козлова, Б.МЛазарева, М.И.Пискотина, Н.Г.Салшцевой, В.Ф.Сиренко, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Ц.А.Ямпольской. С середины 60-х годов в СССР начинается настоящий "бум" управленческих публикаций, в том числе, авторов-юристов. На первый план выдвигается разработка проблем правового регулирования управления экономикой. В работах Т.Е.Абовой,

A.Г.Быкова, Ю.А.Веденеева, МЛ.Когана, В.К.Мамутова, В.В.Лаптева, Р.О.Халфиной, посвященных этой проблематике в разной степени затрагиваются и вопросы правового регулирования в сфере банковской деятельности.

Начавшаяся в стране во второй половине 1987 г. банковская реформа положила начало формированию кредитно-банковской системы нового типа, а к середине 1988 г. привела к появлению первых коммерческих банков и некоторой правовой основы их деятельности. Параллельно рос и исследовательский интерес к банковской проблематике. Были изданы и первые учебные пособия по банковскому праву, в частности Л.Г.Ефимовой.

Рассматривая экономические аспекты дашюй темы, автор опирался на работы Л.И.Абалкина, А.Г.Аганбегяна, П.Г.Бунича,

B.С.Захарова, Р.В.Корнеевой, О.ИЛаврушина, Д.СЛьвова, Я.М.Миркина, Н.Я.Петракова, ВЛ.Перламугрова, С.А.Ситаряна,

C.С.Шаталина и др.

Несмотря на продвижение научных разработок остаются вне поля зрения проблемы целостности банковской системы нового типа, адекватного ей законодательства, вопросы организации, управления и саморегуляции банковской системы и их правовой основы.

Предмет и цель исследования

Предметом исследования являются проблемы формирования в Российской Федерации банковской системы и банковского законодательства, соответствующих рыночным отношениям, вопросы создания основ управления банковской системой, а также правового регулирования ее организации и деятельности.

Целью исследования является анализ состояния и перспектив развития банковской системы и банковского законодательсва РФ на предмет приведения их в соответствие друг другу и складывающимся в стране рыночным отношениям; обоснование новых подходов к организации и взаимоотношениям субъектов управления банковской системой, средствам и методам их воздействия на банки и иные кредитные институты; определение путей совершенствования российского банковского законодательства с тем, чтобы оно соответствовало банковской системе нового типа, оформляло и закрепляло правовой инструментарий, адекватно отражающий такую банковскую систему и не противоречило ходу экономической реформы в стране. В связи с этим исследование проводилось также е целях устранения пробелов и противоречий в действующей банковском законодательстве Российской Федерации.

Методологическая основа исследования

Методологическую основу исследования составляют положения политической экономии и философии, а также таких общественны* наук, как теория и история государства и права, конституционное, административное, финансовое, гражданское, уголовное право теория государственного управления.

В исследовании применен методологический подход, согласно которому прослеживается связь науки и практики, связь политики экономики, управления и права. В работе использовались такие методы научного познания, как системный, сравнительный исторический, логический, конкретно-социологический и другие Исследование основывается на общетеоретических и специальны: трудах ученых-экономистов и правоведов. Исследована исторю дореволюционного законодательства и практики России в обласп управления банковской системой. Проанализировано действующе« банковское законодательство как Российской Федерации, так и ряд; ведущих зарубежных стран.

Научная новизна исследования

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что ] ней впервые осуществлена комплексная разработка проблем организации и управления банковской системой, сопряженная

анализом состояния и перспектив развития банковского законодательства РФ под углом зрения их соответствия друг другу и потребностям развития новой российской экономики. При этом правовое регулирование процесса государственного управления кредитно-банковской системой РФ и процесс ее саморегуляции впервые становятся предметом специального исследования с позиций административно-правовой науки и практики.

Проведенное исследование позволяет вынести на защиту следующие положения:

1. Анализ исторического опыта создания и развития банковской системы дореволюционной России свидетельствует о том, что во времена расцвета абсолютной монархии банковские организации полностью зависели от государства, выполняли исключительно роль обслуживания его нужд и потребностей. Лишь развитие капитализма в России и проведение в этой связи реформ привело к тому, что к началу XX века в стране сложились предпосылки преобразования совокупности кредитно-банковских учреждений в подлинно двухуровневую банковскую систему рыночного типа. Однако такая система не возникла в связи с социалистической революцией 1917 года.

2. Изучение опыта построения и организации банковских систем и банковского законодательства ведущих стран Запада позволяет сделать вывод о том, что их верхний уровень (то есть органы управления системой в целом) наряду с регулированием и контролем деятельности субъектов нижнего уровня, осуществляет обслуживание их интересов и несут ответственность перед ними за свои действия в установленном законом порядке. Правовое регулирование всех взаимоотношений в рамках системы основывается на сочетании административно-правовых и гражданско-правовых методов.

3. Структура верхнего уровня банковских систем ведущих западных стран является полисубъектной, что позволяет органам управления банковской системой сочетать ее саморегулирование с государственным контролем за субъектами нижнего уровня и их деятельностью. При этом в качестве основного метода используется метод "сдержек" и "противовесов", направленный на недопущение монополизации и бесконтрольности в процессе управления банковской системой.

4. В существующей банковской системе Российской Федерации должна быть осуществлена радикальная структурно-функциональная перестройка ее верхнего уровня, в результате которой наряду с Банком России управление будут осуществлять и другие специализированные органы (как возможный вариант: Главное управление по делам банков при Министерстве финансов Российской Федерации, Федеральная служба России по надзору за банковской деятельностью и Федеральный Фонд страхования вкладов). А система Центрального банка РФ должна быть преобразована в Федеральную банковскую систему России.

Перераспределение управленческих функций между указанными органами должно обеспечивать не только повышение эффективности воздействия на субъектов нижнего уровня, но и возникновение реального механизма внутрисистемного взаимодействия и взаимного контроля на верхнем уровне.

5. Функции государственного регулирования и контроля за банками и иными кредитно-финансовыми институтами при полисубъектности верхнего уровня банковской системы должны быть перераспределены таким образом, чтобы нормотворчество, регистрация банков и лицензирование банковской деятельности, а также надзор и применение санкций за нарушение банковского законодательства были переданы специальным федеральным органам исполнительной власти (как вариант: Главному управлению по делам банков при Министерстве финансов Российской Федерации и Федеральной службе России по надзору за банковской деятельностью). За Федеральной банковской системой России предполагается оставить выполнение всех остальных ключевых функций по регулированию кредитно-банковской системы, а., также разработка и реализация единой денежно-кредитной политики, монопольное осуществление эмиссии наличных денег и т.д..

6. Специальное банковское законодательство является комплексной отраслью законодательства и в этом качестве Представляет собой специфическое структурное образование в системе российского законодательства. Оно использует для комплексного правового регулирования всех сторон деятельности банковской системы нормы различных отраслей права, прежде всего административного и финансового, а также гражданского.

7. Предоставление в рамках, четко установленных законом, банковской системе Российской Федерации независимости от органов государственной власти в сочетании со строгой государственной регламентацией ее деятельности за этими пределами - необходимое условие выполнения банковской системой своих задач и функций. В результате становится возможным удовлетворение потребности как банковской системы в самоуправлении, так и государства в защите в полном объеме публичного интереса в этой сфере экономики.

8. В законе, регулирующем компетенцию высшего органа банковской системы должны содержаться особые гарантии законности издаваемых им нормативных актов, являющихся по своему характеру подзаконными. Такими гарантиями должны стать: установление порядка доведения принятых уполномоченным на то органом управления банковской системой подзаконных нормативных актов до сведения заинтересованных субъектов, а также вступления их в силу; определение формы подзаконных нормативных актов, принимаемых уполномоченным на то органом управления банковской системой; закрепление порядка обжалования не соответствующих закону

подзаконных нормативных актов, принимаемых уполномоченным на то органом управления банковской системой.

9. Основной целью административно-правового воздействия субъектов верхнего уровня банковской системы является обеспечение надежности банков и иных кредитных институтов. Учитывая специфику правового статуса банков и иных кредитно-финансовых институтов, достижение этой цели должно осуществляться преимущественно с помощью методов косвенного воздействия. Эффективность такого воздействия будет зависеть от правильности применения административно-правовых средств, носящих обеспечительный характер и направленных на достижение единой конечной цели,- обеспечение устойчивого функционирования и развития объектов управления в банковской системе, обеспечение их надежности.

На основе указанных теоретических выводов в работе обосновывается ряд практических предложений по совершенствованию действующего банковского законодательства, в том числе предлагается принять Федеральный закон "Об управлении банковской системой в Российской Федерации", даются пояснения его структуры.

Апробация результатов исследования

Результаты проведенного исследования апробированы в монографии, на которую имеются положительные рецензии и отзывы специалистов, и в других публикациях как научного, так и публицистического характера, в докладах на ряде международных конференций в Москве и за рубежом в 1993, 1994, 1995 г.г., а также на съездах Ассоциации российских банков в 1992, 1993, 1994 г.г.. Целый ряд важных научных положен™ диссертации обсуждался на заседании ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также на совместном заседании кафедры административного права и кафедры финансового права и бухгалтерского учета МПОА.

Ряд предложений уже учтены и отражены в проекте Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и в подписанном 26 апреля 1995 г. Президентом РФ Федеральном Законе "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном Банке РСФСР (Банке России)".

Практическая значимость исследования

Практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в расширении и углублении научных представлений о построении и организации банковской системы рыночного типа, о

роли специального банковского законодательства в правовом регулировании управления такой системой и совершенствовании ее деятельности.

Практическая значимость исследования состоит также в том, что автор сделал ряд предложений по совершенствованию действующего банковского законодательства, которые могут быть использованы и частично уже учтены в законопроектных работах подкомитетов Комитета Государственной Думы Федерального Собрания по бюджету, налогам, банкам и финансам.

Результаты исследования могут бьггь использованы в учебно-педагогической практике, в частности в процессе преподавания и изучения курсов административного и финансового права, специального курса по проблемам правового регулирования организации и деятельности банковской системы, при проведении семинарских занятий со студентами-юристами высших учебных заведений, а также при проведении научных исследований по соответствующей проблематике.

Структура работы

Представленная к защите в качестве докторской диссертации монография "Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы" (Москва, "Дело ЛТД", январь 1995, 295 с.) состоит из введения и четырех глав, включающих 12 параграфов. В качестве приложения дан проект структуры Федерального закона "Об управлении банковской системой в РФ".

Книга предваряется обращением "К читателю" Президента Ассоциации российских банков С.Е.Егорова и предисловием доктора юридических наук, профессора М.И.Пискотина.

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, аргументируется его структура, отмечаются главные недостатки формирующейся российской кредитно-банковской системы и банковскою законодательства, намечаются основные пути их преодоления.

В первой главе - "Из мирового опыта построения и правового регулирования банковских систем" - исследуется история становления банковской системы и ее нормативно-правовой базы в дореволюционной России, а также даются структурно-функциональные характеристики банковских систем ряда современных развитых зарубежных стран и правовых основ их функционирования.

В § 1 - "Формирование банковской системы России и ее нормативно-правовое регулирование (XVIII - начало XX в.)" -

анализируется история зарождения и этапы развития кредитных учреждений в царской России, исследуются особенности процесса становления в стране банковской системы рыночного типа, рассматриваются основные проявления ограниченности этой системы и ее правовых основ, вскрываются причины этой ограниченности.

Изучение истории становления кредитно-банковской системы дореволюционной России позволяет сделать два вывода.

Первый: в дореволюционной России сложилась разветвленная многосубъектная кредитно-банковская система, обеспечивавшая юридическим и физическим лицам широкий спектр кредитных и иных банковских услуг. Однако, эта система так и не успела стать подаинно двухуровневой, и в полной мере обрести черты банковской системы рыночного типа, как и обеспечивающее ее деятельность банковское законодательство. Первая мировая война прервала этот процесс, а приход к власти большевиков положил конец существованию в стране всех! прежней кредитно-банковской системы.

