АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Деятельность органов прокуратуры по противодействию коррупции»
005060368
На правах рукописи
Калита Иван Александрович
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ
Специальность 12.00.1] - Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 О МАЙ 2013
Москва-2013
005060368
Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин AHO ВПО «Московский гуманитарный университет»
Научный руководитель - доктор юридических наук
Петросян Олег Шагенович
доктор юридических наук, доцент Официальные оппоненты: Пашин Вадим Михайлович,
профессор кафедры кадрового обеспечения и управления персоналом органов внутренних дел ФГКОУ ДПО «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД Российской Федерации
кандидат юридических наук Саакян Артем Григорьевич, преподаватель кафедры предварительного расследования ФГКОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России»
Ведущая организация - ФГОУ ВПО «Институт Федеральной службы
безопасности Российской Федерации (г. Нижний Новгород)»
Защита диссертации состоится 19 июня 2013 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_» мая 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент
Е.В. Белоусова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблема коррупции в органах власти и государственного управления приобрела глобальный и системный характер. Кроме того, коррупция в современный период стала непреодолимым барьером на пути социально-экономических преобразований, а также государственно-правовых реформ. Последствия коррупции прямо или косвенно сказываются на жизнедеятельности практически каждого гражданина нашей страны. Вследствие этого негативного явления в органах власти и управления, хозяйствующие субъекты несут невосполнимые издержки, которые существенно сдерживают их экономический рост и инновационное развитие. В этой связи на борьбу с коррупцией в настоящее время направлены все государственно-правовые средства и институты, однако, должного результата в деле противодействия коррупции, в силу целого ряда причин, как объективного, так и субъективного порядка государству достичь, пока не удалось.
Одним из государственно-правовых институтов призванных осуществлять противодействие коррупции как в органах власти и управления, так и в сфере хозяйственной деятельности являются органы прокуратуры. Прокуратура является тем субъектом, который должен осуществлять надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, а также выполнение государственными и муниципальными служащими запретов и ограничений, обусловленных их публичной службой. Кроме того, на прокуратуру возложен целый ряд полномочий по реализации мер административного принуждения за нарушения законодательства о противодействии коррупции. Прокуратура наделена также важными полномочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Однако, несмотря на то, что в компетенции прокуратуры находится большой объем полномочий по противодействию коррупции, говорить о том, что их потенциал реализован в полном объеме, пока не представляется возмож1-
ным. Для того, чтобы органы прокуратуры смогли реализовать весь потенциал законодательства о противодействии коррупции необходим комплекс методических рекомендаций и организационных средств, касающихся применения соответствующего законодательства, а также наделения органов прокуратуры дополнительными организационными полномочиями в сфере противодействия коррупции.
Перечисленные, а также ряд других обстоятельств обусловливают актуальность настоящего диссертационного исследования, превращая правовое регулирование противодействие коррупции методами прокурорского реагирования, в одно из важнейших средств обеспечения правопорядка в сфере государственного управления.
Все это диктует необходимость изучения деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции.
Степень научной разработанности темы. По исследуемой теме был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата юридических наук: Поляков М.М.; Куракин A.B.; Астанин В.В.; Колчеманов Д.Н.; Шишкарев С.Н. и др.
В защищенных диссертациях по проблеме организации и правового регулирования противодействия коррупции акцент преимущественно сделан на правовых средствах противодействия коррупции в органах государственной власти и управления, а также на противодействие коррупции в системе государственной службы.
В ранее защищенных диссертациях внимание обращается лишь на отдельные аспекты правового регулирования противодействия коррупции, а вопросы организации противодействия коррупции рассматриваются лишь второстепенно, либо в сравнительно-правовом аспекте (Кулешов П.Ю. Организация противодействия коррупции в органах государственной власти: зарубежный опыт М., 2006). Кроме того роль прокуратуры в правовом и организационном механизме противодействия коррупции практически не исследовалась.
Автор представленной диссертации рассматривает прокуратуру, как основного субъекта, обеспечивающего взаимодействие и координацию различных органов государственных власти, а также правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции. В работе осуществлено раскрытие особенностей деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции, что существенно отличает настоящую диссертацию от иных ранее проведенных исследований по аналогичной проблематике.
Таким образом, несмотря на то, что проблемы правового регулирования противодействия коррупции были предметом исследования, говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработан эффективный правовой и организационный механизм деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции пока не приходится. Исходя из вышеизложенного, проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Теоретическая база исследования. Проблема противодействия коррупции, как уже отмечалось, ранее исследовалась в научной литературе. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы С.Г. Александрова,
A.И. Долговой, И. Ермилина, И.Ю. Жилиной, H.A. Карагодина, JI.M. Колод-кина, A.B. Кудашкина, М.В. Костенникова, П.А. Кабанова, В.В. Лунеева, В.Н. Лопатина, В.М. Николайчика, А.Д. Сафронова, Э.В. Талапиной, Ю.В. Трунцев-ского, A.A. Шевелевича, Е.Ю. Шерстобитовой и др.
