Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

ВЕСЕЛОВСКИЙ Петр Станиславович

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени капдидата юридических наук

□□3445317

Москва-2008

( -..... ,

1 / . 1 »

; р~ "ГГГ .Г5'-Л^ч».;; .-¿¡Л'-'г

В'х,"}. ° .. . .. .

СУ, ¿6 '

26 О Г

>/6/у /?о

003445317

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Веселовский Петр Станиславович

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ 34 НАРУШЕНИЕ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре финансового права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Академия экономической безопасности МВД России

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Ручкина Гульнара Флюровна

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор

Ашмарина Елена Михайловна

кандидат юридических наук Юрмашев Роман Сергеевич

Ведущая организация • Российский государственный торгово-

экономический университет

Защита состоится 26 июня 2008 г. в 14 час 30 мин на заседании диссертационного совета Д 203 002 06 в Академии управления МВД России по адресу 125171, Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8, вауд №404

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан 26 мая 2008 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

Яковлев К Л

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Укрепление финансовой дисциплины, законности и правопорядка в банковском секторе экономики России приобретает в последнее время особое значение Это связано, прежде всего, с активным развитием экономики государства, увеличением количества хозяйствующих субъектов, возрастающим объемом денежных потоков между ними и возрастающей в связи с этим ролью кредитных организаций как посредников на рынке финансовых услуг Кроме этого Россию после вступления во Всемирную торговую организацию ожидает обострение конкурентной борьбы с международными финансовыми институтами В связи с этим оздоровление и укрепление банковской системы как одной из базовых подсистем в системе обеспечения безопасности государства также играет первостепенную роль и во многом предопределяет логику банковских реформ в

В период реформ 90-х годов XX в банковский сектор стал одним из сегментов экономики наиболее подверженных совершению правонарушений Распространены случаи нарушения финансовой дисциплины, среди которых наиболее распространенными являются нарушения при проведении кредитных операций, организации работы по ведению бухгалтерского учета, достоверности учета и отчетности В ходе проведенных в 2006 г Банком России 779 плановых проверок кредитных организаций выявлены 17583 нарушения, среди которых нарушения при проведении кредитных операций 3589 (20,4%), организации работы по ведению бухгалтерского учета 1563 (8,9%), достоверности учета и отчетности 1363 (7,8%) 1 По итогам проведенных проверок Банком России, был наложен запрет на осуществление отдельных операций в 133 случаях, требования устранить нарушения получили 383 кредитные организации, штрафы были наложены на 232 кредитные организации2

Постоянно увеличивается количество выявленных преступлений в банковском секторе - с 1991 по 1997 год количество преступлений в банковской системе увеличилось с 310 преступлений до 19,5 тыс, в 2005 г совершено 98306 преступлений, в 2006 г - 141016, в 2007 г - 1408323 Происходит постоянный рост преступлений, связанных с легализацией преступных доходов По ст ст 174 и 174 1 УК РФ в 2004 г возбуждено 989 уголовных дел, в 2005 г -

Годовой отчет Банка России за 2006 год С 91

2 Материалы V международной научно-практической конференции «Государство и банки - партнерство в сфере противодействия легализации преступных доходов» Москва 2007 г С 2

3 Сводный отчет по России ГИАЦ МВД России «О результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности» Ф 5 (050) 2004-2007 гг С 36

3547, в 2006 г - 7957, в 2007 г - 9035 преступлений Размер причиненного материального ущерба составил 160 млрд руб (2004 г -0,4 млрд руб), наложен арест на имущество и денежные средства в сумме 1 млрд 400 млн руб (2004 г -500 млн руб ) L

Значительные денежные средства легализуются и обналичиваются через банковскую систему, о чем свидетельствует количество привлеченных к ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о легализации За нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов за 2006 г отозваны лицензии у 51 кредитной организации (2005 г - 31, 2004 г - 23, до этого количество отозванных лицензий за год не превышало 10, в среднем от 2 до 5 за год) Об этом же свидетельствуют оценки специалистов по объему легализуемых и обналичиваемых денежных средств через банковскую систему, согласно которым объем операций по обналичиванию средств составляет от 50 до 80 млрд руб в месяц, по переводу спепств непечилентам от 1 по 4 мппл цппл в мргяц Всего объем таких операций составляет 1,5-2 трлн руб в год Потери консолидированного бюджета составляют от 500 до 800 млрд руб в год 2

Росту количества совершаемых правонарушений в банковском секторе способствует ряд негативных факторов Прежде всего, это связано с тем, что в российском банковском секторе сосредоточено большое количество кредитных организаций с незначительными уставными капиталами Подобные кредитные организации не имеют возможности извлекать высокие доходы посредством проведения правомерных банковских операций и извлекают более высокие доходы через осуществление посреднических услуг незаконного характера

Также значительному количеству правонарушений способствуют недостатки действующего банковского законодательства, регулирующего основания и процедуру привлечения кредитных организаций к ответственности В отличие от административного, налогового или уголовного законодательства, банковское законодательство не содержит четкого и исчерпывающего перечня банковских правонарушений, за которые кредитная организация может быть привлечена к ответственности с указанием конкретных мер ответственности за каждое нарушение

Повышение финансовой дисциплины и законности в банковском секторе автор напрямую связывает с совершенствованием банковского законодательства,

Информационно-аналитическая справка о состоянии борьбы с преступлениями, предусмотренными стст 174 и 174-1 УК РФ, и результатах прокурорско-следственной практики по уголовным делам о таких преступлениях 2006 г С 4.

2 Выступление Председателя Банка России Игнатьева С М на парламентских слушаниях на тему. «Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства» 20 февраля 2007 года С 1

активизацией деятельности надзорных органов, усилением роли юридических средств, применяемых для соблюдения публичных финансовых интересов, совершенствованием мер ответственности, применяемых к правонарушителям

Аюуальность темы диссертационного исследования обуславливается, во-первых, важностью вопроса ответственности за нарушение банковского законодательства как ключевого в построении банковской системы и ее правового регулирования Во-вторых, необходимостью анализа эффективности действующих норм банковского законодательства, устанавливающих меры ответственности и системы банковского надзора России на основе анализа и обобщения накопленного опыта в области государственного регулирования банковскими системами в России и в зарубежных странах Степень научной разработанности темы.

Теоретические аспекты правонарушений и юридической ответственности анализировались в трудах таких ученых-представителей общей теории права и госуляпстчя как М М Агяпков С С Алексеев, Б Т Еазылев. Д И Ке"и,"те"и, А А Бондарев, С Н Братусь, Ю А Денисов, С Н Ивахненко, О С Иоффе, А И Козунин, М А, В Е Крутицких, О Э Лейст, Д А Липинский, А.В Матузов, НС Малеин, НИ Малько, ММ Марченко, ЕЛ Поцелуев, АС Сиротина, Н А Стручков, В Н Скобелкин, Р Л Хачатуров, Е В Черных, А П Чугаев и др

Правовому регулированию банковской системы и правовьм основам управления в банковской системе посвящены исследования следующих специалистов А Г Братко, К С Вельского, А Ю Викулина, О Н Горбуновой, Е Ю Грачевой, А Г Гузнова, И Г Дашковой, А В Диянского, А С Емельянова, Л Г Ефимовой, Е Ф Жукова, Э Д Соколовой, М И Сухова, А А Тедеева, ГА Тосуняна, ОС Федоровой и др

Вопросы банковского надзора, финансово-правовой и административной ответственности кредитных организаций исследовали в своих работах А Г Братко, А Ю Викулин, С А Голубева, Е Ю Грачева, Е Н Пастушенко, Н А Саттарова, Н В Сердюкова, А А Смирнова, Г А Тосунян, Н И Химичева

Вместе с тем обзор монографических, диссертационных исследований, иных научных работ позволяет сделать вывод, что комплексный анализ мер финансово-правовой ответственности1, применяемых к кредитным организациям, в отечественной финансово-правовой литературе не проводился В большинстве работ на отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией мер ответственности за нарушение банковского законодательства, регулируемых нормами финансового права, редко обращается специальное внимание Как правило, они упоминаются в контексте вопроса о правовых основах управления в банковской системе

В данной работе термин «финансово-правовая ответственность» употребляется как синоним «ответственности, регулируемой нормами финансового права»

Вопросами, широко исследованными в научной литературе, являются регулирование и надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций, а также гражданско-правовая, налоговая и административная ответственность кредитных организаций

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией мер ответственности за нарушение банковского законодательства, регулируемых нормами финансового права

Предмет исследования Предметом исследования являются нормы финансового права, регулирующие отношения по привлечению к ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства

Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ теоретических и практических вопросов применения мер ответственности за нарушение банковского законодательства предусмотренных нормами финансового права, и разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в области применения мер ответственности к кредитным организациям, использования мер финансово-правовой ответственности в целях повышения уровня финансовой дисциплины и законности в банковском секторе экономики, а также предложений по преодолению имеющихся правовых коллизий при привлечении кредитных организаций к ответственности

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих задач

провести историко-правовой анализ развития банковского законодательства РФ, выявить основные причины развития кризисных явлений и их воздействия на экономику России,

- выявить сущность и особенности финансово-правовой ответственности как вида юридической ответственности, изучить роль финансово-правовой ответственности в системе мер юридической ответственности, выделить признаки финансово-правовой ответственности, отличающие ее от иных видов юридической ответственности,

- рассмотреть теоретические и прикладные проблемы финансово-правовой ответственности кредитных организаций, установить ее правовую природу, определить ее место в юридической ответственности,

- выявить динамику совершения правонарушений в банковской сфере, установить правонарушения, являющиеся характерными для банковского сектора, раскрыть причины и выявить последствия их совершения, а также установить факторы, способствующие совершению правонарушений,

- провести анализ действующей нормативной базы, регулирующей основания и порядок применения Банком России мер ответственности за нарушение банковского законодательства, выявить имеющиеся противоречия в

нормативных правовых актах, осложняющие выполнение Банком России функций банковского надзора,

- определить сущность, структурные элементы системы банковского надзора, диапазон выполняемых органом банковского надзора функций, выработать предложения по совершенствованию надзорной деятельности Банка России,

- изучить рекомендации международных органов банковского надзора, а также зарубежный опыт функционирования систем банковского надзора, выработать предложения по их использованию для повышения эффективности надзорной деятельности Банка России

Методологическая база и методы исследования.

