АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации»
На правах рукописи-'
¿м7
Соболевская Юлия Владимировна
Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации: конституционно-правовой аспект
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 1 (м? Хи
Москва-2012
005012533
005012533
Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Шахрай Сергей Михайлович
Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Тихомиров Юрий Александрович
кандидат юридических наук Дорошенко Егор Николаевич
Ведущая организация: Национальный исследовательский
университет «Высшая школа экономики»
Защита состоится года в /^"часов на заседании
диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119991, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Диссертационного Совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан
2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук
А.А.Васильев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
В любом федеративном государстве значительная доля взаимоотношений складывается по поводу разграничения бюджетной компетенции центра и территорий, ибо бюджет служит своего рода опорной конструкцией власти. От оптимального соотношения бюджетных полномочий Федерации и ее субъектов зависит развитие социальной сферы, успехи в экономике и других областях государственной жизнедеятельности.
Не будет преувеличением сказать, что бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся в фокусе реформ государственного устройства. Об этом свидетельствуют принимаемые практически ежегодно концепции и программы, которые рассчитаны на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Идет непрерывный поиск меры централизации и децентрализации бюджетных отношений Федерации и ее субъектов. Выявить и определить оптимальную меру соотношения этих процессов весьма непросто. Перераспределение полномочий продолжается.
В Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» Президент России указал на необходимость эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Федерации и местного самоуправления, увеличении доли доходов региональных и местных бюджетов.
Проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений определено одним из приоритетов в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. В числе средств - обеспечение сбалансированности расходных полномочий субъектов Федерации и ресурсов для их обеспечения, создание стимулов для расширения собственного доходного потенциала региональных властей, расширение самостоятельности в использовании бюджетных средств и увеличение ответственности за исполнение расходных обязательств.
Акцепт на эти аспекты федеративных отношений ставился с самого начала федеративной реформы по разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Это актуализирует анализ достоинств и недостатков выстроенной за прошедшие годы законодательной конструкции бюджетных отношений в Российской Федерации и бюджетных полномочий субъектов Федерации.
В бюджетной сфере действует значительное количество правовых регуляторов. Как показывает изучение вопроса, чаще всего с конституционными нормами сопоставляются и соизмеряются нормы федеральных законов и законов субъектов Федерации. Между тем помимо законодательных актов значительный массив в сфере бюджетных отношений составляют нормативные правовые акты Правительства России и высших органов исполнительной власти субъектов Федерации, которые также отвечают за реализацию конституционных основ бюджетных отношений. Поиск меры соотношения правовых регуляторов следует основывать на анализе содержания правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в бюджетной сфере, а также практики их реализации.
Эффективность бюджетной деятельности субъектов Федерации зависит не только от соотношения бюджетных полномочий федеральной и региональной власти, но и от сбалансированного распределения компетенции по-горизонтали - между законодательными, исполнительными и контрольно-счетными органами как главными фигурантами бюджетного процесса. В связи с устойчивой тенденцией к расширению бюджетной компетенции органов исполнительной власти требуется анализ реализации конституционной модели разделения властей в региональном бюджетном процессе.
Все сказанное обуславливает актуальность темы исследования.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу установления расходных и доходных полномочий субъектов Федерации, а также отношения,
складывающиеся между органами государственной власти субъекта Федерации при осуществлении регионального бюджетного процесса.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие отношения, являющиеся объектом исследования, формализованные материалы правоприменительной практики, а также подходы, представленные в научной литературе по исследуемой тематике.
Цели и задачи исследования.
Целями диссертационного исследования являются разработка проблемных аспектов и определение современных тенденций развития конституционных основ бюджетных полномочий субъектов Федерации, разработка и обоснование предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регулирующего бюджетные полномочия субъектов Федерации.
Для достижения поставленных целей были определены следующие задачи:
- исследовать конституционные основы бюджетных отношений в Российской Федерации;
- определить эффективность форм правовых регуляторов в сфере бюджетных полномочий субъектов Федерации;
- провести анализ соотношения объема правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере бюджетных отношений;
- выявить виды и проанализировать правовые основы расходных полномочий субъектов Федерации;
- провести анализ содержания и соотношения бюджетной компетенции органов государственной власти субъектов Федерации - участников регионального бюджетного процесса;
- исследовать правовой механизм временной финансовой администрации;
- провести сравнительный анализ конституционных моделей бюджетных полномочий субъектов зарубежных федераций.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составили методы научного познания. В работе использованы следующие общенаучные методы: системный, сравнительно-правовой, метод анализа и синтеза. Из частнонаучных методов исследования были использованы: формально-юридический метод, метод толкования, метод выработки правовых решений.
Работа опирается на труды представителей общей теории права -С.С.Алексеева, М.Н.Марченко, Ю.А.Тихомирова и других, конституционного и муниципального права - С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Н.А.Богдановой, Т.М.Зражевской, О.Е.Кутафина, Н.А.Михалевой, С.В.Степашина, А.А.Уварова, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая; финансового и налогового права -Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Ю.А.Крохиной, И.И.Кучерова, М.И.Пискотина, А.В.Турбанова, Н.И.Химичевой, Н.А.Шевелевой.
Нормативную основу исследования составили Конституция России, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Правительства России и федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, постановления и определения Конституционного Суда России, конституции зарубежных федеративных государств.
Научная новизна исследования состоит в системной оценке изменений правовых основ бюджетных полномочий субъектов Федерации в рамках реформы федеративных отношений, установления и распределения бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, разработке нормативной характеристики видов бюджетных полномочий субъектов Федерации, обосновании эффективных правовых форм регулирования бюджетных полномочий субъектов Федерации.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Проведенный анализ норм российской Конституции и правовых позиций Конституционного Суда России, посвященных бюджетным отношениям в Российской Федерации, позволяет установить, что в
конституционной модели бюджетного федерализма значимым признаются как разграничение бюджетной компетенции между Федерацией и ее субъектами, так и совместная согласованная бюджетная деятельность Федерации и ее субъектов в реализации предметов совместного ведения.