Определенный интерес в ходе проведения настоящего исследования представляли работы, посвященные проблеме прокурорского надзора Т. А. Ашурбекова, В.Г. Бессарабова, А. Э. Буксмана, А. Ю. Винокурова, Ю.Е.Винокурова, В.Н.Григорьева, В.К. Звирбуля, Ф.М. Кобзарева, О.С. Капинус, A.A. Карсантия, С.К. Кехлерова, О.Ш. Петросяна, В.М. Пашина,
B.И. Рохлина, Ю.И. Скуратова, Н.Г. Шурухнова, М.С. Шалумова и др.
Объектом диссертационного исследования являются правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе деятельности прокуратуры по противодействию коррупции. <
Предметом диссертационного исследования является комплекс проблем научного и прикладного характера, связанных с организацией деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания организационного механизма деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- рассмотреть правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции;
- определить место и роль органов прокуратуры в организационно-правовом механизме противодействия коррупции;
- оценить состояние организации деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции;
-дать анализ основным элементам организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции;
-выявить направления взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции;
- изучить практику противодействия коррупции средствами прокурорского надзора;
- исследовать эффективность участия прокуратуры в судах по деламо правонарушениях коррупционной направленности;
- проанализировать практику противодействия коррупции в процессе осуществления прокурорами иной государственной деятельности.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись теоретический, общефилософские методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция,
наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формальнологический), а также методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.), методы обобщения и описания полученных данных и др.
Эмпирическая и информационная база исследования. При подготовке диссертации были использованы методические рекомендации и информационные письма Генеральной прокуратуры РФ по вопросам деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции, данные статистической отчетности о работе прокуроров в сфере противодействия коррупции (период 2008-2012 гг.).
При подготовке работы использованы докладные записки, справки и иные материалы прокурорской практики, акты прокурорского реагирования на факты нарушения законодательства о противодействии коррупции, а именно (125 протестов, 248 представлений об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, 112 требований об изменении предписаний нормативного правового акта, которое может привести к коррупционной опасной ситуации, 163 исковых заявлений в суды общей юрисдикции, касающихся защиты прав граждан, во взаимоотношениях с должностными лицами органов государственной власти и управления).
Информационную базу также составили аналитические материалы организации Transparency International, касающиеся «Индекса восприятия коррупции» (2008-2012 гг.), в частности были использованы пять аналитических материалов названной организации. Для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах в диссертации использованы и иные показатели изучения коррупции, в частности проанализирован «барометр мировой коррупции», (Global Corruption Barometer), охвативший период с 2008-2012 гг.
В работе использованы результаты анкетного опроса, по проблеме реализации законодательства о противодействии коррупции, работников прокуратуры (заместители, старшие помощники и помощники прокуроров районного
звена) в количестве 168 человек, работников федеральных и региональных органов государственной власти (специалисты 1 разряда, ведущие и главные специалисты-эксперты, консультанты, советники, заместители начальников отделов, начальники отделов, заместители начальников управлений и департаментов) в количестве 270 человек, работников органов местного самоуправления (специалисты-эксперты, старшие специалисты, ведущие и главные специалисты, заместители начальников отделов, начальники отделов) в количестве 190 человек.
Научная новизна диссертации. В работе уточнено понятие «коррупция» на основании чего предлагаются изменения в действующее законодательство о противодействии коррупции, раскрыты причины и условия совершения коррупционных правонарушений, а также определено место и роль прокуратуры в организационно-правовом механизме противодействия коррупции. Выявлены конструктивные элементы в организационном механизме противодействия коррупции органами прокуратуры, определены направления взаимодействия прокуратуры с другими правоохранительными органами и институтами гражданского общества по противодействию коррупции. Определена специфика прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, а также разработаны методические рекомендации по выявлению административных коррупционных правонарушений, дела, о которых возбуждаются прокуратурой.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о необходимости уточнения понятия «коррупция», которое закреплено в статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции». В связи, с чем представляется целесообразным указанную статью дополнить предписанием о том, что коррупция имеет такие формы своего проявления, как «кадровый и служебный протекционизм» и «служебное мошенничество».
2. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции представляется необходимым в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» поместить специальную Главу 5 «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции». В этой главе необходимо определить полномочия прокурора по надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. Также в диссертации обосновывается необходимость создание специализированной прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.
3. Предмет прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции представляет собой систему, которая Включает: соблюдение требований к служебному поведению государственного служащего и разрешению конфликта интересов, достоверное предоставление сведений о доходах, расходах государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, соблюдение запретов и ограничений, а также выполнение обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции, соблюдение требований ротации кадров в системе государственной службы.
4. Для повышения статуса комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в Указ Президента РФ от 1 июля 2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» следует закрепить положение о том, что в состав соответствующей комиссии в обязательном порядке включается прокурор.
Участие прокурора в работе соответствующей комиссии поможет активизировать работу соответствующей структуры в деле противодействия коррупции, а также поможет повысить ответственность ее членов.
5. Важным направлением в деле организации деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции в настоящее время является взаимб-
действие с заинтересованными правоохранительными и контрольными органами. В этой связи имеется объективная необходимость принять совместный приказ о взаимодействии Прокуратуры, МВД России, ФСБ России, ФНС России, ФТС России по вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции, а также контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.
6. Контроль за расходами лица, занимающего соответствующую должность, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами, в силу сложности реализации прокуратурой соответствующих положений закона в настоящее время необходимо разработать методические рекомендации по его реализации. Также в силу специфики соответствующей деятельности прокуратуры было бы верным установить административную ответственность за воспрепятствование прокурору в осуществлении контроля за расходами определенных законом лиц.
