СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Морозов, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук
Введение.
ГЛАВА I. Федерализм как форма решения вопросов. межбюджетных отношений.
§1. Современное понимание федерализма.
§2. Федерализм и бюджетное устройство современной России.
§3. Основные черты межбюджетных отношений в зарубежных федеративных государствах.
ГЛАВА II. Конституционно - правовые основы бюджетного федерализма в России.
§1. Принципы межбюджетных отношений.
§ 2. Налогообложение в условиях бюджетного федерализма в
Российской Федерации.
§ 3. Система бюджетного выравнивания в Российской Федерации, как способ обеспечения конституционных прав граждан.
ГЛАВА III. Современные проблемы бюджетного федерализма в
Российской Федерации.
§1, Проблемы реформирования предметов ведения Российской
Федерации в области межбюджетных отношений.
§2. Проблемы реформирования предметов ведения субъектов
Российской Федерации в области'межбюджетных отношений.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Бюджетный федерализм в Российской Федерации"
Проблема разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами о муниципальными образовании, реформирование межбюджетных отношений, а в целом проблема бюджетного федерализма в России - это тот спектр проблем, который за последний год побил все рекорды «обсуждаемости» в самых различных формах, от парламентских слушаний до всевозможных круглых столов. С одной стороны, данная ситуация является еще одним подтверждением значимости этих проблем, с другой стороны, свидетельствует о начале больших преобразований в области налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром, региональными и местными органами власти.
Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло через 3 качественно различных этапа.
В 1991-1993 гг. происходил процесс стабилизации бюджетной системы, а соответственно ему - и процесс постоянного строительства бюджетного законодательства новой России. Децентрализация бюджетной системы носила стихийный характер, в принятые в этот период основополагающие для новой бюджетной системы законы («Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1, «Об основах налоговой системы в Л
Российской Федерации» , «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, органов местного самоуправления»3) исполнялись соответствующими субъектами не в полном объеме или игнорировались полностью лидерами «парада суверенитетов». В 1991-1993 гг. межбюджетные отношения строились в основном под
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991,№46. Ст. 1543
2 Ведомости СНД и ВС РФ 1992, №11. Ст. 527 воздействием политических факторов, неформального торга и индивидуальных соглашений между федеральной властью и регионами.
В конце 1993 - начале 1994 гг. начался процесс формирования принципов межбюджетных отношений в РФ; были расширены налоговые права субъектов Федерации и муниципалитетов, начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. Что касается системы бюджетного выравнивания, то она основывалась на формализованных критериях и процедурах (нормативно-долевой метод).
Эта первая реформа межбюджетных отношений в значительно большей степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Это был ограниченный «эксперимент», поскольку во-первых, не опирался на сколько-нибудь целостную законодательную основу, и во-вторых, не затрагивал низового звена бюджетной системы - местных бюджетов.
К 1997 г. возможности этой реформы были полностью исчерпаны. 19971998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременно, вызревания предпосылок для их реформирования. С одной стороны, началось реформирование местных финансов (в частности были приняты Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления»4 и Бюджетный кодекс РФ5). С другой стороны, проблемы разграничения бюджетных полномочий стали источником постоянной напряженности во взаимодействиях властей разных уровней, снижалась сбалансированность региональных и местных бюджетов, сложившаяся к 1998 г. система межбюджетных отношений не стала устраивать ни центр, ни регионы, ни муниципалитеты.
В последнее время появились несколько точек зрения на проблему «реформирования» бюджетной системы. Наиболее полярными являются следующие.
3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993, №18. Ст. 635
4 СЗ РФ 1997, № 39. Ст. 4464
5СЗРФ 1998, №31. Ст. 3823
Первая точка зрения основана на тезисе, согласно которому следует восстановить жесткую централизацию бюджетной системы, следствием которой является ежегодное согласование и утверждение бюджетов вышестоящими органами, и применение метода распределения доходов с целью сбалансирования каждого бюджета (покрытие «планового» дефицита бюджета).
Другая позиция основана на утверждении, что России необходимо перейти на модель «конфедеративной» бюджетной системы. В соответствии с ней перераспределение денег между бюджетами основано на волеизъявлении регионов (так называемая «одноканальная модель»), вследствие чего каждый регион будет собирать на своей территории налогов сколько может, а затем отчисляет в централизованный фонд сколько хочет.