В развитии практики правового регулирования бюджетных отношений выявлены противоречивые тенденции. Обеспечение самостоятельности субъектов Федерации посредством четкой законодательной фиксации доходных и расходных полномочий сопровождалось уменьшением их роли в процессе принятия федеральной властью бюджетных решений, увеличением ответственности за реализацию бюджетных полномочий при фактической централизации бюджетных ресурсов.
2. Впервые в науке конституционного права предпринято сравнительно-правовое исследование конституционных моделей бюджетных полномочий субъектов федеративных государств Европы, Центральной и Латинской Америки, Средней Азии и Дальнего Востока, Африки, который позволил выделить общее и особенное в конституционной регламентации этого института.
Интерес для Российской Федерации, по мнению диссертанта, прежде всего, представляют такие характерные черты конституционного права зарубежных федераций, как увеличение в основном законе количества нормативного материала, посвященного бюджетным отношениям федерации и ее субъектов, предоставление федерации права расширять свою бюджетную компетенцию, конституционные требования согласования федерацией с ее субъектами решений по вопросам их бюджетных полномочий, и используемые при этом формы.
3. В результате исследования положений федерального законодательства, разграничивающих полномочия между уровнями публичной власти, подзаконных нормативных правовых актов по вопросам софинансирования Федерацией полномочий ее субъектов, законодательства и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации обоснована классификация расходных
полномочий субъектов Федерации по категориям на основе критерия обязательности/добровольности и видам в зависимости от принадлежности к предметам ведения.
Проведенный анализ позволяет предвидеть направления дальнейшего совершенствования разграничения полномочий, которые заключаются в изменении формы правового регулирования финансового участия Федерации в осуществлении полномочий ее субъектов (переход от подзаконного регулирования к законодательному решению этих вопросов), а также предоставлении субъектам Федерации права своим законодательством устанавливать отдельные расходные полномочия муниципальных образований.
4. В целях обеспечения максимального учета федеральным законодателем позиций регионов по вопросам их бюджетных полномочий, обоснована целесообразность введения в регламенты палат Федерального Собрания России дополнительных процедур согласования федеральными органами государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации проектов федеральных законов, посвященных разграничению полномочий и доходных источников между Федерацией и ее субъектами, делегированию Федерацией полномочий ее субъектам.
5. В результате предпринятого анализа норм конституций (уставов) субъектов Федерации выявлено, что правовой модели регулирования бюджетных отношений в субъекте Федерации, способной оказывать концентрированное проектирующее воздействие на эту сферу, основные законы субъектов Федерации не содержат.
Исходя из анализа правовой природы актов высшей юридической силы в системе законодательства субъектов Федерации, обоснована модель конституционного (уставного) регулирования бюджетных отношений, включающая принципы региональной бюджетной политики, приоритетные расходные полномочия субъекта Федерации, принципы и формы бюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований, формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной
власти субъекта Федерации в региональном бюджетном процессе, рассмотрены и предложены конкретные решения и нормы.
6. Предпринятое исследование регионального законодательства выявило концептуально различные способы регулирования взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в бюджетном процессе. Если в одних субъектах Федерации взаимодействие ветвей власти ограничено функционированием согласительной комиссии при отклонении закона о бюджете в первом чтении, то в других субъектах Федерации взаимодействие законодательного, высшего исполнительного, а в отдельных субъектах Федерации - контрольно-счетного органа, осуществляется в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения в первом и втором чтениях с использованием различных форм сотрудничества. Законодательная модель бюджетного процесса, построенная на принципах согласования позиций и преодоления разногласий между ветвями власти на всех его этапах, по мнению автора, в наибольшей степени отвечает современному пониманию принципа разделения властей и может быть рекомендована для использования субъектами Федерации.
7. Проведенный анализ положений Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» подтверждает выдвинутую в отечественной и зарубежной литературе гипотезу о формировании особой ветви контрольной власти, имеющей рассредоточенный характер.
С учетом концептуальных изменений в бюджетном процессе, смещающих вектор деятельности органов внешнего финансового контроля с традиционных контрольных функций к оценке эффективности бюджетных решений исполнительной власти, обоснована целесообразность включения в Федеральный закон статьи, регламентирующей взаимоотношения контрольно-счетных органов с органами исполнительной власти.
8. Проведенный анализ законодательной конструкции временной финансовой администрации позволил квалифицировать ее как меру конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. Правовой режим временной финансовой администрации, исключающий согласование действий федерального органа с органами государственной власти субъекта Федерации при осуществлении регионального бюджетного процесса, по мнению автора, не корреспондирует с конституционными принципами федерализма. Предложена иная модель федерального вмешательства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью сформулированных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования бюджетных полномочий субъектов Федерации. Основные положения и выводы могут быть использованы в правоприменительной практике, в научной работе для дальнейшего развития теоретических основ конституционного права. Результаты проведенного исследования могут быть также использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Конституционное право» в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при подготовке информационно-аналитических обзоров к конференциям Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, чтении лекций и проведении круглых столов на курсах повышения квалификации для сотрудников контрольно-счетных органов в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2010 - 2011 годах, чтении лекций по курсу «Социология права» на юридическом факультете Института бизнеса и политики в 2011 году, а также докладывались на семинаре по проблемам правоприменения, проведенном Институтом правовых исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» 18 февраля 2011 года.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка используемых нормативных правовых актов и литературы.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определяется предмет и объект исследования, цели, задачи, теоретическая и методологическая основы исследования, формулируется научная новизна исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научно-практическая значимость работы.
Первая глава «Формы конституционно-правового регулирования бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Конституция Российской Федерации: бюджетные отношения Российской Федерации и ее субъектов» посвящен анализу понятия «бюджетный федерализм», как теоретической основы построения бюджетных отношений в федеративном государстве, положений Конституции России и правовых позиций Конституционного Суда России на предмет заложенной в Основном законе модели бюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов.