7. В целях повышения статуса независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закрепить положение о том, что заключение по результатам ее проведения, а также мотивированный ответ на нее, должны в обязательном порядке направляться в органы прокуратуры.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе раскрыты и теоретические обоснованы направления деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции, определено место органов прокуратуры в государственном механизме противодействия коррупции. В диссертации теоретически обоснованы перспективные направления взаимодействия органов прокуратуры с иными органами государственной власти, институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции. В работе опреде-
лен и раскрыт организационно-правовой механизм противодействия коррупции органами прокуратуры, а также разработана структура учебного курса по проблеме противодействия коррупции средствами прокурорского надзора.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения, направленные на совершенствование деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции. В работе сформулированы предложения в КоАП РФ, касающиеся внесения дополнительных составов административных правонарушений, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о противодействии коррупции дела о которых возбуждаются прокуратурой. В диссертации обосновывается необходимость выделения в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» специальной главы «Надзор прокуратуры за исполнением законодательства о противодействии коррупции».
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства» (Москва, 2009); «Проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» (Москва, 2009); «Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений» (Москва, 2010); «Проблемы противодействия коррупции и укрепления законности в таможенной сфере» (Люберцы, 2010); «Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям» (Дальневосточный филиал Российской академии правосудия, 2013); «Механизм экономико-правового обеспечения национальной безопасности: опыт, проблемы, перспективы» (Краснодар, 2013).
Отдельные положения параграфов диссертации используются в учебном процессе Московского гуманитарного университета при чтении лекций по учебному курсу: «Прокурорский надзор», а также во Всероссийском институте
повышения квалификации сотрудников МВД России при чтении лекций на открытии учебных сборов на тему: «Актуальные проблемы противодействия коррупции». Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке спецкурса: «Противодействие коррупции средствами прокурорского реагирования».
Положения диссертации, касающиеся деятельности средств массовой информации при освещении правоохранительной деятельности прокуратуры использованы в практической деятельности Государственного учреждения Московской области «Телерадиовещательная компания «РТВ-Подмосковье».
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в семи научных публикациях, три из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цель и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава - «Противодействие коррупции как одна из функций органов прокуратуры Российской Федерации» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Понятие коррупции, ее причины и меры противодействия» - отмечается, что коррупция, как противоправное явление в сфере государственного управления, известна, человеческой цивилизации с ан-
тичных времен. На различных этапах своего развития с обозначенной проблемой сталкивалось практически любое государство. В современный период можно утверждать, что решение проблемы коррупции напрямую связано с ростом экономики и защитой прав граждан. Признается, что в мире нет государства, в котором бы не было проблемы коррупции, вообще, однако существует достаточно много стран, где ее уровень минимален, в связи, с чем общество практически не ощущает на себе ее негативного воздействия.
В работе отмечается, что в настоящее время в Российской Федерации уровень коррупции очень высок вследствие чего, ее пагубные последствия самым непосредственным образом угрожают национальной безопасности, а также правам граждан. Принятое же антикоррупционное законодательство пока еще не принесло ожидаемых результатов в деле противодействия коррупционным правонарушениям.
Согласно данным Transparency International, в индексе восприятия коррупции в 2012 г. Россия набрала 28 баллов и заняла 133 место из 176 возможных. В рейтинге правовых государств, составленном независимой организацией World Justice Project, Россия заняла 85-е место из 97.
Причин подобного положения достаточно много. Это и просчеты при проведении экономической реформы, реформы государственного управления и реформы государственной службы, а также имеющие место непоследовательность, политическая целесообразность и конъюнктура в вопросах противодействия коррупции. Для решения проблемы коррупции, а также снижения ее издержек предлагается комплексно воздействовать на каждую группу причин, которая ее порождает, используя при этом весь арсенал правоохранительных, организационных и иных средств воздействия.
Основным субъектом, который может внести весьма ощутимый вклад в дело противодействия коррупции, по мнению автора, является прокуратура. Прокуратура является самым универсальным правоохранительным органом призванным осуществлять противодействие коррупции и коррупционным пра-
вонарушениям, средствами прокурорского реагирования. Учитывая, что прокуратура может комплексно воздействовать на причины коррупции, осуществлять комплекс профилактических мероприятий в соответствующей сфере ее роль в антикоррупционных мероприятиях возрастает по мере развития законодательства о противодействии коррупции.
Во втором параграфе - «Правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции» - констатируется, что коррупция в настоящее время - это достаточно сложное социально-правовое явление, которое не может в полной мере вписаться в ее законодательное определение. Данное обстоятельство не позволяет комплексно и системно воздействовать на причины целого ряда правонарушений, которые имеют коррупционную составляющую.
Таким образом, для повышения эффективности мероприятий по противодействию коррупции предлагается расширить официальные рамки определения коррупции и включить в его содержание целый ряд деяний, которые связаны с нарушением этики служебного поведения, кадровым протекционизмом, который, достаточно часто осуществляется с административно-корыстной мотивацией. Такой подход позволит отчасти уйти от узкого понимания коррупции, который определен в действующем законодательстве. Это также позволит прокуратуре более последовательно проводить антикоррупционные мероприятия в сфере государственного управления, а также системе государственной и муниципальной службы.