Оба этих подхода носят экстремистскую направленность по отношению к бюджетной системе, к межбюджетным отношениям в федеративном государстве. Общим направлением движения должен являться так называемый бюджетный федерализм. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а апробированный многими странами путь решения конкретных проблем. Выбор этого направления подтверждает, к примеру, Послание Президента РФ Правительству РФ от 12 апреля 1999г., в котором, в частности, сказано следующее: «Необходимо перейти от поиска новых методов распределения средств между субъектами Российской Федерации к подлинному бюджетному федерализму. Его суть - максимально возможная бюджетная независимость субъекта в Российской Федерации. Каждый уровень власти должен быть в достаточной мере обеспечен собственными финансовыми средствами для выполнения своих конституционных функций. Это - ключ к решению не только политических, но и экономических проблем.».6
Именно в бюджетном федерализме нам видится модель бюджетного устройства, способная стать определяющей в совершенствовании
6 См.: О бюджетной политике на 2000 год. (Послание Президента РФ Правительству РФ). // Финансы. 1999. № 5. С. 6. межбюджетных отношений в России, а в конечном итоге, в экономическом развитии нашей страны. Этим и обусловлен выбор предмета исследования — правовых проблем российского бюджетного федерализма.
При написании работы был изучен и исследован целый ряд теоретических разработок по проблемам межбюджетных отношений, предложенных следующими авторами: Абдулатиповым Р.Г., Автономовым А.С., Альвинской М.Е., Артемовым Ю.М., Ашмариной Е.Н., Барабашевым Г.В., Бесчеревных В.В., Бланкенагелем А., Бушминым Е.В., Вельским К.С., Богачевой О.В., Вишняковым В.Г., Воеводиным Л.Д., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гринкевич JI.C., Гудымой Н.И., Гурвич М.А., Дмитриевым Ю.А., Давид Я., Дмитриевой И.Н., ДейкинымА.И., Давыдовым JI.A., Ермаковым В.Г., Ермаковой Т.С., Ждановым А.А., Златопольским Д.Л., Захаровым М.А., Ивановым Б.Н., Игудиным А.Г., Карапетяном Л.М., Кастель Е.Р., Ковачевым Д.А., Козловым А.Е., Козловой Е.И., Крыловым Б.С., Кутафиным О.Е., Кузнецовой О., Козыриным А.Н., Крылоымв Г.З., Коростелевым Ю.В., Крохиной Ю.А., Лысенко В.Н., Лавровым A.M., Лайкам Н.Э., Морозовым А., Максимоой Н.С., Минченко М.М., Овчинниковой И.И., Оболдиным О.Ю., Постовым Н.В., Пучковой М.В., Поздняковой Т.А., Птициным В.И. Петровым В.А., Пыховой И.А., Переверзевой Е.В., Петровым В.А., Пискотиным М.И., Пепеляевым С.Г., Пансковым В.Г., Ржевским В.А., Родионовой В.М., Романенковым А.И., Страшун Б.А., Степашиным С.В., Силиновым П.М., Тадевосяном Э.В., Умновой И.А., Фадеевым В.И., Химичевой Н.И., Холериной P.O., Цыпкиным С.Д., Черкасовым А.И., Черкашиным Е.Ю., Чиркиным В.Е., Эбзеевым Б.С. и др.
В то же время данная тема исследования вряд ли может быть отнесена к числу разработанных отечественной финансово-правовой и конституционно-правовой науками. В большей степени проблемами бюджетного федерализма занимались ученые-экономисты. Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования вышеназванным проблемам, комплексные исследования в этой области (с учетом финансово-правовых реалий) еще не проводились. Это в определенной мере объясняется тем, что отечественная юриспруденция в силу субъективных и объективных причин еще не в полной мере осознала «регулятивного значения» такого понятия как бюджетный федерализм.
Учитывая, что современная российская система межбюджетных отношений существует не в изолированном пространстве и для полноты представления проблем, которые исследуются, автор использовал в работе как утратившие юридическую силу нормативно-правовые акты, так и действующее законодательство, зарубежную правоприменительную практику, а также статистические данные.
Исходя из актуальности темы, в нашем исследовании в общетеоретическом плане ставится целью выявления основных проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации и обозначения наиболее перспективных путей их разрешения. Это заключается в исследовании зарубежного опыта, вопросов правового регулирования строительства бюджетной системы РФ, принципов бюджетного федерализма и принципов межбюджетных отношений, вопросов налогового законодательства, сбалансированности бюджетной системы РФ, межбюджетных отношений на региональном уровне.
В соответствии с заданной целью в работе поставлены и предприняты попытки разрешить следующие задачи:
1. на примере зарубежных стран, имеющих федеративное устройство (или элементы федерализма), выявить характерные черты и особенности бюджетного федерализма в каждой из исследуемых стран;
2. в историческом аспекте дать анализ и правовую оценку построения бюджетной системы РФ, принципов бюджетного федерализма и принципов межбюджетных отношений в РФ, состоянию бюджетно-налогового федерализма в РФ, системы бюджетного выравнивания в РФ;
3. обосновать необходимость совершенствования нормативно-долевого метода бюджетного выравнивания;
4. определить перспективы реформирования межбюджетных отношений в РФ.