Исследование научной литературы по тематике бюджетного федерализма позволяет констатировать отсутствие единства подходов к данной категории. Определяя сущность бюджетного федерализма, одни ученые исходят из различных аспектов финансовой децентрализации, другие - делают акцент на интеграции финансовых интересов целого и частей федеративного государства. Автор солидаризируется с правоведами, которые, отказавшись от крайних подходов к рассматриваемому явлению, раскрывают сущность бюджетного федерализма через свойственные ему взаимодополняющие принципы. Обосновывается отнесение к числу наиболее значимых таких принципов бюджетного федерализма, как разграничение доходных и расходных полномочий между Федерацией и ее субъектами, сочетание финансовых
интересов субъектов Федерации с общегосударственными интересами, наличие у субъектов Федерации собственной бюджетной компетенции, включая право регулировать бюджетные отношения на территории субъекта Федерации, участие субъектов Федерации в подготовке, принятии и реализации федерального законодательства, регулирующего бюджетные отношения.
Исследование норм российской Конституции, посвященных бюджетным отношениям Федерации и ее субъектов, и их толкования Конституционным Судом России выявляет следующее основные черты конституционной модели бюджетного федерализма в Российской Федерации:
- федеральный законодатель обладает дискреционными правами по установлению бюджетных полномочий субъектов Федерации, обусловленными требованием обеспечения базовых конституционных принципов социального государства и единства экономического пространства;
- выделение Конституцией России сферы совместного ведения предполагает как разграничение расходных полномочий и ответственности между Федерацией и ее субъектами, так и их общую деятельность по реализации предметов совместного ведения, опосредованную различными способами взаимодействия бюджетов, и общую ответственность;
- в условиях федеративного государства, в котором бюджеты различных уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему, существенными являются вопросы взаимодействия органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс.
Во втором параграфе «Федеральные регуляторы бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации» исследуется развитие в федеральном законодательстве конституционных основ бюджетных полномочий субъектов Федерации.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что федеральным законодательством заложена модель бюджетных полномочий субъектов Федерации, в целом, корреспондирующая с конституционной моделью бюджетного федерализма, - на основе принципа субсидиарности разграничены
расходные полномочия между уровнями публичной власти, определены правила делегирования Федерацией полномочий ее субъектам, правила совместного финансирования Федерацией и ее субъектов полномочий друг друга, зафиксированы принципы формирования доходов субфедеральных бюджетов, на долговременной основе закреплены доходные источники субъектов Федерации, определены единые методологические правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вместе с тем соотношение правовых форм регулирования сферы бюджетных полномочий субъектов Федерации складывается не в пользу федерального закона. Все более значимое место в числе федеральных регуляторов занимают подзаконные нормативные правовые акты.
В связи с государственным курсом на децентрализацию полномочий актуализируются вопросы согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов как одной из форм координации осуществления власти в федеративном государстве. Установленная статьей 264 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) процедура участия органов власти субъектов Федерации в принятии проектов федеральных законов по предметам совместного ведения показала свою недостаточную эффективность. Не исключая ее оптимизации, обоснованно говорить о введении дополнительных процедур в механизм принятия федеральных законов, регулирующих вопросы разграничения полномочий и доходных источников между Федерацией и ее субъектами, делегирования Федерацией полномочий ее субъектам. Решение этой проблемы, на наш взгляд, может заключаться во введении в Регламент Совета Федерации положений об обязательном рассмотрении Советом Федерации данных законопроектов, о проведении по ним обсуждений в субъектах Федерации, в Регламент Государственной Думы -особого порядка рассмотрения консолидированных законодательных инициатив субъектов Федерации, входящих в федеральный округ.
В третьем параграфе «Регулирование бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации в их конституциях и уставах»
анализируется роль основных законов субъектов Федерации в формировании и развитии их бюджетного законодательства.
Специфика правовой природы основных законов субъектов Федерации предъявляет особые требования к содержащемуся в них нормативному материалу. Учредительный характер конституций (уставов) . субъектов Федерации предполагает преимущественное наполнение их нормами основополагающего характера, создающими предпосылки для динамичного развития регионального законодательства в регулируемой сфере общественных отношений.
Исследование показало, что подходы к содержанию и объему конституционного (уставного) регулирования бюджетных отношений в субъектах Федерации существенно различаются. Одни конституции (уставы) ограничиваются указанием на бюджет, как предмет ведения субъекта Федерации. В других основных законах субъектов Федерации бюджетные отношения получают более развернутое регулирование, однако нормы «по существу», нормы, конкретизирующие федеральное регулирование, не столь частное явление в этих актах.
На примере отдельных основных законов субъектов Федерации показаны такие распространенные недостатки конституционного (уставного) регулирования бюджетных отношений, как отсутствие системности, обилие отсылочных норм к федеральному законодательству, вторжение в сферу федеральных полномочий, необоснованное дублирование норм федерального законодательства, несоответствие норм федеральному законодательству.
В процессе анализа выявлены наиболее удачные правовые конструкции, на основе которых предложена модель конституционного (уставного) регулирования бюджетных отношений в субъекте Федерации, включающая следующие элементы:
- цели и принципы региональной бюджетной политики (стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности, обеспечение роста реальных доходов населения, стимулирование конкуренции в сфере оказания бюджетных услуг, расширение процедур государственно-частного партнерства, рост обеспеченности расходов бюджетов муниципальных образований собственными доходами и др.);
- приоритетные расходные полномочия субъекта Федерации в увязке с приоритетами региональной политики, обозначенными в стратегических документах страны и региона;
- принципы и формы бюджетных отношений субъекта Федерации с муниципальными образованиями (сотрудничество и самостоятельность в вопросах собственного бюджета, согласование интересов и взаимная ответственность, объединение бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований в бюджетную систему субъекта Федерации, создание совещательных и консультативных органов).
- формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов на различных стадиях бюджетного процесса.
Во второй главе «Конституционные модели бюджетных полномочий субъектов зарубежных федеративных государств» исследуются общие и особенные черты регламентации института бюджетных полномочий субъектов федерации в конституциях федеративных государств Европы, Центральной и Латинской Америки, Средней Азии и Дальнего Востока, Африки.