Говоря непосредственно о правовой основе деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, автор указывает, что за последние годы нормативная правовая база в этой сфере весьма активно развивается. Если некоторое время назад основным законодательным актом по вопросу противодействия коррупции являлся Уголовный кодекс Российской Федерации, то в настоящее время можно говорить о системе законодательства о противодействии коррупции, которое реализуется прокуратурой. Помимо этого прокуратура осуществ-
ляет надзор за выполнением предписаний антикоррупционного законодательства как государственными и муниципальными служащими, так и хозяйствующими субъектами.
В своей деятельности по противодействию коррупции прокуратура руководствуется нормами международного права, федеральным законодательством о противодействии коррупции, нормативными актами, которые исходят из Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Важной составляющей в правовом регулировании деятельности прокуратуры в сфере противодействия коррупции являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также законодательные и иные нормативные правовые акты по проблеме противодействия коррупции; которые приняты в субъектах Российской Федерации.
В третьем параграфе - «Роль и место органов прокуратуры Российской Федерации в государственно-правовом механизме противодействия коррупции» - отмечается, что в мероприятиях по противодействию коррупции в пределах своей компетенции участвуют все без исключения органы государственной власти и управления. Особое место среди них занимают правоохранительные органы, которые по роду своей деятельности, а также цели своего создания просто обязаны вести борьбу с самыми различными противоправными проявлениями, одним из которых является коррупция.
Прокуратура традиционно находится на острие решения самых сложных противоправных проявлений. Отмечается, что в настоящее время роль прокуратуры в вопросах противодействия коррупции значительно возросла. Так, органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в различных органах власти и управления, проводят проверки соблюдения установленных запретов, ограничений обусловленных государственной и муниципальной службой, а также выполнения чиновниками различного уровня обязанностей установленных законодательством, о противодействии коррупции. В пределах своей компетенции прокуратура является оД-
ним из субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В работе отмечается, что, несмотря на достаточно широкую компетенцию прокуратуры в государственно-правовом механизме противодействия коррупции, говорить о том, что прокуратура достигла оптимальных результатов в решении проблемы противодействия коррупции, не представляется возможным.
Для улучшения работы прокуратуры предлагаются пути повышения качества подготовки кадров, призванных непосредственно заниматься реализацией законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, доказывается необходимость организационно-методического обеспечения органов прокуратуры, в частности, методических рекомендаций по вопросам реализации законодательства о контроле за расходами лица, занимающего соответствующую должность в государственном аппарате или государственной службе, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Вторая глава — «Организация деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Состояние деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции» - прокуратура рассматривается, как универсальный правоохранительный орган с централизованной системой управления, осуществляющий реализацию законодательства о противодействии коррупции практически в полном объеме.
Установлено, что у каждого структурного элемента прокуратуры существует своя компетенция в вопросах противодействия коррупции. Прокуратура, осуществляя свою деятельность по противодействию коррупции, использует практически тот же инструментарий, который она использует и в любой другой сфере регулирования. Учитывая специфику деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, высокую степень латентности коррупционных правонарушений, а также во многих случаях заинтересованность сторон «коррупционной сделки», доказывается необходимость особого порядка организации
деятельности прокуратуры в рассматриваемом направлении. Автор указывает, что в настоящее время коррупция проникала во все сферы государственного управления, а также производственно-хозяйственную деятельность. Вследствие коррупции государство несет колоссальные экономические потери и издержки, кроме того, подрывается авторитет страны на международной арене и др. В силу чрезвычайности исследуемой проблемы автору видится вполне оправданным в централизованной системе прокуратуры сформировать специализированные прокуратуры по противодействию коррупции, которые занимались бы всеми вопросами, связанными с противодействием коррупции. Такие прокуратуры осуществляли бы надзор за сферами экономики и промышленности, где самый высокий коррупционный риск, совершается самое большое количество коррупционных правонарушений. Такой подход позволил бы прокуратуре сформировать кадровый корпус не только из специалистов юридического профиля, а взять на службу в качестве экспертов работников, которые будут обладать знаниями в высокотехнологичных отраслях промышленности и экономики. Это, по мнению автора, позволит своевременно традиционными средствами прокурорского реагирования предупреждать коррупционные правонарушения, а также ставить вопрос о юридической ответственности виновных в совершении соответствующих коррупционных деяний должностных и юридических лиц.
Во втором параграфе — «Основные элементы организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции» - отмечается, что для эффективной деятельности по противодействию коррупции необходима надлежащая организация соответствующего правоприменительного процесса. Прокуратура, как и любой другой правоохранительный институт, может эффективно работать только при надлежащей организации своей деятельности.
Автор приходит к выводу, что коррупция в современный период уже далеко не ассоциируется с взяточничеством, она имеет достаточно сложные и изо-
бретательные формы своего проявления, которые помимо своей весьма высокой латентности также представляют повышенную общественную опасность.
Организация деятельности прокуратуры - это осуществление органами прокуратуры комплекса основанных на законе, выработанных наукой и практикой форм и методов ее работы, которые направлены на обеспечение целенаправленной, согласованной и эффективной ее деятельности в сфере противодействия коррупции.