Методологической основой написания данной работы являются общенаучный метод диалектического познания, а также конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, описательный методы, метод правового и технико-юридического анализа, а также системно-структурный и логический подходы к исследованию эмпирического материала. Все это позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития межбюджетных отношений в России, определить основные проблемы и наметить возможные пути их разрешения.
Исследования поставленных в работе вопросов проведено с учетом использования трудов отечественных и зарубежных авторов, затрагивающих как конституционно-правовые, финансово-правовые, так и исторические, экономические и другие аспекты бюджетного федерализма.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, законодательство СССР и законодательство зарубежных государств.
Научная новизна работы выражается в том, что в ней впервые проведено комплексное правовое исследование бюджетного федерализма, который, по мнению автора, исследован современной конституционно-правовой и финансово-правовой науками только в отдельных аспектах, а также в выводах и предложениях автора, непосредственно связанных с реформированием межбюджетных отношений в РФ. Вносятся предложения по совершенствованию конституционного и бюджетного законодательства Российской Федерации и ее субъектов и конкретизации основ бюджетного федерализма.
Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в области строительства бюджетного федерализма в России и служить основой для последующих исследований в этой сфере. Кроме того, содержание исследования может стать основой при чтении лекций и проведении спецкурсов по конституционному праву России, финансовому праву России и отдельных дисциплин социально-экономического характера.
Диссертационное исследование состоит из настоящего введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического перечня.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Морозов, Сергей Владимирович, Санкт-Петербург
Заключение
С принятием Конституции РФ 1993 г. появились основания утверждать о наличии предпосылок для развития России в русле общемировых тенденций федерализма. Российская Федерация представляет собой конституционную федерацию. Основы ее статуса, субъектный состав, разграничение предметов ведения и полномочий - все это в начале было закреплено в Конституции РФ.
Кроме того, сложившуюся модель федерации в России нельзя рассматривать 1 как окончательное решение вопроса о федеративном устройстве государства в силу ее переходного характера, в силу того, что Россия все еще находится в процессе реформаторских поисков. В последнее время мы все больше и больше убеждаемся (на своем горьком опыте), что подлинной федерации не существует без бюджетного федерализма, что нет федерации без финансово независимых и самодостаточных составных частей этого федеративного государства. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт функционирования федеративных государств. Мы должны взять все ценное, что выработала мировая цивилизация и с учетом исторических, географических, социально-экономических и т.п. особенностей России освоить этот опыт в ходе создания российской модели бюджетного федерализма.
В настоящее время линия Правительства РФ направлена на все большее заимствование международного опыта построения бюджетной системы (в частности, опыта США). К примеру, в российском бюджетном лексиконе и законодательстве превалирует бюджетная терминология США (например, трансферт, гранты и т.д.). Но по своему смысловому содержанию эти термины полностью противоположны. Кроме того, российские «реформаторы» не учитывают того факта, что американский бюджетный федерализм исторически основан на формуле: «сильные штаты формируют сильную федерацию», а не наоборот: «сильная федерация помогает «слабым» субъектам федерации».
Предлагая модель бюджетного федерализма Германии, разработчики концепции бюджетного федерализма упускают из виду особенности германской финансовой дисциплины, более или менее однонациональный состав земель и практически одинаковый уровень их экономического развития, а также особый подход в Германии к разграничению властных полномочий (законотворчество является преимущественно юрисдикцией федерального центра, в то время как исполнительные полномочия в большей степени принадлежат субъектам федерации — землям).
И, наконец, нельзя в России копировать и такую сложную финансовую систему с институтами вето и встречного вето, многоуровневой системой принятия финансовых решений, как в Швейцарии. Швейцария - это страна, где очень сильны исторические традиции, где экономическая целесообразность может заменить финансовую законность. Если Россия будет склоняться к швейцарской модели бюджетного федерализма, то ее ждет конфедеративная раздробленность и финансовая «война» регионов.
Россия должна создавать собственную модель бюджетного федерализма. Но проблема состоит в том, что строительство бюджетного федерализм осуществляется при отсутствии четкой юридической конструкции этого понятия. Ни Конституция РФ, ни Бюджетный кодекс РФ не содержат правового определения исследуемого явления. Конституция РФ содержит ряд положений, затрагивающих налогообложение и федеральный бюджет, но в ней нет ни одного положения по поводу главных вопросов бюджетного федерализма: (не указано, о регулирующей и распределительной функциях налогов; ни слова не сказано о том, имеет ли субъект Федерации право на финансовую поддержку со стороны федерального центра или других субъектов Федерации, а также ни слова по поводу определенных обязательств в отношении согласованного и экономически увязанного поведения федерации и ее субъектов). В Бюджетном кодексе РФ определение бюджетного федерализма отсутствует в силу того, что, оно «не имеет регулятивного значения». Нам представляется, что такой пробел должен быть ликвидирован в самое ближайшее время.