О недостаточной зрелости дореволюционной кредитно-банковской системы и системы ее управления наглядно свидетельствует, во-нервых, то, что она никогда не обладала необходимой степенью независимости от Правительства, полностаю контролировавшего деятельность ее верхнего уровня и, тем самым, существенно ограничивавшего возможности банковского самоуправления, во-вторых, юридический статус и фактическая деятельность Государственного Банка России. Как показано в книге, он находился в прямом подчинении министра финансов, де-юре не являлся центральным банком, хотя де-факто выполнял ряд важнейших функций, присущих центральным банкам европейских стран: был монопольным эмитентом кредитных билетов, выступал кредитором последней инстанции, постепенно становясь "банком банков", хотя таковым в полном значении этого термина он стать так и не успел. В то же время, Государственный банк России выполнял ряд функций, совершенно не свойственных центральному банку. Однако главный изъян в статусе Госбанка России заключался в том, что он не имел и не исполнял контрольно-регулятивных полномочий в отношении субъектов нижнего уровня кредитно-банковской системы. Последние, включая крупнейшие акционерные коммерческие банки, находились в значительной зависимости от Правительства, что также было проявлением незрелости кредитной системы и системы ее управления.

Сложившаяся ситуация была следствием ряда причин, из которых наиболее важными представляются:

- пережитки феодальных отношений в основных сферах российского общества, сохранявшиеся вплоть до Февральской революции;

- сохранение монархии с се традиционной политикой широкого прямого властного вмешательства в экономику, в том числе в финансовую сферу;

- экстремальная ситуация, сложившаяся в российском обществе с начала XX в., в период, когда темп развития капитализма резко ускорился, вследствие чего за короткий период времени, начиная с 1909 г., в стране возникли крупнейшие акционерные коммерческие банки. В это время в России стали складываться предпосылки превращения банковской системы страны в двухуровневое образование. Однако начавшаяся первая мировая война помешала развиться этим предпосылкам и еще более усилила государственное вмешательство в деятельность кредитно-банковских учреждений, . ограничивая их самостоятельность. После Февральской революции ситуация не смогла измениться ввиду катастрофического положения, в котором оказалась российская экономика в результате войны и многочисленных военных и внутриполитических трудностей.

Второй вывод состоит в том, что в процессе формирования кредитнэ-банковской системы дореволюционной России можно различить три периода.

1. Период казенных кредитных учреждений. Кредитно-банковская система как таковая еще отсутствует. Более того, в ней нет и экономической необходимости. Этот период охватывает почти весь XVIII век и завершается с отменой в 1861 г. крепостного права.

2. Период возникновения в России собственно кредитно-банковской системы - с конца 50-х - начала 60-х гг. ХЕК в. и до последней четверти XIX в.

3. Период модернизации кредитно-банковской системы, приведения ее в соответствие с экономическими условиями развития России. Этот период начинается с последней четверти XIX в. и завершается 1917 годом.

В § 2 - "Банковские системы и банковское законодательство: из современного опыта развитых стран Запада" - исследуется современный опыт таких государств с развитой рыночной экономикой, которые, как и Россия, имеют федеративное государственное устройство, в частности, Германии и США.

Большой интерес представляет для нас опыт США по реализации сочетания принципа единства федеральной денежно-кредитной политики и принципа ее локализации. Актуальны для России некоторые аспекты американского механизма учета и оптимизации федеральных и региональных интересов функционирования кредитно-банковской системы страны.

Кроме того, анализ опыта названных государств позволяет выявить диаметрально противоположный подход к построению верхнего уровня банковской системы. С одной стороны, банковская система Германии во главе с единым Немецким банком, с другой -

Федеральная резервная система США, в которой центральный банк в общепринятом смысле как отдельное единое учреждение отсутствует.

Немалый интерес представляет для России и французский опыт, в особенности в сфере управления кредитно-банковской системой в целом, которая, подобно российской, является двухуровневой и возглавляется единым центральным банком страны - Банк де Франс. Вместе с тем, в ней без ущерба для функционирования банковской системы и выполнения Банк де Франс своих основных задач, как и в Германии, но более последовательно, устранен монополизм центрального банка в управлении кредитно-банковской системой. До сих пор это, к сожалению, не удается сделать в России. Решение данного вопроса - одна из актуальных задач банковской реформы в Российской Федерации.

В книге последовательно проводится мысль о том, что банковский опьгг других стран, даже самый положительный и апробированный веками, в случае простого копирования, без всестороннего учета национально-государственных особенностей России не принесет пользы. Только в реальном социально-экономическом и социально-психологическом контексте можно выявить действительный потенциал и перспективы реформирования российской банковской системы и банковского законодательства и, конструктивно-критически используя мировой опыт, определить цели и задачи перестройки финансово-кредитного механизма и создания адекватной правовой основы его функционирования и управления им.

Изучение опыта построения и правового регулирования кредитно-банковских систем, адекватных рыночной экономике, позволило выявить некоторые общие для них характеристики, которые необходимо учитывать в процессе реформирования кредитно-банковской системы и банковского законодательства России.

Подчеркивается, что это такая кредитно-банковская система, которая имеет двухуровневое построение.1 В этой системе:

- реализованы принципы свободного предпринимательства и свободной конкуренции;

- каждый уровень выполняет разные, но взаимодополняющие функции единого организма;

- верхний уровень не только регулирует и контролирует деятельность субъектов нижнего уровня, но и обслуживает их и несет реальную ответственность перед ними за свои действия в установленном законом порядке. При этом регулирование деятельности кредитно-банковской системы осуществляется, в

1 Такого же мнения придерживается и крупный специалист в области изучен™ банковских систем стран мира французский профессор Жан Матук (см. его Финансовые системы Франции и других стран. М., 1994, Т.1, кн.1. С. 259).

основном, путем сочетания административно-правовых и гражданско-правовых методов;

- структура верхнего уровня полисубъектна, а распределение функций между его субъектами преследует цель создания механизма "сдержек" и "противовесов", функционирование которого направлено на недопущение монополизации и бесконтрольности в процессе осуществления управления системой в целом, а также концентрации в руках одного органа деятельности по выполнению задач и функций этого уровня;

- Центральный банк функционирует как "банк банков", выполняя роль кредитора последней инстанции для банков и кредитных учреждений, передавая равноправным субъектам нижнего уровня функции коммерческого кредитования.

Центральный банк занят решениям главных задач по:

обеспечению устойчивости национальной валюты, ее покупательной способности и курса к иностранным валютам;

- развитию и укреплению кредитно-банковской системы страны;

обеспечению бесперебойного и эффективного функционирования кредитно-банковской системы в интересах всех участников банковской деятельности, экономики в целом.

При этом основными функциями центрального банка являются:

- разработка и проведение в жизнь единой государственной денежно-кредитной политики;

- регулирование денежного обращения;

- монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организация их обращения;

- оперативный надзор и текущее регулирование деятельности кредитао-банковских учреждений.

В государствах с развитой рыночной экономикой, имеющих федеративное устройство, при построении кредитно-банковской системы широко используется принцип экономического районирования, и действует эффективный механизм учета интересов регионов при разработке и реализации основных направлений денежно-кредитной политики.

Система относительно независима от исполнительной власти, подотчетна законодательной, самоуправляема и саморегулируема в законодательно установленных рамках, при одновременном конструктивном взаимодействии ЦБ с Правительством в процессе осуществления единой денежно-кредитной политики страны.

К числу важнейших характеристик системы относится то, что ее деятельность непосредственно направлена на удовлетворение как публичных интересов - интересов общества в целом, выразителем которых является государство, так и частных интересов - интересов части общества, в данном случае коммерческих банков, других кредитных учреждений и их клиентуры - предпринимателей (юридических и физических лиц), а также других граждан. Только

учет этих интересов обеспечивает системе стабильное и эффективное функционирование.

Особое положение кредитно-банковской системы в жизнедеятельности общества и, соответственно, наличие глубокого публичного интереса к ней требуют, чтобы все ее основные структурно-функциональные характеристики, а также алгоритмы поведения ее элементов в различных стандартных ситуациях были регламентированы государством посредством законов прямого действия.

Однако, даже при наличии самой детальной регламентации функционирования кредитно-банковской системы, законодатель в условиях рыночных отношений не в состоянии учесть все требования, которые предъявляет динамично меняющаяся экономическая конъюнктура к деятельности банков и других кредитных учреждений. Без этого нормальное функционирование кредитно-банковской системы рыночного типа немыслимо. Только сама кредитно-банковская система в процессе своего повседневного функционирования может учитывать динамику показателей рыночной экономики и адекватно на них реагировать. Но это возможно лишь в том случае, если она обладает способностью к самоуправлению, к саморегуляции.

Под саморегуляцией кредитно-банковской системы автор понимает такое регулирование процесса ее функционирования, которое осуществляется механизмами, заложенными в самой этой системе. Иначе говоря, саморегулирование как проявление самоуправления - это такой вид управления, который осуществляется элементами самой системы, а не внешним по отношению к ней органами.

На практике, в условиях развитых рыночных отношений одновременно действуют и взаимодействуют оба механизма - и саморегуляция, и государственное регулирование экономики в пропорциях, обусловленных политикой государства и другими факторами самой различной природы. Принципиально важно подчеркнуть, что объем и границы государственно-властного вмешательства в экономику всегда должны устанавливаться только законодательным путем. В то же время его участие в экономике как хозяйствующего субъекта не только возможно, но и необходимо и оно регламентируется так же, как и деятельность других самостоятельных хозяйствующих субъектов.

Из сказанного следует, что элементный состав кредитно-банковской системы не ограничивается организациями, которые непосредственно осуществляют кредитные операции. К ее элементам относятся также органы, непосредственно регулирующие деятельность кредитно-банковской системы, которые сами могут не совершать банковских операций. При этом выдвигается лишь одно условие: это должен быть специализированный орган управления кредитно-

банковской системой, основная функция которого должна состоять в решении вопросов, имеющих непосредственное отношение к деятельности этой системы.

В развитых странах Запада закон предоставляет право на саморегуляцию также подсистемам кредитно - банковских систем, запрещая органам представительной и исполнительной власти (как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации), а также органам местного самоуправления вмешиваться в деятельность банков и кредитных учреждений по принятию ими решений, связанных с проведением банковских операций. Даже центральные банки имеют право вмешиваться в оперативную деятельность таких учреждений лишь в предусмотренных законом случаях. Решение всех этих вопросов - прерогатива управленческих структур самих банков и кредитных учреждений.

Во второй главе - "Экономическая реформа и становление банковской системы рыночного типа в Российской Федерации" -дается краткий анализ причин, которые привели к стагнации экономику СССР и, в конечном итоге, к распаду государства, сделали неизбежной экономическую реформу, вызвали к жизни банковскую реформу как органическую составную часть экономической реформы и как се следствие процесс формирования новой банковской системы.

В книге подробно исследуются нормативно-правовые акты, положившие начало банковской реформе, определившие ее основное содержание и направление развитая. В центре внимания анализ двух впервые принятых в СССР специальных банковских законов: "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и "О Центральном банке РСФСР (Балке России)" и возможные направления их совершенствования, связанные с перспективами развития кредитно-банковской системы РФ.

§ 1 - "Экономическая реформа и зарождение банковской системы рыночного типа" - представляет собой краткий аналитический очерк истории банковского дела и его правовой базы в России после 1917 г. до начала банковской реформы.