В диссертации использовались общенаучные методы анализ, описание, обобщение, построение концепций, диалектический, системно-структурного анализа

При выявлении особенностей развития банковской системы и банковского законодательства России проводился исторический анализ законодательства При анализе норм финансового и административного права, касающихся установления мер ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства использовался формально-догматический метод В работе проведено сравнительно-правовое исследование финансово-правовой и административной ответственности за нарушение банковского законодательства, а также осуществлен логический анализ судебной практики по делам об обжаловании в арбитражных судах решений Банка России о привлечении кредитных организаций к ответственности. Поскольку в диссертационном исследовании автор обращается к проблемам, носящим межотраслевой характер, используется метод обращения к выводам и предложениям, разработанным различными отраслями права (общей теории права, финансового права, административного права) и экономики

Научная новизна диссертационного исследования.

Работа представляет собой одно из первых исследований, в котором на основе изучения научной литературы и нормативных правовых актов исследованы меры финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства Автором выявлены недостатки существующей системы привлечения кредитных организаций к ответственности, обоснована необходимость совершенствования правового регулирования данного явления В результате автор дал определение понятию «финансово-правовая ответственность за нарушение банковского законодательства», выделил видовые признаки, свойственные данному виду ответственности, сформулировал понятие «сомнительной банковской операции» На основании анализа примеров применения мер ответственности Банком России к кредитным организациям и анализа арбитражной практики автор выделил противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих основания и

порядок применения Банком России мер ответственности к кредитным организациям и предложил изменения в законодательство Для повышения эффективности банковского надзора, применяемых Банком России к кредитным организациям мер ответственности и усиления финансовой дисциплины в кредитных организациях, автор предложил создание единого надзорного органа за банковским, фондовым и страховым рынками, с приданием ему статуса федеральной службы, а также персональную ответственность руководителей кредитных организаций в виде профессиональной дисквалификации за грубые нарушения кредитной организацией законодательства, повлекшие отзыв лицензии

Основные положения, выносимые на защиту.

Анализ нормативных правовых актов, научной литературы, аналитических материалов и арбитражной практики позволил обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту

! Л^е^Т °°ТОг>СКОР ^ппрпп Т,чл»г> Личянггтп-ппядлтюи -------1 ! ■ — - -г*----------"I--------

ответственности за нарушение банковского законодательства Финансово-правовая ответственность за нарушение банковского законодательства - это обязанность кредитной организации претерпевать отрицательные последствия имущественного или организационного характера вследствие нарушения ею требований установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Банка России в виде санкций (штраф, отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности)

2 Определены видовые признаки финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства, обусловленные спецификой финансового права наступает за нарушение исключительно банковского законодательства, субъектами ответственности являются специальные субъекты - кредитные организации, применяется в несудебном порядке (меры такой ответственности применяются только Банком России), выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях организационного или имущественного характера, целями этой ответственности являются обеспечение стабильности банковской системы, регулирование деятельности кредитных организаций, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов

3 Дается авторское определение «сомнительной банковской операции» Под сомнительной банковской операцией следует понимать операцию, осуществляемую кредитной организацией по поручению ее клиента, либо в собственных интересах, отражение которой в финансовой отчетности не соответствует ее реальному экономическому содержанию и законодательно обладающую определенными признаками, которые дают основания полагать, что денежные средства, участвующие в сделке, используются с целью уклонения от уплаты налогов, таможенных пошлин, коррупции, легализации преступных доходов, а также в других противоправных целях и подлежат обязательному контролю Автор подразумевает под реальным экономическим

содержанием банковской операции подлинные финансовые цели, которые достигаются кредитными организациями либо их клиентами посредством проведения через кредитную организацию операций, которые могут, как соответствовать официально декларируемым в документах целям, так и не соответствовать Понятие сомнительной банковской операции внести в Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»

4 Дополнить перечень принудительных мер воздействия, закрепленных в ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», мерой воздействия «приостановление лицензии», дополнив ст 74 пунктом 9 «приостановить действие лицензии на осуществление банковских операций на срок до одного года»

5 Ввести пппфеесионячыгчо дисквалификацию д^я ^ководитеяей кредитных организаций за грубые нарушения законодательства, повлекшие отзыв лицензии у кредитной организации Ввести изменения в законодательство, согласно которым при получении лицензии лица, назначаемые на руководящие должности в кредитных организациях, должны проходить проверки на соответствие требованиям деловой репутации К числу таких лиц относятся руководители, главные бухгалтера кредитных организаций, руководители и главные бухгалтера филиалов кредитных организаций, члены правления, а также члены совета директоров (наблюдательного совета) Требования к деловой репутации должны предусматривать, что руководители кредитной организации, у которой была отозвана лицензия, не должны допускаться к профессиональной банковской деятельности на руководящие посты в кредитных организациях В связи с этим целесообразно дополнить ст 16 ФЗ «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г № 395-1 «Основания для отказа в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций» пунктом 5 «предложения на должности руководителя кредитной организации, главного бухгалтера кредитной организации и его заместителей, членов совета директоров (наблюдательного совета) лиц, занимавших в прошлом должности руководителей кредитных организаций, у которых была отозвана лицензия»

6 Установить законодательное разграничение мер финансово-правовой ответственности от мер административной ответственности за нарушение банковского законодательства с целью устранения имеющихся разногласий между нормами Меры ответственности, содержащиеся в Законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», в нормативных актах Банка России, составляющих систему банковского законодательства следует рассматривать как самостоятельные меры финансово-правовой ответственности, имеющие иную сферу применения по сравнению с мерами административной

ответственности В целях преодоления правовой коллизии между ст 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и ст 15 26 Кодекса об административных правонарушениях РФ исключить из КоАП РФ нормы об ответственности кредитных организаций (статья 15 26 КоАП РФ), объединить все нормы, регулирующие банковскую деятельность, в Банковском Кодексе Российской Федерации и выделить в нем Главу «Меры ответственности, применяемые в порядке банковского надзора»

7 Предлагается авторская организационная структура системы финансового надзора Для повышения эффективности надзора за холдинговыми компаниями и банковскими группами необходимо создание Федеральной службы финансового надзора, в чьи полномочия войдет надзор за всеми сферами финансового рынка, а именно банковского, фондового и страхового Структурно Федеральная служба финансового надзора должна состоять из Комитета банковского надзора, Комитета фондового надзора и Комитета cTnaxoRoro надзора Ппомржлггочным этяпом на пути вы лечения Комитета банковского надзора из структуры Банка России должно стать наделение Комитета банковского надзора более широкими полномочиями в принятии решений о привлечении кредитных организаций к ответственности В связи с этим целесообразно

- дополнить ст 5 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» следующим пунктом «Государственная Дума ФС РФ назначает на должность и освобождает от должности председателя Комитета банковского надзора Банка России по представлению Председателя Банка России, Председатель Комитета банковского надзора подотчетен Государственной думе ФС РФ»,

- внести изменения в п. 3. Положения «О Комитете банковского надзора Банка России» Так, положение о том, что «Комитетом руководит председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России Председатель Банка России по представлению председателя Комитета назначает заместителей председателя Комитета» необходимо заменить на «Комитетом руководит Председатель Комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России Председатель Комитета назначает заместителей председателя Комитета» Кроме этого, в Положении необходимо закрепить, что Комитет банковского надзора входит в структуру Банка России, в своей деятельности руководствуется ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» и нормативными документами Банка России и находится в функциональном подчинении у Председателя Банка России»,

- внести изменения в стст 73, 74, 75 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» Полномочия, данные этими статьями, по назначению проверок кредитных организаций, порядка их проведения, принятия решений о привлечении кредитных организаций к ответственности, о проведении

мероприятий по финансовому оздоровлению должны быть переданы от Совета директоров Банка России Комитету банковского надзора Банка России

Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования законодательства об ответственности за нарушение банковского законодательства, в правоприменительной практике Банка России и Министерства внутренних дел Российской Федерации, в практической деятельности кредитных организаций, в научно-исследовательской деятельности при разработке проблем финансовой ответственности за нарушение банковского законодательства

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке методических рекомендаций, учебников и пособий по курсам «Финансовое право» и «Банковское право»

Обоснованность и достоверность полученных результатов оппелеляется комплексным хяпятггрппм иссчедовянич Cvждeния и выводы построены на основе анализа научных публикаций, монографий, статей, которые относятся к различным отраслям научного знания (финансовое право, административное право, общая теория права, экономика и др)

В процессе подготовки диссертационной работы изучены и проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования - Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России), «О банках и банковской деятельности», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Определения Конституционного суда Российской Федерации, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, нормативно-правовые акты Банка России, арбитражная практика, рекомендации Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) и Базельского комитета по банковскому надзору и тд Для решения отдельных задач исследования потребовался также анализ международно-правовых документов в сфере банковской деятельности Базельское соглашение по капиталу (Базель II)

В работе также использовались материалы, опубликованные в средствах массовой информации, статистические данные и аналитические материалы Центрального банка Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы финансового мониторинга, Базельского комитета по банковскому надзору, Ассоциации российских банков, а также материалы научных и научно-практических конференций, посвященных вопросам развития банковской системы России, ее правового регулирования и совершенствования банковского надзора

Апробация и внедрение результатов исследования.