В результате проведенного анализа выделены следующие характерные черты конституционного регулирования бюджетных отношений в зарубежных федеративных государствах:
1. Декларирование принципов выравнивания экономического неравенства территорий и обеспечения равного уровня жизни населения как основы построения бюджетной политики государства.
2. Предоставление федерации возможности расширять свою компетенцию в сфере бюджетных отношений посредством наделения ее
правами законодательствовать в вопросах, требующих единообразного регулирования, присваивать полномочия, не включенные в конституционные перечни полномочий федерации и ее субъектов, и сопутствующими правами изменять конституционную схему распределения финансовых ресурсов, в некоторых странах - использовать различные модели федерального вмешательства в бюджетную деятельность субъектов федерации.
3. Расширению федерации своей компетенции препятствуют конституционные положения о согласовании интересов федерации и ее субъектов при принятии бюджетных решений. В основных законах либо непосредственно устанавливается требование выявлять мнения субъектов федерации в вопросах, затрагивающих их интересы, либо указывается на формы, посредством которых осуществляется согласование, - регулирование бюджетных полномочий субъектов федерации законами, требующими одобрения их органами власти или палаты парламента, представляющей интересы субъектов федерации, учреждение специальных органов из представителей федеральной и региональной исполнительной власти в целях согласования бюджетных решений.
4. Более полной и четкой конституционной регламентации подвергается процедура принятия федерального бюджета, в отдельных федерациях - принятия субфедеральных бюджетов. Повышенное внимание уделяется парламентскому контролю за исполнением бюджетов, организации и деятельности специализированных органов, осуществляющих бюджетный контроль. Акцентируется независимость как главный принцип деятельности этих органов.
5. В большинстве федеративных государств разграничение бюджетных полномочий между региональной и местной властью отнесено к компетенции субъектов федерации.
Также выделены следующие особенности:
1. Различное количество нормативного материала, посвященного доходам субфедеральных бюджетов, при общей тенденции к его увеличению.
Одни конституции ограничиваются констатацией принципов распределения доходов между федерацией и ее субъектами, прямым или косвенным указанием на виды доходов субфедеральных бюджетов, другие - в предмет своего регулирования включают исчерпывающие перечни региональных налогов и сборов, правил распределения между федерацией и ее субъектами совместных налогов, методики расчета финансовой помощи из федерального бюджета.
2. В отдельных конституциях получают отражение вопросы долевого участия федерации и ее субъектов в решении государственных задач. Определяются сферы совместного финансирования и виды актов, регламентирующих правила софинансирования (федеральный закон, соглашение).
3. Выделяются две модели взаимоотношений ветвей власти в процессе принятия и изменения бюджета: первую модель отличает сбалансированность полномочий законодательной и исполнительной власти, вторую -характеризуют ограниченные полномочия парламента.
4. Различаются способы формирования и полномочия органов, осуществляющих контроль за исполнением субфедеральных бюджетов. В одних странах их формирование является прерогативой законодательной власти, в других - исполнительной власти, в третьих - применяется публичный конкурс. Контрольные органы одних стран наделяются правом направлять органам исполнительной власти и организациям обязательные для исполнения предписания и применять меры ответственности, других — ограничиваются представлением парламенту результатов контрольной деятельности.
5. В отдельных федерациях разграничение бюджетных полномочий между субъектами федерации и муниципальными образованиями осуществляется федеральным законодательством.
Полученные в ходе исследования результаты использованы при анализе российской модели бюджетных полномочий субъектов Федерации.
Третья глава «Конституционные основы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Правовое регулирование доходных полномочий субъектов Российской Федерации» рассматриваются проблемные аспекты формирования доходов субфедеральных бюджетов.
Обеспечение расходных полномочий субъектов Федерации адекватными финансовыми ресурсами является одним из краеугольных принципов бюджетной политики в Российской Федерации, который неизменно формулируется в принимаемых на очередном витке федеративной реформы программных документах Правительства России. О сложностях практической реализации декларируемых целей свидетельствует тот факт, что в течение последнего десятилетия этими документами констатируются сходные недостатки в существующей модели разграничения доходных источников.
Несмотря на то что федеральное законодательство закрепляет основополагающее правило о возможности изменения состава собственных доходов субфедерального бюджета только в случае изменения полномочий субъекта Федерации по предметам собственного и совместного ведения, как показывает проведенный Счетной палатой России анализ, процессы передачи субъектам Федерации расходных полномочий и доходных источников для их реализации не синхронизированы. Отмечаются увеличение разрыва между объемами расходов и доходов субфедеральных бюджетов, централизация бюджетных средств с их последующим перераспределением.
Степень дотационное™ субфедеральных бюджетов в настоящее время является основанием для ограничения ряда прав субъектов Федерации, в числе которых конституционное право на осуществление остаточных полномочий. По нашему мнению, установленный запрет на осуществление из субфедеральных бюджетов расходов на решение вопросов, не отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Федерации, противоречит федеративной природе государства и не способствует социально-
экономическому развитию регионов. Кроме того, получение субфедеральными бюджетами межбюджетных трансфертов в настоящее время не является основанием для деления субъектов Федерации на экономически самодостаточные или экономически несамодостаточные.
В исследовании обосновывается целесообразность дополнения перечня установленных Бюджетным кодексом РФ принципов бюджетной системы принципом «взаимодействия бюджетов в целях обеспечения равного уровня предоставления населению государственных (муниципальных) услуг на территории России», отсутствие которого является один из недостатков законодательного регулирования межбюджетных отношений.
Вторым фактором, отрицательно сказывающимся на бюджетной самостоятельности субъектов Федерации, является практика предоставления узконаправленных субсидий из федерального бюджета, которая ведет к трансформации основных принципов разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. В целях ее преодоления, по нашему мнению, при регулировании Федерацией вопросов софинансирования полномочий ее субъектов целесообразно придерживаться методологического принципа предоставления одного вида субсидии в рамках полномочий субъектов Федерации, указанных в подпунктах пункта 2 статьи 263 Федерального закона № 184-ФЗ, а также одного вида субсидии в рамках долгосрочной целевой программы.
