Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

Бережная, Татьяна Валентиновна

Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации»

ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Им. Ф.М. ДОСТОЕВСКОГО

На правах рукописи

Бережная Татьяна Валентиновна

ФОРМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ

И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

Специальность 12. 00. 02 -конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Омск - 2006

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич

Заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор

Шишкин Сергей Иванович

Ведущая организация:

кандидат юридических наук, доцент Бучакова Марина Александровна

Санкт-Петербургский государственный университет

Защита состоится 6 апреля 2006 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета К 212. 179. 05. при Омском государственном университете им. Ф. М. Достоевского по адресу: 644065, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100, VII учебный корпус (юридический факультет), зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, ул. пр. Мира, Д.55-А, II учебный корпус.

Автореферат разослан 5 марта 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

И.В. Глазунова

/роб А-49 ¥0

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. За сравнительно небольшой срок существования Российской Конституции, установившей совершенно новую схему разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, накоплен определенный опыт в распределении властной компетенции. Развитие федеративных отношений преодолело так называемую "суверенизацию" и как отголосок этого процесса договорную форму разграничения полномочий между двумя уровнями государственной власти. На современном этапе актуальным в исследовании проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является анализ проведенной в 2003 - 2005 годах компетенционной реформы и оценка ее итогов.

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года отмечается, что крупная задача в сфере государственного строительства - это укрепление Федерации. При этом главный результат - это построение эффективного государства в существующих границах. При этом следует помнить, что субъекты Федерации объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете, ради роста благосостояния людей1.

Важнейшая задача любого государства - обеспечить единый высокий жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет общественные блага всем территориям в равной мере.

Таким образом, рассматривая процесс разграничения предметов ведения и полномочий как один из механизмов наиболее совершенного исполнения функций государства, необходимо сформировать такую систему конституционно точных отношений, которая гарантирует, с одной стороны, самостоятельность и ответственность субъектов

' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). Москва. 2005. С. 12 -1 ч

Федерации, а с другой - их "встроенность" в государственную систему обеспечения прав и свобод граждан России. В связи с этим несомненный интерес представляет вопрос о конституционно-правовом разграничении предметов ведения и полномочий, который требует не только теоретического осмысления, но и четкого обоснования иерархии нормативных правовых актов в данной сфере, их содержания и построения на этой основе развитой правовой системы, учитывающей специфику российской модели федерализма и способной эффективно регулировать отношения, складывающиеся между конституционными уровнями государственной власти.

Российская Федерация как любая социальная система находится в противоречивом единстве с составляющими ее частями. В федеративных отношениях оно выступает как противоречие между децентрализацией власти (дифференциацией) и централизацией власти (интеграцией). Особенно важно в науке и практике управления понять целостную систему с точки зрения перспектив ее развития и раскрыть динамику частей. При таком подходе уже нельзя ограничиваться только проблемами собственно разграничения предметов ведения в федеративном государстве, необходимо как в теоретическом, так и в практическом плане акцентировать внимание на анализе системы разделения двух уровней государственной власти по вертикали, изучении проблем взаимного сдерживания и контроля. Задача состоит в том, чтобы отыскать среди многообразия компонентов системы то, что более совершенно, прогрессивно и имеет потенциал к дальнейшему развитию.

Одной из характерных особенностей российского федерализма является несовпадение формально-юридической модели с фактическим разделением государственной власти между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время разрыв не только сохранился, но и стал более . очевидным из-за избыточности и нестабильности законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Принято множество нормативных актов, которые ничего, по большому счету, не регулируют, противоречат друг другу и не имеют даже минимального ресурсного обеспечения.

В таких условиях "размытость" конституционных формулировок относительно правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, с одной стороны, является дестабилизирующим фактором, а с другой - предоставляет легальные возможности для продолжения поиска оптимальных механизмов обеспечения политической и социальной устойчивости государства и его эффективности.

Все вышеизложенное предопределило актуальность и выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. В науке конституционного права России проблематика, связанная с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, получила определенное развитие. В основном ее рассмотрение происходит в рамках исследований основ российского федерализма, принципов федерализма, конституционно-правового статуса субъектов РФ.

Значительный вклад в научную разработку общей теории федерализма внесли российские ученые С.А. Авакьян, Р.Г. Абдулатипов, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, Д.Л. Златопольский, Е.А. Карапетян, Е.А. Козлова, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин,

A.И. Лепешкин, A.C. Пиголкин, М.С. Саликов, Ю.А. Тихомиров,

B.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие.

Сравнительно-правовые исследования, посвященные проблемам разграничения компетенции в федеративных государствах, представлены научными трудами Д.А. Ковачева, В.И. Лафитского,

A.A. Мишина, Л.А. Окунькова, Б.А. Страшуна и других авторов.

По рассматриваемой проблематике проводились депутатские слушания в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, научно-практические конференции. В последнее время подготовлены и защищены докторская диссертация С.Н. Чернова "Правовые проблемы теории и практики конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами" (Москва, 2005г.), кандидатская диссертация

B.П. Миронова "Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма" (Екатеринбург, 2004г.).