Результаты проведенного исследования прошли апробацию в процессе обсуждения на заседаниях кафедры финансового права Академии экономической безопасности МВД России, а также кафедры организации тылового и финансового обеспечения Академии управления МВД России

Результаты диссертационного исследования используются в процессе проведения учебных занятий в Академии экономической безопасности МВД России при преподавании курсов «Финансовое право» и «Банковское право» и внедрены в практическую деятельность коммерческого банка «Банк на Красных воротах» (ЗАО)

Отдельные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (г Красноярск, 2007 г), на межвузовской научно-практической конференции «Институциональные, экономические и юридические основы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем» (г Москва, 2007 г), на общеакадемической научной конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности России» (г Москва, 2007 г) Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих десять параграфов, заключения и библиографического списка, включающего в себя нормативно-правовые источники и литературу

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуется методологическая, теоретическая и нормативная база исследования, обоснована научная новизна, изложены положения, выносимые на защиту, указана практическая и теоретическая значимость исследования, приведены сведения об апробации его результатов

В первой главе диссертации «Роль банковской системы в реализации финансовой политики и обеспечении экономической безопасности РФ» рассмотрен ряд вопросов, посвященных специфике развития банковской системы России, особенностям ее структуры и правового регулирования, ее роли в развитии экономики государства и обеспечении его финансовой стабильности

В первом параграфе «Особенности развития банковской системы России» осуществляется историко-правовой анализ развития банковской системы России и банковского законодательства от момента начала возникновения банковской системы России и до настоящего времени

Анализ основных этапов развития банковской системы и банковского законодательства России, привел автора к выводу о том, что для всех этапов развития банковской сферы характерной чертой, отличающей ее от развития банковской сферы европейских государств, оставалась ключевая роль государства Ослабления влияния на финансовые институты государства периодически происходили, примером могут служить конец XIX в, конец «перестроечного» периода и начало «переходного» периода 90-х годов В это время государство ослабляло контроль за всеми сегментами экономики, включая финансово-кредитную сферу, стараясь уйти от методов, свойственных административно-командной системе, и перейти к методам саморегуляции экономики рыночными механизмами Подобный нетрадиционный подход для экономики России неизменно отражался масштабными экономическими кризисами и заставлял государство вернуться к более жесткому контролю за участниками экономических отношений

Рззеитне б'^очс^о» системы России принципиально отличалось от развития банковских систем большинства других стран радикальными изменениями в направлениях развития банковской системы в зависимости от этапов развития государства, существующего типа экономической системы Также для банковской системы характерно то, что она не реформировалась эволюционно в соответствии с меняющимися потребностями экономики, а долгое время находилась в статичном состоянии, не способная отслеживать появление кризисных экономических явлений в государстве и принимать меры по их преодолению Отсутствовала систематичная и последовательная работа по разработке законов, рассчитанных на средне- и долгосрочные перспективные потребности экономики В последние годы такая тенденция сохранилась Вновь принимаемые законы становились лишь вынужденной реакцией государства на уже сложившуюся ситуацию в банковском секторе экономики Это проявлялось на всех этапах развития банковской системы России

Очевидно, что при реформировании банковской системы России необходимо в комплексе учитывать и международный опыт и уже имеющийся в России опыт правового регулирования банковской деятельности, включая дореволюционный период, советский период, переходный период Это позволит избежать масштабных экономических кризисов, которые неоднократно происходили в России К такому опыту, не востребованному при реформирования банковской системы в 90-е годы, можно отнести институт кураторства и систему «пруденциального» надзора, которые использовались в России еще в XIX веке.

Во втором параграфе «Банковская система Российской Федерации элементы и правовое регулирование» автор рассматривает банковскую систему как правовую категорию, выделяет ряд особенностей, отличающих банковскую систему России от банковских систем ряда зарубежных стран, приводит мнения

ученых относительно структурного состава банковской системы, а также предлагает собственное видение элементов банковской системы.

По мнению автора, в число элементов нижнего уровня банковской системы помимо кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, необходимо включить союзы и ассоциации кредитных организаций, а также банковские холдинговые компании и банковские группы Выделение указанных элементов обусловлено возрастанием их роли в банковской сфере, наметившейся тенденцией к укрупнению кредитных организаций, слиянию в холдинги и группы, объединению их с организациями, не являющимися кредитными организациями Все это требует от государства обеспечения регулирования и контроля за деятельностью не только отдельных элементов подобных объединений, но и групп и холдингов в целом, что требует создания единого надзорного органа за всем финансовым рынком

Автором определен круг источников права, составляющих банковское зак?нод<>,тел1-с"гпо, выделены приоритетные для госулапства напоавления развития банковского законодательства и классифицированы источники права, регулирующие банковскую деятельность по группам в зависимости от сферы регулирования

В третьем параграфе «Деятельность Банка России, МВД России и Федеральной службы финансового мониторинга по обеспечению экономической безопасности банковской системы» анализируются средства, используемые указанными органами для обеспечения экономической безопасности и финансовой стабильности банковского сектора экономики Автор обращает внимание на то, что в связи с тем, что понятие «экономической безопасности» закреплено в нормативных правовых актах, а правовые средства используются в целях ее обеспечения, то экономическую безопасность можно рассматривать не только как экономическую, но и как правовую категорию, то есть ее можно рассматривать с позиции права

Автором сделан вывод о том, что важность стабильного развития банковской системы России, необходимость обеспечения ее экономической безопасности наглядно показали масштабные кризисы экономики России, произошедшие в 1995 и 1998 годах, когда негативные экономические факторы накапливались продолжительное время, а затем отразились сначала в финансовой сфере (прежде всего на банковском секторе экономики), а затем распространились на производственную и социальную сферу Все это повлекло за собой проникновение на рынок банковских услуг излишнего количества кредитных организаций с незначительной величиной собственного капитала и ограниченной ресурсной базой (в 1996 году в России насчитывалось 2600 кредитных организаций).

Отмечено, что причинами банковских кризисов, прежде всего, стали внутренние проблемы банковской системы, а именно отсутствие четкой государственной политики, направленной на формирование банковской системы, недостаточная развитость системы финансового мониторинга,

которая выявляла бы угрозы безопасности банковской системе на ранних стадиях их развития Негативными факторами стали кризисное состояние надзора и регулирования со стороны Банка России и недостаточно квалифицированное управление банковскими рисками (в первую очередь валютным и кредитным), низкая капитализация многих российских банков, распространенность спекулятивных операций на финансовом рынке, в ущерб более трудоемкой и менее прибыльной работе с реальным сектором экономики Автором отмечается, что низкая финансовая дисциплина многих заемщиков оказала сильное влияние на кредитный риск банков

В последнее время проблема обеспечения экономической безопасности банковской системы России приобретает первостепенную значимость для России в связи с предстоящим вступлением в ВТО и, как следствие, обострением конкурентной борьбы с международными финансовыми институтами

ДоТЛП А^ГЧОТТТО^'Т ОШШИТПО Р3 ТП ЦТЛ АгшоиЛЛВЛ.ТТПаВЛТ)1ТЙ лмдплтм

закрепленные банковским законодательством (такие как установление размеров обязательных нормативов, нормативов обязательных резервов, правила проведения банковских операций, применение мер ответственности к кредитным организациям и тд) способствуют поддержанию стабильности банковской системы и ее безопасности как от внутренних, так и от внешних угроз

В четвертом параграфе «Совершенствование норм банковского законодательства в целях предупреждения совершения правонарушений в банковском секторе» предложены изменения в банковское законодательство, направленные на создание системы мер, препятствующих совершению правонарушений в банковском секторе

В качестве подобных превентивных мер автор предлагает внести изменения в законодательство относительно определения ответственности, деловой репутации и профессиональной пригодности руководителей кредитных организаций Введение профессиональной дисквалификации для руководителей кредитных организаций позволит формированию у них личной заинтересованности в соблюдении кредитной организацией законодательства К числу таких лиц автор предлагает отнести руководителей, членов правления, главных бухгалтеров кредитных организаций, руководителей и главных бухгалтеров филиалов кредитных организаций, а также учредителей кредитных организаций, владеющих значительным пакетом в банках (более 5 %) Требования к деловой репутации должны предусматривать, что в течение года перед созданием банка лицо не должно иметь судимостей и совершать административные правонарушения в области финансов, налогов, ценных бумаг, а также в области предпринимательской деятельности Руководитель кредитной организации, у которой была отозвана лицензия, не должен допускаться к профессиональной банковской деятельности на руководящих постах в кредитных организациях

Помимо этого автор предлагает наделить кредитные организации полномочиями по выявлению банковских операций, через которые легализуются преступные доходы Автор обосновывает наделения кредитных организаций следующими правами

- выявлять факты представления клиентами фиктивных документов,

- выявлять случаи нецелевого использования наличных денежных средств при проведении проверок соблюдения кассовой дисциплины,

- при получении платежного поручения на оплату услуг, либо на закупку продукции от юридического лица, являющегося клиентом кредитной организации, запрашивать у него документы на сделки (договор на оказание этих услуг, акт, подтверждающий их выполнение и т д),

- запрашивать у юридических лиц, являющихся клиентами кредитной организации, первичные документы, являющиеся основанием для снятия наличных денежных, либо их перечислению со своего расчетного счета, при ппевытпении суммы таких операций cvчмы В 600 ТЫС

- расторгать договор банковского счета в одностороннем порядке при условии предварительного уведомления клиента о намерении расторгнуть договор и причинах, повлекших это в случае неоднократного отказа клиента предоставить кредитной организации информацию, запрашиваемую банком в целях получения сведений о клиенте и/или выгодоприбретателях по его операциям, а также когда операции по счету физического лица свидетельствуют о ведении им предпринимательской деятельности, а также при выявлении факта представления клиентом фиктивных документов

По мнению автора, необходимо законодательно закрепить определение так называемых «сомнительных» банковских операций, так как возникают спорные ситуации в их определении По закону такие операции легальны, но действительными целями таких операций могут быть оплата «серого» импорта, то есть уклонение от уплаты таможенных платежей, взятки и «откаты» чиновникам и менеджерам корпораций, оплата контрабанды наркотиков, легализация преступных доходов и т д Или наоборот, можно ввести денежные средства в легальный безналичный оборот и тем самым легализовать преступные деньги У банков нет законных оснований отказывать клиентам в проведении таких операций

Операция становится сомнительной, когда у нее обнаруживаются признаки необычной или запутанной сделки

Обычно выделяют следующие признаки «сомнительной» операции

- запутанный или необычный характер операции, не имеющий очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;

- несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации,

- выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является

уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных Федеральным законом,

- иные обстоятельства, дающие основания полагать, что операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма

Критерии выявления и признаки необычных сделок (более 50 критериев) приведены в письме Центрального банка Российской Федерации от 13 07 2005 № 99-Т «О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма» Эти критерии ложатся в основу правил внутреннего контроля, разрабатываемых кредитными организациями, но в то же время могут быть дополнены и изменены каждой кредитной организацией в зависимости от специфики ее деятельности и специфики деятельности ее клиентов