Декретом ВЦИК от 14 (27) декабря 1917 г. была объявлена государственная монополия на банковское дело, национализация частных коммерческих банков и иных кредитных учреждений и их слияние с Государственным банком. Последний вскоре был переименован в Народный банк РСФСР и передан в ведение Наркомфина. В результате проводившейся в стране политики "военного коммунизма" финансирование экономики стало осуществляться на бюджетных началах, что сделало по существу излишним банковское дело как таковое.2 В итоге, в январе 1920 г. Народный банк был упразднен, а его функции переданы Наркомфину.

2 См.: Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1988. С. 72-92.

Переход к новой экономической политике привел к частичному восстановлению кредитно-банковской системы страны. Так, 7 октября 1921 г. IV сессией ВЦИК был принят Декрет СНК и ВЦИК о создании Государственного банка РСФСР. В течение 1922 г. был восстановлен Банк потребительской кооперации (для краткосрочного кредитования кооперативов) и создан Промбанк.

В дальнейшем, вплоть до второй половины 80-х гг., был проведен ряд преобразований кредитно-банковской системы, которые, однако, сводились лишь к структурным изменениям, не затрагивая ее сути. Между тем, в стране происходили процессы, которые требовали именно сущностных изменений во всем экономическом строе советского общества, в том числе, изменения финансово-кредитной системы, включая банковскую. В параграфе дается краткий анализ этого процесса, рассматриваются причины, ввергнувшие советскую экономику в стагнацию и уже к середине 1980-х годов обусловившие необходимость радикальной экономической реформы, которая вскоре была провозглашена.

Однако банковская система СССР проявила неспособность содействовать претворению в жизнь нового официального курса экономического развития, более того, по многим параметрам противоречила ему. Реализация этого курса требовала банковской реформы. Ее начало было положено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. N 821 "О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики", которое внесло структурно-функциональные изменения в банковскую систему, провозгласило новую кредитно-денежная политику, ввело ряд новых форм и методов банковской деятельности, предусматривало качественное обновление технической оснащенности банковских учреждений.

Однако как и перестройка управления экономикой в целом, так и начавшаяся банковская реформа не дали ожидаемых результатов, хотя перемены, вызванные к жизни этим процессом, объективно подвели к осознанию необходимости направить реформаторские процессы в банковской сфере в русло становления кредитно-банковской системы рыночного типа. Этому способствовало развитие кооперативной и индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, начавшийся отход от принципа монополии государства на банковскую деятельность и, как общий результат, появление, наряду с государством, множества новых самостоятельно хозяйствующих субъектов. В развитии этих тенденций большую роль сыграло принятие 26 мая 1988 г. Закона СССР "О кооперации в СССР", который разрешил создание в стране кооперативных банков, положив начало становлению системы негосударственных банков и ликвидации монополии государства на банковскую деятельность. Главной причиной такого хода событий было появление в экономике

страны элементов рыночных отношений, резко ускоренное принятием Закона СССР "О кооперации в СССР".

Начавшееся массовое создание кооперативных предприятий и организаций форсировало процесс формирования рыночных отношений, еще сильнее обозначило несоответствие банковской системы ходу экономических преобразований, особенно обострив нужду в кредитах и требование совершенствования как самого кредитного механизма, так и всей банковской системы. В государственных и кооперативных предприятиях и организациях, у населения, занятого индивидуальной трудовой деятельностью, образовался огромный дефицит наличных денег при одновременном накоплении у них на счетах значительных денежных средств, которые было очень трудно обналичить.

Возникшая в связи с этим потребность облегчить для рождающегося предпринимательства решение данной задачи стала одним из факторов, обусловивших появление первых кооперативных и акционерных коммерческих банков. Правовой основой их возникновения и деятельности стало Постановление Совета Министров СССР от 1 сентября 1988 г. N 1061 "Об утверждении Устава Госбанка СССР", нормы которого впервые предусматривали включение акционерных коммерческих банков в перечень кредитно-банковских учреждений страны. Помимо кооперативов банки стали создаваться и другими хозяйствующими субъектами, в том числе государственными предприятиями.

Таким образом, если принятие Закона СССР "О кооперации в СССР" создало возможность появления в стране кооперативных и коммерческих банков, то настоятельная потребность разрешить проблемы, накопившиеся в сфере денежно-кредитных ■ отношений, превратили эту возможность в действительность.

Возникновение нового типа банков, работающих на коммерческой основе, означало появление в стране нового важного элемента рыночной экономики, который стал активно стимулировать процесс углубления экономической реформы. В свою очередь это способствовало дальнейшему развитию системы коммерческих банков.

Последняя по времени попытка коренным образом улучшить деятельность государственных специализированных банков СССР в рамках существовавшей банковской системы, которая также не удалась, была сделана в марте 1989 г. Имеется в виду правительственное Постановление "О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование". Постановление требовало

коммерциализации деятельности государственных

специализированных банков, пыталось изменить их роль в экономике с тем, чтобы банки не только контролировали и надзирали за деятельностью хозяйствующих клиентов, но и выступали в роли

заинтересованных партнеров и специфическими кредитно-расчетными методами активно помогали им вести свое дело. Но указанные акты одновременно позволяли вышестоящим банковским учреждениям, Правлениям государственных специализированных банков за символическую плату получать, точнее, отбирать у своих хозрасчетных звеньев кредитные ресурсы, мобилизованные ими на местах. Эти ресурсы в конечном итоге поступали в распоряжение Госбанка СССР, обескровливая коммерческую деятельность специализированных банков, затрудняя выполнение ими задач, сформулированных в Постановлении. Были и другие причины, которые г обусловливали необходимость дальнейшего углубления банковской реформы в стране.

Однако, по мере развития рыночных отношений, численного роста коммерческих банков и повышения их роли в народном хозяйстве становилось все более очевидным, во-первых, что действующая в стране государственная система банков несостоятельна, а значит нуждается в качественном совершенствовании, во-вторых, что необходимо создание специального банковского законодательства, соответствующего банковской системе рыночного типа.

Решение этих задач стало содержанием нового этапа банковской реформы, который начался с принятия Верховным Советом СССР в декабре 1990 г. Закона "О Государственном банке СССР" и Закона "О банках и банковской деятельности в СССР". Эти акты по известным причинам не успели оказать реального воздействия на банковскую деятельность в стране (потому в дальнейшем мы их не будем рассматривать). В отличие от них аналогичные законы, принятые Верховным Советом РСФСР и Верховными Советами других союзных республик, несмотря на присущие им недостатки (в книге они специально рассматриваются) имеют историческое значение, поскольку положили начало процессу формирования в стране новой кредитно-банковской системы и нового банковского законодательства.

В § 2 - "Характеристика банковской системы Российской Федерации" - анализируется действующая в настоящее время кредитно-банковская система, которая возникла на основе принятых 2 декабря 1990 г. Верховным Советом РСФСР двух специальных банковских законов - Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и Закона РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)". Эти законы были приняты на девять дней раньше соответствующих союзных законов и внесли кардинальные изменения в существовавшую тогда кредитно-банковскую систему страны, положив начало качественно новому этапу в ее развитии и правовом обеспечении.

Закон "О банках и банковской деятельности в РСФСР", допустив создание банков на основе любой формы собственности, тем самым

ввел в завершающую фазу начатый принятием Закона СССР "О кооперации в СССР" процесс ликвидации государственной монополии на банковскую деятельность. Был укреплен правовой плацдарм для бурного роста коммерческих банков, их филиалов и представительств. При этом Закон предусмотрел, что уставный капитал банков может складываться из средств не только юридических, но и физических лиц. Легализована возможность присутствия на российском кредитном рынке банков, представляющих иностранный капитал. Определены условия лицензирования их деятельности и полномочия Банка России в отношении формирования их уставного капитала.

Важнейшим шагом в деле построения принципиально новой банковской системы было упразднение института государственных специализированных банков. Их головные органы были ликвидированы, а учреждения и организации на местах стали превращаться в коммерческие банки путем их разгосударствления и акционирования. Что касается Внешэкономбанка и Сберегательного банка РСФСР, то они согласно Закону "О банках и банковской деятельности в РСФСР" сохранились, став негосударственными акционерными банками (Внешэкономбанк был лишь переименован во Внешторгбанк). Наряду с коммерческими банками Закон предусмотрел возможность создания в составе кредитно-банковской системы других кредитных учреждений.

Впервые в стране было признано право банков на образование союзов, ассоциаций и иных объединений с целью координации своей деятельности и осуществления совместных программ (если их создание и деятельность не противоречат требованиям антимонопольного законодательства), а также для защиты интересов своих членов.

В результате принятия и введения в действие этих двух Законов кредитно-банковская система России обрела следующий вид: Центральный банк РСФСР (Банк России); Банк внешней торговли РСФСР; Сберегательный банк РСФСР; коммерческие банки различных видов, в том числе специализированные банки развития; банки со смешанным российско-иностранным капиталом; иностранные банки, филиалы банков-резидентов и нерезидентов; союзы и ассоциации банков; иные кредитные учреждения.

Новое банковское законодательство внесло кардинальные изменения не только в элементный состав кредитно-банковской системы, но и в сами принципы построения и управления этой системой. Произошел демонтаж жестко централизованной с вертикальным построением системы управления банками. В итоге система обрела двухуровневую структуру и возможность самоуправления.

Согласно новому законодательству банки и иные кредитные учреждения в пределах, установленных законом, стали независимы от

эрганов государственной власти и управления при принятии решений, связанных с проведением банковских операций. Никакие государственные органы, в том числе Банк России, не имеют права змешиваться в оперативную деятельность банков, она признана сферой исключительной компетенции органов управления самих 5анков и иных кредитных учреждений, которые руководствуются при этом лишь действующим законодательством и своими уставами.

Принятие этих законов ознаменовало новый этап в развитии эанковского дела в стране, поскольку впервые в отечественной ястории после, 1917 г. вооружило кредитно-банковскую систему :пециальным банковским законодательством. Тем самым были созданы новые возможности для развития этого важнейшего элемента эыночной экономики.

Главным результатом создания специального банковского законодательства стало коренное изменение роли банков в народном шзяйстве. Банки обрели права, которые позволили им приступить к зыполненшо тех задач, ради которьгх еще в 1987 г. были реорганизованы действовавшие и образованы новые государственные специализированные банки, задач, с которыми они так и не сумели шравиться.

Однако по мере углубления экономической реформы и открепления рыночных отношений еще сильнее стали давать о себе знать изъяны, имеющиеся в банковской системе и банковском законодательстве. Со временем эти противоречия превратились в серьезный тормоз экономической реформы. Стала очевидной необходимость дальнейшего совершенствования и банковской системы, и банковского законодательства России.

С середины 1992 г. в соответствии с планом Верховного Совета РФ и под его эгидой разворачивается работа по подготовке предложений о внесении неотложных изменений в действующее эанковское законодательство, которая продолжалась вплоть до известных событий осени 1993 г.. Эта работа была возобновлена 1епутатами Государственной Думы П.А.Медведевым, А.В.Турбановым ^проект поправок к закону "О банках и банковской деятельности в РСФСР", принятый Государственной Думой в феврале 1995 г.) и Б.Г.Федоровым (проект поправок к закону "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", принятый Государственной Думой в апреле 1995 г. и уже подписанный Президентом Российской Федерации). Но «утя указанные проекты значительно улучшили действующее эанковское законодательство, тем не менее ряд серьезных проблем функционирования и развития кредитно-банковской системы и 5анковского законодательства остался нерешенным. Эти проблемы зызывают серьезную озабоченность сторонников углубления экономической реформы и построения в России полноценной эанковской системы рыночного типа.

В книге рассмотрен ряд обстоятельств, которые объясняют особую заинтересованность общества и государства в становлении и развитии устойчивой и эффективной кредитно-банковской системы. Такая система - необходимое условие функционирования экономики рыночного тана и стабильности всей денежно-кредитной системы. А в условиях рынка кредитно-банковская система способна полноценно и стабильно действовать лишь тогда, когда но структуре и функциям она соответствует требованиям этой экономики.