Говоря о содержании организационной деятельности прокуратуры в сфере противодействия коррупции, автор отмечает, что ее успех во многом зависит от правильно подобранных кадров, а также от создания оптимальных условий для их честной и целенаправленной деятельности. Кроме того, для организации деятельности прокуратуры в сфере противодействия коррупции предлагается выделить дополнительные финансовые ресурсы.
Как показывает практика хорошо организованные мероприятия, направленные на предупреждение коррупционных правонарушений оказываются не столь эффективными, если они надлежащим образом не профинансированы из государственного бюджета. В настоящее время уровень коррупции в Российской Федерации таков, что не позволяет справиться с обозначенной проблемой в рамках скромного правоохранительного бюджета. Для противодействия коррупции органы прокуратуры помимо предоставленных процессуальных и надзорных полномочий должны использовать весь арсенал информационных ресурсов и технологий различных органов государственной власти и управления, укреплять межведомственное взаимодействие, а также международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции.
В третьем параграфе - «Взаимодействие органов прокуратуры с органами государственной власти и институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции» - отмечается, что в вопросах противодействия коррупции обойтись без взаимодействия прокуратуры с другими органами государственной власти и институтами гражданского общества практи-
чески невозможно. Взаимодействие, в какой бы сфере оно не происходило, практически всегда открывает дополнительные возможности заинтересованным субъектам в достижении поставленной перед ними цели.
Взаимодействие в правоохранительной сфере традиционно определяется как согласованная по месту и времени деятельность, которая осуществляется с помощью нормативно определенных методов, а также в установленной форме и направленная на решение задач, которые представляют общий интерес для двух или более субъектов. Решение проблемы коррупции находится в центре внимания всех без исключения государственных институтов, кроме того, решением этой проблемы занимаются и представители гражданского общества. Несмотря на то, что проблема противодействия коррупции находится в центре внимания государственной власти, как уже частично отмечалось, каких-либо реальных сдвигов в решении этой проблемы пока не наблюдается. Отчасти такое положение вещей обусловлено отсутствием надлежащего взаимодействия между прокуратурой и целым рядом заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Решение обозначенной проблемы видится в разработке соответствующего регламента взаимодействия ряда заинтересованных субъектов, которое будет направлено на противодействие коррупции.
Обосновывается, что помимо межведомственного взаимодействия в сфере противодействия коррупции прокуратуре необходимо развивать международное сотрудничество в этой сфере. Определенные позитивные шаги в этом направлении уже сделаны. Помимо сотрудничества в сфере противодействия коррупции на международном уровне, не менее важным является взаимодействие прокуратуры с институтами гражданского общества, независимыми экспертами, которые занимаются изучением проблемы коррупции. Анализ деятельности ряда общественных институтов, которые занимаются исследованием проблемы коррупции, ее динамики, форм проявления показал, что государство
в целом и в лице прокуратуры, в частности, практически не использует их научный и методический потенциал.
Взаимодействие прокуратуры с институтами гражданского общества, которые занимаются изучением проблемы коррупции, могло бы происходить при подготовке методических рекомендаций по вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, институты гражданского общества могли бы представлять прокуратуре научные исследования, в которых освещались бы наиболее коррупциогенные сферы государственного управления, а также высоко рисковые с точки зрения коррупции сферы хозяйственной деятельности. Осуществляя такое взаимодействие, прокуратура могла бы получить большое количество полезной информации, использование которой было бы вполне оправдано, как на внутригосударственном уровне противодействия коррупции, так и при осуществлении международного сотрудничества в соответствующей сфере.
Третья глава - «Специфика деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Противодействия коррупции средствами прокурорского надзора» - отмечается, что прокурорский надзор является основным направлением деятельности прокуратуры, именно посредством прокурорского надзора выявляются различного рода правонарушения, кроме того, эти правонарушения предупреждаются, а также при наличии оснований ставится вопрос о привлечении виновных физических и юридических лиц к соответствующему виду ответственности.
Прокурорский надзор, в какой бы сфере он не осуществлялся, всегда носит универсальный характер, при этом этот вид надзора не должен подменять иные виды контрольно-надзорной деятельности, которые реализуются в том или ином направлении государственного управления. Предметом прокурорского надзора всегда является соблюдение норм права, всеми без исключения субъектами правоприменения, следует так же отметить, что прокуратура осуществля-
ет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Развитие законодательства о противодействии коррупции определило перед прокуратурой новое направление прокурорского надзора. Так, для повышения эффективности прокурорского надзора в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» было бы вполне оправдано выделить специальную главу «Надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции», а также закрепить положение о том, что прокуратура осуществляет взаимодействие и координацию деятельности правоохранительных и контролирующих органов в сфере противодействия коррупции.
Осуществляя прокурорский надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, прокуроры выносят представления, протесты, предостережения, а также постановления. В ходе проведения прокурорского надзора в соответствующей сфере наиболее часто выявляются нарушение запретов и ограничений, обусловленных государственной службой, нарушение сроков и порядка предоставления сведений о доходах и имуществе государственного и муниципального служащего и его супруги (супруга), а также несовершеннолетних детей. Так же при осуществлении прокурорского надзора выявляются нарушения, касающиеся порядка формирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и др.
Особое внимание при осуществлении прокурорского надзора за выполнением требований законодательства о противодействии коррупции в настоящее время предлагается уделить выполнению государственным и муниципальным служащим обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Помимо этого прокуратуре при получении соответствующей информации предлагается целенаправленно проводить комплекс ме-
роприятий, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений, связанных с нарушением ограничений, которые установлены в отношении гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора.