Критерии и признаки необычных сделок сгруппированы в зависимости от характера проводимых операций операции с денежными средствами в наличной форме и переводы денежных средств, операции по кредитным договорам, расчеты по клирингу, использование операций с участием страховщиков, международные расчеты; операции с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами, осуществление электронного банкинга и расчетов по пластиковым картам, общие признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма

На основании рекомендаций Банка России по выявлению операций, через которые могут легализовываться преступные доходы и обналичиваться денежные средства автором предложено определение «сомнительной банковской операции»

Во второй главе «Финансово-правовая ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства» рассматриваются теоретические вопросы финансово-правовой отвественности за нарушение банковского законодательства проводится анализ явления юридической ответственности, рассматриваются виды юридической ответственности, дается отпределение «финансово-правовой ответственности»

В первом параграфе «Роль и место финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности» исследуются теоретические определения «юридической ответственности», исследуются мнения различных авторов в определении этого явления

Автор отмечает, что исследование категории юридической ответственности ведется с 60-х годов XX в Единого подхода к определению данной категории и ее делению на виды учеными не выработано Понятие юридической ответственности динамично развивается вместе со всей юридической наукой и те положения, которые еще недавно считались

незыблемыми, сейчас нуждаются в переосмыслении и дополнительном изучении Изменение общественных отношений и законодательства обусловливает появление нового содержания принципов, целей, функций и новых видов юридической ответственности

За последнее время в Российской Федерации произошли существенные политические и социально-экономические преобразования, государство и общество претерпели значительные изменения Существенно изменилось право и экономика России В правовой литературе последних лет стало больше уделяться внимания вопросам юридической ответственности за финансовые правонарушения Вопрос о необходимости выделения в системе юридической ответственности самостоятельного вида - финансово-правовой ответственности стал особенно актуальным в 90-е годы XX в с развитием финансового законодательства, за последнее время вопросы применения финансовых санкций за нарушения порядка осуществления финансовой деятельности все чаше получают свое отражение в работах отечественных тзавоведов

В параграфе автор обращается к трудам теоретиков права, занимающихся изучением данного вопроса, таких как Д А Липинский, В Е Крутицких, А Ф Черданцев, РЛ Хачатуров

Выделяя виды юридической ответственности, многие авторы придерживаются позиции, сформировавшейся в период существования административно-командной модели управления экономикой, выделяя уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную ответственность С начала 90-х годов, с развитием таких отраслей права как финансовое, налоговое, бюджетное и т д понятие юридической ответственности было выделено и в этих отраслях права

Автор считает, что во многом существование самостоятельной отрасли права определяется содержанием норм, устанавливающих обязанности для субъектов права и санкции за их нарушение. В связи с тем, что сейчас финансовое право предусматривает определенные финансовые обязанности для субъектов финансового права и санкции за их несоблюдение, то следует вывод о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и необходимо выделять такой вид юридической ответственности как финансово-правовая ответственность Автор предлагает свое понимание данного явления, выделяет видовые признаки финансово-правовой ответственности Автор формулирует собственное определение финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства

Во втором параграфе «Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства/) проводится анализ мер воздействия, принимаемых Банком России в рамках осуществления надзорных функций

В соответствии с законодательством Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением

кредитными организациями банковского законодательства Для осуществления своих функций в области банковского регулирования и надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и принимает предусмотренные законом санкции по отношению к нарушителям

Автор указывает, что за выявленные Банком России нарушения в деятельности кредитной организации должны следовать меры воздействия, предусмотренные ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Закон содержит лишь перечень мер воздействия, применяемых Банком России, однако в нем не упоминается ни о доведении до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности, ни о рекомендациях надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации, ни о

ПрСДЛС-.т.СНИлЧ ПреДСТаПИТЬ 2 орг^н ж^рппппиатий

направленных на устранение недостатков, ни другие важные процедурные вопросы, которые требуют законодательного закрепления Все указанные выше вопросы регулируются Инструкцией Центрального банка РФ от 31 марта 1997 г № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия»

Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям, автор классифицирует на предупредительные, пресекательные и меры ответственности На основании нормативных документов Банка России проводится анализ оснований выбора мер воздействия, применяемых к кредитным организациям, и порядка их применения

По мнению автора, к мерам принудительного воздействия пресекательного характера, не указанных в ст 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», следует также отнести приостановление действия банковской лицензии Такое полномочие предоставлено Банку России в соответствии со ст 59 Закона «О банке России» В законе «О Банке России» не установлены также ни основания, ни сроки приостановления, ни процедуры введения этой меры Поэтому, на взгляд автора, этот пробел законодательства необходимо устранить, указав в ст 74 приостановление банковской лицензии как меру принудительного воздействия По своей сути она представляет собой временное ограничение кредитной организации осуществлять все банковские операции, которые указаны в выданной лицензии

В третьем параграфе «Ответственность за нарушение банковского законодательства коллизии норм и пути их преодоления» автор обращает внимание на существование правовой коллизии, существующей между ст 74 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ст 15 26 КоАП РФ При сопоставлении этих норм обнаруживается то, что нормы административного и финансового законодательства дублируют друг друга в

части наложения штрафных санкций за нарушения кредитными организациями нормативов и иных обязательных требований Банка России

Несогласованность административного и финансового законодательства в части наложения штрафных санкций за нарушения кредитными организациями нормативов и иных обязательных требований Банка России негативно влияет на правоприменительную деятельность Банка России при наложении штрафных санкций и вызывает многочисленные иски со стороны кредитных организаций в арбитражные суды с целью обжалования действий Банка России Выявление сути имеющихся противоречий потребовало от автора обращения к арбитражной практике по делам об обжаловании кредитными организациями решений Банка России о привлечении их к ответственности в виде штрафов Анализ арбитражной практики показал, что штраф, предусмотренный ст 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в случае его обжалования кредитными организациями отменяется и натя_гяртся штряф, предусмотренный ст 15.26 КоАП РФ Принципиальными отличиями штрафов, предусмотренными ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» от штрафов, предусмотренных КоАП РФ, является способ выражения денежного взыскания (КоАП РФ определяет размер штрафа, выраженный в рублях, Закон устанавливает зависимость штрафа от минимального размера уставного капитала), а также субъект -получатель взыскиваемых штрафов (в соответствии с КоАП РФ штрафы перечисляются в государственный бюджет, а в соответствии с ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» - в доход Банка России) Так, в соответствии со ст 15 26 КоАП РФ максимальный размер штрафа, предусмотренный для кредитных организаций составляет 50 тыс руб, в соответствии же с ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» размер штрафа может достигать 1 % минимального размера уставного капитала, который по состоянию на 1 января 2007 года равен 5 млн евро в сумме рублевого эквивалента (175 млн. руб). Как видно, размеры штрафов, налагаемые в соответствии с КоАП РФ, не сопоставимы со штрафами, предусмотренными ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)», несущественны по своим размерам для кредитных организаций и не могут служить достаточным стимулом для соблюдения ими законодательства, в отличие от штрафов, предусмотренных Законом

Причинами возникновения правовой коллизии послужили два фактора Во-первых, арбитражные суды относят санкции, предусмотренные ст 74, к мерам административной ответственности Следовательно, из двух мер административной ответственности, предусмотренных законодательством за одно и то же правонарушение, судами применяется менее строгая мера Данный принцип следует из ст 17 КоАП РФ В силу ч 2 названной статьи закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет

обратную силу В то же время закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет Второй фактор связан с тем, что арбитражные суды относят КоАП РФ к нормативным актам, обладающим большей юридической силой, чем ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» Подобная позиция выглядит ошибочной и не может быть принята, так как указанные законы относятся к одному виду нормативных правовых актов - федеральным законам Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что «Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой» (см Определение Конституционного суда РФ от 5 ноября 1999 г № 182-0

ПппрттАПРииА Ь'пиртн'птнлиилт тта РФ ПО 3ОГ!ПОСЛ' Пттгвпопт^пт

городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»)

С целью разграничения финансово-правовой ответственности и административной ответственности за нарушение банковского законодательства, автор выделяет свойственные им признаки, разграничивает их по субъектному составу, целям применения, условиям назначения, основаниям применения, по порядку назначения, а также по расчетам взыскиваемых сумм в случаях наложения штрафов

Диссертант пришел к выводу, что наиболее рациональным выходом из сложившейся правовой коллизии может быть создание единого нормативного акта, закрепляющего все понятия, используемые в банковском праве, порядок регулирования банковской системой, меры ответственности, применяемые к кредитным организациям Принятие Банковского кодекса поможет избежать несогласованности различных нормативно-правовых актов, регулирующих банковскую деятельность.

Глава третья «Совершенствование правового регулирования банковского надзора в Российской Федерации» посвящена вопросам надзорной деятельности Банка России, выявления правонарушений в процессе осуществления Банком России надзорных функций, а также вопросам функционирования аналогичных органов банковского надзора за рубежом В главе рассматриваются проблемы реформирования законодательства об ответственности кредитных организаций и о банковском надзоре в соответствии с международными нормами

В первом параграфе «Банк России как орган банковского надзора» автор конкретизирует цели, задачи, стоящие перед банком России как органом банковского надзора, раскрывает надзорные функции Банка России, указывает

приоритетные направления развития банковского надзора и рассматривает полномочия Комитета банковского надзора

Автор проводит классификацию банковского надзора по нормативному критерию, выделяет общий (юридический) и пруденциальный (финансовый) банковский надзор и подробно рассматривает новые подходы в банковском надзоре - «пруденциальный» и «риск-ориентированный».