В какой мере кредитно-банковская система России обрела соответствующие признаки? Исследование этого вопроса, подводит к рассмотрению структуры современной российской кредитно-банковской системы и анализу ее правовой базы, и выявляет связи двух типов. Во-первых, взаимосвязи между самими коммерческими банками, иными кредитными учреждениями; во-вторых, связь между Центральным банком, с одной стороны, и коммерческими банками и иными кредитными учреждениями, с другой. При этом в первом случае связь обеспечивает отношения координации между элементами системы, а во втором - перерастает в отношения субординации, которые преимущественно и обеспечивают целостность системы.

Согласно Закону "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и в старой и в новой редакции именно Банк России есть тот элемент в кредитно-банковской системе, который контролирует и регулирует деятельность остальных субъектов системы. Регулирование же посредством контроля и надзора есть один из методов управления.

Существует ряд факторов, связанных с состоянием и деятельностью Банка России, под воздействием которых существенно ухудшается функционирование всей кредитно-банковской системы и, в первую очередь, снижается эффективность процесса ее самоуправления и саморегуляции. В качестве первого фактора следует назвать монополизм Центрального банка РФ в сфере управления кредитно-банковской системой, что особенно опасно для системы, когда правовая база ее деятельности ущербна и неразвита, имеет серьезные пробелы. Именно таковым в настоящее время является состояние правовой основы функционирования кредитно-банковской системы, в особенности Центрального банка РФ. Анализ показывает, что российское банковское законодательство практически не имеет прямого действия, сплошь и рядом не обеспечивает однозначного толкования правовых норм, во многих случаях ограничивается их декларированием, не предусматривая четкого механизма их реализации.

В Законе не установлены подробная процедура и алгоритм принятия Центральным банком подзаконных нормативных актов. Принципиальный характер этого обстоятельства в полной мере дает о себе знать при принятии решений по ключевым вопросам банковской деятельности. В результате Банк России нередко принимает решения, которые противоречат и потребностям развития банковской системы,

I принципам экономической реформы, и действующему аконодательству. В книге приводятся типичные примеры, юдтверждающие сказанное.

Далее, нормы специального банковского законодательства России ге всегда в полной мере согласуются с нормами конституционного, дминистративного, гражданского, уголовного, финансового и галогового законодательства. Новый Гражданский Кодекс позволяет в шределенной мере устранить такие противоречия.

Кроме того, ощущается отсутствие целого пакета законов, как гапример "О кредитном деле", "О безналичных расчетах", "О готребительском кредите", "О денежно-кредитной политике", "О юрядке деятельности иностранных банков на территории России" и фугих, в которых особенно остро нуждается практика банковского (ела.

В итоге, функционирование российской кредитно-банковской ;истемы лишено достаточной правовой основы со всеми ¡ытекающими из данного обстоятельства негативными юследствиями, особенно рельефно проявляющимися в деятельности Занка России. Сегодня он не только монопольно выполняет все функции, подлежащие исполнению на верхнем уровне, но и 1Ыполняет их в условиях, когда его действия по существу никем не сонтролируготся. При отсутствии четко разработанной процедуры тринятия решений это создает возможность извращения самой сути федоставленных Банку России полномочий. Такое явление тблюдалось, например, в случаях принятия решений об обмене денежных купюр в 1991 и 1993 гг. По справедливому мнению э.Г.Федорова, который в то время был министром финансов, юследняя акция Банка России по обмену старых купюр явилась с оридической точки зрения незакошюй, а с экономической -)ессмысленной и безусловно вредной для интересов страны3 .

В плане контроля за деятельностью Банка России пока фактически существует только его подотчетность Государственной ]уме Федерального Собрания (п. "г" ст. 83 и п. "в" ст. 103 конституции РФ). Но эффективность парламентского контроля за деятельностью Банка и его руководства существенно снижается )пять-таки по причине несовершенства банковского (аконодательства, поскольку оно не вооружает депутатов четкими, однозначными правовьми нормами. Кроме того, контроль в рамках )бщей подотчетности Банка России Государственной Думе осуществляется с очень большой периодичностью и не имеет задачей оперативно реагировать на решения Центрального банка.

Монополизм Центрального банка плюс его фактически эесконтрольное состояние порождают, по принципу цепной реакции, говые негативные последствия. Так, исполнение Банком России

См.: Известия. 1993. 6 авг.

одной из важнейших функций верхнего уровня кредитно-банковской системы - нормотворческой функции, порой приводит к такому превышению им своих полномочий, которое ведет к изменению характера самой функции. В результате, ведомственное нормотворчество Банка России начинает обретать для банковской сферы значение законодательной деятельности. В этих условиях нормативные акты и инструкции Банка России перестают определяться законами и начинают подменять их.

В качестве типичной иллюстрации приводится изложенное в телеграмме Центрального банка России от 21 февраля 1994 г. N 47-94 решение о введении с 1 марта 1994 г. нового норматива минимального размера уставного фонда для вновь регистрируемых банков - резидентов РФ в сумме, эквивалентной 1 млн. ЭКЮ. Действующим коммерческим банкам по этому решению предоставляется 5-летний период (до 1 января 1999 г.) для увеличения собственных средств (капитала) до размера, эквивалентного 5 млн. ЭКЮ.

Следует отметить, что решение этой задачи не по плечу нашим банкам хотя бы потому, что таких денег в России сейчас нет и в ближайшие годы не будет. К тому же данное решение задержит процесс становления отечественной банковской системы, особенно в российской глубинке (малые банки исчезнут, а большие в глубинку не пойдут), что нанесет серьезный ущерб малому и среднему бизнесу, который обслуживается малыми и средними банками.

Наконец, данное решение, фактически предопределяющее направление развития кредитно-банковской системы страны на годы вперед, по существу вторгается в компетенцию Государственной Думы и Президента РФ, которые только и имеют право устанавливать принципы построения и банковской системы и банковского законодательства страны.

Таким образом, другим серьезным негативным последствием монополизма Банка России и крупным недостатком действующего банковского законодательства является то, что Банк России, с одной стороны, провоцируется на выполнение совершенно несвойственной ему роли законодателя. А это не только противозаконно, но и весьма опасно для функционирования всей финансово-кредитной системы. С другой стороны, у коммерческих банков и кредитных учреждений, возникает соблазн и возможность толковать законы, исходя лишь из своих потребностей и произвольных "усмотрений". В итоге, складывается совершенно недопустимая ситуация, когда субъекты правоотношений в сфере банковской деятельности вместо соизмерения своих действий с законом, начинают приспосабливать его к своим преходящим нуждам. Все это крайне вредно для экономики переходного периода в России, когда привычный для общества порядок уже нарушен, а новый еще не установился.

Анализ свидетельствует о том, что монополизм Банка России в сфере управления кредитно-банковской системой прямо противоречит потребностям проводимой в стране экономической реформы и не соответствует требованиям, предъявляемым к верхнему уровню кредитно-банковской системы в странах с развитой рыночной экономикой. Преодоление этого монополизма Центрального банка РФ - первейшая задача банковской реформы.

На функционировании кредитно-банковской системы весьма негативно отражается также крайне неудовлетворительное состояние прямых и обратных связей Банка России с банками и иными кредитными учреждениями, расположенными в регионах страны, осуществляемых через его Главные управления. Это обусловлено громоздкостью низовой сети Центрального банка России, неоправданно большим числом его Главных управлений на местах и крайней перегруженностью всей системы Центрального банка.

Наконец, вызывает серьезную озабоченность отсутствие механизма оптимизированного учета федеральных и региональных интересов в процессе принятия Банком России своих решений. Статус и полномочия его Главных управлений таковы, что они не могут ни выражать, ни отстаивать интересы регионов в процессе принятия Банком России своих решений.

Следует признать, что согласование, а в идеале - гармонизация разнонаправленных, зачастую конкурирующих или вообще полярных потребностей и шггересов различных участников процессов социального и, в частности, государственного управления - одна из наиболее актуальных, сложных теоретически и трудно разрешимых практически проблем. Собственно, период "перестройки", и особенно постсоветский период, демонстрируют это более чем убедительно. К сожалению, административно-правовая и государственно-управле1пеская теории обратили внимание на эту проблематику сравнительно недавно4. Проблему "правильного сочетания расходящихся интересов" Б.П. Курашвили справедливо отнес к числу политических императивов государственного управления, касающихся вопроса доверия к государству, его авторитета внутри и вне страны5 .

В § 3 - '^Углубление банковской реформы и перспективы развития банковской системы РФ" - подводится итог анализу банковской системы и банковского законодательства России с целью осознания основных проявлений их несоответствия новым экономическим отношениям.

В основном, это несоответствие проявляется, во-первых, в структурно-функциональных характеристиках верхнего уровня

4 См., в частности: Сиренко В.Ф. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. Киев, 1982; Его же. Обеспечение приоритета общегосударственных интересов (организационно-правовые вопросы). Киев, 1987.

5 См.: Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 154; см. также: Петров С.М., Туманов Г.А. Категория интереса в теории советского государственного управления // Советское государство и право. 1990. N 8.

российской кредитно-банковской системы, на котором действует один субъект. Пока Банк России монопольно осуществляет все ключевые функции этого уровня, в том числе такие, которые не должны исполняться на этом уровне. Как показано в первой главе, в странах с экономикой рыночного типа государственное регулирование банковскими системами и функции центра их саморегуляции выполняет, как правило, не один, а несколько независимых субъектов верхнего уровня. В результате их функционирования и возникает система взаимных "сдёржек" и "противовесов", способная блокировать решение любого из этих органов, если оно противоречит действующему банковскому законодательству или недостаточно обоснованно.

Во-вторых, это несоответствие проявляется и на нижнем уровне российской кредитно-банковской системы, о чем свидетельствуют серьезные пробелы в элементном составе этого уровня: отсутствие, по существу, инвестиционных, ипотечных, кооперативных банков, хотя именно с последних начиналось в нашей стране создание негосударственного банковского сектора. Между тем, все они широко представлены в современных банковских системах мира.

Другим серьезным недостатком этого уровня кредитно-банковской системы является крайне неравномерное распределение банков по отдельным регионам страны, что отрицательно сказывается на экономическом развитии. Не развита и вся банковская инфраструктура, слаба аудиторская служба. В зачаточном состоянии находятся рынки капиталов и ценных бумаг. Недостаточно развиты банковские технологии, много нареканий вызывает в целом обслуживание банками своей клиентуры.

Выше уже упоминалось об основных проявлениях несоответствия российского банковского законодательства потребностям функционирования новой кредитно-банковской системы и его отставание от процесса развития этой системы. К сказанному следует добавить, что действующее законодательство недостаточно четко определяет ответственность банков и других кредитных учреждений перед своими клиентами. Не закрепляется имеющая принципиальное значение идея о равноправии всех субъектов нижнего уровня, не признается необходимость применения к ним одинаковых нормативов.

Устранение отмеченных изъянов требует дальнейшего углубления банковской реформы, которая выдвигает на первый план радикальную структурно-функциональную перестройку верхнего уровня кредитно-банковской системы. В результате на этом уровне, наряду . с Банком России, начнут действовать и другие самостоятельные субъекты. При этом функции, подлежащие исполнению на этом уровне, должны быть перераспределены между Банком России и другими субъектами с тем, чтобы возник реальный механизм внутрисистемного взаимного контроля. Причем, следует

строго придерживаться принципа, согласно которому в компетенцию одного и того же субъекта верхнего уровня не должны входить и исполнение функции, и установление правил, процедур реализации этой функции.