В параграфе также анализируется законодательство субъектов Федерации в сфере промышленной политики, инвестиционной деятельности, государственно-частного партнерства, реализация которого преследует в том числе цель повышения доходной базы региональных бюджетов. Правотворческая деятельность субъектов Федерации в перечисленных сферах находится в русле проводимой государственной политики, направлена не на краткосрочное повышение доходности бюджетов субъектов Федерации, а на перспективное стимулирование их хозяйственной деятельности, благотворно сказывающееся на получении доходов бюджетами различных уровней.
Во втором параграфе «Правовое регулирование расходных полномочий субъектов Российской Федерации» выделяются виды расходных полномочий субъектов Федерации, рассматриваются проблемные вопросы, связанные с их установлением и реализацией.
На основе анализа положений Федерального закона № 184-ФЗ, отраслевых федеральных законов, разграничивающих полномочия между Федерацией и ее субъектами, подзаконных нормативных правовых актов по вопросам софинансирования Федерацией полномочий ее субъектов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации обосновывается следующая классификация расходных полномочий:
обязательные полномочия: расходные полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации; расходные полномочия субъектов Федерации по предметам собственного ведения, установленные законами субъектов Федерации; расходные полномочия субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения, переданным для осуществления субъектам Федерации федеральными законами;
добровольные полномочия: расходные полномочия субъектов Федерации по решению вопросов, не отнесенных федеральными законами к компетенции иных уровней публичной власти; расходные полномочия по предметам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения, если федеральным законодательством допускается возможность их финансирования из субфедеральных бюджетов;
добровольно-обязательные полномочия, под которыми предлагается понимать расходные полномочия по предметам совместного ведения, не закрепленные федеральным законодательством за субъектами Федерации, но возникающие при совместном финансировании Федерацией и ее субъектами предметов совместного ведения в соответствии с актами федеральных органов исполнительной власти.
Основные сложности правового регулирования вопросов разграничения компетенции связаны именно со сферой совместного финансирования. В результате анализа наиболее характерной нормотворческой практики Правительства России и федеральных органов исполнительной власти в части выделения субсидий из федерального бюджета сделаны следующие выводы: актами этих органов осуществляется разграничение расходных полномочий между субъектом Федерации и другим уровнем власти; субъекты Федерации наделяются полномочиями, закрепленными федеральным законодательством за другим уровнем власти; субъекты Федерации наделяются полномочиями, не закрепленными федеральным законодательством ни за одним уровнем власти. Так как подзаконные нормативные правовые акты не включены Конституцией России и Федеральным законом № 184-ФЗ в перечень актов, которыми разграничиваются полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, обосновывается положение, что формой правового регулирования финансового участия Федерации в осуществлении полномочий ее субъектов может выступать исключительно федеральный закон.
В параграфе также рассматриваются отдельные вопросы, связанные с разграничением расходных полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Обосновывается целесообразность наделения субъектов Федерации правами разграничивать своим законодательством расходные полномочия на решение вопросов, не отнесенных федеральным законодательством ни к компетенции субъекта Федерации, ни к вопросам местного значения, определять права органов местного самоуправления по участию в осуществлении отдельных полномочий субъектов Федерации за счет средств местных бюджетов. Расширение правотворческих полномочий субъектов Федерации в отношении бюджетных полномочий органов местного самоуправления, по мнению автора, отвечает конституционным правам субъектов Федерации по осуществлению собственного регулирования бюджетных отношений с муниципальными образованиями, а также будет способствовать более полному учету региональной специфики.
В целях качественной реализации программных установок на децентрализацию полномочий подчеркивается необходимость проведения мониторинга федерального и регионального законодательства, регулирующего расходные полномочия субъектов Федерации, с целью выявления роли каждого из видов полномочий в социально-экономическом развитии регионов.
Четвертая глава «Конституционные основы бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Процедуры формирования, принятия и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации» исследуется развитие в законодательстве о региональном бюджетном процессе конституционных основ народовластия, разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе составления, рассмотрения, принятия и исполнения законов о бюджете, положений Конституции России и международных документов о взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе.
В российской науке имеют место дискуссионные точки зрения на вопрос о соотношении и взаимодействии законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках теории разделения властей, значимости и роли каждой из них в государственном механизме: а) позиция о главенствовании законодательной власти; б) о самостоятельности и неподчиненности этих ветвей власти, их взаимном сдерживании и контроле, в) о власти как о едином целом с взаимодействующими институтами. По нашему мнению, последняя точка зрения, позволяющая рассматривать ветви власти в качестве соучастников единого общегосударственного процесса, наиболее корреспондирует с конституционной моделью организации государственной власти.
Анализ развития федерального законодательства выявляет тенденцию возрастания роли исполнительной власти на каждом этапе реформирования бюджетного процесса. В настоящее время в ее руках сосредоточены основные полномочия в бюджетной сфере.
Федеральное законодательство предоставляет субъектам Федерации право самостоятельно выстраивать концепцию взаимоотношений ветвей власти при принятии законов о бюджете. Проведенный анализ регионального законодательства позволил выделить следующие оптимальные формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, а также контрольно-счетных органов, органов местного самоуправления и населения в региональном бюджетном процессе, которые могут быть рекомендованы для использования субъектами Федерации:
- членство представителей законодательного, контрольно-счетного органа субъекта Федерации, органов местного самоуправления в составе координационных органов при высшем должностном лице субъекта Федерации, образованных в целях обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Федерации при составлении проекта субфедерального бюджета;
- создание рабочих групп и согласительных комиссий из представителей законодательного, высшего исполнительного и контрольно-счетного органа субъекта Федерации на этапах рассмотрения законодательным органом проекта бюджета, его отклонения в первом чтении, подготовки ко второму чтению, отклонения во втором чтении, рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета;
- рассмотрение согласительными комиссиями предложений, поступивших в ходе публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Федерации;
- создание согласительных комиссий из представителей органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления в целях согласования вопросов предоставления межбюджетных трансфертов из субфедерального бюджета местным бюджетам.