В докторской диссертации исследован комплекс основных правовых проблем конституционного регулирования федеративных отношений. Автор рассматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе способы структурирования предметов ведения, степень централизации вопросов на федеральном уровне в целях выявления отличительных черт российской модели федерализма.

В.П. Миронов исследует проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, зарубежный опыт федеративных отношений, конституционный, законодательный, договорный и судебно-правовой механизмы разграничения предметов ведения и полномочий без учета компетенционной реформы, проведенной в 2003 - 2005 годах в Российской Федерации.

Динамично развивающееся законодательство в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вызывает необходимость обобщения и оценки накопленного опыта. Таким образом, исследование проблем, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, требует дальнейшего углубленного и специализированного развития.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является постановка и комплексное изучение проблем, связанных с содержанием и формами правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, практикой применения различных форм, их соответствием Конституции Российской Федерации, а также разработка предложений и практических рекомендаций по совершенствованию правовых механизмов в целях обеспечения эффективной реализации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

- определить специфику содержания и конституционно-правовое значение категорий "предметы ведения" и "полномочия" относительно

Федерации и ее субъектов, относительно органов государственной власти;

- проанализировать конституционные основы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами;

- определить особенности российской модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

- раскрыть содержание конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

- исследовать содержание и формы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

- выявить роль и место решений Конституционного Суда Российской Федерации в практике разграничения предметов ведения и полномочий;

- выявить особенности нормативно-договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами;

- исследовать проблемы развития законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- выработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Президента Российской Федерации, Федеративного договора и иных договоров, регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также решения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, практика реализации правотворческих полномочий на уровне субъектов Российской Федерации, доктринальные положения, содержащиеся в отечественной и зарубежной литературе, конституционные положения ряда зарубежных стран с федеративным устройством.

Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых по теории и истории государства и права, конституционному праву, политологии и экономике. В частности, работы следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, H.A. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Б.Н. Габричидзе, Н.В. Варламовой, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, А.И. Казанника, JI.M. Карапетяна, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой (Умновой), А.Н. Костюкова, Б.С. Крылова, O.E. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.В. Невинского, B.C. Нерсесянца, М.С. Саликова, В.А. Симонова; Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова,

B.А. Черепанова, С.Н. Чернова, В.Е. Чиркина, H.A. Шевелевой,

C.И. Шишкина, М.А. Шафира, Б.С. Эбзеева и других.

Весомый вклад в развитие учения о федерализме внесли российские и германские государствоведы конца XIX - начала XX веков В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Г. Еллинек, A.A. Жилин, Н.М. Коркунов, П. Лабанд, H.H. Палиенко, A.C. Ященко и другие.

Зарубежные исследования проблем федерализма представлены работами Д. Басу, Д. Елазара, Т. Маунца, В. Острома, А. Токвиля, К. Хессе, М.П. Шарма и др.

Методологические основы исследования представлены системой различных общенаучных и частнонаучных методов познания. В основе диссертационного исследования лежит метод материалистической диалектики. Существенное место среди общенаучных методов занимают: конкретно-исторический, формально-логический, сравнительный. Многогранный, комплексный характер объекта

исследования предопределил использование таких универсальных методов познания как анализ и синтез.

Конституционно-правовой анализ рассматриваемой проблемы невозможен без комплексного, системного подхода, включающего в себя системно-структурный и системно-функциональный методы познания общественно-политических и государственно-правовых явлений. Его применение позволяет в совокупности исследовать все взаимосвязи и закономерности, возникающие в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти.

В работе также используются специально-юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и анализа теоретических, правовых и эмпирических материалов.

Эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные правовые акты, Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов. Кроме того, использовались аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и рекомендации парламентских слушаний, проводимых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. На основе анализа и оценки уже имеющихся теоретических разработок по представленной проблематике и актуальных тенденций развития законодательства в данной сфере проведено специальное конституционно-правовое исследование форм правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и на этой основе предложены практические рекомендации решения проблем, возникающих в сфере правового регулирования разграничения полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражается научная новизна исследования:

1. В результате проведенной в Российской Федерации компетенционной реформы 2003 - 2005 г.г. конституционная модель разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами преобразована в сложную дифференцированную модель разграничения компетенции путем распределения законодательных и исполнительных полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов определяются следующим образом:

A) в федеральной сфере законодательные и исполнительные полномочия находятся в ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ);

Б) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ) выделяется две сферы:

- совместная, когда законодательные полномочия находятся в ведении Российской Федерации, исполнительные полномочия передаются субъектам Федерации и финансируются за счет субвенций из федерального бюджета;

- рамочная, когда законодательные полномочия принадлежат и Российской Федерации, и ее субъектам в пределах, установленных Российской Федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат субъектам Федерации и финансируются за счет средств их бюджетов;

B) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законодательные и исполнительные полномочия находятся в ведении субъекта Федерации (статья 73 Конституции РФ).

акт (Конституция РФ, федеральные законы) и нормативный договор (Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные в соответствии с Конституцией РФ).

Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов исчерпывающим образом установлены в Конституции Российской Федерации. В федеральных законах и договорах происходит разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом разграничение полномочий должно осуществляться в таком порядке, чтобы сфера общественных отношений, отнесенная к совместному ведению, не переходила в исключительное ведение Российской Федерации или ее субъектов.

3. Законодательное и (или) договорное регулирование разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть эффективным и стабильным лишь при соблюдении основополагающих принципов: государственный суверенитет Российской Федерации; единство системы государственной власти; верховенство Конституции Российской Федерации и единство конституционно-правовой системы; равноправие субъектов Российской Федерации; взаимная обязанность федерального центра и субъектов Федерации действовать в интересах Федерации.

Одним из обязательных условий легитимности договорной формы разграничения полномочий является безусловное соблюдение принципов и порядка заключения договоров о разграничении полномочий, установленных федеральным законом.

4. Законодательное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения должно основываться на четко сформулированных принципах, определяющих степень и глубину федерального регулирования и позволяющих формализовать в конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации компетенцию субъектов Российской Федерации, установленную статьей 73 Конституции РФ.

5. Позитивный потенциал договорного регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации может быть раскрыт через установление в договоре организационных форм взаимодействия органов государственной власти в целях обеспечения полноты реализации предмета совместного ведения как конституционной обязанности двух уровней государственной власти. Договор - это акт совместного действия Федерации и субъекта Федерации, который может использоваться не только для разграничения полномочий, но и для объединения усилий и развития партнерских отношений в реализации общегосударственных дел.

6. Нестабильность и несбалансированность, существующие в разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, являются следствием отсутствия концепции законодательного регулирования, которая должна основываться на долгосрочной и среднесрочной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации.

7. Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации:

- на уровне конституционного регулирования: легализовать принцип субсидиарности, при котором критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий выступает более рациональное удовлетворение потребностей населения; предусмотреть нормы, ограничивающие свободу федерального центра при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и позволяющие последним реально влиять на этот процесс; установить механизм реализации положения части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации; определить основные полномочия субъектов Федерации по предметам их ведения путем закрепления в открытом перечне;

- принятие федерального закона, устанавливающего эффективный механизм согласования интересов Федерации и ее субъектов при рассмотрении и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения, а также правовые последствия его нарушения;

- системная проработка и изменение перечня собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые финансируются за счет средств их бюджетов, в соотношении с финансовыми, правовыми и организационными возможностями регионов;

создание программно-целевой основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения согласованности правовых актов, регулирующих отношения, связанные с разграничением полномочий и др.

Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов для дальнейшего изучения конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, разработки концепции развития системы законодательства в данной сфере.

Практическая значимость исследования. Исследование имеет прикладной характер. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования конституционно-правового разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, в законотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в научно-исследовательской и преподавательской работе.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Материалы исследования использовались диссертантом в качестве исходных при проведении учебных занятий в НОУ "Омский юридический институт". Положения работы изложены автором на научно-практической конференции "Проблемы местного

самоуправления в Российской Федерации" (Омск, 18 - 19 ноября 2004 г.), при проведении Координационных советов по местному самоуправлению МА "Сибирское соглашение" (Новосибирск, 23 сентября 2005 г., Омск, 7 декабря 2005 г.), семинаров-совещаний с депутатами представительных органов местного самоуправления Омской области (Омск, 4 февраля 2005 г. и др.). Положения диссертации использовались при подготовке отзывов на проекты федерального закона № 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", № 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др., а также при подготовке проектов федеральных законов № 231970-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", № 264905-4 "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Структура диссертации. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В представленной работе автор исследует конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, содержание и формы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, специфику нормативно-договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий, проблемы развития законодательства в сфере разграничения полномочий и предлагает практические рекомендации по разрешению рассматриваемых проблем.

Во введении обосновывается актуальность темы, показана степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи работы, излагаются методологические, теоретические и эмпирические основы исследования, обосновывается научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость, апробация результатов проведенного исследования.

Первая глава "Общая характеристика конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации" состоит из трех параграфов.

Первый параграф "Содержание и конституционно-правовое значение категорий "предметы ведения" и "полномочия" посвящен определению специфики содержания и выявлению конституционно-правового значения категорий "предметы ведения" и "полномочия" относительно Федерации и ее субъектов, относительно органов государственной власти.

Диссертант полагает, что важное методологическое значение в определении конституционно-правового значения категорий "предметы ведения" и "полномочия" относительно Российской Федерации и ее субъектов имеет понимание федерации как сложной формы территориального устройства государства, характеризующейся, с одной стороны, единством власти, а с другой - существованием двух уровней реализации государственной власти. Федеративное устройство обеспечивает реализацию функций государственной власти в федеративном вертикальном срезе на двух сопредельных уровнях: низший - субъект федерации, высший - федерация. В связи с этим категория "предметы ведения" исследуется относительно системы построения властеотношений между двумя уровнями реализации государственной власти в федеративном государстве, а не между органами государственной власти.