Во втором параграфе - «Участие прокуратуры в судах по делам коррупционной направленности» - отмечается, что данные судебной статистики по делам коррупционной направленности носят весьма противоречивый характер, обусловлено это тем, что коррупционные правонарушения, как уже отмечалось, высоко патентны. Поэтому статистические данные лишь с определенной долей условности могут показывать уровень коррупционной деликтности в стране.
Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации количество выявленных коррупционных правонарушений в 2012 г. выросло в два раза и составило 5 тыс., в этом же году привлечены к уголовной ответственности 23 депутата различных уровней, 7 региональных министров, кроме того, 8 заместителей министров региональных правительств, также были привлечены к уголовной ответственности. Отмечается, что растет количество преступлений коррупционной направленности, связанных со служебным мошенничеством, присвоением или растратой, с использованием служебного положения. Так, за 2012 г. количество этих преступлений выросло на 83,3 и 44, 9 % соответственно. В 2012 г. более 50 % осужденных за коррупционные преступления были приговорены к штрафу, к лишению свободы условно было приговорено лишь 30 % осужденных. К реальному лишению свободы в том же году приговаривался лишь каждый десятый осужденный за коррупционное преступление.
В качестве дополнительного наказания к осужденным за коррупционное преступление применялось лишение права занимать, определенные должности или заниматься определенной деятельностью, кроме того, осужденные за соответствующие преступления лишались специального, воинского, почетного звания, а также классного чина и государственных наград.
Отмечается, что прокуроры также участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Так, согласно КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении коррупционной направленности, а также участвовать в его рассмотрении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения соответствующего дела и др.
В третьем параграфе - «Противодействия коррупции в процессе осуществления прокуратурой иной деятельности» - отмечается, что работа прокуратуры не ограничивается лишь ее надзорной составляющей, деятельностью, связанной с поддержанием обвинения, а также возбуждением дел об административных правонарушениях коррупционной направленности. Прокуратура принимает активное участие в правотворческой деятельности, которая может напрямую касаться вопросов противодействия коррупции, кроме того, прокуратура может выпускать специальные издания по соответствующей тематике.
С недавнего времени прокуратура является одним из основных субъектом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Так, в компетенции прокуратуры находится проведение соответствующей экспертизы нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы. Помимо этого прокуратура проводит антикоррупционную экспертизу бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, социальных га-
рантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Исходя из приведенного перечня, автор определил, что на прокуратуру возложен весьма широкий объем полномочий по осуществлению соответствующего вида деятельности.
Отмечается, что в органах прокуратуры далеко не всегда имеются в достаточном количестве квалифицированные специалисты для проведения соответствующей экспертизы, в этой связи для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов предлагается как можно активнее привлекать независимых экспертов. По общему правилу заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, однако, несмотря на это оно подлежит обязательному рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его получения организацией или должностным лицом, которым оно направлено.
Для повышения гарантий рассмотрения соответствующего заключения прокуратуре автор доказывает целесообразность усиления мер прокурорского надзора за качеством оценки заключение независимой антикоррупционной экспертизы со стороны должностных лиц органов государственной власти и управления.
В заключении содержатся основные выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании.
По теме исследования автором опубликованы следующие работы:
В ведущем рецензируемом научном журнале, определенном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Калита И.А. Прокурорский надзор и противодействие коррупционным правонарушениям // Юрист ВУЗа. - 2011. -№ 10. - С. 54-60 (0,4 пл.).
2. Калита И.А. Значение и роль прокурорского надзора в области противодействия коррупции // Юрист ВУЗа. - 2012. - № 3. - С. 47-50 (0,4 п.л.).
3. Калита И.А. Методы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юрист ВУЗа. - 2012. -№ 5. - С. 61-66 (0,5 п.л.).
В иных рецензируемых научных изданиях:
4. Калита H.A. О некоторых вопросах правового и организационного обеспечения борьбы с коррупцией // Четвертые Всероссийские Державинские чтения. - М„ 2009. - С. 35-37 (0,2 п.л.).
5. Калита И.А. Некоторые аспекты борьбы с коррупцией // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов. - М„ 2010. - С. 365-368 (0,2 п.л.).
6. Калита И.А. Правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы // Актуальные вопросы права и законности. - М., 2010.-С. 46-49 (0,3 п.л.).
7. Калита И.А. Взяточничество в жизни российского общества // Актуальные вопросы российского права. Вып. 16. - М., 2010. - С. 118-123 (0,4 п.л.).
Подписано в печать 13.05.2013 г. Заказ № Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз.