Отсутствие определенности с бюджетным федерализмом порождает атавизмы во всей бюджетной системе России. К ним относятся:
• противоречивость и неразработанность принципов бюджетной системы (их чисто декларативный характер);
• отсутствие четкого разграничения полномочий (соответствующее фактическому положению дел) и ответственность за финансирование расходов не соответствующее предмету ведения;
• наличие «политического торга» между субъектами Федерации и федеральными властями за разделение доходных источников.
Чтобы устранить эти атавизмы необходим целый ряд внешних (по отношению к бюджетной системе) и внутренних условий. Взятые вместе, они создают для региональных и местных властей мощные стимулы проводить разумную и максимально «прозрачную» налогово-бюджетную политику.
По нашему мнению, к внешним условиям относятся:
• во-первых, осознание гражданами России себя, как участниками гражданского общества. Власть должна обслуживать общество, а не наоборот. Действия органов власти должны быть «прозрачны» и подотчетны избирателям, а наказание за злоупотребления в финансовой сфере, должно быть юридически существенным; во-вторых, регионы и муниципалитеты должны конкурировать друг с другом за инвестиции, рабочие места, преуспевающих граждан. Там, где отсутствует качественное управление общественными финансами, нечего ждать притока финансового и человеческого капитала. И, наоборот, финансовые ресурсы регионов, проводящих взвешенную финансово-экономическую политику, будут со временем возрастать, причем не за счет дополнительных вливаний из федерального бюджета, а за счет развития собственной экономической базы.
К внутренним условиям относятся:
• во-первых, четкое законодательное разделение расходных полномочий;
• во-вторых, стабильное законодательное закрепление доходных источников;
• в третьих, объективная и «понятная» система бюджетного выравнивания.
Чтобы правильно определить направления реформирования бюджетной системы Российской Федерации, требуется, прежде всего, выполнить два условия: четко определиться с сущностью такого понятия, как «бюджетный федерализм» и на основе этого понятия сформулировать базовые положения механизма межбюджетных отношений.
По нашему мнению, бюджетный федерализм - это финансово-правовые отношения, возникающие на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований.
Бюджетному федерализму присущи следующие принципы:
• единство общегосударственных интересов населения как основа сбалансированности интересов всех 3-х уровней власти по бюджетным вопросам;
• сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределение и перераспределение последних в нижестоящие бюджеты на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, с учетом необходимой для этого налоговой инициативы;
• участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения;
• равенство бюджетных прав субъектов Федерации;
• прозрачность межбюджетных отношений, основанная на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации способах определения объемов финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.
С учетом вышесказанного, можно назвать следующие базовые положения механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации:
• усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и всего контингента регулирующих доходов;
• применение единой для всех субъектов Федерации (а внутри каждого из них - для всех муниципальных образований) методологии бюджетного регулирования;
• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимально необходимого уровня бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам:
• обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти вышестоящего уровня;
• недопустимость изъятия или централизации без согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных доходов или сэкономленных бюджетных средств;
• взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
Указанные принципы являются ориентирами и критериями для определения направлений совершенствования бюджетных отношений и оценки достигнутых результатов.
С правовой точки зрения, институты бюджетного федерализма в самом общем виде представляют собой следующую совокупность межбюджетных правоотношений: во-первых, правоотношения, по распределению расходов, соответствующему детальному разделению и закреплению в нормативных актах ответственности за выполнение социальных и экономических функций между федеральным, региональными и местными уровнями власти; во-вторых, правоотношения, связанные с обоснованием величины расходов, адекватных закрепленным за каждым уровнем бюджетной системы полномочиям; в-третьих, правоотношения по распределению доходов, предусматривающему определение и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней.
Процесс разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы России неразрывно связан с системой бюджетного выравнивания. Система бюджетного выравнивания представляет собой такое взаимодействие между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный объем государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает. Речь идет о таких формах, как: бюджетная компенсация, бюджетная ссуда, взаимные расчеты, дотация, субвенция и нормативно-долевая дотация (трансферты).
Бюджетная компенсация, бюджетная ссуда и взаимные расчеты не должна относиться к формам выравнивающих платежей. Взаимные расчеты и порождаемые ими бюджетные компенсации с точки зрения российского бюджетного законодательства всегда предполагают движение ресурсов как в одном направлении (сверху вниз), так и в обратном направлении, т.е. от нижестоящего бюджетного уровня к вышестоящему. Что же касается внутрибюджетных ссуд, то их также неправомерно относить к источникам формирования доходов бюджета, так как их использование, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, подразумевает возвратность получаемых таким образом средств.