Во втором параграфе «Правовое регулирование организации бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации» анализируются вопросы правового статуса органов внешнего государственного финансового контроля субъектов Федерации, их роль в региональном бюджетном процессе.
Правовая природа контрольно-счетных органов, пределы их юрисдикции по отношению к исполнительной власти с момента возникновения этого института являлись предметом дискуссий в научной литературе, среди представителей органов государственной власти, а также предметом неоднократного рассмотрения в высших судебных инстанциях. Их общая суть сводилась к тому, являются ли эти органы органами парламентского контроля или же они занимают собственную нишу в системе государственной власти.
До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в субъектах Федерации сложилось две модели внешнего финансового контроля с различными вариациями внутри каждой из них: контрольно-счетные органы функционируют в составе законодательного органа, их роль в бюджетном процессе ограничивается функцией информирования парламента; контрольно-счетные органы являются государственными органами субъекта Федерации, наделяются полномочиями по направлению органам исполнительной власти обязательных для исполнения предписаний.
Различия, которые имели место в законодательном регулировании субъектами Федерации института внешнего финансового контроля, выходили за рамки региональной специфики. Необходимость федерального регулирования обусловлена вытекающим из конституционных принципов федерализма требованием установления единства правовых основ функционирования этого государственного института.
Федеральный закон закрепил дуализм правовой природы контрольно-счетных органов, установив, с одной стороны, подотчетность этих органов законодательным органам, с другой, предоставив им организационную и функциональную независимость и наделив присущим контрольным ведомствам набором властных полномочий, вплоть до осуществления административной юрисдикции.
Предоставление контрольно-счетным органам прав по составлению протоколов об административных правонарушениях, опечатыванию кассовых и служебных помещений, изъятию документов и материалов, указывающих на их «правовое родство» с органами прокуратуры, и определенная структурализация контрольно-счетных органов по вертикали, свидетельствуют о формировании в Российской Федерации особой ветви контрольной власти.
Между тем концептуальные изменения в бюджетной сфере, связанные с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат, смещают акценты в деятельности контрольно-счетных органов с традиционных контрольных функций к оценке эффективности бюджетных решений исполнительной власти. В связи с этим определяет место органов внешнего финансового контроля в механизме региональной власти, прежде всего, правильно выстроенные взаимоотношения с органами исполнительной власти в бюджетном процессе. В то же время проведенный анализ регионального законодательства указывает на ограниченную роль контрольно-счетных органов в процессе составления, принятия и исполнения субфедерального бюджета.
Автором обоснована целесообразность дополнения Федерального закона статьей о взаимоотношениях контрольно-счетного органа и органов исполнительной власти, в которую предложено включить следующие положения: 1) о направлении высшим исполнительным органом проектов нормативных правовых актов в контрольно-счетный орган для проведения финансово-экономической экспертизы в сроки, установленные законом субъекта Федерации, и информировании контрольно-счетного органа о результатах рассмотрения его экспертного заключения; 2) об осуществлении контрольно-счетным органом контроля за организацией внутреннего финансового контроля в органах исполнительной власти и участии в согласовании назначения на должность руководителя органа внутреннего финансового контроля в формах, установленных законом субъекта Федерации.
В третьем параграфе «Правовой механизм осуществления регионального бюджетного процесса федеральными органами государственной власти» исследуется правовая природа временной финансовой администрации, механизм ее введения и полномочия.
Институт временной финансовой администрации неоднозначно трактуется в научной литературе. Одни ученые оценивают его как обеспечительную меру, другие - как отлучение органов власти субъектов Федерации от решения вопросов совместного ведения и вопросов собственного ведения. Проведенный анализ законодательной конструкции временной финансовой администрации позволил автору сделать вывод о том, что правовой результат ее введения выражается в изъятии бюджетных полномочий субъекта Федерации и передаче из Федерации, и квалифицировать институт временной финансовой администрации как меру конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации.
Сравнительный анализ показал, что из трех существующих моделей федерального вмешательства, практикующегося в зарубежных федерациях, российская модель является одной из наиболее жестких, так как исключает согласование действий временной финансовой администрации с органами государственной власти субъекта Федерации, контроль за действиями временной финансовой администрации и основана на презумпции их правильности. Правовой режим временной финансовой администрации, не предусматривающий согласования решений и действий федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъекта Федерации в процессе принятия регионального бюджета, его исполнения и контроля за исполнением, по мнению автора, не корреспондирует с конституционными принципами федерализма.
В исследовании предложено использовать следующую модель федерального вмешательства. Временная финансовая администрация вводится по согласованию с законодательным органом субъекта Федерации. В ее полномочия входит составление проекта бюджета и внесение его в
законодательный орган субъекта Федерации. В случае отклонения проекта бюджета на паритетных началах создается согласительная комиссия, состоящая из представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации для выработки согласованного варианта бюджета. Исполнение бюджета субъекта Федерации и контроль за его исполнением осуществляется органами государственной власти субъекта Федерации самостоятельно. Также полномочием по проверке бюджета субъекта Федерации наделяется Счетная палата России.
В заключении подведены итоги диссертационной работы, изложены основные выводы, сформулированные в результате проведенного исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Соболевская Ю.В. Новое в бюджетном законодательстве и полномочия контрольно-счетных органов // Вестник АКСОР. 2007. № 2-3. - 0,5 п.л.
2. Соболевская Ю.В. Проблемы правового регулирования ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2009. № 8 - 1.1 п.л.
3. Соболевская Ю.В. Бюджетные средства субъектов Российской Федерации - кто хозяин? // Законы России. 2010. № 2. - 0,8 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Соболевская Ю.В. Участие Российской Федерации в финансировании полномочий субъектов Российской Федерации: проблемы правового регулирования (в соавторстве) // Вопросы истории и политики. Научные труды Института бизнеса и политики. М. 2011. выпуск 10. - 0,5 п.л.