Рассматривается дискуссионный вопрос повсеместного введения кураторства в кредитных организациях Автор приходит к выводу, что для полноценного перехода банковского надзора на риск-ориентированную модель развития института кураторства деятельности банков необходимо и куратор должен стать ключевой фигурой в банковом надзоре Куратор, как главное контактное лицо во взаимоотношениях надзора с кредитной организацией, его руководством и сотрудниками, сможет обеспечить эффективное взаимодействие между кредитными организациями и Банком России, что актуально ппи проведении инспекторских проверок, а также с правоохранительными органами, осуществляющими проверки кредитной организации, либо запрашивающими информацию, касающуюся кредитной организации, либо ее клиентов Кураторы должны иметь полномочия получать информацию о выявленных недостатках в деятельности кредитной организации по ходу проверок Также целесообразным кажется получение рекомендаций от куратора при выборе мер воздействия, применяемых Банком России в отношении курируемой кредитной организации

Акцентируется внимание на нецелесообразности выделения надзорной функции из полномочий Банка России Действия Банка России по надзору за кредитными организациями в целом признаются успешными согласно опросам отечественными специалистами, а также международными организациями (такими как БАТТ и Базельский комитет по банковскому надзору) Также существует ряд технических и организационных вопросов, которые делают идею передачи функций банковского надзора другому органу труднодостижимой

Наиболее рациональным, по мнению автора, является объединение надзорных органов, в чьи полномочия входит надзор в банковской сфере в единый надзорный орган По мнению автора, целесообразным выглядит сохранение Комитета банковского надзора в системе Банка России, с усилением его независимости и самостоятельности в принятии решений путем внесения изменений в Закон «О Центральном банке России (Банке России)» и Положение «О комитете банковского надзора», которые предлагает автор

Во втором параграфе «Зарубежный опыт функционирования органов банковского надзора» автор проводит анализ существующих систем банковского надзора и подходов государств к выявлению нарушений банковского законодательства

В параграфе автор обращается к опыту таких стран, как- Бельгия, Греция, Дания, Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Португалия, США, Франция,

Швейцария, Швеция и тд В ряде стран банковский надзор осуществляется центральными банками, в других - специальными организациями

Также разные страны отдают приоритет разным методам осуществления банковского надзора Так, среди подобных методов автор выделяет выездное инспектирование, анализ материалов внешнего аудита, анализ, как материалов внешнего аудита, так и материалов собственного выездного аудита, жесткие требования к финансовой отчетности

С начала 90-х годов XX в в мире все чаще стали применять практику объединения различных контролирующих органов над сферами финансового рынка, а именно банковского, фондового и страхового В Европейском союзе создание единого органа даже включено в ряд стандартов Надзорные органы такого типа действуют в Австралии, Дании, Канаде, Ирландии, Кореи, Японии, Норвегии, Сингапуре, Швеции, Германии, Казахстане, Эстонии, Латвии, Великобритании, Нидерландах и Швейцарии В Европе Норвегия была первой, которая ггоиняла систему елиного нялзопя ?я финансовыми усчугами в ! году (ШББА) К подобной объединенной модели в 1998 году перешла Великобритания По мнению автора, к подобной модели необходимо перейти в России, поскольку все меньше компаний предлагают лишь банковские услуги, чаще компании объединяются в холдинги и оказывают более широкий спектр финансовых услуг С целью более объективной оценки их финансовой деятельности следует отслеживать ее комплексно в рамках одного ведомства

В третьем параграфе «Реформирование банковского надзора в соответствии с требованиями международных норм» автор рассматривает вопросы реформирования нормативных правовых актов, регулирующих банковский надзор, в соответствие с требованиями международных организаций - Базетьских «Основополагающих принципов эффективного банковского надзора», Всеобщих директив по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе - «Вольфсбергских принципов» Также автор обратится к вопросам перехода банковской системы на международные стандарты финансовой отчетности

В заключении излагаются основные выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, формулируются наиболее значимые выводы по вопросам развития банковского законодательства, регламентирующего привлечение кредитных организаций к ответственности, определены перспективы дальнейших теоретических исследований

Автор делает вывод о том, что мерам воздействия, применяемым Банком России к кредитным организациям, уделяется не достаточное внимание при изучении Это не позволяет Банку России в достаточной мере эффективно использовать имеющиеся у него полномочия по воздействию на кредитные организации при снижении финансовой устойчивости, нарушении законодательства и тд Также негативно сказывается недостаточно развитое взаимодействие между такими ведомствами как Банк России, МВД России и Федеральная служба по финансовому мониторингу при обмене информации и

проведении совместных мероприятий, что особенно остро сказывается на борьбе с легализацией преступных доходов и другими экономическими преступлениями, совершаемыми в банковском секторе экономики

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в различных областях, служить основой для дальнейших научных исследований в области финансово-правовой ответственности кредитных организаций, а также могут быть использованы для преподавания дисциплин финансового и банковского права Предложенные изменения в банковское законодательство имеют важное значение для реформирования банковского законодательства, регулирующего меры ответственности, позволят Банку России и правоохранительным органам влиять на финансовую устойчивость кредитных организаций, качество корпоративного управления, системы управления рисками и внутреннего контроля, качество капитала, учет и отчетность, их достоверность, адекватное отражение в них принимаемых рисков и в целом на

ллйшлпдшю ШГТ7 Лоиглилулгл ООУЛИЛПОТЛТИЛТВО

V V ^^___i__I.1T.21 vuut -г. V. _Г„ ii^^-iJ. VJWV 1. — WÍ

Основные результаты диссертации изложены в шести научных статьях общим объемом 1,65 пл.:

Научная статья, опубликованная в издании, рекомендованном перечнем ВАК:

1 Веселовский П С Ответственность за нарушение банковского законодательства коллизии норм и пути их преодоления // Законы России опыт, анализ, практика 2007 № 10 С 59-62 0,25 п л

Научные статьи опубликованные в иных издательствах :

2 Веселовский ПС Устойчивость банковской системы как условие экономической безопасности государства // Вестник АЭБ МВД России № 1 (4) - Москва, 2005 С. 389-395 - 0,4 п л

3 Веселовский ПС Совершенствование мер финансово-правовой и уголовно-правовой ответственности в целях декриминализации банковской системы России // Сборник материалов международной научно-практической конференции/СибЮИ МВД России-Красноярск, 2007 С 131-133 -0,2пл

4 Веселовский ПС О мерах воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства // Аспирант и соискатель 2007 № 3 (40) С 65-68 - 0,2 п л

5 Веселовский ПС О задачах, целях и ключевых направлениях развития банковского надзора // Юридические науки 2007 № 3 (25) 150-153 -0,2 п л

6 Веселовский П С Совершенствование надзорных функций Центрального банка России в целях повышения эффективности противодействия легализации преступных доходов и обналичиванию через банковскую систему // - Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции молодых ученых / АЭБ МВД России - Москва, 2008 С 86-95 - 0,4 п л

ВЕСЕЛОВСКИЙ Петр Станиславович

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Подписано в печать 23 мая 2008 г Уел печ л 1,2 Уч изд л. 1,3 Зак№ Тир 100 экз

КОПИ-ЦЕНТР св 7 07 10429

тел 185-79-54 г Москва, ул Енисейская, д 36

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Веселовский, Петр Станиславович, кандидата юридических наук

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ.

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. РОЛЬ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ В РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РФ.

§ 1. Особенности развития банковской системы России.

§ 2. Банковская система Российской Федерации: элементы и правовое регулирование.

§ 3. Деятельность Банка России, МВД России и Федеральной службы финансового мониторинга по обеспечению экономической безопасности банковской системы.

§ 4. Совершенствование норм банковского законодательства в целях предупреждения совершения правонарушений в банковском секторе.

ГЛАВА 2. ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ЗА НАРУШЕНИЕ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

§ 1. Роль и место финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности.

§ 2. Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства.

§ 3. Ответственность за нарушение банковского законодательства: коллизии норм и пути их преодоления.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Банк России как орган банковского надзора.

§ 2. Зарубежный опыт функционирования органов банковского надзора.

§ 3. Реформирование банковского надзора в соответствии с требованиями международных норм.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства"

Актуальность темы исследования. Укрепление финансовой дисциплины, законности и правопорядка в банковском секторе экономики России приобретает в последнее время особое значение. Это связано, прежде всего, с активным развитием экономики государства, увеличением количества хозяйствующих субъектов, возрастающим объемом денежных потоков между ними и возрастающей в связи с этим ролью кредитных организаций как посредников на рынке финансовых услуг. Кроме этого Россию после вступления во Всемирную торговую организацию ожидает обострение конкурентной борьбы с международными финансовыми институтами. В связи с этим оздоровление и укрепление банковской системы как одной из базовых подсистем в системе обеспечения безопасности государства также играет первостепенную роль и во многом предопределяет логику банковских реформ в современной России.

В период реформ 90-х годов XX в. банковский сектор стал одним из сегментов экономики наиболее подверженных совершению правонарушений. Распространены случаи нарушения финансовой дисциплины, среди которых наиболее распространенными являются нарушения-при проведении кредитных операций, организации работы по ведению бухгалтерского учета, достоверности учета и отчетности. В ходе проведенных в 2006 г. Банком России 779 плановых проверок кредитных организаций выявлены 17583 нарушения, среди которых: нарушения при проведении кредитных операций 3589 (20,4%), организации работы по ведению бухгалтерского учета 1563 (8,9%), достоверности учета и отчетности 1363 (7,8%).1 По итогам проведенных проверок Банком России, был наложен запрет на осуществление отдельных операций в 133 случаях,

Годовой отчет Банка России за 2006 год. С. 91. требования устранить нарушения получили 383 кредитные организации, штрафы были наложены на 232 кредитные организации.1

Постоянно увеличивается количество выявленных преступлений в банковском секторе - с 1991 по 1997 год количество преступлений в банковской системе увеличилось с 310 преступлений до 19,5 тыс., в 2005 г. совершено 98306 преступлений, в 2006'г. - 141016, в 2007 г. - 140832.2 Происходит постоянный рост преступлений, связанных с легализацией преступных доходов. По ст.ст. 174 и 174.1, УК РФ в 2004 г. возбуждено 989 уголовных дел, в 2005 г. - 3547, в 2006 г. - 7957, в 2007 г. - 9035 преступлений. Размер причиненного материального ущерба составил 160 млрд. руб. (2004 г. - 0,4 млрд. руб.), наложен арест на имущество и денежные средства в сумме 1 млрд. 400 млн. руб. (2004 г. - 500 млн. руб.).3

Значительные денежные средства легализуются и обналичиваются через банковскую- систему, о чем- свидетельствует количество привлеченных к ответственности кредитных организаций' за нарушение законодательства о легализации. За нарушения законодательства о противодействии, легализации преступных доходов за 2006 г. отозваны лицензии у 51 кредитной организации (2005 г. - 31, 2004 г. - 23-, до этого количество отозванных лицензий за год не превышало 10, в среднем от 2 до 5 за год). Об этом же свидетельствуют оценки специалистов по объему легализуемых и обналичиваемых денежных средств, через банковскую систему, согласно которым объем операций по обналичиванию средств составляет от 50* до 80 млрд. руб. в месяц, по переводу средств

1 Материалы V международной научно-практической конференции «Государство-и банки — партнерство в сфере противодействия легализации преступных доходов». Москва. 2007 г. С. 2

Сводный отчет по России ГИАЦ МВД России «О результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности» Ф. 5 (050). 2004-2007 гг. С. 36.