Издательство AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, г. Москва, ул. Юности, 5.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Деятельность органов прокуратуры по противодействию коррупции»
АНО ВПО «Московский гуманитарный университет»
04201357759
Калита Иван Александрович
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ
Специальность 12.00.11 - судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук Петросян Олег Шагенович
Москва —2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.............................................................................3
Глава I. Противодействие коррупции как одна из функций органов прокуратуры Российской Федерации.............................13
§ 1. Понятие коррупции, ее причины и меры противодействия...............13
§ 2. Правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции...................................................................................26
§ 3. Роль и место органов прокуратуры Российской Федерации в государ-ствснпо-правовом механизме противодействия коррупции............................40
Глава II. Организация деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции......................................................71
§ 1. Состояние деятельности органов прокуратуры по противодействию
коррупции........................................................................................71
§ 2. Основные элементы организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции......................................................................94
§ 3. Взаимодействие органов прокуратуры с органами государственной власти и институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции.....................................................................................114
Глава III. Специфика деятельности органов прокуратуры по пртиводействию коррупции..........................................................131
§ 1. Противодействия коррупции средствами прокурорского надзора.... 131 § 2. Участие прокуратуры в судах по делам коррупционной направленности..'............................................................................................149
§ 3. Противодействия коррупции в процессе осуществления прокуратрой иной деятельности............................................................................182
ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................203
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников и ЛИТЕРАТУРЫ......................................................................207
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Проблема коррупции в органах власти и государственного управления приобрела глобальный и системный характер. Кроме того, коррупция в современный период стала непреодолимым барьером на пути социально-экономических преобразований, а также государственно-правовых реформ. Последствия коррупции прямо или косвенно сказываются на жизнедеятельности практически каждого гражданина нашей страны. Вследствие этого негативного явления в органах власти и управления, хозяйствующие субъекты несут невосполнимые издержки, которые существенно сдерживают их экономический рост и инновационное развитие. В этой связи на борьбу с коррупцией в настоящее время направлены все государственно-правовые средства и институты, однако, должного результата в деле противодействия коррупции, в силу целого ряда причин, как объективного, так и субъективного порядка государству достичь, пока не удалось.
Одним из государственно-правовых институтов призванных осуществлять противодействие коррупции как в органах власти и управления, так и в сфере хозяйственной деятельности являются органы прокуратуры. Прокуратура является тем субъектом, который должен осуществлять надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, а также выполнение государственными и муниципальными служащими запретов и ограничений, обусловленных их публичной службой. Кроме того, на прокуратуру возложен целый ряд полномочий по реализации мер административного принуждения за нарушения законодательства о противодействии коррупции. Прокуратура наделена также важными полномочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Однако, несмотря на то, что в компетенции прокуратуры находится большой объем полномочий по противодействию коррупции, говорить о том, что их потенциал реализован в полном объеме, пока не представляется возможным. Для того, чтобы органы прокуратуры смогли реализовать весь потенциал законода-
тельства о противодействии коррупции необходим комплекс методических рекомендаций и организационных средств, касающихся применения соответствующего законодательства, а также наделения органов прокуратуры дополнительными организационными полномочиями в сфере противодействия коррупции.
Перечисленные, а также ряд других обстоятельств обусловливают актуальность настоящего диссертационного исследования, превращая правовое регулирование противодействие коррупции методами прокурорского реагирования, в одно из важнейших средств обеспечения правопорядка в сфере государственного управления.
Все это диктует необходимость изучения деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции.
Степень научной разработанности темы. По исследуемой теме был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата юридических наук: Поляков М.М. (М., 2008); Куракин A.B. (М., 2008); Астанин В.В. (М., 2009); Колчеманов Д.Н. (М., 2009); Шишкарев С.Н. (М., 2010) и др.
В защищенных диссертациях по проблеме организации и правового регулирования противодействия коррупции акцент преимущественно сделан на правовых средствах противодействия коррупции в органах государственной власти и управления, а также на противодействие коррупции в системе государственной службы.
В ранее защищенных диссертациях внимание обращается лишь на отдельные аспекты правового регулирования противодействия коррупции, а вопросы организации противодействия коррупции рассматриваются лишь второстепенно, либо в сравнительно-правовом аспекте (Кулешов П.Ю. Организация противодействия коррупции в органах государственной власти: зарубежный опыт М., 2006). Кроме того роль прокуратуры в правовом и организационном механизме противодействия коррупции практически не исследовалась.
Автор представленной диссертации рассматривает прокуратуру, как основного субъекта, обеспечивающего взаимодействие и координацию различных ор-
ганов государственных власти, а также правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции. В работе осуществлено раскрытие особенностей деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции, что существенно отличает настоящую диссертацию от иных ранее проведенных исследований по аналогичной проблематике.
Таким образом, несмотря на то, что проблемы правового регулирования противодействия коррупции были предметом исследования, говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработан эффективный правовой и организационный механизм деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции пока не приходится. Исходя из вышеизложенного, проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Теоретическая база исследования. Проблема противодействия коррупции, как уже отмечалось, ранее исследовалась в научной литературе. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы С.Г. Александрова, А.И. Долговой, И. Ермилина, И.К). Жилиной, H.A. Карагодина, Л.М. Колодкина, A.B. Кудашкина, М.В. Костенникова, П.А. Кабанова, В.В. Лунеева, В.Н. Лопатина, В.М. Ыиколайчика, А.Д. Сафронова, Э.В. Талапиной, Ю.В. Трунцевского, A.A. Шевелевича, Е.Ю. Шерстобитовой и др.
Определенный интерес в ходе проведения настоящего исследования представляли работы, посвященные проблеме прокурорского надзора Т. А. Ашурбекова, В.Г. Бессарабова, А. Э. Буксмана, А. Ю. Винокурова, Ю.