В ходе правового регулирования сбалансированности бюджетной системы возникают юридические проблемы с такой формой выравнивающих платежей, как субвенция. Мы не можем согласиться с законодательным определением субвенции, предложенным в Бюджетном кодексе поскольку, во-первых, субвенция, представляет собой не просто бюджетные средства, а форму оказания финансовой помощи, посредством которой денежные средства действительно передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий и, во-вторых, субвенция не выделяется юридическим лицам, а предоставляется лишь органам государственной власти и местного самоуправления.
В ряде отечественных публикаций нормативно-долевой метод бюджетного выравнивания (трансферты) иногда неверно отождествляют со всей системой оказания финансовой помощи субъектам Федерации и местным органам власти. Трансферт в российской бюджетной практике является лишь одной из форм предоставления указанной помощи и означает выделение средств в любой форме в нижестоящие бюджеты на нормативной основе из фонда финансовой поддержки регионов или иного аналогичного бюджетного фонда, рассчитываемой на основе формулы. В нашей стране это понятие распространяется на явно меньшую, чем предполагает его суть (исходя из зарубежного опыта), часть экономического базиса.
По этому, трансферт, как механизм межбюджетных правоотношений должен основываться на понятной для всех заинтересованных лиц единой методологии бюджетного регулирования, закрепленной в Бюджетном кодексе и не способствовать субъективизму в формировании взаимоотношений между бюджетами различных уровней.
В настоящее время система бюджетного выравнивания имеет существенные недостатки и в силу этого тормозит реформирование межбюджетных отношений в России. Эти недостатки можно условно разделить на «внутренние» и «внешние».
К недостаткам первого вида можно отнести то обстоятельство, что одним регионам оказывается излишняя финансовая поддержка, а другим недостаточная. Ко второй группе недостатков относится построение системы финансовой поддержки таким образом, что размывается инвестиционный блок федерального бюджета.
Указанные недостатки носят системный характер и не могут быть устранены внесением частичных изменений в действующий механизм бюджетного выравнивания.
Анализ накопленного опыта осуществления межбюджетного выравнивания позволяет сделать нам следующие теоретические предложения, направленные на одновременную ликвидацию внутренних и внешних недостатков системы финансовой поддержки через совершенствование федерального законодательства.
-А
1. В первую очередь необходимо определить объем исключительного и совместного предмета ведения по каждому субъекту Российской Федерации, а в перспективе - уравнять субъекты РФ в правах, как это предусмотрено Конституцией РФ, отказавшись таким образом от системы федеральных договоров, что на наш взгляд является возможным путем проведения переговоров, либо проведением общероссийского (регионального) референдума.
2. Одновременно на суждение граждан необходимо вынести вопрос о юридической ответственности органов управления за нецелевое использование бюджетных средств, путем предоставления права органам исполняющим вышестоящий бюджет временно осуществлять исполнение нижестоящего бюджета (внесение изменений в ст.72 Конституции РФ).
3. С целью упорядочения системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, обеспечения поддержки всех ее направлений и снижения неэффективности расходов федерального бюджета всю поддержку целесообразно сконцентрировать в двух фондах — Федеральном фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР) и Фонде регионального развития (ФРР), постепенно отказавшись от иных бюджетных фондов, направленных на передачу денежных средств в нижестоящие бюджеты. Система бюджетного выравнивания может строиться только на разделении текущего и капитального бюджетного выравнивания, что обусловлено принципиальной разницей между финансовой поддержкой по текущим и по капитальным бюджетным расходам. Так, регион с неразвитой социальной инфраструктурой неизбежно получит меньшую поддержку по текущим и большую - по капитальным расходам, и наоборот. Поэтому, указанные фонды должны существовать независимо друг от друга и распределяться на основе разных методик.
4. Финансовую поддержку по текущим бюджетным расходам целесообразно осуществить только на основе Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР). Осуществление этой задачи возможно через принятие соответствующего федерального закона (например, Федерального закона «О минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»).
5. Финансовую поддержку по капитальным вложениям в социальную сферу субъектов Российской Федерации целесообразно осуществлять только на основе Фонда регионального развития (также путем принятия соответствующего федерального закона, например, «О капиталовложениях из федерального бюджета в социально-экономическую сферу субъектов Российской Федерации»).
6. Методика распределения трансфертов ФФПР и ФРР, (единая формула расчетов) должна найти отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
7. Кроме вышеперечисленных мер считаем необходимым высказать предложение о пересмотре отношения органов государственного управления к денежной системе (исключительному праву Центрального банка на эмиссию денежных средств). Эмиссия средств платежа Территориальными управлениями ЦБ РФ, либо «уполномоченными банками» позволит решить проблему денежного обращения в труднодоступных регионах (муниципальных образованиях) Российской Федерации.