Информационно-аналитическая справка о состоянии борьбы с преступлениями, предусмотренными ст.ст. 174 и 174-1 УК РФ, и результатах прокурорско-следственной практики по уголовным делам о таких преступлениях. 2006 г. С. 4. нерезидентам от З до 4 млрд. долл. в,месяц. Всего объем таких операций составляет 1,5-2 трлн. руб. в год. Потери консолидированного бюджета составляют от 500 до 800 млрд. руб. в год.1

Росту количества совершаемых правонарушений в банковском* секторе способствует ряд негативных факторов. Прежде всего, это связано с тем, что в российском банковском секторе сосредоточено большое количество кредитных организаций с незначительными уставными капиталами. Подобные кредитные организации не имеют возможности извлекать высокие доходы посредством проведения правомерных банковских операций и извлекают более высокие доходы через осуществление посреднических услуг незаконного характера.

Также значительному количеству правонарушений способствуют недостатки действующего банковского законодательства, регулирующего основания и процедуру привлечения кредитных организаций к ответственности. В отличие от административного, налогового или уголовного законодательства, банковское законодательство не содержит четкого и исчерпывающего перечня банковских правонарушений^ за-которые кредитная организация может быть привлечена к ответственности с указанием конкретных мер ответственности за каждое нарушение.

Повышение финансовой дисциплины- и законности- в банковском секторе автор напрямую связывает с совершенствованием банковского законодательства, активизацией деятельности надзорных органов, усилением роли юридических средств, применяемых для соблюдения' публичных I финансовых интересов, совершенствованием мер ответственности, применяемых к правонарушителям.

Выступление Председателя Банка России Игнатьева С.М; на парламентских слушаниях на тему: «Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства». 20 февраля 2007 года. С. 1.

Актуальность темы диссертационного исследования обуславливается, во-первых, важностью вопроса ответственности за нарушение банковского законодательства как ключевого в построении банковской системы и ее правового регулирования. Во-вторых, необходимостью анализа эффективности действующих норм банковского законодательства, устанавливающих меры ответственности и системы банковского надзора России на основе анализа и обобщения накопленного опыта в области государственного регулирования банковскими системами в России и в зарубежных странах.

Степень научной разработанности темы.

Теоретические аспекты правонарушений и юридической ответственности анализировались в трудах таких ученых-представителей общей теории права и государства, как: М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Б.Т. Базылев, Д.И. Бернпггейн, А.А.Бондарев, С.Н. Братусь, Ю.А. Денисов, С.Н. Ивахненко, О.С. Иоффе, А.И. Козунин, М.А., В.Е Крутицких, О.Э. Лейст, Д.А. Липинский, A.B. Матузов, Н.С. Малеин, Н.И. Малько, М.М. Марченко, Е.Л. Поцелуев, A.C. Сиротина, H.A. Стручков, В.Н. Скобелкин, Р.Л. Хачатуров, Е.В.Черных, А.П. Чугаев и др.

Правовому регулированию банковской системы и правовым основам управления в банковской системе посвящены исследования следующих специалистов: А.Г. Братко, К.С. Вельского, А.Ю. Викулина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Гузнова, И.Г. Дашковой, A.B. Диянского, A.C. Емельянова, Л.Г. Ефимовой, Е.Ф. Жукова, Э.Д. Соколовой, М.И. Сухова, A.A. Тедеева, Г.А. Тосуняна, О.С. Федоровой и ДР

Вопросы банковского надзора, финансово-правовой и административной ответственности кредитных организаций исследовали в своих работах: А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, С.А. Голубева, Е.Ю. Грачева, E.H. Пастушенко, H.A. Саттарова, Н.В. Сердюкова, А.А.Смирнова, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева.

Вместе с тем обзор монографических, диссертационных исследований, иных научных работ позволяет сделать вывод, что комплексный анализ мер финансово-правовой ответственности1, применяемых к кредитным организациям, в отечественной финансово-правовой литературе не проводился: В большинстве работ на отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией мер ответственности за нарушение банковского законодательства, регулируемых нормами финансового права, редко обращается специальное внимание. Как правило, они упоминаются в контексте вопроса о правовых основах управления в.банковской системе.

Вопросами, широко исследованными, в- научной литературе, являются регулирование и надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций, а также гражданско-правовая, налоговая- и административная ответственность кредитных организаций.

Объект« исследования. Объектом диссертационного - исследования являются, общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией мер ответственности за нарушение банковского законодательства, регулируемых нормами финансового права.

Предмет исследования. Предметом исследования- являются нормы финансового права, регулирующие отношения по привлечению к ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства.

Цель и, задачи исследования. Целью исследования является комплексный, анализ теоретических и практических вопросов применения мер ответственности за нарушение банковского законодательства, предусмотренных нормами финансового права, и разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в

1 В данной работе термин «финансово-правовая ответственность» употребляется как синоним «ответственности, регулируемой нормами финансового права». области применения мер ответственности к кредитным организациям, использования мер финансово-правовой ответственности в целях повышения уровня финансовой дисциплины и законности в банковском секторе экономики, а также предложений по преодолению имеющихся правовых коллизий при привлечении кредитных организаций к ответственности.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

- провести историко-правовой анализ развития банковского законодательства РФ, выявить основные причины развития кризисных явлений и их воздействия на экономику России; выявить сущность и особенности финансово-правовой* ответственности как вида юридической ответственности, изучить роль финансово-правовой ответственности в системе мер юридической ответственности, выделить признаки финансово-правовой ответственности, отличающие ее от иных видов юридической ответственности;

- рассмотреть теоретические и прикладные проблемы финансово-правовой ответственности кредитных организаций, установить ее правовую природу, определить ее место в юридической ответственности;

- выявить динамику совершения правонарушений в банковской сфере, установить правонарушения, являющиеся характерными для банковского' сектора, раскрыть причины и выявить последствия их совершения, а- также установить, факторы, способствующие совершению правонарушений;

- провести анализ действующей нормативной базы, регулирующей основания и порядок применения Банком России мер ответственности за нарушение банковского законодательства, выявить имеющиеся противоречия в нормативных правовых актах, осложняющие выполнение Банком России функций банковского надзора;

- определить сущность, структурные элементы системы банковского надзора, диапазон выполняемых органом банковского надзора функций, выработать предложения по совершенствованию надзорной деятельности Банка России;

- изучить рекомендации международных органов банковского надзора*, а также зарубежный опыт функционирования систем банковского надзора, выработать предложения по их использованию для повышения эффективности надзорной деятельности Банка России.

Методологическая база'и методы-исследования;

В- диссертации использовались общенаучные методы: анализ, описание, обобщение, построение концепций, диалектический, системно-структурного анализа.

При выявлении особенностей развития банковской , системы и банковского законодательства России проводился исторический анализ законодательства. При анализе норм финансового и административного права, касающихся установления > мер ответственности кредитных организаций» за. нарушение банковского законодательства использовался формально-догматический метод. В' работе проведено сравнительно-правовое исследование финансово-правовой и административной ответственности за нарушение* банковского законодательства, а также осуществлен логический анализ судебной практики по делам об обжаловании в.арбитражных судах решений Банка России о привлечении кредитных организаций к ответственности. Поскольку в диссертационном исследование автор* обращается к проблемам, носящим межотраслевой характер, используется метод обращения- к выводам иг предложениям, разработанным различными отраслями» права (общей1, теории права, финансового права, административного права) и экономики.

Научнаяновизна диссертационного исследования.

Работа представляет собой одно из первых исследований, в котором на основе изучения научной литературы и нормативных правовых актов исследованы меры финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства. Автором выявлены недостатки существующей системы привлечения кредитных организаций к ответственности, обоснована необходимость совершенствования правового регулирования данного явления. В результате автор дал определение понятию «финансово-правовая ответственность за нарушение банковского законодательства», выделил видовые признаки, свойственные данному виду ответственности, сформулировал понятие «сомнительной банковской операции». На основании анализа примеров применения мер ответственности Банком России к кредитным организациям и анализа арбитражной практики автор выделил противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих основания и порядок применения Банком России мер ответственности к кредитным организациям и предложил изменения в законодательство. Для повышения эффективности банковского надзора, применяемых Банком России к кредитным организациям мер ответственности и усиления финансовой дисциплины в кредитных организациях, автор предложил создание единого надзорного органа за банковским, фондовым и страховым рынками, с приданием ему статуса федеральной службы, а также персональную ответственность руководителей кредитных организаций в виде профессиональной дисквалификации за грубые нарушения кредитной организацией законодательства, повлекшие отзыв лицензии.

Основные положения, выносимые на защиту.

Анализ нормативных правовых актов, научной литературы, аналитических материалов и арбитражной практики позволил обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту.

1. Дается авторское определение финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства. Финансово-правовая ответственность за нарушение банковского законодательства это обязанность кредитной организации претерпевать отрицательные последствия имущественного или организационного характера вследствие нарушения ею требований установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Банка России в виде санкций (штраф, отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности).

2. Определены видовые признаки финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства, обусловленные спецификой финансового права: наступает за нарушение исключительно банковского законодательства; субъектами ответственности являются специальные субъекты - кредитные организации; применяется в несудебном порядке (меры такой ответственности применяются только Банком России); выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях организационного или имущественного характера; целями этой ответственности являются обеспечение стабильности банковской системы, регулирование деятельности кредитных организаций, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов.