Новыми специализированными органами верхнего уровня российской кредитно-банковской системы могли бы стать: Главное управление по делам банков при Минфине РФ (ГУДБ), Федеральная служба России по надзору за банковской деятельностью (ФСНБД) и Федеральный Фонд страхования вкладов (ФСБ). Но и тогда важнейшим органом верхнего уровня остается Банк России. Главными общими целями всех субъектов верхнего уровня должны являться: защита и обеспечение устойчивости рубля, его покупательной способности и курса к иностранным валютам; развитие и укрепление кредитно-банковской системы РФ; обеспечение бесперебойного функционирования системы расчетов в интересах кредиторов и вкладчиков. (О функциях каждого из этих органов говорится ниже в связи с проблематикой § 4 четвертой главы).

Следующим необходимым шагом в перестройке верхнего уровня кредитно-банковской системы должно быть развитие системы Центрального банка России в Федеральную банковскую систему России на основе сочетания принципа единства федеральной денежно-кредитной политики и принципа ее локализации.

Федеральная банковская система России (далее ФБСР) должна возглавляться единым Центральным банком, а на местах быть представленной своими филиалами - Окружными федеральными банками (далее ОФБ), по одному на каждый банковский округ. В основу деления РФ на банковские округа представляется целесообразным положить не административно- или национально-территориальный принцип, а принцип экономического районирования6. Границы банковских округов, как правило, не должны совпадать с границами субъектов РФ.

Каждый банковский округ должен иметь свой Окружной федеральный банк, который образуется путем укрупнения соответствующих территориальных Главных управлений Центрального банка, с передачей технических функций акционированным расчетно-кассовым центрам. Необходимо обеспечить также оптимальное, с точки зрения интересов развития расчетной системы в регионе, число расчетно-кассовых центров. Окружной банк может иметь отделения в крупных городах региона.

6 В новом Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", принятом Государственной Думой 12 апреля 1995 г., уже допускается возможность построения системы Банка России с учетом принципа экономического районирования. Статья 85 гласит: "По решению Совета Директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации".

Разработка и проведение единой федеральной денежно-кредитной политики в условиях рынка нуждается в обязательном учете экономической конъюнктуры в регионах и местных хозяйственных интересов, в укреплении обратных связей Банка России со своими филиалами на местах, которые подключаются к разработке единой денежно-кредитной политики. Успешное выполнение этой задачи требует создания коллегиального органа Банка России - Совета Управляющих Банка России. Главной задачей Совета Управляющих должна быть разработка основных направлений единой денежно-кредитной политики государства. В его состав помимо Председателя Банка России (Председатель Совета) и пяти членов Совета Директоров Банка России, целесообразно включить с правом совещательного голоса министров финансов и экономики РФ (или их представителей), представителей ассоциаций и союзов, банков и кредитных учреждений России, а также установленное законом число председателей окружных банков. Они могут избираться на определенный срок и замещаться по принципу ротации.

Различия между банковскими округами как экономическими регионами и потребность, учета в денежно-кредитной политике этих особенностей делают необходимым дифференцированное применение некоторых основных рычагов денежно-кредитной политики Центробанка по этим округам с тем, чтобы в конечном итоге создать для всех регионов страны равные возможности развития. Вместе с тем за Центробанком сохраняется общий контроль за осуществлением этих операций. Ряд других основных инструментов регулирования денежно-кредитной политики применяется Банком России сугубо централизованным образом. К их числу относятся в первую очередь определение резервных требований и операции на открытом рынке.

Самостоятельность окружных федеральных банков должна быть строго ограничена рамками, установленными Центральным банком в пределах его компетенции. При этом сами пределы компетенции Банка России и процедура принятия им соответствующих решений должны быть подробно регламентированы в законодательстве.

Каждый окружной федеральный банк должен иметь Совет Директоров. Председателем Совета Директоров является Председатель ОФБ. Все коммерческие банки округа обязаны хранить резервы в "своем" ОФБ, и иметь право рекомендовать Совету Управляющих Банка России кандидатуры на должность членов Совета Директоров ОФБ, иметь доступ к рефинансированию и пользоваться услугами федеральной банковской системы при расчетах.

Преобразование системы Центрального банка в Федеральную банковскую систему России позволит, во-первых, связать филиалы Банка России (ОФБ) с интересами местных деловых кругов, не подчиняя их местным интересам полностью; во-вторых, избежать подчинения ОФБ региональным и местным властям и сохранить единство основных инструментов регулирования денежно-кредитной

системы; в-третьих, децентрализовать проведение ряда операций, воздействующих на местную конъюнктуру, сохраняя при этом общий контроль Банка России над этими операциями, в-четвертых, централизованно использовать другие рычаги денежно-кредитного регулирования, влияющие на экономическую конъюнктуру в стране в целом.

В конечном итоге можно утверждать, что создание Федеральной банковской системы ведет к формированию механизма учета и гармонизации федеральных и региональных интересов в процессе принятия Банком России управленческих решений.

В то же время следует признать, что предлагаемый вариант преобразования системы Центрального банка РФ в Федеральную банковскую систему России логически не вполне завершен, особенно если иметь в виду те задачи, которые он призван решать. То обстоятельство, что окружные федеральные банки продолжают согласно предлагаемому проекту, оставаться структурными подразделениями Банка России и не имеют статуса юридических лиц может существенно снижать эффективность их деятельности. Но это неизбежная плата за преемственность и плавность перехода.

Поэтому в дальнейшем, по мере успешного развития экономической реформы, построения новой экономики рыночного типа и институтов гражданского общества, стабилизации политической ситуации в России следовало бы полнее завершить перестройку системы Центрального банка. В итоге, в частности, окружные федеральные банки перестанут быть структурными подразделениями Банка России, обретут статус юридических лиц и форму акционерных обществ закрытого типа, 51% голосующих акций которых будет принадлежать Банку России. Держателями остальных акций будут коммерческие банки и кредитные учреждения региона. Возможны и другие варианта. Все банки и кредитные учреждения региона обретут право принимать участие в выборах членов Совета Директоров "своего" ОФБ.

Эффективное и стабильное функционирование столь сложного и специфического организма, каким является кредитно-банковская система, тем более в трудных условиях переходной экономики России, требует по меньшей мере соблюдения двух главных условий. Первое - согласованность действий органов представительной и исполнительной власти в области регулирования банковской деятельности, их ориентация на единую цель - углубление экономической реформы, направленной на построение новой экономики рыночного типа. Второе - учет и согласование в процессе принятия решений по вопросам функционирования и развития кредитно-банковской системы интересов государства - публичных интересов и интересов частных, носителем которых являются коммерческие банки, иные кредитные учреждения, юридические и физические лица.

Определенные меры для реализации первой задачи уже были предприняты, однако пока только на уровне подзаконного нормотворчества. Так, например, Указом Президента РФ от 10 мая 1994 г. N 1184 "О совершенствовании работы банковской системы РФ" было признано целесообразным до принятия нового банковского законодательства обеспечивать взаимное представительство Правительства РФ и ЦБ РФ. Но сегодня этого совершенно недостаточно. Необходимо законодательно разграничить полномочия органов регулирования кредитно-банковской системы с одновременным закреплением норм и принципов их взаимодействия как в процессе нормотворчества, так и в процессе правоприменения.

Решению второй задачи - вертикального взаимоучета интересов и координации действий субъектов и объектов управления внутри кредитно-банковской сферы - в сложившейся ситуации может помочь создание Национального банковского совета при Президенте РФ7, в котором должны быть представлены все заинтересованные стороны: государство, ЦБ, коммерческие структуры и т.д.

Для реформирования кредитно-банковской системы в соответствии с вышеизложенными принципами, действующее банковское законодательство подлежит серьезному

усовершенствованию, о чем подробно говорится ниже.

В главе 3 - "Банковское законодательство Российской Федерации" - раскрываются основные положения, характеризующие понятие и особенности банковского законодательства, его структуру и место в системе российского законодательства.

В § 1 - "Общая характеристика и особенности банковского законодательства Российской Федерации" - отмечается, что банковское законодательство представляет собой значительный массив нормативных актов различного иерархического уровня. Оно характеризуется рядом специфических особенностей.

Первая - его межотраслевой характер. Наибольший удельный вес в нем имеют нормы конституционного, административного и финансового права, а также гражданского права. Вместе с тем. многогранность самой банковской деятельности дает основания включать в состав банковского законодательства также нормк финансового, уголовного, гражданского процессуального, уголовно-процессуального и некоторых иных отраслей права.

Так, нормы конституционного права призваны урегулирован вопросы разграничения предметов ведения при осуществлен!» кредитно-денежной политики государства, относя ее к ведению РФ I целом, определения органов, уполномоченных выполнять функцш управления и руководства кредитно-банковской системой, а такж( порядка их образования и принципов осуществления поставленные перед ними задач.

7 См. Указ Президента РФ от 18 октября 1994 г. N 2002 "О национальном банковском совете" /, Собрание законодательства РФ. 1994. N 26, ст. 2791.

Нормы административного права, содержащиеся в основных банковских законах и многочисленных подзаконных актах, способствуют обеспечению управления и руководства банковской системой в делом. С их помощью решаются такие основные задачи как определение компетенции субъектов верхнего уровня, осуществляющих управление банковской системой, установление правовых инструментов, обеспечивающих надежность банков и иных финансовых институтов, выполняющих банковские операции на нижнем уровне банковской системы (в частности, нормы, определяющие основания и порядок регистрации и лицензирования, установления экономических нормативов, ведения бухгалтерского учета и отчетности), осуществление контроля и надзора за законностью и обоснованностью деятельности субъектов нижнего уровня банковской системы (например, условия и порядок отзыва лицензий, нормы, регулирующие наложение административных взысканий за нарушения банковского законодательства).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в банковском законодательстве нормы административного права занимают одно из центральных мест и обеспечивают нормальное функционирование кредитно-финансовой сферы.

Правовой базой осуществления предпринимательской деятельности в кредитно-банковской сфере являются нормы гражданского законодательства. В настоящее время фундаментом гражданского законодательства, регулирующего многообразные имущественные и личные неимущественные отношения субъектов второго уровня банковской системы, являются. нормы нового Гражданского Кодекса РФ 1994 г., некоторые положения Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, а также ГК РСФСР.

Нормы кодифицированного гражданского законодательства определяют прежде всего правовое положение субъектов, участвующих в гражданском обороте, в том числе осуществляющих свою деятельность в кредитно-банковской сфере. Это законодательство содержит правовые нормы, регулирующие общие правила совершения сделок, которым безусловно подчиняются нормы, регламентирующие совершение банковских операций и других сделок банками и иными финансовыми институтами, действующими в кредитно-банковской сфере. То же самое относится к соотношению норм, регулирующих общие правила об обязательствах и договорах, а также правила заключения и исполнения отдельных видов договоров.

Следовательно соотношение кодифицированного гражданского законодательства со специальным банковским законодательством, складывается так, что нормы банковского законодательства базируются на общих нормах кодифицированного гражданского законодательства, которые не входят в его состав, а также основываются на нормах кодифицированного гражданского

законодательства, специально регулирующих вопросы банковского дела, и поэтому входящих в состав специального банковского законодательства. В любом случае нормы кодифицированного гражданского законодательства как входящие в состав специального банковского законодательства, так и не входящие в него имеют приоритет над нормами других актов.

Нормы финансового права регламентируют деятельность кредитно-банковских структур в эмиссионном деле, в области валютных операций, определяют ряд аспектов деятельности Банка России как кредитного и расчетно-кассового органа, регулируют деятельность банков, включенных в процесс исполнения бюджета и ДР.

Защита от наиболее серьезных (общественно-опасных) посягательств на права и интересы государства, иных субъектов, осуществляющих свою деятельность в кредитно-банковской сфере, а также физических и юридических лиц, пользующихся услугами банков и иных кредитных институтов, обеспечивается нормами уголовного права.