Автор обосновывает позицию, согласно которой категория "предметы ведения" должна использоваться относительно разграничения сфер власти Федерации и ее субъектов, а категория "полномочия" - относительно структурно-функционального разделения права и обязанности органов государственной власти по осуществлению

государственно-властных действий.

В федеративном государстве в конституции либо в договоре об образовании выделяются сферы общественных отношений, регулирование и (или) управление которыми находится в ведении федерации либо ее субъектов, либо в их совместном ведении. Именно это первоначальное разграничение областей общественных отношений служит основой для формирования компетенции органов федеральной власти и органов власти субъектов федерации, и далее - их внутренних уровней. Полномочия органов государственной власти должны устанавливаться в соответствии с предметами ведения того уровня реализации государственной власти, на котором эти органы власти вправе (компетентны) осуществлять свою деятельность.

По мнению автора, предметы ведения - это конституционно установленные сферы исключительной деятельности федерации или ее субъектов как объекта любого государственного воздействия (нормативное регулирование, общее руководство, координация, управление, контроль и т.п.) со стороны обозначенных субъектов, либо их совместной деятельности в рамках одних и тех же областей государственного, экономического и социально-культурного развития при четко обозначенных полномочиях федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов федерации.

Во втором параграфе "Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации" рассматриваются принципиальные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В исследовании выделяется ряд принципов, которые, по мнению автора, являются наиболее значимыми при разграничении предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: государственный суверенитет Российской Федерации, единство системы государственной власти; верховенство Конституции Российской Федерации и единство конституционно-правовой системы; равноправие субъектов Федерации. Раскрывая содержание этих принципов и анализируя проблемы, связанные с их реализацией, автор предлагает дополнительно к ним отнести принцип взаимной обязанности федерального центра и

субъектов Федерации действовать в интересах Федерации, выражающийся в недопущении ущемления прав и интересов Федерации или ее субъектов, согласовании интересов Федерации и интересов ее субъектов.

Конституционные основы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами рассматриваются, во-первых, как совокупность взаимосвязанных положений, на основании которых реализация единой государственной власти распределяется между Федерацией и ее субъектами по сущности (ст. 5), форме (ч. 3 ст.11, ст. 76) и предметному содержанию (ст.ст. 71, 72, 73); во-вторых, как основополагающие начала для построения эффективного государственно-правового механизма реализации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционно установленных сферах исключительной деятельности Федерации или совместной деятельности Федерации и ее субъектов.

Принципиально важно выстроить целостный согласованный государственно-правовой механизм, который бы позволял эффективно обеспечивать соблюдение конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и был подкреплен организационными возможностями и юридическими процедурами.

В третьем параграфе "Конституционный судебный контроль в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации" на основе анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации исследуются проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В работе отмечается ряд взаимосвязанных факторов, которые объясняют активную деятельность Конституционного Суда РФ в сфере разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: специфика конституционных норм, связанная со сжатым и абстрактным изложением, а также их пробельность и коллизионность; отсутствие у субъектов федеративных отношений единообразного понимания относительно отнесения того или иного объекта власти к предметам ведения Федерации, предметам совместного ведения либо к

компетенции субъектов Федерации; длительное отсутствие федеральных законов по многим актуальным проблемам федеративных отношений (об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации), а после принятия - проверка конституционности их положений и др.

Анализируя практику Конституционного Суда Российской Федерации по рассматриваемой проблематике, диссертант выделяет: решения, содержащие правовые позиции по основополагающим принципам построения и развития российского федерализма (по вопросам защиты государственного суверенитета и целостности РФ, реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ) и имеющие в связи с этим высокую функциональную значимость; решения, устанавливающие принципы правового регулирования в сфере совместного ведения; решения, определяющие основы формирования системы органов государственной власти в субъектах Федерации; решения по вопросам отнесения тех либо иных отношений к предметам ведения Федерации, к совместным предметам ведения либо к предметам ведения субъекта Федерации; решения, в которых непосредственно применялся принцип конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционный Суд Российской Федерации оказывает влияние на формирование эффективной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами путем официального толкования, разъяснения и интерпретации понятий, принципов, свойств, характеристик федеративного устройства, установленных в Конституции России, при разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации правовых актов и споров о компетенции между органами государственной власти.

Глава вторая "Проблемы конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе "Содержание и формы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между

Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации" рассматриваются общие и особенные свойства внутренней и внешней структуры нормативно-правовой основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи И Конституции России разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция Российской Федерации в статье 71 устанавливает предметы ведения Российской Федерации, в статье 72 - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в статье 73 определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В статье 76 Конституции Российской Федерации определяются формы правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения, а также в сфере остаточной компетенции субъектов Федерации, устанавливается иерархия нормативных правовых актов, принимаемых по различным предметам ведения.

Анализ форм правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основе положений Конституции, базирующийся на общих подходах к исследованию источников права (в частности, конституционного), позволяет выделить две основные формы регулирования: нормативный правовой акт (Конституция РФ, федеральные законы) и нормативный договор (Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные в соответствии с Конституцией РФ).