3. Дается авторское определение «сомнительной банковской операции». Под сомнительной банковской операцией следует понимать операцию, осуществляемую кредитной организацией по поручению ее клиента, либо в собственных интересах, отражение которой в финансовой отчетности не соответствует ее реальному экономическому содержанию и законодательно обладающую определенными признаками, которые дают основания полагать, что денежные средства, участвующие в сделке, используются с целью уклонения от уплаты налогов, таможенных пошлин, коррупции, легализации преступных доходов, а также в других противоправных целях и подлежат обязательному контролю. Автор подразумевает под реальным экономическим содержанием банковской операции подлинные финансовые цели, которые достигаются кредитными организациями либо их клиентами посредством проведения через кредитную организацию операций, которые могут, как соответствовать официально декларируемым в документах целям, так и не-соответствовать. Понятие сомнительной банковской операции внести в Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

4. Дополнить перечень принудительных мер воздействия, закрепленных в ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», мерой воздействия «приостановление лицензии», дополнив ст. 74 пунктом 9: «приостановить действие лицензии на осуществление банковских операций на срок до одного1 года».

5: Ввести профессиональную дисквалификацию для руководителей кредитных организаций за грубые нарушения законодательства, повлекшие отзыв лицензии у кредитной организации. Ввести изменения в законодательство, согласно которым при получении лицензии лица, назначаемые на руководящие должности в кредитных организациях, должны проходить проверки на соответствие требованиям деловой репутации. К числу таких лиц относятся: руководители, главные бухгалтера кредитных организаций, руководители и главные бухгалтера филиалов кредитных организаций, члены правления, а также членысовета директоров (наблюдательного совета). Требования к деловой репутации должны предусматривать, что руководители кредитной организации, у которой была отозвана лицензия, не должны допускаться к профессиональной банковской деятельности на руководящие посты- в кредитных организациях. В связи с этим целесообразно дополнить ст. 16 ФЗ «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «Основания для отказа в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций» пунктом 5: «предложения на должности руководителя кредитной организации, главного бухгалтера кредитной организации и его заместителей, членов совета директоров (наблюдательного совета) лиц, занимавших в прошлом должности руководителей кредитных организаций, у которых была отозвана лицензия».

6. Установить законодательное разграничение мер финансово-правовой ответственности от мер административной ответственности за нарушение банковского законодательства с целью устранения имеющихся разногласий между нормами. Меры ответственности, содержащиеся в Законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», в нормативных актах Банка России, составляющих систему банковского законодательства следует рассматривать как самостоятельные меры, финансово-правовой ответственности, имеющие иную сферу применения по сравнению с мерами административной ответственности. В целях преодоления-правовой^ коллизии между ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и ст. 15.26 Кодекса об административных правонарушениях РФ исключить из КоАП РФ нормы об' ответственности кредитных организаций (статья 15.26« КоАП РФ), объединить все нормы, регулирующие банковскую деятельность, в Банковском Кодексе Российской Федерации и выделить в нем Главу «Меры ответственности, применяемые в порядке банковского надзора».

7. Предлагается авторская организационная структура системы финансового надзора. Для повышения эффективности надзора за холдинговыми компаниями и банковскими группами необходимо создание Федеральной службы финансового надзора, в чьи полномочия войдет надзор за всеми сферами финансового рынка, а именно' банковского, фондового и страхового. Структурно Федеральная служба финансового надзора должна состоять из Комитета банковского надзора, Комитета фондового надзора и Комитета страхового надзора. Промежуточным этапом на пути выделения Комитета банковского надзора из структуры Банка России должно стать наделение Комитета банковского надзора более широкими полномочиями в принятии решений о привлечении кредитных организаций к ответственности. В связи с этим целесообразно:

- дополнить ст. 5 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» следующим пунктом: «Государственная Дума ФС РФ назначает на должность и освобождает от должности председателя Комитета банковского надзора Банка России по представлению Председателя Банка России, Председатель Комитета банковского надзора подотчетен Государственной думе ФС РФ»;

- внести изменения в п. 3. Положения «О Комитете банковского надзора Банка России». Так, положение о том, что «Комитетом руководит председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России. Председатель Банка России по представлению председателя Комитета назначает заместителей председателя Комитета» необходимо заменить на «Комитетом руководит Председатель Комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Председатель Комитета назначает заместителей председателя Комитета». Кроме этого, в Положении необходимо закрепить, что Комитет банковского надзора входит в структуру Банка России, в своей деятельности руководствуется ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» и нормативными документами Банка России и находится в функциональном подчинении у Председателя Банка России»;

- внести изменения в ст.ст. 73, 74, 75 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Полномочия, данные этими статьями, по назначению проверок кредитных организаций, порядка их проведения, принятия решений о привлечении кредитных организаций к ответственности, о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению должны быть переданы от Совета директоров Банка России Комитету банковского надзора Банка России.

Теоретическая и практическая' значимость исследования.

Сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования законодательства об ответственности за нарушение банковского законодательства, в правоприменительной практике Банка России и Министерства внутренних дел Российской Федерации, в практической деятельности кредитных организаций, в научно-исследовательской деятельности при разработке проблем финансовой ответственности за нарушение банковского законодательства.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке методических рекомендаций, учебников и пособий по курсам «Финансовое право» и «Банковское право».

Обоснованность и достоверность полученных результатов определяется комплексным характером исследования. Суждения и выводы построены на основе анализа научных публикаций, монографий, статей, которые относятся к различным отраслям научного знания (финансовое право, административное право, общая теория права, экономика и др.).

В процессе подготовки диссертационной работы изучены и проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования — Кодекс об административных правонарушениях Российской- Федерации, Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России), «О банках и банковской деятельности», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Определения Конституционного суда Российской» Федерации, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, нормативно-правовые акты Банка России, арбитражная' практика, рекомендации Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) и

Базельского комитета по банковскому надзору и т.д. Для решения отдельных задач исследования потребовался также анализ международно-правовых документов в сфере банковской деятельности: Базельское соглашение по капиталу (Базель II).

В работе также использовались материалы, опубликованные в средствах массовой информации, статистические данные и аналитические материалы Центрального банка Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы финансового мониторинга, Базельского комитета по банковскому надзору, Ассоциации российских банков, а также материалы научных и научно-практических конференций, посвященных вопросам развития банковской системы России, ее правового регулирования и совершенствования банковского надзора.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Результаты проведенного исследования прошли апробацию в процессе обсуждения на заседаниях кафедры финансового права Академии экономической безопасности МВД России, а также кафедры организации тылового и финансового обеспечения Академии управления МВД России.

Результаты диссертационного исследования используются в процессе проведения учебных занятий в Академии экономической безопасности МВД России при преподавании курсов «Финансовое право» и «Банковское право» и внедрены в практическую деятельность коммерческого банка «Банк на Красных воротах» (ЗАО).

Отдельные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (г. Красноярск, 2007 г.), на межвузовской научно-практической конференции «Институциональные, экономические и юридические основы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем» (г.

Москва, 2007 г.), на общеакадемической научной конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности России» (г. Москва, 2007 г.). Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Веселовский, Петр Станиславович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате обобщения и анализа теоретического, законодательного и практического материала автор пришел к следующим выводам.

За последние годы банковский сектор стал одним из самых наиболее быстро развивающихся сегментов экономики, динамика его роста существенно опережает темпы развития экономики. Совокупные активы банковской системы на протяжении шести последних лет неуклонно растут, увеличивается объем денежных средств, которые обращаются через банковскую систему. Тем не менее, банковская система все еще подвержена ряду негативных факторов, ставящих под опасность ее стабильность. Среди них недостаточная финансовая дисциплина, большое количество правонарушений, о чем свидетельствуют результаты проверок кредитных организаций Банком России и результаты работы правоохранительных органов по выявлению преступлений, совершаемых в банковской сфере, а также несовершенство банковского законодательства;

В результате исследования особенностей развития; банковской системы России, деятельности Банка России как органа банковского надзора и зарубежной практики банковского надзора, автор пришел к выводу о необходимости создания в России единого надзорного органа над всеми сферами финансового рынка, а именно банковского, фондового и страхового. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, в России все большее распространение получают банковские холдинговые компании, представляющие собой финансовые конгломераты, объединяющие в себе помимо кредитных организаций компании специализирующиеся в иных финансовых сферах. Надзор за такими компаниями сложен, каждый надзорный орган осуществляет надзор в рамках своей компетенции и не может дать, комплексную оценку состоянию общей картины всего холдинга, которая может содержать в себе элементы надвигающегося финансового кризиса. Также различные регулирующие и надзорные, органы в рамках своих сравнительно узких полномочий не редко перекладывают друг на друга свои функции, фактически оставляя без надзора целые области финансово-посреднической деятельности. Единый надзорный орган может обеспечить гибкую'систему регулирования.

Также при анализе банковского законодательства автор пришел к выводу о том, что оно до настоящего времени не систематизировано, разрозненно, нормы его составляющие содержатся в различных законах и подзаконных нормативных правых актах, которые часто противоречат друг другу, что снижает эффективность надзорной деятельности Банка-России. Так, правовая коллизия между ст. 74 Федерального« закона «О Центральном: банке Российской Федерации (Банке России)» и ст. 15.26 Кодекса; об административных правонарушениях РФ существует с момента; вступления; в силу КоАП РФ' — с: 2002 года;, Штрафы, предусмотренные ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке: Российской Федерации (Банке России)», которые являются: действенным механизмом- привлечения кредитных организаций к ответственности;, в отличие; от штрафов; налагаемых в; соответствии с КоАП РФ, не применяются;

Также отсутствует единая позиция относительно того,, какие нормативные правовые акты относить к банковскому законодательству. Решить данную проблему,, но мнению? автора, может объединение всех нормативных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность, в Банковском кодексе Российской Федерации, который поможет систематизировать банковское законодательство.

Система мер, применяемых к кредитным организациям в порядке надзора, может быть сгруппирована в Банковском кодексе по трем направлениям: превентивные меры, применяемые при нарушении законодательства о банковской деятельности и предписаний надзорного органа;

- меры, применяемые в случае невыполнения в срок предписаний об устранении нарушений;

- меры, применяемые в случае неоднократного или грубого нарушения законов, а также нарушения законных прав и интересов кредиторов банка.