Рассматривая другую специфическую особенность банковского законодательства - множественность его нормативных актов, можно сделать вывод об обусловленности этой особенности прежде всего неполнотой охвата законодательными актами складывающихся в области кредитно-банковской деятельности общественных отношений. Это и порождает заполнение существующих пробелов подзаконными (в основном ведомственными) актами и создает возможность издания актов, не опирающихся на соответствующие нормы закона. Положение усугубляется тем, что право издания нормативных актов, затрагивающих права и интересы субъектов нижнего уровня банковской системы, передано самим законом органу управления банковской системой, который является для них по существу вышестоящим органом. В результате у этого органа появляется возможность относиться к коммерческим банкам и иным кредитным учреждениям, как к непосредственно подчиненным организациям, что недопустимо.

Итоговым является вывод, что действующее в России банковское законодательство, несмотря на прогрессивный характер и общую рыночную направленность, все еще не в полной мере соответствует нынешней экономической ситуации и международному уровню правового регулирования общественных отношений в этой области. Данная оценка подтверждается следующими аргументами:

во-первых, основные вопросы, касающиеся управления банковской системой, например, механизма установления экономических нормативов, до сих пор не разрешены на законодательном уровне;

во-вторых, далеко не все международно признанные средства регулирования банковской деятельности надлежащим образом

применены в нашем национальном законодательстве (здесь прежде всего необходимо отмстить отсутствие специального антимонопольного закона для финансовой сферы, а также закона, регулирующего предоставление потребительского кредита);

в-третьих, даже те вопросы, которые достаточно полно урегулированы, далеко не всегда "снабжены" надежным механизмом реализации (например, фактически отсутствует механизм исполнения трастовых операций и залоговых обязательств при невозвратах кредита);

в-четвертых, слабо урегулированы вопросы, касающиеся банковских холдинговых компаний и вообще банковских объединений;

в-пятых, в большинстве экономически развитых стран в руках одного органа верхнего уровня банковской системы не сосредотачиваются все властные полномочия, наоборот, законодатель, как правило, наделяет такими полномочиями несколько различных органов.

В § 2 - "Место банковского законодательства в системе российского законодательства" - применительно к банковской проблематике исследуется известная в теории проблема соотношения отрасли права и отрасли законодательства. Приходится вновь возвращаться к давним спорам относительно возможности выделения наряду с традиционными отраслями права, и иных, имеющих комплексность либо в предмете, либо в методе правового регулирования.

Традиционно в цивилистической науке банковское право, так же как, например, страховое, транспортное или авторское, рассматривается как институт гражданского права. Высказывалась точка зрения о банковском праве как подотрасли финансового права. Представители теории хозяйственною права считают банковское право неотъемлемой частью хозяйственного права как самостоятельной отрасли права. Сторонники предпринимательского права как самостоятельной отрасли права, предметом которого является совокупность правовых норм, регулирующих вмешательство государства в сферу частных интересов8, признают банковское право институтом предпринимательского права. В зарубежной литературе банковское право иногда рассматривается как составная часть кредитного права, реже - как самостоятельная отрасль права.

Сам термин "банковское право" применяется в литературе, например, Л.Г.Ефимовой, по отношению к совокупности нормативных актов, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных учреждений России, главным образом

8 Быков А.Г. Предпринимательское право: проблемы формирования и развития // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 6. С. 9.

банков, а также порядок осуществления ими банковских операций9, и понимается как банковское законодательство.

Рассмотрение существующих точек зрения приводит к выводу о том, что банковское право следует рассматривать как комплексную отрасль законодательства. Оно включает, с одной стороны, совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих товарно-денежные отношения, складывающиеся при осуществлении банками и иными финансовыми институтами, выполняющими банковские операции, деятельности в кредитно-банковской сфере, а с другой стороны, совокупность административно-правовых норм, регулирующих управление государственными финансами со стороны субъектов банковской системы и ряд других видов деятельности кредитно-банковских структур.

Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что кредитно-финансовые отношения в новых экономических условиях пронизывают все сферы экономики, нельзя не отметить еще одной важной особенности банковского законодательства. Она состоит в том, что некоторые акты банковского законодательства одновременно принадлежат и к другим отраслям законодательства (в частности, когда речь идет об обслуживании банками граждан-потребителей). Нормативные акты, регулирующие такие отношения, принадлежит как к банковскому законодательству, так и к законодательству о защите прав потребителей.

В § 3 - "Структура банковского законодательства Российской Федерации" - дается общая характеристика иерархической структуры банковского законодательства, показывается роль и место закона в массиве банковских нормативных правовых актов, а также обосновываются обычаи и пределы подзаконного регулирования в банковской сфере.

Иерархическая структура банковского законодательства в широком смысле характеризуется наличием в нем законов как актов высшей юридической силы и большого массива подзаконных нормативных актов как средств оперативного регулирования. Среди них превалируют нормативные акты Центрального банка РФ. В настоящее время в структуре банковского законодательства можно выделить несколько опорных законов. Это: Закон о Центральном банке РФ, Закон о банках и банковской деятельности, Закон о денежной системе и Закон о валютном регулировании и валютном контроле. Кроме того, нельзя не отметить роль нового ГК РФ и ныне действующих на территории РФ Основ гражданского законодательства, содержащих нормы, регулирующие правила совершения гражданско-правовых сделок в банковской сфере, а также расчетные и кредитные отношения. Указанные законодательные акты, призваны обеспечить общие правила поведения всех субъектов,

9 Ефимова Л.Г. Банковское право. М. 1994. С. 4-5.

осуществляющих управление банковской сферой,

предпринимательскую деятельность и пользующихся услугами кредитно-финансовой системы. Вместе с тем, именно Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности в РСФСР" были призваны в комплексе урегулировать все основные вопросы, возникающие в банковской области в ходе проводившихся в России с середины 1990 года глубоких экономической и политической реформ. В связи с этим в параграфе анализируются именно эти законы, раскрываются, в первую очередь, их место и роль в иерархической структуре банковского законодательства.

Анализ применения норм данных законов приводит к выводу, что в ряде случаев они недостаточно полно регулируют складывающиеся в банковской сфере отношения. В качестве типичной иллюстрации рассматривается правовое регулирование порядка установления банкам экономических нормативов, т.к. в этих законах по существу лишь пересчисляется состав указанных нормативов, но не определяется механизм их формирования. Именно неурегулированность подобных вопросов обусловливает необходимость восполнения пробелов подзаконными нормативными актами, что и ведет к разбуханию массива соответствующего нормативного материала. Органы, осуществляющие управление банковской системой, позволяют себе "поправлять" их по своему усмотрению. В результате снижается стабильность действующего банковского законодательства.

В этом отношении федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в законы "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР", разработанные Государственной Думой, существенно улучшают действующее законодательство.

Однако, сказанное вовсе не отвергает необходимости подзаконного регулирования в банковской сфере. Наоборот, закон не может и не должен охватывать абсолютно все вопросы и выражать многочисленные нюансы банковской деятельности. Сама банковская деятельность находится в постоянном развитии и потому оптимизация управления ею неизбежно будет и далее находить отражение в подзаконных нормативных актах. Возражение вызывает лишь имеющийся перекос в действующем банковском законодательстве в сторону таких актов.

Для преодоления этой тенденции и введения подзаконного нормотворчества в строго законные рамки, представляется необходимым именно в банковском законодательстве решить две важнейшие задачи: определить пределы подзаконного регулирования

вопросов банковской деятельности и установить гарантии законности принимаемых в этой сфере подзаконных нормативных актов.

Для решения указанных задач необходимо прежде всего уяснить, какие органы государства вправе издавать подзаконные нормативные акты в области банковской деятельности. Анализ норм Конституции РФ, а также Закона о Центральном банке и его Устава убеждает в том, что все подзаконные акты в банковской сфере подразделяются на две категории: во-первых, подзаконные нормативные акты высших государственных органов (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ); во-вторых, подзаконные нормативные акты органа управления банковской системой - Центрального банка РФ. Что касается гарантий законности принимаемых подзаконных нормативных актов, то Конституцией четко установлены эти гарантии и процедуры их обеспечения для подзаконных нормативных актов высших государственных органов.

В то же время для подзаконных нормативных актов Центрального банка РФ в действующем банковском законодательстве не предусмотрены ни гарантии, ни процедуры обеспечения их законности, ни даже формы этих актов. В новой редакции Федерального закона о Центральном банке РФ в известной мере учтены недостатки действующего законодательства, но и в нем ничего не говорится о форме нормативных актов Центробанка. Указания же на то, что эти нормативные акты не могут иметь форму телеграмм, абсолютно недостаточно. В Законе о Центральном банке РФ необходимо четко и ясно определить формы нормативных актов, которые вправе издавать Центральный банк РФ. Учитывая то обстоятельство, что Центральный банк РФ в настоящее время является органом управления банковской системы России, вполне правомерно провести аналогию с нормативными актами министерств и ведомств, которые, как известно, существуют в форме приказов и инструкций. И поэтому в проекте Федерального закона о Центральном банке РФ следовало бы прямо указать, что Банк России вправе издавать приказы и инструкции.

Наконец, необходимо более четко определить гарантии законности нормативных актов Центрального банка РФ. Действующее банковское законодательство, в том числе новый Федеральный закон о Центральном банке РФ, не содержит ничего иного, кроме указания на возможность оспаривания его решений в судебном порядке. Однако, очевидно, что здесь речь идет не о механизме оспаривания нормативных актов Банка России, несоответствующих закону, а о возможности признания недействительными издаваемых им индивидуальных актов (например, приказ об отзыве лицензии у конкретного коммерческого банка). Признание недействительными индивидуальных актов осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ. При этом споры о

признании недействительными актов государственных и иных органов подведомственны арбитражному суду при обязательном соблюдении двух условий: во-первых, эти акты должны носить ненормативный характер и, во-вторых, данные акты должны нарушать или хотя бы затрагивать субъективные права организации либо гражданина-предпринимателя.

Каким образом и в каком порядке должны обжаловаться и признаваться недействительными нормативные акты Центрального банка РФ? Анализ действующего законодательства показывает, что данный вопрос неподведомствен Конституционному Суду РФ, а обжалование таких актов в соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре РФ" весьма неоперативно. Исходя из этого, в Федеральном законе о Центральном банке РФ и в проекте Федерального закона о банках и банковской деятельности необходимо отразить, что нормативные акты Банка России, не соответствующие закону, могут быть признаны недействительными судом в порядке, установленном законодательством РФ.

Глава 4 - "Правовое регулирование управления банковской системой Российской Федерации в условиях перехода к рыночной экономике"- посвящена исследованию современного состояния правового регулирования управления банковской системой, правового статуса объектов управления этой системы и средствам, обеспечивающим управление ею. На этой основе в главе рассматриваются пути совершенствования управления банковской системой в условиях формирования новых экономических отношений.

В § 1 - "Современное состояние правового регулирования управления банковской системой" - отмечается, что управление банковской системой отвечает всем характерным признакам социального управления. Но само социальное управление может существовать в различных формах: государственное управление и общественное управление. Поэтому для юридического анализа состояния и перспектив правового регулирования управления банковской системой столь важно подчеркнуть именно государственный характер управления сю. Сущность государственного управления состоит, как известно, в том, что оно осуществляется специальными государственными органами, реализующими в своей деятельности государственные интересы и действующими от его имени; причем управление осуществляется указанными органами благодаря наделению их государством определенной компетенцией и государственно-властными полномочиями.

Государство в целях обеспечения управления банковской системой определяет, прежде всего, специальные органы, призванные выступать в качестве субъектов управления. Согласно ст. 75 Конституции РФ одним из таких органов является Центральный банк РФ. Другим таким органом в соответствии с п. "б" ст. 114

Конституции РФ является Правительство РФ. Анализ указанных статей Конституции РФ показывает, что полномочия Центрального банка и Правительства сформулированы совершенно по-разному. Правительство РФ не призвано осуществлять непосредственное государственное управление кредитно-банковской системой. Более того, для непосредственной реализации этой функции необходимы специальные органы исполнительной власти, руководители которых должны входить в состав Правительства страны.