-Б
Анализ состояния федеральной нормативной базы и практики межбюджетных отношений на региональном уровне позволил нам выдвинуть следующие предложения по совершенствованию финансового законодательства в этой области.
1. В часть вторую статьи 39 Бюджетного кодекса РФ должны быть внесены изменения, запрещающие частичную централизацию доходов бюджетов всех уровней без согласия соответствующих законодательных (представительных) органов власти, в том числе и местного самоуправления. В этой же статье должен быть определен механизм подобной централизации, в частности, в отношении местных бюджетов, а указанные нормативы централизации ни в коей мере не должны утверждаться законом о бюджете субъекта Федерации, а только правовым актом органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год.
2. В Бюджетном кодексе РФ, и в федеральных законах, регламентирующих деятельность местных органов власти, необходимо ввести норму, в которой нашло бы определение понятие «государственные полномочия». Вполне реально определить их как «все полномочия, не являющиеся предметом ведения местного самоуправления, т. е. полномочия, относящиеся по закону к предмету ведения федеральных и региональных органов власти».
3. Для сохранения финансовой устойчивости бюджетов местного самоуправления было бы более правильным установить в Бюджетном кодексе РФ норму примерно следующего содержания: «При уменьшении доходов или увеличении расходов местного бюджета вследствие решений, принимаемых органами государственной власти другого уровня, соответственно проводится передача отдельных видов доходов полностью или частично на постоянной основе с соответствующим изменением налогового и (или) бюджетного законодательства».
4. Представляется экономически и политически неверным предлагаемое в Налоговом кодексе РФ резкое ограничение налоговых прав органов местного самоуправления. В частности, укреплению финансовой базы органов местного самоуправления способствовала бы передача в их ведение права утверждения ставок единого налога на вмененный доход, которое в настоящее время возложено на субъекты Федерации. Дополнительно к этому налогу экономически оправданным было бы введение специального местного налога, взимаемого при купли-продаже земельных участков. С учетом опыта зарубежных стран, вопрос о налоговых поступлениях в региональные и местные бюджеты можно было бы решить путем введения «налогов - двойников», смысл которых заключается в предоставлении региональной (или местной власти) по своему усмотрению увеличивать ставки отдельных налогов выше предела, установленного федеральным законодательством.
В связи с этим особую актуальность приобретает пересмотр норм, содержащихся в статьях 12; 14; 15 Налогового кодекса РФ (определение и перечень региональных и местных налогов) либо разработка и принятие Федерального закона «О местных налогах».
5. На федеральном законодательном уровне необходимо разработать основные принципы и критерии методики бюджетного выравнивания в субъектах Федерации (с учетом опыта всех регионов России). Оценка доходов регионов, осуществляется на основе фактических поступлений в «базовом» году, что подрывает стимулы к повышению собираемости налогов. По этому, считаем, что необходим переход к оценке налогового потенциала территорий при помощи объективных методик (к примеру, объем ВВП регионов).
В этих мерах нет ничего сверхъестественного, они требуют только «политической воли» и могут быть реализованы в ходе исполнения Программы реформирования бюджетного федерализма на период до 2005 года.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Бюджетный федерализм в Российской Федерации»
1. Нормативная литература:
2. Конституция РФ. Принята 12 декабря 1993 г. Российская газета, 1993. 25 декабря.
3. Бюджетный кодекс РФ. // СЗ РФ 1998, № 31. Ст. 3823.
4. Налоговый кодекс РФ (часть первая). // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
5. О федеральном бюджете на 1994 год. Федеральный закон от 01.07.1994г // СЗ РФ. 1994. №10. Ст. 1108.
6. О Федеральном бюджете на 1995 год. Федеральный закон от 31.05.1995г. // СЗ РФ 1995, №14. Ст. 1213.
7. О федеральном бюджете на 1996 год. Федеральный закон от 31.12.1995г. // СЗРФ. 1995. № 1. Ст. 21.
8. О федеральном бюджете на 1997 год. Федеральный закон от 26.02.1997г. // СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1012.
9. О федеральном бюджете на 1998 год. Федеральный закон от 26.03.1998г. // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464.
10. О федеральном бюджете на 1999 год. Федеральный закон от 22.02.1999г. СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093.
11. Федеральном бюджете на 2001 год. Федеральный закон от 27.12.2000г. // СЗ РФ. 2001 №1. Ст.1.
12. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. // Российская газета 2001. 04 апреля.
13. России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета 2002. 19 апреля.
14. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1-3. М.: 1992-1993.- 238с.
15. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: 1994. — 317с.
16. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М.: 1996.- 253с.
17. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: 1976. -176с.
18. Бельский К.С. Финансовое право. М.: 1995. 208с.
19. Буклемишев О.В. Рынок Еврооблигаций. М.: 1999. — 232с.
20. Генкин А.С. Частные деньги. История и современность. М.: 2002. 516с.
21. Горбунова О.Н. Финансовое право. Учебник: М.: Юристъ. 2002. 495с.
22. Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Попиляев С.Г. Финансовое право России. Учебник: М.: ТЕИС. 1995. 232с.
23. Карапетян Л.М. Федеративное государство и права народов. М.: 1996. — 109с.
24. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. Учебник: М.: Юристъ, 1999. -256с.
25. Ковачев Д.Н. Федерация в зарубежных странах. М.: 1993. —112с.
26. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран. Вопросы теории и практики. М.: 1993. 240с.
27. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма. 2001. -352с.
28. Лысенко В. Развитие федеративных отношений в современной России. М.: 1995.-296с.
29. Пепеляев С.Г. Налоговое право: Учебное пособие. М.: ИД ФБК-ПРЕСС. 2000. 493с.
30. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: 1971. — 312с.
31. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. Учебник для вузов: М.: ЮНИТИ-ДАНА. 1999.-298с.
32. Романовский М.В., Врублевская О.В. Бюджетная система Российской Федерации. М.: 1999. 621с.
33. Советское финансовое право. Учебник для вузов: (отв. ред. Воронова Л.К. и Хмичева Н.И.). М.: 1987. -527с.
34. Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм (социально-экономические очерки) М.: 1995. 207с.
35. Фридмэн Л. Введение в американское право. М.: 1993. -284с.
36. Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник: М.: 1999. -600с.
37. I. Статьи различных авторов в различных изданиях:
38. Аксенова Е. Особенности трансфертной модели финансирования субфедеральных бюджетов в Италии. // Федерализм. 2000. №1.
39. Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятия, механизм функционирования. // Финансы. 1995. № 9.
40. Артемов Ю.М. Некоторые особенности бюджетной и налоговой систем Швейцарии // Финансы. 1995. № 11.
41. Беляев Ю.А. Бюджетные отношения в Российской Федерации. // Финансы. 1998. №2.
42. Баруш И. России нужен институт Федерального вмешательства. // Федерализм 2000. №3.
43. Брызгалин А.В. Организационные принципы российской налоговой системы. // Финансы. 1998. № 3.
44. Бушмин Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма //Финансы. 1998. № 11.
45. Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы. // Финансы. 1998. № 7.
46. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. //Государство и право. 1998. № 12.
47. Высоковский А., Абанкина И., Абанкина Т. Доходы муниципальных образований. // Финансы. 1998. № 2.
48. Горбунова О.Н. Бюджетные права сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся. // Вопросы советского финансового права. М.: 1971.
49. Гудыма Н.И. О методике распределения и порядке использования средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. // Финансы. 1996. № 6.
50. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений. // Финансы. 1999. № 6.
51. Дейкин А.И. Американский бюджет: нужды государства и потребности рынка//США-ЭПИ. 1998. №6.
52. Дейкин А.И., Чувахина Т.Г. Федеральная бюджетная политика в системе национальной безопасности страны. // США-ЭПИ. 1995. №11.
53. Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложно-составные субъекты. // Журнал российского права. 1998. № 7.
54. Зиновьев А.В. Неравноправие субъектов Российской Федерации угроза ее распада. // Вестник СПб Университета МВД РФ. 1999. №182.3именков Р.И. Свободные экономические зоны (опыт США) // США-ЭПИ. 1995. №8.
55. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8.
56. Игудин А.Г. Нормативно-долевой метод межбюджетных отношений: первые итоги и перспективы. // Финансы. 1996 г. № 8.
57. Игудин А.Г. Почему не снижается острота противоречий меж бюджетных отношений // Финансы. 1998 г. № 2.
58. Игудин А.Г., Бухвальд Е.К Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив. // Федерализм 2000. №4.
59. Игудин А.Г., Попонова Н.А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы. 1999. № 4.
60. Карапетян J1.M. К вопросу о моделях федерализма (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.
61. Карапетян JI.M. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия. //Государство и право. 1996. № 2.
62. Карасева М. Бюджетный Кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма. // Хозяйство и право. 2002. №7.
63. Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России. // Государство и право. 1997. №7.
64. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования. // Финансы. 2002. № 2.
65. Крохина Ю. Бюджетный кодекс РФ: «фундамент» или «котлован» федеративного государства? // Хозяйство и Право. 2002. №7.
66. Крылов Г.З. Средства штата и федеральные средства в бюджетных назначениях штата Джорджия. // Финансы. 1995. № 8.