В числе мер, применяемых в случае невыполнения в срок предписаний об-устранении нарушений, необходимо указать: основаниями порядок взыскания штрафов, требования о замене руководителей банка, изменения обязательных нормативов, приостановления отдельных банковских операций и открытия- филиалов, требование от кредитных организаций назначения общих собраний учредителей (участников) кредитных организаций и заседаний наблюдательных советов (советов -директоров).

В рамках мер; применяемых в случае неоднократного или грубого нарушения, законов, а также нарушения, законных прав и интересов кредиторов банка в Банковском кодексе необходимо закрепить полномочия надзорного органа: по направлению предписания* об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению банка; введения запрета на осуществление отдельных банковских операций; приостановления лицензии; приостановления распределения прибыли между участниками (учредителями) банка; запрета на совершение сделок по приобретению недвижимости и внесения вкладов в уставный, капитал иных юридических лиц; назначения уполномоченного представителя-надзорного органа.

В качестве крайних мер необходимо закрепить права надзорного органа по списанию капитала банка до его реального значения, назначение временной администрации по управлению банком и ограничение полномочий его исполнительных органов, а также отзыв банковской лицензии.

Предложенные изменения в банковское законодательство имеют важное значение для реформирования банковского законодательства, регулирующего меры ответственности, позволят Банку России и правоохранительным органам влиять на финансовую устойчивость кредитных организаций, качество корпоративного управления, системы управления рисками и внутреннего контроля, качество капитала, учет и отчетность, их достоверность, адекватное отражение в них принимаемых рисков и в целом на соблюдение ими банковского законодательства.

Однако не стоит полагать, что Банк России, осуществляя свои надзорные полномочия при обеспечении стабильности банковской системы должен опираться, прежде всего, на меры карательного характера, которыми являются меры ответственности. Меры ответственности должны стать крайними, вынужденными мерами, применяемыми Банком России. Основными инструментами поддержания законности в банковском секторе должны стать мониторинг соблюдения законодательства и меры превентивного характера, направленные на недопущение нарушения законодательства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства»

1. Официальные документы и нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

3. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 15 июля 2002 г. - № 28. -С. 2790. (в редакции. ФЗ от 26.04.2007 № 63-Ф3).

4. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // «Собрание законодательства РФ», 05.02.1996, № 6, ст. 492'(в редакцииФЗ от 29.12.2006 № 246-ФЗ).

5. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ (в ред. ФЗ от 18.12.2006 г. № 231-Ф3) // Собрание законодательства РФ, 01.03.1999, № 9, ст. 1097, Российская Газета, № 41-42, 04.03.1999 г.

6. Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (в редакции ФЗ от 13.03.2007 г. № 34-Ф3) // Собрание законодательства РФ, 2003, № 52, ст. 5029; РГ. 2004. 30 декабря' 2004 г.

7. Федеральный Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 (В редакции ФЗ от 30.12.2006 г. № 267-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 15.12.2003, № 50, ст. 4859, Российская Газета, № 253, 17.12.2003 г.

8. Федеральный закон «О кредитных историях» от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ (в редакции ФЗ от 21.07.2005 г. № 110-ФЗ).// Собрание законодательства РФ, 03.01.2005 г. № 1 (часть 1), ст. 44, Российская Газета № 2 от 13.01.2005 г.

9. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 03.05.2006 № 60 ФЗ.

10. Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение» от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ.

11. Концепция национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) // Собрание законодательства РФ. 2000 г. № 2. С. 170.

12. Указ Президента России от 29.04.96 г. № 608 «Основы стратегии экономической безопасности (Основные положения)».

13. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности РФ (Основных положений), одобренной Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608

14. Годовые отчеты Банка России за 2005 2006 г.г.

15. Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» // Вестник Банка России. 2002. № 5. С. 4.

16. Положение Банка России от 16.01.2004 г. № 248-П «О порядке рассмотрения банком России ходатайства банка о вынесении Банком

17. России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов».

18. Положение Банка России от 19 августа 2004 г. № 262-П («Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»).

19. Положение о Комитете банковского надзора Банка России (утв. решением Совета директоров Банка России от 10 августа 2004 г., протокол №21, в ред. от 26.03.2007.). // Вестник Банка России от 25.08.2004 г. №51.

20. Положение Банка России от 12.04.2001 № 137-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери».

21. Положение Банка России от 08.09.97 № 516 «О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации».

22. Положение Банка России от 24.04.2000 № 112-П «О порядке формирования и использования резервного фонда кредитной организации».

23. Положение Банка России «О временной администрации по ' управлению кредитной организацией» от. 14.05.99 № 76-П.

24. Положение Банка России «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации» от 02.04.96 № 264. ?

25. Инструкция Банка России «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации» от 25 августа 2003 года № 105-И.

26. Инструкция Банка России «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» от 1 декабря 2003 года № 108-И.

27. Инструкция Центрального банка РФ от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия».

28. Инструкция Банка России от 01.10.97 № 1 «О порядке регулирования деятельности банков» (в редакции Указания Банка России от 27.05.99 № 567-У).

29. Инструкция Банка России от 30.06.97 № 62а «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам».

30. Инструкция Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности».I

31. Указание Банка России от. 31.03.2000 №766-У «О критериях Г определения финансового состояния кредитных организаций».

32. Письмо Банка России от 08;12.94- № 127 «О порядке создания? резервов;под обесценение ценных бумаг».

33. Федерации по борьбе с отмыванием денежных средств».

34. Определение Конституционного суда РФ от 14 декабря 2000 г. № | 268-0 «По запросу Верховного суда РФ о? проверке I . конституционности части третьей ст. 75 ФЗ «О Центральном банке I Российской Федерации (Банке России)» от 02.12.90 № 394-1

35. Комментарии по текущим проблемам российского банковского сектора. Записка Советника МВФ при Банке России А. де Вильпуа.1. J 2005 г. С. 1.

36. Меморандум Ассоциации российских банков; «0> мерах попротиводействию использования * кредитных организаций в целяхt вывода крупных сумм денежных средств; из легального денежногоf оборота в «теневую экономику».i • ' i.

37. Отчет о развитии банковского сектора.и банковского надзора в 2005: году. Центральный банк России. 2006 г. С. 77.

38. Руководство Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками (Базель, Швейцария, март 2002 г.) Отчет Группы по работе со слабыми банками.

39. Основополагающие принципы эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору.

40. Новое Базельское соглашение по капиталу (Basel II Capital Accord, ■ Базель II).1. Монографии и статьи

41. Архипов А., Городецкий А., Михайлов Б. Экономическая безопасность: оценки проблемы, способы обеспечения. Вопросы экономики. 1994 г. №12.

42. Алиев^А., Шохина Е. Без права на реабилитацию. «Эксперт Online» / 6 февраля 2007 г.5 5. Аналитический обзор ВНИИ МВД России «Криминогенная ситуация, в кредитно-финансовой сфере». М- 2005 г. С. 5.

43. Бахрах Д.Н., Кролис Л:Ю. Административная' ответственность, и финансовые санкции: Журнал российского права. 1997 г. № 8. С. 86.

44. Вартапетян В:А. Зарождение банковского дела в Древнем' мире: Журнал Банковское право.* 2006 г. № 3. С. 14.

45. Васильев-А. «О некоторых особенностях ответственности-банков «за нарушение законодательства, о- противодействии, легализации доходов^ от преступной деятельности и финансированию терроризма». Журнал Банковское право№ 2, 2005 г., С. 28.

46. Вестник Банка России от 09.12.2003 № 67.

47. Вестник Конституционного суда РФ: 2001 г. № 2.

48. Галухина Я. «Реформа на четверку» Журнал «Эксперт» №46 (446) 6 декабря 2004 С. 15.

49. Геращенко В1В'. Актуальные проблемы банковской системы в 1999 году. Журнал "Деньги и кредит" № 1, 1999т. С. 4.

50. Дубцев В.А. Криминальная ситуация в России: диагноз и прогноз. Журнал Чиновник. № 2. 2006 г. С. 16.

51. Иванов В.А. Эволюция банковской системы России. Журнал Банковское право. 2006т. № 3:

52. Информационно-аналитическая справка о состоянии борьбы, с преступлениями, предусмотренными ст.ст. 174 и 174-1 УК РФ; и результатах прокурорско-следственной практики по уголовным делам о таких преступлениях. 2006 г. С. 1-2.

53. Исследование информационной прозрачности российских банков: Недостаточно эффективная практика раскрытия информации. Служба рейтингов корпоративного управления-Standard & Poor's. 26 октября 2005 г. С. 3.

54. Козлов A.A. зам. пред. Банка России. Выступление на IV Международном банковском форуме "Банки России XXI век". Сочи, август 2006 г. СЛ.

55. Котляров М.А. Совершенствование механизма выявления проблемных кредитных организаций Банком России. Журнал Финансы и кредит. № 25 (163) ноябрь 2004 г. С. 20.

56. Круглый стол журнала «Советское государство и право» по проблеме «Система совестного права и перспективы его развития» \\ Советское государство и право. 1982. № 6. С. 97.

57. Ларина Л.И Доклад на III Международном банковском форуме "Банки России-XXI век" Тема: "Перспективы создания единого регулятора финансового рынка".02 сентября 2005 г.

58. Левичева И. Особенности становления банковской системы России в конце XVIII начале XIX века. Государственный коммерческий банк. Вестник Банка России № 54 (706), 1 октября 2003 г., С. 14.

59. Максимов М.В. Особенности правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности в российской федерации. Черные дыры в российском законодательстве. 2002 г. № 3. С. 5.

60. Мартынова Т. Чистоплотные банкиры сами пытаются отстраниться от плохих клиентов. Журнал Банковское обозрение № 12, декабрь 2006 г. С. 27

61. Матовников М.Ю., Михайлов Л.В., Сычева Л.И., Е.В. Тимофеев -«Проблемы организации в России системы государственного страхования вкладчиков банков»/ Финансист, № 3, 1997. С. 39.

62. Мещеряков В.Л. Государственный банк в Российской империи: историческое становление, развитие и функционирование Журнал Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование № 1 (10) 2002 г. С. 7.

63. Моисеев И., Иноземцева А., Дементьева С. Банку России нашли надзирателя. Надзорные функции предложено передать Росфинмониторингу. Газета Коммерсантъ № 28 (№ 3604) от 21 февраля 2007 г. С. 11.79.80;81.