Отпечатано в типографии МГУ 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские Горы, д.1, стр.15 Заказ № 0095. Тираж 100 экз.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации»
61 12-12/566
Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
На правах рукописи
Соболевская Юлия Владимировна
Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации: конституционно-правовой аспект
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Шахрай Сергей Михайлович
Москва-2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение................................................................................... 3
Глава 1. Формы конституционно-правового регулирования
бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации
§ 1. Конституция Российской Федерации: бюджетные
отношения Российской Федерации и ее субъектов............ 12
§ 2. Федеральные регуляторы бюджетных полномочий
субъектов Российской Федерации................................. 26
§ 3. Регулирование бюджетных полномочий субъектов
Российской Федерации в их конституциях и уставах........... 46
Глава 2. Конституционные модели бюджетных полномочий
субъектов зарубежных федеративных государств............... 68
Глава 3. Конституционные основы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации
§ 1. Правовое регулирование доходных полномочий
субъектов Российской Федерации.................................. 100
§ 2. Правовое регулирование расходных полномочий
субъектов Российской Федерации.................................. 115
Глава 4. Конституционные основы бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации
§ 1. Процедуры формирования, принятия и исполнения бюджета
субъекта Российской Федерации................................................137
§ 2. Правовое регулирование организации бюджетного
контроля в субъектах Российской Федерации.................... 154
§ 3. Правовой механизм осуществления регионального бюджетного процесса федеральными органами государственной власти.............................................. 170
Заключение......................................................................... 181
Список используемых нормативных правовых актов и литературы...... 184
Введение
Актуальность темы исследования.
В любом федеративном государстве значительная доля взаимоотношений складывается по поводу разграничения бюджетной компетенции центра и территорий, ибо бюджет служит своего рода опорной конструкцией власти. От оптимального соотношения бюджетных полномочий Федерации и ее субъектов зависит развитие социальной сферы, успехи в экономике и других областях государственной жизнедеятельности.
Не будет преувеличением сказать, что бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся в фокусе реформ государственного устройства. Об этом свидетельствуют принимаемые практически ежегодно концепции и программы, которые рассчитаны на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Идет непрерывный поиск меры централизации и децентрализации бюджетных отношений Федерации и ее субъектов. Выявить и определить оптимальную меру соотношения этих процессов весьма непросто. Перераспределение
полномочий продолжается.
В Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» Президент России указал на необходимость эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Федерации и местного самоуправления, увеличении доли доходов региональных и местных бюджетов.
Проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений определено одним из приоритетов в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. В числе средств - обеспечение сбалансированности расходных полномочий субъектов Федерации и ресурсов для их обеспечения, создание стимулов для расширения собственного доходного потенциала региональных властей, расширение самостоятельности в использовании бюджетных средств и увеличение ответственности за исполнение расходных обязательств.
Акцент на эти аспекты федеративных отношений ставился с самого начала федеративной реформы по разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Это актуализирует анализ достоинств и недостатков выстроенной за прошедшие годы законодательной конструкции бюджетных отношений в Российской Федерации и бюджетных
полномочий субъектов Федерации.
В бюджетной сфере действует значительное количество правовых регуляторов. Как показывает изучение вопроса, чаще всего с конституционными нормами сопоставляются и соизмеряются нормы федеральных законов и законов субъектов Федерации. Между тем помимо законодательных актов значительный массив в сфере бюджетных отношений составляют нормативные правовые акты Правительства России и высших органов исполнительной власти субъектов Федерации, которые также отвечают за реализацию конституционных основ бюджетных отношений. Поиск меры соотношения правовых регуляторов следует основывать на анализе содержания правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в бюджетной сфере, а также практики их реализации.
Эффективность бюджетной деятельности субъектов Федерации зависит не только от соотношения бюджетных полномочий федеральной и региональной власти, но и от сбалансированного распределения компетенции по-горизонтали - между законодательными, исполнительными и контрольно-счетными органами как главными фигурантами бюджетного процесса. В связи с устойчивой тенденцией к расширению бюджетной компетенции органов исполнительной власти требуется анализ реализации конституционной модели разделения властей в региональном бюджетном процессе.
Все сказанное обуславливает актуальность темы исследования.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу установления расходных и доходных полномочий субъектов Федерации, а также
отношения, складывающиеся между органами государственной власти субъекта Федерации при осуществлении регионального бюджетного процесса.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие отношения, являющиеся объектом исследования, формализованные материалы правоприменительной практики, а также подходы, представленные в научной литературе по исследуемой тематике. Цели и задачи исследования.
Целями диссертационного исследования являются разработка проблемных аспектов и определение современных тенденций развития конституционных основ бюджетных полномочий субъектов Федерации, разработка и обоснование предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регулирующего бюджетные
полномочия субъектов Федерации.
Для достижения поставленных целей были определены следующие
задачи:
- исследовать конституционные основы бюджетных отношений в
Российской Федерации;
- определить эффективность форм правовых регуляторов в сфере бюджетных полномочий субъектов Федерации;
- провести анализ соотношения объема правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере бюджетных отношений;
- выявить виды и проанализировать правовые основы расходных
полномочий субъектов Федерации;
- провести анализ содержания и соотношения бюджетной компетенции органов государственной власти субъектов Федерации - участников регионального бюджетного процесса;
исследовать правовой механизм временной финансовой
администрации;
- провести сравнительный анализ конституционных моделей бюджетных полномочий субъектов зарубежных федераций.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили методы научного познания. В работе использованы следующие общенаучные методы: системный, сравнительно-правовой, метод анализа и синтеза. Из частнонаучных методов исследования были использованы: формально-юридический метод, метод толкования, метод выработки правовых решений.
Работа опирается на труды представителей общей теории права -С.С.Алексеева, М.Н.Марченко, Ю.А.Тихомирова и других, конституционного и муниципального права - С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Н.А.Богдановой, Т.М.Зражевской, О.Е.Кутафина, Н.А.Михалевой, С.В.Степашина, А.А.Уварова, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая; финансового и налогового права - Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Ю.А.Крохиной, И.И.Кучерова, М.И.Г1искотина, А.В.Турбанова, Н.И.Химичевой, Н.А.Шевелевой.