Конституционная модель российского федерализма рассматривается как модель кооперативного федерализма (наличие сферы совместного ведения) с элементами децентрализации. По мнению автора, несколько преждевременно говорить о том, что в основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами лежит принцип субсидиарности. Это связано с тем, что принцип субсидиарности подразумевает значительную самостоятельность субъектов федерации и рассматривает возможные условия ее ограничения. Напротив, принцип децентрализации берет за точку отсчета центральный уровень власти и рассматривает условия, при которых определенные полномочия могут быть делегированы на уровень субъекта федерации.

Автор отмечает, что в Конституции РФ предметы совместного ведения не разграничены в соответствии с функциональным содержанием государственного воздействия (правовое регулирование, исполнение, контроль и т.п.). Более того, отсутствие четких конституционно-правовых ориентиров в разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет двум уровням государственной власти подходить к этому процессу по своему усмотрению в зависимости от существующего соотношения политических сил и финансовых возможностей федерального центра и субъектов Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации не формализованы в Конституции Российской Федерации, компетенция субъектов определена по "остаточному принципу" (статья 73). В связи с этим вопрос о том, что составляет предметную структуру ведения субъекта Российской Федерации, часто становится не только предметом научных дискуссий, но и предметом переговоров и согласований между двумя уровнями государственной власти, а также выступает значимым элементом построения внутриполитических отношений.

В Конституции Российской Федерации существует неопределенность в вопросе о возможности субъектам Федерации осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения Российской Федерации (статья 71). Полномочие субъектов Федерации принимать законы в данной сфере не только четко не устанавливается,

но и не взаимоувязано с порядком и источниками финансирования.

В исследовании не оспаривается правовая значимость положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относительно установления форм разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и их соотношения по юридической силе, однако отмечается, что в этой части Федеральный закон вторгается в сферу конституционного регулирования и претендует на особую юридическую силу, сопоставимую с силой Конституции Российской Федерации. Диссертант обосновывает позицию, согласно которой изменение конституционных норм по вопросам федеративного устройства обычным федеральным законом противоречит сущности федерации.

Во втором параграфе "Нормативно-договорное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации" рассматриваются правовая природа, юридическая сила договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, их место в системе правовых актов России.

Диссертант рассматривает договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как конституционно-правовые договоры, имеющие нормативный характер.

В работе на основе сравнительного анализа положений Федеральных законов от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исследован правовой режим

договоров о разграничении полномочий, включающий предмет договора, стороны договора, порядок его заключения, содержание, вступление договора в силу, ответственность сторон и др.

Диссертант полагает, что для соблюдения конституционной законности и достижения стабильности в нормативно-договорном регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами заключение договоров о разграничении полномочий должно основываться на соблюдении следующих принципов: конституционности (договорами о разграничении полномочий не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения); верховенства Конституции Российской Федерации; обусловленности заключения договора о разграничении полномочий особенностями субъекта Федерации (заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации); равноправия субъектов Российской Федерации при подготовке и заключении договоров о разграничении полномочий; добровольности заключения договоров; обеспеченности ресурсами (договоры о разграничении полномочий должны устанавливать порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий и не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти); гласности заключения договоров (орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания).

Предложенная в исследовании периодизация договорного процесса позволяет сделать вывод о том, что договор использовался федеральным центром в качестве одного из основных элементов оформления достигнутого политического компромисса, а не в качестве правовой формы, обеспечивающей эффективную реализацию полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, действующих в сферах совместного ведения. Однако, по

мнению автора, потенциал нормативно-договорного регулирования разграничения полномочий, установленного в части 3 статьи 11 Конституции РФ, себя не исчерпал. Договор о разграничении полномочий может определять организационные формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в обеспечении полноты реализации предмета совместного ведения. Такой взгляд обусловлен природой договорной формы регулирования отношений.

Глава третья "Основные направления развития законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" состоит из двух параграфов.

Первый параграф "Проблемы развития законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" посвящен вопросам законодательного регулирования функционального разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции Российской Федерации.

Невыдержанность концепции разграничения предметов ведения в Российской Конституции отразилась и на договорном, и на законодательном регулировании разграничения полномочий органов государственной власти. Несмотря на то, что к совместному ведению отнесены предметы, имеющие важное значение для социально-экономического развития федерации и ее субъектов, в Конституции Российской Федерации не раскрывается функциональное содержание совместного ведения, состоящее из трех аспектов: законодательное регулирование, финансирование, практическое администрирование и контроль.

В работе анализируются направления и итоги компетенционной реформы 2003 - 2005 годов:

- принятие системообразующих Федеральных законов от 4 июля 2003 г. N° 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- принятие в июле 2004 года изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, а также определение форм и механизмов финансовой поддержки бюджетов разных уровней);

- принятие Федерального закона от 4 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- принятие Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований";

- принятие Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

В работе рассматриваются проблемы, связанные с реализацией Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, установившего общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в отраслевое законодательство, регулирующее вопросы, отнесенные к предметам совместного ведения, не всегда своевременно вносятся соответствующие изменения, что становится причиной возникновения коллизий в федеральном

законодательстве и негативно сказывается на качестве реализации полномочий.