67. Крылов Г.З. Бюджетный процесс и бюджетный календарь в США. // Финансы. 1996. № 11.
68. Кудрин A.JI. Бюджет -2002. Сбалансированный и реалистичный. Финансы. 2002. №1.
69. Кучукова Н. Законодательные основы реформирования бюджетной системы республики Казахстан. // Финансы. 2002. №7.
70. Лайкаш К.Э., Шаромова В.В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений. // Финансы, 1998, № 6.
71. Максимова Н.С. Никакого произвола. // Эксперт. 2000. №32.
72. Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений В Российской Федерации. // Финансы. 1998. № 6.
73. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. №3.
74. Нестеренко Т. Организационные вопросы исполнения бюджета. // Финансы. 2002. №4.
75. Оболдин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Политические исследования. 1994. № 5.
76. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления. // Финансы. 1999. № 3.
77. Пансков В.Г. О некоторых проблемах Налогового кодекса России. // Финансы. 1998. №4.
78. Петров В.А. Совершенствование механизма межбюджетных отношений.// Финансы. 1995. №9
79. Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года. // Финансы. 1995. № 5.
80. Позднякова Г.А. Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в области формирования доходов. //Финансы. 1998. № 8.
81. Птицын В.И. Бюджетный федерализм и совершенствование бюджетных отношений // Финансы. 1996. № 9.
82. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования. // Финансы. 1998. №7.
83. Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории. // Финансы. 1996. № 6.
84. Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы. 1997. № 4.
85. Родионова В.М. Современные требования в бюджетному законодательству. // Финансы. 1998. № 7.
86. Романенков А.И. Реализация принципов бюджетного федерализма органами Федерального казначейства//Финансы. 1998. № 10.
87. Садков В.Г., Гринкевич JI.C. Межбюджетные отношения и методические основы определения размеров региональных бюджетов. // Финансы.1997. №6.
88. Седов К.В. Распределение налогов между звеньями бюджетной системы. //Финансы. 1996. №2.
89. Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. № 5.
90. Степашин С.В. Российский федерализм и пути формирования единого правового пространства. // Журнал российского права. 1998. № 3;
91. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8.
92. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм. // Государство и право. 1996. № 10.
93. Тернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3.
94. Улюкаев А.В. Система межбюджетных отношений в РФ. // Финансы.1998. №2.
95. Хиви Д. Несет ли ответственность федеральное правительство за бюджетный дефицит перед органами власти нижестоящего уровня ? // Финансы. 1995. № 12.
96. Ходорович М.И. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации.//Финансы.1995. №10.
97. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений. // Финансы. 1999 г. № 5.
98. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы бюджетных отношений. // Финансы. 1998. №2.
99. Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит. // Финансы. 1996. № 4.
100. Хурсевич С.Н. Использование нормативного подхода при организации бюджетного выравнивания. // Финансы. 1996. № 10.
101. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9.
102. Шишкин А.Г., Захаров М.А. Бюджетные проблемы в федеральном государстве: поиски решения // Финансы. 1997. № 4.
103. Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5.1.. Авторефераты:
104. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. Автореф. дис.к-та юрид. наук. М., 1999.
105. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1994.
106. V. Сборники, материалы научно-практических конференций и иныематериалы:
107. Бюджетное устройство в Российской Федерации. Сборник научных трудов // Под ред. Сидорович О.Б. М.: 1997. -88с.
108. Бюджетно-финансовая политика: итоги и задачи. Отчет расширенной коллегии Минфина РФ. // Финансы 2002. №3. С.З.
109. Конституции республик в составе Российской Федерации. (Сборник документов). М.: 1995. -325с.
110. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. 2-е изд., исправл. и дополн. М.: 1997. -564с.
111. Разграничение расходных и доходных полномочий и самостоятельности местных бюджетов (Круглый стол). // Финансы. 1999. № 5.
112. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Сборник научных трудов. // Научный редактор Селиверстов B.C. Новосибирск. 1996. Выпуск 3. 287с.
113. Федерализм: Энциклопедический словарь. / Гл. ред. С.Д. Валентей. М.: 1997.-288с.
114. Финансы, денежное обращение и кредит. // Учебник под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. М.: 1999. 496с.
115. VI. Литература на иностранном языке:
116. Elazer D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987.
117. Lavis S. The federal principle: a Journey Through Time in Quest for meaning. Berkeley-Los Angeles, 1978.
118. Agranoff R. Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain. An Exemenation of intergoverment Policy // Evaluating Federal System. 1977.
119. Moreno L. Etnoterritorial Concurrence and imperfect Federalism in Spain // Evaluating Federal System. 1977.
120. Watts R. Contemprory Vievs in Federalism // Evaluating federal System. 1977.