Нормативную основу исследования составили Конституция России, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Правительства России и федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, постановления и определения Конституционного Суда России, конституции зарубежных федеративных государств.
Научная новизна исследования состоит в системной оценке изменений правовых основ бюджетных полномочий субъектов Федерации в рамках реформы федеративных отношений, установления и распределения бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, разработке нормативной характеристики видов бюджетных полномочий субъектов Федерации, обосновании эффективных правовых форм регулирования бюджетных полномочий субъектов Федерации.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Проведенный анализ норм российской Конституции и правовых позиций Конституционного Суда России, посвященных бюджетным отношениям в Российской Федерации, позволяет установить, что в конституционной модели бюджетного федерализма значимым признаются как разграничение бюджетной компетенции между Федерацией и ее субъектами, так и совместная согласованная бюджетная деятельность Федерации и ее субъектов в реализации предметов совместного ведения.
В развитии практики правового регулирования бюджетных отношений выявлены противоречивые тенденции. Обеспечение самостоятельности субъектов Федерации посредством четкой законодательной фиксации доходных и расходных полномочий сопровождалось уменьшением их роли в процессе принятия федеральной властью бюджетных решений, увеличением ответственности за реализацию бюджетных полномочий при фактической централизации бюджетных ресурсов.
2. Впервые в науке конституционного права предпринято сравнительно-правовое исследование конституционных моделей бюджетных полномочий субъектов федеративных государств Европы, Центральной и Латинской Америки, Средней Азии и Дальнего Востока, Африки, который позволил выделить общее и особенное в конституционной регламентации этого института.
Интерес для Российской Федерации, по мнению диссертанта, прежде всего, представляют такие характерные черты конституционного права зарубежных федераций, как увеличение в основном законе количества нормативного материала, посвященного бюджетным отношениям федерации и ее субъектов, предоставление федерации права расширять свою бюджетную компетенцию, конституционные требования согласования федерацией с ее субъектами решений по вопросам их бюджетных полномочий, и используемые при этом формы.
3. В результате исследования положений федерального законодательства, разграничивающих полномочия между уровнями публичной власти, подзаконных нормативных правовых актов по вопросам софинансирования Федерацией полномочий ее субъектов, законодательства и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации обоснована классификация расходных полномочий субъектов Федерации по категориям на основе критерия обязательности/добровольности и видам в зависимости от принадлежности к предметам ведения.
Проведенный анализ позволяет предвидеть направления дальнейшего совершенствования разграничения полномочий, которые заключаются в изменении формы правового регулирования финансового участия Федерации в осуществлении полномочий ее субъектов (переход от подзаконного регулирования к законодательному решению этих вопросов), а также предоставлении субъектам Федерации права своим законодательством устанавливать отдельные расходные полномочия муниципальных образований.
4. В целях обеспечения максимального учета федеральным законодателем позиций регионов по вопросам их бюджетных полномочий, обоснована целесообразность введения в регламенты палат Федерального Собрания России дополнительных процедур согласования федеральными органами государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации проектов федеральных законов, посвященных разграничению полномочий и доходных источников между Федерацией и ее субъектами, делегированию Федерацией полномочий ее субъектам.
5. В результате предпринятого анализа норм конституций (уставов) субъектов Федерации выявлено, что правовой модели регулирования бюджетных отношений в субъекте Федерации, способной оказывать концентрированное проектирующее воздействие на эту сферу, основные законы субъектов Федерации не содержат.
Исходя из анализа правовой природы актов высшей юридической силы в системе законодательства субъектов Федерации, обоснована модель конституционного (уставного) регулирования бюджетных отношений, включающая принципы региональной бюджетной политики, приоритетные расходные полномочия субъекта Федерации, принципы и формы бюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований, формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации в региональном бюджетном процессе, рассмотрены и предложены конкретные решения и нормы.
6. Предпринятое исследование регионального законодательства выявило концептуально различные способы регулирования взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в бюджетном процессе. Если в одних субъектах Федерации взаимодействие ветвей власти ограничено функционированием согласительной комиссии при отклонении закона о бюджете в первом чтении, то в других субъектах Федерации взаимодействие законодательного, высшего исполнительного, а в отдельных субъектах Федерации - контрольно-счетного органа, осуществляется в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения в первом и втором чтениях с использованием различных форм сотрудничества. Законодательная модель бюджетного процесса, построенная на принципах согласования позиций и преодоления разногласий между ветвями власти на всех его этапах, по мнению автора, в наибольшей степени отвечает современному пониманию принципа разделения властей и может быть рекомендована для использования субъектами Федерации.
7. Проведенный анализ положений Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» подтверждает выдвинутую в отечественной и зарубежной литературе гипотезу о формировании особой ветви контрольной власти, имеющей рассредоточенный характер.
С учетом концептуальных изменений в бюджетном процессе, смещающих вектор деятельности органов внешнего финансового контроля с традиционных контрольных функций к оценке эффективности бюджетных решений исполнительной власти, обоснована целесообразность включения в Федеральный закон статьи, регламентирующей взаимоотношения
контрольно-счетных органов с органами исполнительной власти.
8. Проведенный анализ законодательной конструкции временной финансовой администрации позволил квалифицировать ее как меру конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. Правовой режим временной финансовой администрации, исключающий согласование действий федерального органа с органами государственной власти субъекта Федерации при осуществлении регионального бюджетного процесса, по мнению автора, не корреспондирует с конституционными принципами федерализма. Предложена иная модель федерального вмешательства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью сформулированных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования бюджетных полномочий субъектов Федерации. Основные положения и выводы могут быть использованы в правоприменительной практике, в научной работе для дальнейшего развития теоретических основ конституционного права. Результаты проведенного исследования могут быть также использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Конституционное право» в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при п