В Российской Федерации проведена квазиконституционная реформа федеративных отношений без изменения текста Конституции, в результате которой удалось "увязать" полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с ответственностью, но не с финансовыми возможностями регионов. При несбалансированности расходных полномочий субъектов Российской Федерации с их доходными источниками и налоговыми полномочиями проблема неэффективного разграничения полномочий будет сохраняться.

Во втором параграфе "Совершенствование законодательного регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" представлен подход диссертанта к решению проблем, существующих в правовом регулировании разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализируя сложившуюся систему разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, диссертант обосновывает точку зрения о преобразовании конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в результате принятия Главы IV. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Автор рассматривает как положительную тенденцию переход к сложной дифференцированной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Этот вариант допускает отдельные нововведения, повышающие эффективность функционирования институтов федеративного устройства, но в главном основывается на существующей конституционной модели разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Эффективной правовой формой

регулирования отношений, связанных с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, может являться конституционный федеральный закон. В этом случае было бы соблюдено соответствие формы правового регулирования и его содержания. Такой системообразующий конституционно-правовой акт должен выстраивать единую систему государственной власти не только на организационных и процессуальных нормах. В первую очередь он должен содержать положения, способные предотвратить избыточную концентрацию властных полномочий на федеральном уровне и обеспечить достаточную самостоятельность субъектов Федерации.

Диссертант отмечает как перспективное направление работы по совершенствованию законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации проведение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации мониторинга состояния и эффективности законодательства, правоприменительной практики. Это позволяет оценивать эффективность закрепления полномочий за тем либо иным уровнем публичной власти, а также определять степень соответствия разграничения полномочий ожидаемому социальному результату. Вместе с тем, по мнению автора, права субъектов Российской Федерации на участие в федеральном законодательном процессе должны обеспечиваться более эффективно через их представительство в Совете Федерации. Одной из основных форм работы Совета Федерации в данном направлении может являться работа по обобщению и анализу законопроектов, вносимых в Государственную Думу России субъектами Федерации. Кроме того, Совет Федерации в силу своей конституционно-правовой природы как орган, представляющий интересы субъектов Федерации, должен занимать более активную позицию в вопросах законодательного регулирования федеративных отношений.

Практика разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации последних пяти лет наглядно показала, что проблемы, существующие в этой сфере, решить просто за

счет увеличения объема правотворческой деятельности невозможно, поскольку требуются качественные изменения в механизмах правового регулирования, обеспечивающих проведение сбалансированной и эффективной политики в области федеративных отношений.

Заключение содержит краткие выводы проведенного исследования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Бережная, Т.В. Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. - С. 34 - 41. - 0,3 п. л.

2. Бережная, Т.В. О вопросах уставного регулирования при реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" // Материалы семинаров-совещаний с депутатами представительных органов местного самоуправления, Омск, февраль 2005г. - Омск: Изд. Законодательного Собрания, 2005. -С. 46-51.-0,3 п. л.

3. Бережная, Т.В. Состояние и перспективы законодательного обеспечения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. -Омск: Омская академия МВД России, 2006. - Вып. 13. - 0,44 п. л.

4. Бережная, Т.В. Проблемы конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. - Омск: Изд. ООО "Омскбланкиздат", 2006. - 60 с. - 2,2 п. л.

i t

I ¡

í \

! I

Бережная Татьяна Валентиновна

ФОРМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

АВТОРЕФЕРАТ

Отпечатано в тело графи и ООО «Омскбланкиздат» Тираж 100 экз

-4 9 7 0

Y9JD

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Бережная, Татьяна Валентиновна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Общая характеристика конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

§ 1. Содержание и конституционно-правовое значение категорий предметы ведения" и "полномочия".

§ 2. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской

Федерации.

§ 3. Конституционный судебный контроль в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Глава 2. Проблемы конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

§ 1. Содержание и формы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

§ 2. Нормативно-договорное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Глава 3. Основные направления развития законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

§ 1. Проблемы развития законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

§ 2. Совершенствование законодательного регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации"

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). Москва. 2005. С. 12-15. самостоятельность и ответственность субъектов Федерации, а с другой - их "встроенность" в государственную систему обеспечения прав и свобод граждан России. В связи с этим несомненный интерес представляет вопрос о конституционно-правовом разграничении предметов ведения и полномочий, который требует не только теоретического осмысления, но и четкого обоснования иерархии нормативных правовых актов в данной сфере, их содержания и построения на этой основе развитой правовой системы, учитывающей специфику российской модели федерализма и способной эффективно регулировать отношения, складывающиеся между конституционными уровнями государственной власти.

Одной из характерных особенностей российского федерализма является несовпадение формально-юридической модели с фактическим разделением государственной власти между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время разрыв не только сохранился, но и стал более очевидным из-за избыточности и нестабильности законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Принято множество нормативных актов, которые ничего, по большому счету, не регулируют, противоречат друг другу и не имеют даже минимального ресурсного обеспечения.