Е. Винокурова, В.Н. Григорьева, В.К. Звирбуля, Ф.М. Кобзарева, О.С. Ка-
пинус, A.A. Карсангия, С.К. Кехлерова, О.Ш. Петросяна, В.М. Пашина, В.И. Рохлина, Ю.И. Скуратова, Н.Г. Шурухнова, М.С. Шалумова и др.
Объектом диссертационного исследования являются правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Предметом диссертационного исследования является комплекс проблем научного и прикладного характера, связанных с организаций деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания организационного механизма деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- рассмотреть правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции;
- определить место и роль органов прокуратуры в организационно-правовом механизме противодействия коррупции;
- оценить состояние организации деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции;
- дать анализ основным элементам организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции;
- выявить направления взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции;
- изучить практику противодействия коррупции средствами прокурорского надзора;
- исследовать эффективность участия прокуратуры в судах по деламо правонарушениях коррупционной направленности;
- проанализировать практику противодействия коррупции в процессе осуществления прокурорами иной государственной деятельности.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, общефилософские методы (диалектика, системный метод, анализ,
синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), а также методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.), методы обобщения и описания полученных данных и др.
Эмпирическая и информационная база исследования. При подготовке диссертации были использованы методические рекомендации и информационные письма Генеральной прокуратуры РФ по вопросам деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции, данные статистической отчетности о работе прокуроров в сфере противодействия коррупции (период 2008-2012 гг.).
При подготовке работы использованы докладные записки, справки и иные материалы прокурорской практики, акты прокурорского реагирования на факты нарушения законодательства о противодействии коррупции, а именно (125 протестов, 248 представлений об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, 112 требований об изменении предписаний нормативного правового акта, которое может привести к коррупционной опасной ситуации, 163 исковых заявлений в суды общей юрисдикции, касающихся защиты прав граждан, во взаимоотношениях с должностными лицами органов государственной власти и управления).
Информационную базу также составили аналитические материалы организации Transparency International, касающиеся «Индекса восприятия коррупции» (2008-2012 гг.), в частности были использованы пять аналитических материалов названной организации. Для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах в диссертации использованы и иные показатели изучения коррупции, в частности проанализирован «барометр мировой коррупции», (Global Corruption Barometer), охвативший период с 2008-2012 гг.
В работе использованы результаты анкетного опроса, по проблеме реализации законодательства о противодействии коррупции, работников прокуратуры (заместители, старшие помощники и помощники прокуроров районного звена) в количестве 168 человек, работников федеральных и региональных органов государственной власти (специалисты 1 разряда, ведущие и главные специалисты-эксперты, консультанты, советники, заместители начальников отделов, начальники отделов, заместители начальников управлений и департаментов) в количестве 270 человек, работников органов местного самоуправления
(специалисты-эксперты, старшие специалисты, ведущие и главные специалисты, заместители начальников отделов, начальники отделов) в количестве 190 человек.
Научная новизна диссертации. В работе уточнено понятие «коррупция» на
основании чего предлагаются изменения в действующее законодательство о противодействии коррупции, раскрыты причины и условия совершения коррупционных правонарушений, а также определено место и роль прокуратуры в организационно-правовом механизме противодействия коррупции. Выявлены конструктивные элементы в организационном механизме противодействия коррупции органами прокуратуры, определены направления взаимодействия прокуратуры с другими правоохранительными органами и институтами гражданского общества по противодействию коррупции. Определена специфика прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, а также разработаны методические рекомендации по выявлению административных коррупционных правонарушений, дела, о которых возбуждаются прокуратурой.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о необходимости уточнения понятия «коррупция», которое закреплено в статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции». В связи, с чем представляется целесообразным указанную статью дополнить предписанием о том, что коррупция имеет такие формы своего проявления, как «кадровый и служебный протекционизм» и «служебное мошенничество».
2. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции представляется необходимым в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» поместить специальную Главу 5 «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции». В этой главе необходимо определить полномочия прокурора по надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. Также в диссертации обосновывается необходимость создание специализированной прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.
3. Предмет прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции представляет собой систему, которая включает: соблюдение требований к служебному поведению государственного служащего и разрешению конфликта интересов, достоверное предоставление сведений о доходах, расходах государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, соблюдение запретов и ограничений, а также выполнение обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции, соблюдение требований ротации кадров в системе государственной службы.
4. Для повышения статуса комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в Указ Президента РФ от 1 июля 2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» следует закрепить положение о том, что в состав соответствующей комиссии в обязательном порядке включается прокурор.
Участие прокурора в работе соответствующей комиссии поможет активизировать работу соответствующей структуры в деле противодействия коррупции, а также поможет повысить ответственность ее членов.
5. Важным направлением в деле организации деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции в настоящее время является взаимодействие с заинтересованными правоохранительными и контрольными органами. В этой связи имеется объективная необходимость принять совместный приказ о взаимодействии Прокуратуры, МВД России, ФСБ России, ФНС России, ФТС России по вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции, а также контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.
6. Контроль за расходами лица, занимающего соответствующую должность, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными
ему прокурорами, в силу сложности реализации прокуратурой соответствующих положений закона в настоящее время необходимо разработать методические рекомендации по его реализации. Также в силу специфики соответствующей деятельности прокуратуры было бы верным установить административную ответственность за воспрепятствование прокурору в осуществлении контроля за расходами определенных законом лиц.
7. В целях повышения статуса независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антик