Что же касается толкования ст. 75 Конституции, то оно приводит к выводу о том, что в ней указаны функции Центрального банка как органа государственной исполнительной власти специальной компетенции. Представляется весьма важным подчеркнуть, что Центральный банк РФ только при их осуществлении выступает как федеральный орган исполнительной власти. Во всех других случаях он таковым не является и должен рассматриваться в качестве центра управления банковской системой как самоуправляемой и саморегулируемой системы. В этом смысле нельзя не отметить глубокого противоречия в самом подходе Конституции РФ и действующего банковского законодательства к решению рассматриваемой проблемы.

В основе подхода, нашедшего отражение в Конституции, лежит представление о том, что денежный оборот государства с рыночной экономикой составляют деньги, принадлежащие физическим и юридическим лицам, и деньги, принадлежащие государству. Причем, государство - такой же субъект гражданского, в том числе денежного оборота, как и другие. Таков смысл положения Гражданского Кодекса. В связи с этим банковская система должна быть самоуправляемой и саморегулируемой, поскольку в ней сплетены как публичные, так и частные интересы. Таким образом, Центральный банк РФ не может по всем вопросам управления банковской системой выступать как федеральный орган исполнительной власти.

Публичный, а конкретно - государственный интерес, требующий специального регулирования в кредитно-банковской сфере условно можно подразделить на общий и специальный. Общий объективируется в требовании стабильности кредитно-банковской системы и обеспечивается целым рядом статей Конституции РФ (п. "ж" ст. 71, ст.75, п. "г" ст. 83, п. "в" ст. 103, п. "в" ст. 106, п. "б" ст. 114 и другие). Что же касается специального публичного интереса, то он, в дополнение к общему требованию стабильности, предполагает особые требования, связанные с защищенностью национальной валюты (п.п. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ). Этот специальный интерес Конституция уполномочивает реализовывать Центральный банк РФ, рассматривая его как федеральный орган исполнительной власти.

Итак, анализ положений Конституции РФ позволяет придти к выводу о том, что Центральный банк РФ выступает в двух лицах. С

одной стороны, как федеральный орган исполнительной власти, выполняющий задачи, связанные с защищенностью национальной валюты. С другой стороны, он выступает в роли центра управления банковской системой как саморегулируемой и самоуправляемой системы. В этом смысле он уже не может рассматриваться как федеральный орган исполнительной власти, а те функции, которые на него возложены, Центральный банк выполняет наряду либо совместно с другими органами государственной власти. В этом случае становится очевидным, что любые другие функции, осуществляемые Центральным банком РФ сегодня, не могут рассматриваться как имманентно присущие именно ему. Но тогда вполне уместно отмстить, что в перспективе, не исключается возможность перераспределения компетенции по управлению банковской системой между Центральным банком РФ и другими федеральными органами исполнительной власти.

Согласно действующему банковскому законодательству РФ одна из особенностей статуса Центрального банка страны состоит в том, что он одновременно осуществляет и хозяйственную деятельность, и выполняет государственно-властные функции. Другая особенность статуса этого органа состоит в том, что будучи государственным органом исполнительной власти специальной компетенции он аккумулирует практически все функции государственно-властного характера в соответствующей сфере управления. Наконец, особенностью статуса Центрального банка России является и то, что он фактически независим от высших государственных органов и подотчетен лишь органу законодательной власти.

Таким образом, Центральный банк РФ занимает уникальное положение в системе органов исполнительной власти, которое вряд ли, даже при большом желании можно сравнить с положением не только Немецкого Федерального банка, ФРС США и уж тем более Банка Франции, но и вообще с положением государственных банков экономически развитых стран. Аналогичного российскому решения вопроса о функциях Центрального банка нет ни в одном государстве мира.

Изложенное дает основания полагать, что в настоящее время особую важность приобретает проблема четкого распределения функций государственного управления банковской системой между различными государственными органами. Необходимость распределения этих функций между различными государственными органами обусловливается острой потребностью преодоления монополизма нынешнего Центрального банка, а также тем, что без решения данного вопроса невозможно строго определить меру вмешательства государства в дела банковской системы как самоуправляемой и саморегулируемой системы, а тем самым будут установлены обоснованные пределы обеспечения публичных интересов в этой важнейшей сфере экономики.

В § 2 - "Правовой статус объектов управления в банковской системе" - отмечается, что банковская система любого экономически развитого государства представляет собой совокупность экономических и социальных связей. С экономической точки зрения основной целью банковской системы, в конечном счете, является достижение стабильности финансового хозяйства и денежного оборота.

С. точки зрения социальных связей, подвергающихся государственному воздействию, банковская система может обладать стабильностью только в том случае, если в процессе управления ее объекты будут обладать достаточной степенью надежности. Следовательно, экономическая стабильность помимо и наряду с экономическими методами воздействия может быть достигнута также с помощью административно-правовых мер, применяемых в процессе государственного управления банковской системой. При этом основной целью соответствую тих властных воздействий на объекты управления является обеспечение их надежности.

Обеспечение надежности при осуществлении государственного управления банковской системой и выбор субъектами управления необходимых для этого средств и методов определяются свойствами объекта, подвергающегося их целенаправленному воздействию. Представляется, что эти свойства не только нельзя игнорировать, но даже недооценивать. Дело в том, что объектам социального управления внутренне присущи свойства самоуправления и саморегуляции, недооценка которых неизбежно приводит к резкому снижению эффективности избранных субъектом управления средств воздействия. В связи с этим в работе дается характеристика объектов управления в банковской системе.

Построение современной банковской системы России как двухуровневой предполагает решение на нижнем уровне - на уровне объектов управления - целого ряда задач. Среди них, прежде всего, необходимо выделить осуществление сделок с клиентами и организацию межбанковского рынка расчетов и кредитных ресурсов. Кроме того, достаточно значительной спецификой отличается осуществление сделок с ценными бумагами и валютой.

Для решения указанных задач необходима управляемость и на нижнем уровне банковской системы, причем отнюдь не меньшая, чем на на верхнем. Однако это совершенно иная управляемость, а именно, та, которая достигается с помощью гражданско-правовых средств. В отличие от средств и методов управления, применяемых на верхнем уровне банковской системы и являющихся в основном административно-правовыми, на нижнем уровне решение важнейших задач функционирования системы осуществляется методами, присущими гражданскому праву.

Исходя из того, что правовое положение субъектов нижнего уровня и правовое регулирование их деятельности является составной

частью правового регулирования организации и функционирования кредитно-финансовых отношений необходимо на данном переходном этапе развития российской экономики акцентировать внимание на частно-правовых началах в банковской сфере. В связи с этим на нижнем уровне системы должны решаться любые задачи, кроме отнесенных государством к компетенции верхнего уровня или делегированных ему субъектами нижнего уровня. Одновременно, исходя из государственных интересов, на верхний уровень банковской системы следовало бы возложить строго определенный круг задач, которые надо решать обидами усилиями. К их числу можно отнести, в частности, установление обоснованных экономических нормативов для банков и иных финансовых институтов и формирование страховых фондов банковской системы.

Основными субъектами, осуществляющими

предпринимательскую деятельность в кредитно-финансовой сфере являются банки. Поэтому от четкого определения их правового положения во многом зависит не только облик нижнего уровня банковской системы, но и возможность применения на данном уровне адекватных средств управления.

В законодательстве и литературе термин "банк" трактуется посредством использования либо понятия "учреждение", либо понятия "предприятие". Однако оба подхода неверны с точки зрения современного гражданского законодательства и, прежде всего, ГК РФ 1994 года. С учетом этого, а также практики создания коммерческих банков в форме акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью необходимо в специальном банковском законодательстве отразить положение о том, что банк - это коммерческое юридическое лицо, которое может существовать в любой предусмотренной законодательством организационно-правовой форме. Что же касается набора этих форм, то они установлены новым ГК РФ.

Другой важной проблемой, требующей четкою решения в законе, является установление номенклатуры банковских операций, в совокупности необходимых и достаточных для того, чтобы определенный субъект, принимающий участие в кредитно-финансовых отношениях, мог считаться банком. Важность данной проблемы связана с двумя обстоятельствами: во-первых, для банков степень управляющего воздействия со стороны субъектов верхнего уровня банковской системы традиционно выше, чем в отношении других финансовых институтов, осуществляющих банковские операции; во-вторых, как и при решении вопроса об определении понятия "банк", здесь также выявляются особенности банка как объекта управляющего воздействия. Появляется следовательно возможность выбирать наиболее эффективные средства такого воздействия субъектами управления.

В принципе, банковские операции - это гражданско-правовые сделки, однако в специальной литературе по банковскому праву отмечается, что данное понятие охватывает не только юридически значимые, но и целый ряд фактических действий, связанных с их бухгалтерским оформлением. В настоящее время перечень банковских операций дается в ст. 5 Закона о банках и банковской деятельности. Но данная статья содержит перечень не только собственно банковских операций, но и других сделок, совершаемых банками и другими кредитными учреждениями, а также примерный перечень банковских операций. Такой подход, с учетом бурного развития науки и техники в банковском деле и появления новых форм обслуживания клиентов, представляется в целом правильным. Вместе с тем, указание на то, что банки вправе производить иные, кроме указанных в ст. 5 названного закона, операции и сделки с разрешения Центрального банка РФ, выдаваемому в пределах его компетенции, вызывает возражения.

Весьма важным представляется, с одной стороны, четкое законодательное закрепление запрета на совершение в виде промысла сделок, превращающих банк в иную по сути коммерческую организацию. Действующий Закон о банках и банковской деятельности содержит такой запрет - коммерческие банки не вправе осуществлять деятельность в производственной, торговой и страховой сфере. С другой стороны, вряд ли оправданно вне указанных пределов сохранять порядок, согласно которому формально требуется разрешение Банка России на совершение не только собственно банковских операций, но и других сделок. В интересах точного определения правоспособности банка необходимо законодательное решение трех вопросов: во-первых, установление прямого запрета на совершение банком в виде промысла сделок, превращающих его в иную коммерческую организацию; во-вторых, регламентировать разрешительный порядок (на основании лицензии банка России) совершения в виде промысла сделок, являющихся банковскими операциями; в-третьих, установить право банка совершать сделки, не входящие в первые две группы и не противоречащие целям его деятельности.

В юридической литературе даются различные классификации банковских операций. Предлагалось провести такую классификацию и по функциональному признаку. Соответственно к банковским операциям были отнесены: сделки, направленные на образование средств; сделки, направленные на предоставление кредита; сделки, направленные на содействие платежному обороту; иные сделки, определяемые как банковские операции. В новейшей литературе юристы вслед за экономистами предлагают выделять активные и пассивные операции, операции по выполнению различных платежей и прочие операции.

Исходя из необходимости четкого законодательного определения банка с учетом такого критерия совокупность банковских операций, необходимых и достаточных для признания его таковым, представляется наиболее удачной классификация этих операций именно по функциональному признаку. При этом важно иметь в виду, что российская банковская система является универсальной в том смысле, что основу ее нижнего уровня составляют не специализированные, а универсальные коммерческие банки. Следовательно, банком является такой субъект кредитно-финансовых отношений, который совершает банковские операции по привлечению вкладов (депозитов), выдаче кредитов и осуществлению расчетов. Это означает, что иные кредитные институты могут совершать отдельные банковские операции с разрешения Банка России, но не создающие в совокупности признаков банка.

Итак, учитывая изложенное, можно следующим образом сформулировать понятие "банк". Банк - это коммерческое юридическое лицо, создающееся в любой организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством, которое на основании лицензии Банка России вправе привлекать вклады (депозиты), выдавать кредиты, осуществлять расчеты, выполнять другие банковские операции, а также совершать иные сделки, не противоречащие закону и целям деятельности, указанным в его уставе. В законе помимо данного определения должен быть сформулирован запрет на осуществление банками в виде промысла производственной, торговой и страховой деятельности.

Суммируя изложенное, можно сделать общие выводы относительно специфики объектов управленческого воздействия в рамках банковской системы.

Прежде всего, и банки, и иные кредитные институты, осуществляющие банковские операции, - это коммерческие юридические лица, обладающие высокой степенью автономии, управляемость которых достигается гражданско-правовыми средствами.

Далее, банковские операции, в совокупности необходимые и достаточные для определения субъекта кредитно-финансовых отношений как банка (это касается и иных кредитных институтов, осуществляющих отдельные банковские операции), должны находиться под гораздо более строгим контролем субъектов управления, чем иные банковские операции.

Наконец, учитывая отмеченную специфику объектов управления банковской системы, следует признать, что метод прямого директивного воздействия на них должен применяться лишь в исключительных случаях. Приоритет должен быть отдан методам косвенного воздействия. По своему правовому характеру и средства прямого, и средства косвенного управляющего воздействия являются административно-правовыми.

В § 3 - "Правовые средства, обеспечивающие управление банковской системой" - основное внимание уделяется правовым средствам, специально предназначенным для управления объектами банковской системы. При этом отмечается, что выбор правовых средств в рамках банковской системы должен определяться целями, для достижения которых они предназначены.

Основной целыо административно-правового воздействия субъектов верхнего уровня банковской системы на объекты управления нижнего уровня является обеспечение надежности этих объектов, т.е. банков и других кредитных институтов, осуществляющих банковские операции. Исходя из этого, особое внимание уделено выявлению объема содержания понятия "надежность", в котором вычленяются три компонента: во-первых, законность создания и функционирования объектов; во-вторых, достаточность их капитала, включая их ликвидность; в-третьих, установление и соблюдение обоснованных экономических нормативов. При выборе правовых средств учитывается также то, что для осуществления управленческого воздействия в банковской системе применяются, в основном, косвенные методы (опосредованные способы воздействия).

В книге отмечены основные формы правового регулирования управления банковской системой: регистрация банков; лицензирование банковской деятельности и отдельных банковских операций; установление экономических нормативов банкам и другим финансовым институтам, осуществляющим банковские операции; контроль и надзор за деятельностью этих учреждений; применение к ним мер административно-правового воздействия при допущении правонарушений.

Рассмотрена обеспечительная функция правовых средств, применяемых для достижения единой конечной цели - обеспечения надежности объектов управления в банковской системе. Делается вывод о том, что средства эти будут носить обеспечительный характер несмотря на то, что одни из них не будут непосредственно направлены на защиту от конкретных правонарушений, а другие будут применяться именно в этих случаях. Затем, под этим углом зрения рассматриваются такие основные инструменты управления объектами банковской системы, используемые в мировой практике, как: регистрация банков и лицензирование деятельности банков и иных кредитных институтов, осуществляющих банковские операции; установление банкам и иным кредитным институтам, осуществляющим банковские операции, экономических нормативов; контроль и надзор за деятельностью банков и иных кредитных институтов, осуществляющих банковские операции.

В § 4 - "Пути дальнейшего совершенствования управления банковской системой в условиях рыночной экономики" рассматриваются два возможных варианта совершенствования

государственного управления банковской системой РФ и ее самоуправления.

Первый вариант: сохрагается в неизменном виде структура верхнего уровня банковской системы, но возможны изменения управленческих функций Центрального банка РФ. Предстоит подробно и последовательно очертить пределы влияния Центрального банка на коммерческие банки и другие кредитные организации. Этот вариант уже реализуется усилиями соответствующих Комитетов Государственной Думы. И хотя на этом пути банковское законодательство существенно продвинулось вперед, тем не менее этот вариант неспособен, по нашему убеждению, обеспечить успешное завершение банковской реформы, поскольку, по самой своей сути, способствует консервации банковской системы страны в ее нынешнем состоянии.

Второй вариант предполагает развитие системы Центрального банка РФ в Федеральную банковскую систему России (ФБСР) во главе с Центральным банком России. Реализация этого варианта должна привести к серьезной структурно-функциональной перестройке верхнего уровня банковской системы, к утешению подлежащих исполнению на этом уровне задач и функций, перераспределению управленческих функций, выполняемых в настоящее время ЦБ, между ним и другими субъектами, которые в связи с этим вариантом появятся на верхнем уровне системы. Разделение этих функций должно полностью основываться на нормах Конституции РФ. Такими новыми субъектами, как сказано в § 3 второй главы книги, могли бы бьггь: 1. Главное Управление по делам банков, подчиненное М1шфину РФ, которому передаются функции регистрации банков, лицензирования банковской деятельности, а также, частично, нормотворческая функция ЦБ; 2. Федеральная служба России по надзору за банковской деятельностью, призванная осуществлять контрольно-надзорные функции и применение санкций за нарушение банковского законодательства; 3. Федеральный фонд страхования вкладов, защищающий в первую очередь сбережения граждан путем обязательного страхования определенных законом видов вкладов физических лиц в пределах, установленных законом.

Выбор второго варианта позволит реализовать идею "сдержек" и "противовесов" при управлении банковской системой, и, что очень важно, не потребует крупных бюджетных вложений. В этом случае произойдет лишь перераспределение функций государственного управления, а не создание новых управленческих структур.

Что же касается системы Центрального банка РФ, то она продолжит осуществление единой кредитно-денежной политики наряду с другими функциями, исполнение которых будет законом закреплено за ФБСР. Учитывая, хгго Конституция возложила на Центральный банк РФ как на орган государственной исполнительной

власти специальной компетенции ряд функций, вполне возможно использовать существующую систему Центрального банка, его Главные территориальные управления (национальные банки) при создании ФБСР, придав им другие организационно-правовые формы и функции.

Все рассмотренные вопросы безусловно должны найти отражение в специальном федеральном законе прямого действия. Но возникает вопрос о том, каким должен быть этот закон? Ведь при принятии решения о разработке нового закона неизбежно возникает необходимость определить не только его содержание, но и форму. Отсюда - очень важный вопрос: какую форму систематизации законодательства следовало бы использовать в данном случае?

Как известно, высшей формой систематизации законодательства является его кодификация. Примером этого является новый Гражданский кодекс РФ, принятию которого предшествовала большая законотворческая работа. Сначала в законодательстве накапливались новые решения, соответствующие переходу страны к новым экономическим отношениям, а затем уж разворачивалась работа по кодификации соответствующих норм. Словом, кодификации всегда предшествует накопление крупного массива правовых норм и нормативных актов, содержащих основы юридического решения крупных экономических и политических проблем и служащих основой и источником кодификационных работ.

К сожалению, в массиве банковских нормативных правовых актов до сих пор не произошло накопление достаточного и адекватного требованиям новой российской экономики собственно законодательного материала. Поэтому сейчас вряд ли возможно говорить о кодификации банковского законодательства, - речь должна идти об инкорпорации соответствущего нормативного материала, в том числе по вопросам управления банковской системой. При этом, инкорпорацию целесообразно проводшъ в форме консолидации, что позволит располагать правовые нормы в определенной логической последовательности и, в то же время, осуществить, когда это будет необходимо их редакционную обработку.

По итогам рассмотрения данного вопроса предлагается консолидировать подавляющее большинство правовых норм, регламентирующих вопросы управления банковской системы страны в едином Федеральном законе "Об управлении банковской системой е Российской Федерации". В нем необходимо решить следующие вопросы: во-первых, определить федеральные органы исполнительно» власти, осуществляющие управление банковской системой в РФ; во-вторых, установить компетенцию каждого из этих органов с цельк создания механизма осуществления политики "сдержек" 1 "противовесов", препятствующего узурпации властных полномочий н; верхнем уровне системы; в-третьих, закрепить средства обеспечивающие взаимодействие федеральных органо]

исполнительной власти, осуществляющих управление банковской системой; в-четвертых, решить вопросы правового положения и организации управления окружными федеральными банками и их взаимоотношений с Центральным банком РФ как центром ФБСР; в-тятых, определить инструменты, обеспечивающие управление субъектами нижнего уровня банковской системы со стороны верхнего фовня (минимальные обязательные резервы и иные экономические нормативы, установление учетной ставки, а также порядка и условий эефинансирования банков и иных кредитных институтов, средства, направляемые на обеспечение ликвидности банковской системы, эперации на открытом рынке и т.д.); в-шестых, установить меры правового воздействия, в том числе меры юридической ответственности, субъектов обоих уровней банковской системы.

С учетом изложенного в работе предложена структура проекта Федерального закона "Об управлении банковской системой в Российской Федерации".

В завершение исследования отмечается, что к числу важнейших направлений развития правовой базы финансово-кредитных отношений наряду с доработкой специального банковского законодательства относится также совершенствование уголовного законодательства. Подчеркивается, при этом, что новый подход к уголовно-правовому регулированию сферы предпринимательства вообще и рынка капитала в частности требует кардинальной переработки не только Уголовного кодекса, но и согласованного изменения всего блока правовых актов, затрагивающих сферу борьбы с преступностью.

Основные публикации по теме:

1. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М.: "Дело ЛТД", 1995. - 17,5 п. л.

2. Административно-правовой статус организационных форм местного управления. МЮИ, М., 1991. - 1 п. л.

3. Проблемы правового регулирования банковской деятельности. Доклад на съезде АРБ. май 1992. - 0,5 п. л.

4. Пустите банкира в парламент // Народный депутат. 1993. N 3 -0,3 п. л.

5. Экономическая реформа и банковская система России. Докладная записка в директивные органы РФ. Сентябрь 1993. - 1 п. л.

6. Банк для клиента. Изд-во "Златоцвет". М., 1993. - 6 п. л.

7. Закон о Центробанке нуждается в совершенствовании // Российская Федерация. 1994. N 3 - 0,5 п. л.

8. Правовое регулирование организации и деятельности банковской системы РФ в условиях рыночной экономики (исходные принципы). М.: Изд-во МФД. 1994. - 3,5 п. л. (в соавторстве)

9. Правовое регулирование деятельности органов управления кредитной системой Франции и проблемы банковской системы России // Государство и право. М., 1994. N 6 - 0,4 п. л. (в соавторстве)

10. Какой банк лучше исполнит местный бюджет // Российская Федерация. М., 1994. N 9 - 0,3 п. л.

11. Местное самоуправление и банки. В сб., посвященном памяти профессора Г.В.Барабашева. М.: Изд-во МГУ, в печати. - 0,5 п. л.

12. Законодательный вакуум порождает произвол // Деловые люди, апрель 1994. N 44 - 0,2 п. л.

13. Третейский суд. М.: "Дело ЛТД", 1994. - 2 п. л. (в соавторстве)

14. Проблемы реформирования банковского законодательства РФ. Стенографический отчет содокладов Г.А.Тосуняна и А.А.Хандрусва на заседании Реформ-клуба "Взаимодействие", июль 1994. - п. л.

15. Уголовно-правовая защита банковской деятельности. В кн.: Банковский бизнес в России: криминологические и уголовно-правовые проблемы. М.: "Дело ЛТД", 1994. глава III - 3,5 п. л. (в соавторстве)

16. Опыт построения и правового регулирования банковских систем: Россия, Германия, Франция, США. М.: "Дело ЛТД", 1994. -3,3 п. л.

17. Следуя только закону. К вопросу о признаках кредитно-банковской системы рыночного типа // Банкир России. 1994. N 4 -0,2 п. л.

18. Концепция совершенствования кредитно-банковской системы и банковского законодательства РФ // Проблемы прогнозирования. Журнал Российской Академии наук. 1994. N 5 - 0,3 п. л.

19. Защита банковской деятельности: уголовно-правовой аспект // Государство и право. 1995. N 3 - 0,8 п. л.