Все вышеизложенное предопределило актуальность и выбор темы настоящего диссертационного исследования.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

- определить специфику содержания и конституционно-правовое значение категорий "предметы ведения" и "полномочия" относительно Федерации и ее субъектов, относительно органов государственной власти;

- выявить роль и место решений Конституционного Суда Российской Федерации в практике разграничения предметов ведения и полномочий; выявить особенности нормативно-договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами; исследовать проблемы развития законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; выработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, формирующиеся между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе разграничения предметов ведения и полномочий, реализации законодательных и исполнительных полномочий по определенным предметам ведения. Предметом настоящего исследования являются нормативные положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, Федеративного договора и иных договоров, регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также решения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, практика реализации правотворческих полномочий на уровне субъектов Российской Федерации, доктринальные положения, содержащиеся в отечественной и зарубежной литературе, конституционные положения ряда зарубежных стран с федеративным устройством.

С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Б.Н. Габричидзе, Н.В. Варламовой, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, А.И. Казанника, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой (Умновой), А.Н. Костюкова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.В. Невинского, B.C. Нерсесянца, М.С. Саликова, В.А. Симонова; Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, С.И. Шишкина, М.А. Шафира, Б.С. Эбзеева и других.

Весомый вклад в развитие учения о федерализме внесли российские и германские государствоведы конца XIX - начала XX веков В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Г. Еллинек, А.А. Жилин, Н.М. Коркунов, П. Лабанд, Н.Н. Палиенко, А.С. Ященко и другие.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражается научная новизна исследования:

Сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов определяются следующим образом:

Б) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ) выделяется две сферы:

2. В правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выделяются две основные формы: нормативный правовой акт (Конституция РФ, федеральные законы) и нормативный договор (Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные в соответствии с Конституцией РФ).

Федерации компетенцию субъектов Российской Федерации, установленную статьей 73 Конституции РФ.

- создание программно-целевой основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения согласованности правовых актов, регулирующих отношения, связанные с разграничением полномочий и др.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Материалы исследования использовались диссертантом в качестве исходных при проведении учебных занятий в Омском юридическом институте. Положения работы изложены автором на научно-практической конференции "Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации" (Омск, 18 - 19 ноября 2004 г.), при проведении Координационных советов по местному самоуправлению МА "Сибирское соглашение" (Новосибирск, 23 сентября 2005 г., Омск, 7 декабря 2005 г.), семинаров-совещаний с депутатами представительных органов местного самоуправления Омской области (Омск, 4 февраля 2005 г. и др.). Положения диссертации использовались при подготовке отзывов на проекты федерального закона № 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", № 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др., а также при подготовке проектов федеральных законов № 231970-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", № 264905-4 "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бережная, Татьяна Валентиновна, Омск

Заключение

Исследование особенностей разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами с точки зрения степени демократичности и эффективности позволяет отнести российскую модель федерализма к числу централизованных федеративных систем с определенными элементами децентрализации. Однако начавшееся движение России от номинального федерализма к реальному вскоре стало предметом корректировки в направлении централизации, масштаб и интенсивность которой все более ощутимы1.

Говорить о том, что в основе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами лежит принцип субсидиарности, на наш взгляд, преждевременно. Это связано с тем, что этот принцип подразумевает значительную самостоятельность субъектов федерации и рассматривает возможные условия ее ограничения. Напротив, принцип децентрализации берет за точку отсчета центральный уровень власти и рассматривает условия, при которых определенные полномочия могут быть делегированы на уровень субъекта федерации.

Рассмотрение вопросов, связанных с конституционно-правовыми формами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, позволяет прийти к следующим наиболее значимым, на взгляд диссертанта, выводам.

Первое. Конституционная модель федерализма выстроена на принципах "кооперативного федерализма" и содержит в себе исчерпывающие перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, предметы ведения субъектов РФ не формализованы и определяются по "остаточному принципу". Однако юридическое закрепление принципов федеративного устройства и правовых форм регулирования федеративных отношений, формализация предметов

1 См.: Авакьян, С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 2 - 7; Медушевский, А. Конституция Российской Федерации 1993 года и большие циклы российского конституционализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 4. С. 48. ведения нуждаются в корректировке либо толковании. Кроме того, на конституционном уровне должны быть определены основные принципы, формы и процедуры разграничения и реализации полномочий по предметам совместного ведения.

Второе. В федеральной Конституции невозможно предусмотреть механизмы реализации предметов ведения и разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые должны содержаться в отраслевом законодательстве. Тем более, что разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения подвижно в зависимости от ряда факторов, в том числе от структурных изменений во внутригосударственных отношениях, циклов развития экономики, а также от динамики отношений Федерации и ее субъектов. Представляется, что в таких условиях основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой должны выступать рациональность и эффективность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения.

Третье. Конкретизация конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, предлагаемая в федеральном законодательстве, свидетельствует о непоследовательности федеральных властей в регулировании федеративных отношений. Начавшееся движение от "кооперативного федерализма" в сторону дуализма (попытка в федеральном законодательстве "раскассировать" предметы совместного ведения между федеральной и региональной властью) не дает положительного эффекта. Так как именно в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов должны реализовываться кооперационные и координационные механизмы, обеспечивающие эффективное увязывание полномочий органов государственной власти по реализации единых общегосударственных функций.

Четвертое. Проблемы, существующие на конституционно-правовом уровне, могли бы найти адекватное разрешение в судебных актах конституционной юстиции и на уровне федерального законодательства. Однако правовой нигилизм, и в первую очередь - федеральной власти, не может не сказываться на выстраивании всей системы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, когда выстраивание "вертикали закона" подменяется административным выстраиванием вертикали подчинения. И как результат этого - сложность и запутанность огромного массива законодательных и подзаконных актов, регулирующих отношения, связанные с разграничением полномочий.

Пятое. Существующая подвижная модель российского федерализма свидетельствует о том, что поиск оптимальных механизмов выстраивания федеративных отношений продолжается. В этой связи необходимо отметить, что формирование таких механизмов - это вопрос не только федерального центра, но и субъектов Федерации. Русский философ-правовед И.А. Ильин ввел понятие "свободной лояльности", когда политический субъект должен быть лояльным к власти, но лояльным на основе собственного понимания, что и его доля понимания того, как должно развиваться государство, уже входит в общую политику. Это понятие можно отнести и к субъектам Федерации, и если федеральная власть признает их право на участие в развитии федеративных отношений на основе "свободной лояльности", то тогда федерация действительно станет стабильной и эффективной формой государственного устройства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты и официальные документы

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. (в ред. от 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1993. - 25 декабря; 2004. - 26 марта.

3. Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: Республика, 1992. - 127 с.

4. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.-№36.-Ст. 4466.

5. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 13. - Ст. 1447.

6. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 1. - Ст. 1.

7. Водный кодекс Российской Федерации (в ред. от 31 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 47. -Ст. 4471;-2006.-№ 1.-Ст. 10.

8. Лесной кодекс Российской Федерации (в ред. от 31 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 5. -Ст. 610;- 2006. -№ 1.-Ст. 10.

9. Налоговый кодекс Российской Федерации: Ч. 1 от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 4 ноября 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. - Ст. 3824; - 2004. - № 45. -Ст. 4585.

10. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. - Ст. 3823; - 2005. - № 1 (ч. 1). - Ст. 21.

11. Налоговый кодекс Российской Федерации: Ч. 2 от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. - Ст. 3340; - 2006. - № 1. - Ст. 12.

12. Лесной кодекс Российской Федерации (в ред. от 31 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 5.- Ст. 610;- 2006. -№ 1.-Ст. 10.

13. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). - Ст. 1; - 2006. - № 1.-Ст.10.

14. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 1 февраля 1993 г. № 4462-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993.- № 10.-Ст. 357.

15. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 29. - Ст. 2757.

16. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № ЗЗ-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. -№ 10.-Ст. 1146.

17. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 51. - Ст. 6270; - 2005. -№ 15.-Ст. 1278.

18. Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.-№26.-Ст. 3177.

19. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 22. - Ст. 2063.

20. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 31. - Ст. 3215.

21. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 34. - Ст. 3535.

22. Федеральный закон от 7 марта 2005 г. № 11-ФЗ "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 10. - Ст. 759.

23. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов

24. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 7. - Ст. 635.

25. Договор от 12 января 1996 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области" // Российская газета. 1996. - 1 февраля.

26. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 45. - Ст. 4408.

27. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 3. - Ст. 429.

28. Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 45. - Ст. 5241.

29. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. № 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 49. - Ст. 4868.

30. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 30. -Ст. 3101.

31. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. -№23.-Ст. 2756.

32. Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909 "Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 25. - Ст. ЗОЮ.

33. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1991 г. № 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" // Собрание постановлений Правительства Российской Федерации. 1992. - № 7. - Ст. 33.

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 2001 годах" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № - 32. - Ст. 3905.

35. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 34. - Ст. 3503.

36. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года "Какую Россию мы строим" // "Российская газета". 2000. - 11 июля.

37. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // "Российская газета". 2002. - 19 апреля.

38. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Издательство "Известия", 2005. 47 с.

39. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации"2004 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. -№ 12. - Ст. 975.

40. Конституция Республики Алтай от 7 июня 1997 г. // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

41. Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. (в ред. от 24 декабря 2001 г.) // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

42. Конституции Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

43. Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г. (в ред. от 4 ноября 2002 г.) // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

44. Конституции Республики Татарстан от 30 ноября 1992 (в ред. от 19 апреля 2002 г.) // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

45. Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (в ред. от 26 февраля 2002 г.) // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

46. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

47. Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. (в ред. от 11 декабря 2002 г.) // Консультант Плюс. Регионы. Электронный ресурс.: Справочная правовая система.

48. Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года (с изменениями от 25 февраля 1993 года) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. -№23.-Ст. 536.2. Специальная литература

Автор: Бережная, Татьяна Валентиновна
Город: Омск
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бережная, Татьяна Валентиновна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бережная, Татьяна Валентиновна, Омск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Бережная, Татьяна Валентиновна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бережная, Татьяна Валентиновна, Омск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации»