АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Договорные отношения с участием органов внутренних дел Российской Федерации»
МВД РОССИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
На правах рукописи
БАНИНА ОЛЬГА АЛЕКСЕЕВНА
ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере милиции общественной безопасности)
Специальность 12.00.03 -
гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-П етербург 2004
Работа выполнена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Мусин Валерий Абрамович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент Городов Олег Александрович;
кандидат юридических наук Леонова Елена Владимировна
Ведущая организация
Орловский юридический институт МВД России
Защита состоится «_»_2004 г. в_
часов на заседании диссертационного совета Д 203.012.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, дом 1).
Автореферат разослан «_»_2004 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.012.02 доктор юридических наук, профессор
Денисов С.А.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Необходимость существенного пересмотра сложившихся принципов гражданско-правового регулирования в сфере деятельности органов внутренних дел Российской Федерации объективно обусловлена переходом страны к рыночным отношениям.
Многие ранее действовавшие нормативные акты, регулировавшие деятельность органов внутренних дел и носившие преимущественно императивно-ограничительный характер, устарели и отчасти вошли в противодействие с действующими нормативными актами, что требует кардинального их пересмотра.
Потребности сегодняшнего дня диктуют условия пересмотра сложившейся системы законодательства, регулирующего организацию договорной деятельности органов внутренних дел, введения новых нормативных актов гражданско-правового характера, регулирующих договорные отношения с участием подразделений милиции общественной безопасности.
Большое значение в этом плане имело принятие Закона Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 года. Указанный Закон фактически заложил начала гражданско-правового регулирования договорных отношений с участием подразделений милиции общественной безопасности в современных условиях (ст. 10). Однако многие вопросы гражданско-правового характера ни в Законе, ни в принятых в его развитие подзаконных нормативных актах оказались нерешенными.
Указанные обстоятельства и обуславливают выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. В юридической литературе гражданско-правовые проблемы, возникающие в деятельности подразделений милиции общественной безопасности по осуществлению охраны имущества, охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на договорной основе, практически не были объектом самостоятельного исследования. Исключение составляют работы В.И. Гусака «Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России», М.Г. Марковой «Договорная форма организации деятельности милиции по охране собственности, граждан», В.И. Смирнова «Договоры об охране собственности граждан и юридических лиц с участием вневедомственной охраны при
органах внутренних дел», Л.Н. Хесина «Хозяйственная деятельность органов внутренних дел», Г.П. Чуб «Договор об охране квартир вневедомственной охраной».
Договорные отношения с участием подразделений милиции общественной безопасности (государственной автомобильной инспекции, патрульно-постовой службы и других) в условиях перехода к рыночной экономике фактически не подвергались комплексному научному исследованию, а следовательно, нуждаются в детальном рассмотрении и совершенствовании. Кроме того, многие положения заключаемых ныне договоров с участием подразделений милиции общественной безопасности отличаются неполнотой, разрозненностью, что порождает споры в исследуемой сфере. Не получили должного освещения в литературе вопросы гражданско-правовой договорной ответственности в деятельности подразделений милиции общественной безопасности. Недостаточная теоретическая проработка гражданско-правовых вопросов в деятельности милиции общественной безопасности на основе договоров порождает ряд проблем в практической деятельности данных органов.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе заключения и исполнения подразделениями милиции общественной безопасности органов внутренних дел договоров, а предметом - закономерности правового и организационного регулирования договорных отношений с участием подразделений милиции общественной безопасности органов внутренних дел.
Целью диссертационного исследования является анализ содержания правовых норм, определяющих правовую основу деятельности подразделений милиции общественной безопасности органов внутренних дел, связанной с заключением и исполнением гражданско-правовых договоров, а также обоснование ряда теоретических выводов и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование гражданских правоотношений и законодательства, регулирующего договорные отношения с участием подразделений милиции общественной безопасности.
Для достижения поставленной цели диссертантом были сформулированы следующие задачи:
- проанализировать нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел по заключению
договоров;
- исследовать теоретические разработки, посвященные договорным отношениям с участием органов внутренних дел (учебные пособия, монографии, статьи и т.д.);
- определить степень участия органов внутренних дел в гражданско-правовых отношениях;
- осуществить анализ соотношения гражданской правосубъектности органов внутренних дел как юридических лиц и их компетенции в новых экономических условиях;
- определить предпосылки участия органов внутренних дел в договорных отношениях;
- показать специфику договорных отношений с участием органов внутренних дел;
- произвести анализ договоров с участием органов внутренних дел и на основе этого разработать их классификацию;
- определить условия, порядок заключения и оформления договорных отношений с участием подразделений милиции общественной безопасности;
- определить содержание договоров, заключаемых с участием подразделений милиции общественной безопасности;
- установить особенности гражданско-правовой ответственности, наступающей в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения подразделениями милиции общественной безопасности договорных обязательств;
- на основе сделанных теоретических выводов, анализа действующего законодательства, практики его применения разработать предложения по совершенствованию нормативных актов, регулирующих договорную деятельность подразделений милиции общественной безопасности.
Методологической основой исследования являются общие и частные методы научного познания: диалектического, исторического, сравнительно-правового, логического, системного анализа. Исследование основывается на действующем гражданском законодательстве, подзаконных нормативных актах МВД России, выводах общей теории права, действующей судебной и административной практики.
Теоретической основой исследования стали концептуальные положения изложенные в трудах ученых-правоведов:
М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся,
A.Г. Быкова, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, О,С. Иоффе, О.А. Красавчикова, М.Г. Марковой, В.А. Мусина,
B.А. Ойгензихта, В.Ф. Попондопуло, Д.Н. Розанцевой, О.Н. Сади-кова, ГА. Свердлыка, А.П. Сергеева, В.И. Смирнова, Е.А. Суханова, КХК. Толстого, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфиной, ГФ. Шерше-невича, B.C. Якушева и других.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой новое комплексное исследование договорных отношений с участием органов внутренних дел (на примере милиции общественной безопасности), проведенное после принятия нового Гражданского, Гражданско-процессуального кодексов Российской Федерации, с учетом изменившейся социально-экономической и общественно-политической обстановки в стране, в условиях необходимости совершенствования и повышения эффективности деятельности органов внутренних дел России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Наделение органов внутренних дел правами и обязанностями предполагает их четкую нормативную закрепленность, что отражается на гражданской правосубъектности, которая реализуется в границах компетенции и не выходит за ее пределы. То есть гражданская правосубъектность органов внутренних дел реализуется в области, где органы внутренних дел осуществляют свои публично-правовые функции.
2. Специфика деятельности органов внутренних дел определяет специальный характер их гражданской правоспособности. Это связано с тем, что наделение органов внутренних дел гражданской правоспособностью предполагает реализацию тех гражданских прав и обязанностей, которые служат цели выполнения стоящих перед ними задач. Как юридические лица они могут совершать лишь такие гражданско-правовые действия, которые направлены на достижение поставленных перед ними задач. Наделение органов внутренних дел правами и обязанностями юридического лица обеспечивает их нормальное функционирование как участников гражданско-правовых (договорных) отношений.
3. Участие в договорных отношениях органа внутренних дел как субъекта гражданских правоотношений, наделенного компетенцией, обусловливает специфику этих отношений, проявляю-
щуюся как в основаниях возникновения, так и в содержании договоров.
4. Ввиду того, что договоры с участием органов внутренних дел относятся к числу непоименованных договоров и являются разновидностью договоров возмездного оказания услуг автор предлагает для практического применения свой вариант договора об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, считая, что подобная практика позволит в дальнейшем изменить положения главы 39 Гражданского кодекса Российской Федерации, дополнив ее нормами об отдельных видах договоров, в том числе и договоров с участием органов внутренних дел.
5. Исследование законодательства, регулирующего деятельность подразделений милиции общественной безопасности, с точки зрения отраслевой принадлежности и с позиций науки гражданского права приводит к выводу о необходимости его совершенствования, в частности требует законодательного закрепления правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации как юридических лиц, создаваемых в форме учреждения.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы пополняют потенциал науки гражданского права и могут повлиять на процесс видоизменения и совершенствования отдельных норм и положений гражданского законодательства.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования при подготовке новых и совершенствовании действующих нормативно-правовых актов, регулирующих договорные отношения с участием органов внутренних дел.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций по гражданскому праву в учебных заведениях системы МВД России, а также при составлении учебных планов и программ по указанной дисциплине и при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России. Концептуальные теоретические и практические положения настоящего диссертацион-
ного исследования прошли апробацию в процессе проведения семинарских и практических занятий по курсу «Гражданское право» на факультетах университета, а также в выступлениях диссертанта на региональном семинаре «Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности» (Санкт-Петербург, 29 марта 2002 года); юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 года).
Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы; определяются методологические основы, цель, задачи, объект и предмет исследования; отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; излагаются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - «Общая характеристика договоров, заключаемых органами внутренних дел Российской Федерации» - включает в себя четыре параграфа.
Первый параграф - «Органы внутренних дел Российской Федерации как субъекты договорных отношений» - посвящен исследованию вопросов, раскрывающих понятие юридического лица. Подробно исследуются признаки юридического лица, раскрывающие правовую природу отделов (отделений) органа внутренних дел Российской Федерации1. Автор отмечает, что органы внутренних дел обладают всеми признаками, которые в своей совокупности составляют содержание понятия юридического лица.
Первым исследуемым признаком является признак организационного единства, характеризующий любую организацию как
1 Под органами внутренних дел понимаются отделы (отделения), а также подразделения милиции общественной безопасности, являющиеся юридическими лицами.
единое целое. Суть данного признака заключается в том, что юридическим лицом может быть не всякий коллектив людей, обладающих имуществом, а лишь определенным образом организованный, имеющий официально закрепленную структуру, постоянно действующий коллектив, то есть представляющий собой организацию. Только организационно оформленный коллектив способен быть самостоятельным носителем гражданских прав и обязанностей.
Относительно органа внутренних дел организационное единство проявляется в наличии его внутренних подразделений, приспособленных к выполнению возложенных на них задач, а также начальника, осуществляющего руководство учреждением. Несмотря на сложную внутреннюю структуру, органы внутренних дел благодаря данному признаку выступают в гражданском обороте как единый субъект права.
Рассматривая признак наличия имущественной обособленности, автор исследует понятие права оперативного управления, так как именно на этом ограниченном вещном праве собственником закрепляется имущество за учреждениями, в том числе и за отделами (отделениями) органов внутренних дел.
Исследуя имущественную обособленность органов внутренних дел, автор отмечает, что имущество, закрепленное за указанными органами, принадлежит им на праве оперативного управления, то есть органы внутренних дел не являются собственниками закрепленного за ними имущества. Это имущество находится у них на балансе (проходит по смете) и используется ими в своей деятельности. Имущество органов внутренних дел может находиться в федеральной собственности, а также в собственности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Полномочным представителем государства в соответствующих правоотношениях является Министерство имущественных отношений Российской Федерации. Предприятия, учреждения, организации системы органов внутренних дел Российской Федерации независимо от источников их финансирования приватизации не подлежат.
Автор отмечает, что право оперативного управления характеризуется тем, что учреждения могут осуществлять права владения и пользования закрепленным за ними имуществом в пределах, установленных федеральным законом, заданиями собственника и назначением имущества.
Организационное единство и имущественная обособленность являются предпосылками самостоятельного выступления органа внутренних дел в гражданском обороте в качестве имущественно обособленной организации, строящей свои отношения с другими субъектами гражданского права на основе юридического равенства сторон, а не как публичный орган - орган управления. Отмечается, что выступление органа внутренних дел в гражданском обороте от своего имени означает право данного органа вступать от своего имени в гражданские правоотношения: самостоятельно заключать договоры, защищать свои нарушенные гражданские права и т. д.
Рассматривая признак самостоятельной имущественной ответственности юридических лиц, автор указывает на особенности гражданско-правовой ответственности органа внутренних дел, заключающиеся в том, что орган внутренних дел отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случае их недостаточности субси-дарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества. Так как собственником имущества, закрепленного за органом внутренних дел, является государство, то, соответственно, субъектами субсидарной ответственности должны являться государственные органы.
Далее автором отмечается, что государственные юридические лица, деятельность которых осуществляется в области управления, социальной сфере, сферах образования, здравоохранения и других областях деятельности, преимущественно не носящей коммерческого характера, имеют организационно-правовую форму учреждения, в том числе учреждения, входящие в систему МВД России.
Во втором параграфе - «Гражданская правосубъектность и компетенция органов внутренних дел Российской Федерации» -исследуются различные точки зрения ученых на понятия гражданской правосубъектности и компетенции, их содержание. Определяется соотношение гражданской правосубъектности органов внутренних дел и их компетенции.
Диссертант отмечает, что для органа внутренних дел возможность участия в договорных отношениях возникает благодаря наделению его гражданской правосубъектностью. Сложность определения правосубъектности состоит в том, что законодатель не
использует данный термин, хотя вопросы правосубъектности привлекали внимание многих ученых в области правовой науки.
Анализ основных точек зрения на данную проблему позволил диссертанту выявить несколько подходов к пониманию правосубъектности. Так, некоторые ученые отождествляют понятие правосубъектности с понятием правоспособности (С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, В.Ф. Яковлев и др.), другие - с правовым статусом гражданина или организации (P.O. Халфина, С.А. Зинченко). По мнению Н.В. Витрука, С.С. Алексеева, понятие правосубъектности охватывает правоспособность и дееспособность, представляя собой праводееспособность.
Диссертант на основании исследования различных подходов к понятию правосубъектности делает вывод, что наиболее адекватно отражающей реальность может рассматриваться позиция, в рамках которой понятие правосубъектности не сводится к понятию правоспособности. Правосубъектность - это не только юридическая способность быть субъектом правовых отношений и общая предпосылка к правообладанию, но и юридическая способность своими действиями и своей волей приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности.
Далее в работе автором проводится разграничение понятий общей и специальной правосубъектности юридического лица.
Исследуя гражданскую правосубъектность, диссертант приходит к выводу, что органы внутренних дел, выступая в гражданском обороте как юридические лица, обладают специальной правоспособностью, предполагающей наличие у юридического лица лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных документах. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел всецело подчинена задачам, для выполнения которых они созданы. А их участие в гражданских правоотношениях осуществляется в пределах, необходимых для нормального функционирования указанных органов.
Наряду с рассмотрением вопросов гражданской правосубъектности органов внутренних дел автор исследует понятие и содержание их компетенции. По мнению автора, компетенция органов внутренних дел определяется совокупностью тех задач, на решение которых они уполномочены от имени государства. Компетенция органов внутренних дел представляет собой комплекс закрепленных нормами права задач, функций, прав и обязанно-
стей органа. При этом в компетенцию органа включаются лишь те его права и обязанности, которые имеют государственно-властный характер. Исходя из этого, автор отмечает, что правоспособность характеризуется возможностью обладания правами и обязанностями, компетенция же - это не возможность обладать, а установленные в правовых актах правомочия органа государственного управления. Учитывая изложенное, диссертант отмечает, что для органа внутренних дел характерна двойственность правового положения, которая состоит в том, что, с одной стороны, орган внутренних дел - есть структурное подразделение МВД России, относящееся к органам государственного управления и выполняющее функции охраны правопорядка, то есть публично-правовые функции; с другой стороны, орган внутренних дел - услугодатель (исполнитель) в договорах об охране объектов и др., то есть является субъектом гражданско-правовых отношений. В данных правоотношениях орган внутренних дел выступает не как орган управления, а как равноправный субъект гражданского права, как юридическое лицо, имеющее имущество на праве оперативного управления.
Исследуя проблему соотношения гражданской правосубъектности органов внутренних дел и их компетенции, автор приходит к выводу о том, что гражданская правосубъектность органов внутренних дел предопределяется их компетенцией. То есть, ее реализация происходит в границах, очерченных компетенцией данных органов, так как для последних характерно наличие лишь таких прав и обязанностей, которые не идут в противоречие, а, наоборот, служат цели выполнения задач, стоящих перед ними.
В третьем параграфе - «Основания возникновения и специфика договорных отношений с участием органов внутренних дел Российской Федерации» - автором предпринята попытка определить предпосылки участия органов внутренних дел в гражданских правоотношениях, а также определить специфику данных отношений.
В данном параграфе представлена классификация юридических фактов, с учетом которых сформулированы основания возникновения договорных отношений с участием органов внутренних дел. Автор - отмечает, что среди юридических фактов наибольшее значение для органов внутренних дел как юридических лиц имеют договоры и административные акты. Эти основания по отдельности или в совокупности могут породить у государствен-
ных учреждений - органов внутренних дел определенные субъективные права и обязанности.
Отмечается, что в настоящее время наблюдается тенденция к расширению участия органов внутренних дел в гражданско-правовых отношениях, они стали более активно принимать участие в договорных обязательствах, расширилась и изменилась сфера договоров с их участием. Для этого имеются объективные предпосылки:
- заинтересованность органов внутренних дел в связи с возможностью получать дополнительные доходы;
- практическая потребность государства в участии данных субъектов в договорных отношениях;
- соответствие основных направлений деятельности органов внутренних дел характеру и содержанию возникающих договорных отношений.
Анализируя гражданско-правовые отношения с участием органов внутренних дел, диссертант приходит к выводу, что рассматриваемые отношения обладают определенной спецификой и, прежде всего, это связано с особым субъектом, который обладает специальной гражданской правоспособностью. Контрагент, участвующий в договорных отношениях с каким-либо подразделением милиции общественной безопасности органов внутренних дел, предполагает участие в указанных отношениях субъекта, наделенного властными правами и обязанностями (компетенцией), так как именно в этом проявляется заинтересованность в сотрудничестве. В связи с этим в возникающих договорных отношениях могут преобладать императивные условия, соответствующие правовому статусу органов внутренних дел.
По мнению автора, в соответствии с особенностями нормативного регулирования (приказы, инструкции) договорные отношения имеют «административный оттенок» и, соответственно, комплексный характер, характеризующийся определенной степенью императивности.
Выявляя следующую особенность, автор отмечает, что участие органов внутренних дел в договорных отношениях носит вспомогательный характер и дополняет те функции органов, на решение которых ориентирована их основная деятельность. Вступлению органов внутренних дел в гражданско-правовые отношения способствует прежде всего соответствие характера и целей деятельности указанных органов возникающим договор-
ным отношениям. Также автор полагает, что это позволяет без особой переориентации эффективно выполнять взятые обязательства и тем самым повышать уровень материальной обеспеченности органов внутренних дел.
Особой специфичностью договоров, заключаемых с участием органов внутренних дел, является то, что они относятся к числу непоименованных договоров, то есть таких договоров, которые не нашли нормативного урегулирования в действующем законодательстве. Для них характерна определенная незавершенность. Вместе с этим, в договорах с их участием могут сочетаться элементы различных известных законодательству договоров. Отмечается, что все споры при заключении или исполнении договоров с участием органов внутренних дел регулируются не в административном, а в гражданском процессуальном порядке, то есть через судебные органы.
Четвертый параграф - «Виды договоров, заключаемых с участием органов внутренних дел Российской Федерации» -посвящен исследованию основных видов договоров с участием органов внутренних дел. Здесь предпринята попытка разграничить административные отношения органа внутренних дел как субъекта управленческой деятельности от гражданско-правовых отношений органа внутренних дел как юридического лица в гражданском обороте. Автор отмечает, что в договорных отношениях орган внутренних дел выступает как равноправный, самостоятельный и независимый субъект. В административно-правовых же отношениях он выступает как орган управления, строящий свои отношения, основываясь на принципе «власти и подчинения».
Анализируя всю совокупность гражданско-правовых отношений органов внутренних дел с учетом их направленности1, диссертант приходит к выводу о том, что договорные отношения с участием органов внутренних дел можно разграничить на четыре группы:
- договоры, направленные на передачу имущества. К данной группе относятся договоры аренды (имущественного найма), купли-продажи и другие, заключаемые органами внутренних дел;
1 См.: Советское гражданское право: Учебник: В 2-х т. / Под ред. О.А. Красавчикова. М.: Высш. шк., 1985. Т. 1. С. 416.
- договоры, направленные на выполнение работ. Это прежде всего договоры подряда: на капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений; на техническое обслуживание и ремонт криминалистической и оперативной техники; на технической обслуживание и ремонт средств связи; на техническое обслуживание и ремонт компьютерной и организационной техники; на техническое обслуживание автотранспортных средств и др.;
- договоры, направленные на оказание услуг. К данной группе относятся договоры о предоставлении услуг связи. На основании этих договоров осуществляется пересылка почтовых и телеграфных отправлений, пользование городской и междугородной телефонной связью; договоры об охране объектов подразделениями вневедомственной охраны и др.;
- договоры с участием кредитных организаций: договор банковского счета и др.
Кроме указанной классификации договоров с участием органов внутренних дел диссертант также исследует широкий круг договорных отношений, в которых одной из сторон является подразделение милиции общественной безопасности, а именно патрульно-постовая служба, государственная автомобильная инспекция, вневедомственная охрана и другие. Для этих подразделений характерны следующие договорные отношения:
- договор об охране объектов и его разновидности, такие, как договор на охрану отдельных предприятий, сооружений и важных объектов, имеющих государственное значение; договор на охрану объектов исторического и культурного наследия; договор на охрану объектов теле- и радиокомпаний и других информационных агентств; договор на охрану объектов, в которых хранятся значительные материальные ценности, и др.;
- договор о централизованной охране квартир и других помещений с личным имуществом граждан;
- договор об охране индивидуальной ячейки с личным имуществом граждан;
- договор об услугах сопровождения и охраны грузов (имущества) по территории РФ, а также обеспечение охраны общественного порядка при проведении переговоров, встреч, экскурсий и т.п.;
- договор об охране ценностей собственника при перевозке;
- договор об экстренном вызове милиции (вневедомственной охраны) в случае угрозы личной или имущественной безопасности;
- договор об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массового мероприятия;
- договор об услугах на сопровождение транспортных средств патрульными автомобилями государственной автомобильной инспекции и др.
В заключение первой главы исследования автор делает вывод о том, что органы внутренних дел в лице милиции общественной безопасности, являясь структурой государства, наряду с выполнением задач по борьбе с преступностью, охраной общественного правопорядка и обеспечения общественной безопасности, прав, а также интересов граждан и государства, могут являться субъектами гражданских правоотношений.
Вторая глава - «Порядок заключения и исполнения договоров с участием подразделений милиции общественной безопасности» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Порядок заключения и оформления договоров с участием подразделений милиции общественной безопасности» - автором исследуются способы и порядок заключения, а также оформления договоров с участием подразделений милиции общественной безопасности, анализируются существенные условия этих договоров.
Анализируя данные вопросы, автор приходит к выводу, что к договорным отношениям с участием органов внутренних дел в полной мере применяются положения главы 28 ГК РФ. То есть при заключении и оформлении договоров об охране объектов, договоров об услугах на сопровождение и охрану грузов, договоров об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массового мероприятия и других подразделения местной милиции руководствуется прежде всего нормами гражданского права, а также ведомственными нормативными актами, регламентирующими отдельные виды договоров.
Далее диссертантом определяются способы и порядок заключения договоров об охране объектов, об услугах на сопровождение и охрану грузов, об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массового мероприятия с участием подразделений милиции общественной безопасности. При этом отмечается, что договоры с участием подразделений милиции об-
щественной безопасности заключаются посредством направления оферты (ст. 435 ГК РФ) одной из сторон и ее акцепта (ст. 439 ГК РФ) другой стороной. Автор обращает внимание на то, что заключению указанных договоров между подразделениями милиции общественной безопасности и собственниками предшествует преддоговорная работа, которая включает в себя обследование объектов, подготовку необходимых документов, согласование всех условий договора и т. д.
Подразделения милиции общественной безопасности, используя средства массовой информации, доводят до граждан и юридических лиц сведения о комплексе услуг по обеспечению сохранности принадлежащего им имущества, по охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий, по сопровождению грузов, путем заключения договоров. Подобные предложения нельзя рассматривать как оферту, но лишь как приглашение делать оферту (п. 1 ст. 437 ГК РФ), поскольку оферта (абз. 2 п. 1 ст. 435 Гк РФ) должна содержать существенные условия договора.
Далее автор указывает, что договоры с участием подразделений милиции общественной безопасности хоть и заключаются с каждым, кто к ним обратится (юридическими, физическими лицами), однако к публичным договорам не относятся, а имеют лишь черты публичности. Указанные договорные отношения относятся к числу свободно заключаемых договоров, то есть заключаемых по воле сторон.
Таким образом, договоры с участием подразделений милиции общественной безопасности считаются заключенными, если они составлены в письменной форме, подписаны уполномоченными на то лицами, а также если между сторонами достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Для договоров с участием органов внутренних дел, ввиду того, что они являются непоименованными договорами, существенными условиями будут являться: предмет; условия, являющиеся необходимыми для данных договоров; условия, относительно которых по требованию одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
В случае недостижения соглашения по существенным условиям договора, он считается не заключенным и не порождает никаких правовых последствий.
Во втором параграфе - «Содержание договорных отношений с участием подразделений милиции общественной безопас-
ности» - автор определяет, что понимается под «содержанием договорных отношений», анализирует права и обязанности сторон - «Заказчика» и «Исполнителя».
Исследовав различные научные подходы к проблеме определения «содержания договорных отношений», диссертант приходит к выводу о том, что под содержанием договорных отношений следует понимать совокупность условий, формирующих и выражающих взаимосогласованное волеизъявление сторон, которые по своему юридическому назначению делятся на существенные, обычные и случайные.
Рассматривая существенные условия договора, автор обращает внимание на проблему определения их существенности, отмечая, что разрешение указанного вопроса будет способствовать более конкретному, единообразному и эффективному применению норм гражданского законодательства о договорах. Анализируя указанный вопрос, автор выделяет следующие виды существенных условий:
- законные - установленные законом или иными правовыми актами;
- договорные - установленные соглашением сторон.
Законные условия включают в себя: условие о предмете договора; условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные; условия, которые названы в законе или иных правовых актах как необходимые для договоров данного вида (п. 1 ст. 432 ГК РФ).
Дальнейшее исследование содержания договорных отношений с участием подразделений милиции общественной безопасности показывает, что для данных правоотношений характерна определенная специфика, которая проявляется как в основаниях возникновения договорных обязательств, так и в их содержании. Как правило, подобные договорные обязательства кроме гражданского законодательства также регулируются ведомственными нормативными актами, что вносит в возникающие отношения элементы административно-правового регулирования, которые не прекращаются на стадии заключения договоров и продолжают существовать в некоторых правах и обязанностях сторон. К примеру, в большей степени признаки, присущие административно-правовому регулирования правоотношений, проявляются в договоре об охране общественного порядка при проведении массового мероприятия. Большинство норм, регулирующих этот договор,
являются императивными, так как охрана общественного порядка органами внутренних дел предполагает активный контроль за поведением людей в месте проведения массового мероприятия, что достигается путем реализации властных прав и обязанностей милиции общественной безопасности, составляющих содержание ее компетенции.
В диссертации произведен анализ содержания наиболее распространенных договоров с участием подразделений милиции общественной безопасности, а именно - договора об охране объектов, договора об услугах на сопровождение и охрану грузов по территории Российской Федерации, договора об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массового мероприятия. Отмечено, что чаще всего субъектами договорных отношений в системе органов чвнутренних дел выступают такие подразделения милиции общественной безопасности, как государственная автомобильная инспекция, вневедомственная охрана, патрульно-постовая служба и другие. Вместе с этим отмечается, что многие договоры, заключаемые с участием органов внутренних дел, значительно устарели и перестали удовлетворять практическим потребностям отдельных регионов ввиду различных экономических условий существования. В настоящее время отсутствуют единые примерные договоры с участием подразделений милиции общественной безопасности, в связи с чем указанные подразделения в каждом регионе самостоятельно определяют условия примерных договоров, что, по мнению автора, является неприемлемым ввиду единого руководства органами внутренних дел на основе законов Российской Федерации и ведомственного нормотворчества. В связи с этим представляется актуальным разработать примерные договоры с участием подразделений милиции общественной безопасности для МВД РФ и ввести их в действие. В этой связи отмечается необходимость разработки единого ведомственного нормативного акта, который будет способствовать не только созданию системы юридических гарантий против нарушения прав граждан и соблюдению обязанностей, предусмотренных их правовым статусом, но и регламентировать договорные отношения с участием подразделений милиции общественной безопасности. Учитывая это обстоятельство, диссертантом разработан авторский вариант договора об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массового мероприятия. Отмечается, что основные положения
данного договора могут быть использованы в качестве основы при разработке соответствующего ведомственного нормативного акта.
В диссертации также исследуются юридические признаки договоров с участием милиции общественной безопасности. Автор обращает внимание на то обстоятельство, что с позиций нового гражданского законодательства вопрос о правовом положении субъектного состава договоров об охране объектов, об услугах на сопровождение и охрану грузов по территории Российской Федерации, об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массового мероприятия не исследовался.
Анализируя правовое положение вневедомственной охраны, государственной автомобильной инспекции и других подразделений милиции общественной безопасности, диссертант приходит к выводу о двойственной природе их правового положения.
В третьем параграфе - «Гражданско-правовая ответственность подразделений милиции общественной безопасности, наступающая в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств» - исследуются различные точки зрения ученых на понятие имущественной ответственности и ее содержание, определяются особенности гражданско-правовой ответственности подразделений милиции общественной безопасности.
Автор отмечает, что законодатель не дает легального определения гражданско-правовой ответственности, а в современной юридической науке вопрос, касающийся сущности указанного феномена, является дискуссионным, хотя данной проблеме посвящено большое количество исследований. Вместе с тем взгляды отдельных ученых по данному вопросу, по мнению автора, выражают общий подход к определению понятия гражданско-правовой имущественной ответственности. Поскольку гражданское законодательство регулирует главным образом имущественные отношения, то гражданско-правовая ответственность, имеет имущественное содержание, а ее меры (гражданско-правовые санкции) носят имущественный характер.
Далее, исследуя содержание гражданско-правовой ответственности подразделений милиции общественной безопасности, диссертант приходит к выводу, что ответственность сторон строится, прежде всего, в соответствии с общими условиями гражданско-правовой ответственности (гл. 25 ГК РФ), но в то же время
обладает определенной спецификой, которая может проявляться в ее ограниченном по объему характере. Данные ограничения установлены в примерных договорах и отражены в особых условиях ответственности, что, в принципе, не противоречит действующему законодательству (ст. 400 ГК РФ). Имущественная ответственность подразделений милиции общественной безопасности не строится на обязанности полного возмещения убытков, а заключается только в возмещении реального ущерба без возмещения упущенной выгоды. Специфика ответственности проявляется также в том, что указанные подразделения несут ответственность не за все убытки в виде реального ущерба, обусловленные ненадлежащим исполнением гражданско-правовых договоров, а лишь за те, которые причинены определенными способами, предусмотренными ведомственными нормативными актами.
Кроме того, подразделения милиции общественной безопасности как участники договорных отношений несут имущественную ответственность при наличии виновного поведения в действиях их конкретных участников. Одним из специальных условий привлечения к гражданско-правовой ответственности подразделений милиции общественной безопасности за ненадлежащее исполнение или неисполнение договорных обязательств, повлекших имущественный ущерб для собственника (стороны в договоре на оказание возмездных услуг подразделениями местной милиции), является установленный компетентным государственным органом (органом дознания, следствия или судом) факт преступного посягательства, закрепленный в установленной процессуальной форме. Указанными органами также должен быть установлен ущерб, причиненный противоправными действиями.
В заключении на основе обобщения результатов исследования сформулированы выводы и рекомендации, направленные на совершенствование договорных отношений с участием органов внутренних дел (на примере подразделений милиции общественной безопасности) в современных условиях.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
1. Некоторые аспекты договоров, заключаемых подразделениями милиции общественной безопасности // Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности: Материалы регионального семинара. Санкт-Петер-
бург, 29 марта 2002 года / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. 0,1 п.л.
2. К проблеме нетипичных договоров с участием ОВД // МВД России - 200 лет: история и перспективы развития: Тезисы докладов и выступлений на юбилейной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 года. Часть 3 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. 0,1 п.л.
3. Договорные отношения с участием органов внутренних дел // Сборник статей адъюнктов и соискателей Калининградского юридического института МВД России. Вып. 7 / Под общ. ред. В.Л. Попова, В.М. Мешкова, С.Г. Лапикова и др. Калининград: Калининградский юридический институт МВД России, 2002. 0,2 п.л.
4. Некоторые аспекты договоров об охране объектов, осуществляемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел // Вестник Калининградского юридического института МВД России: Научно-теоретический журнал / Под общ. ред. В.Л. Попова, С.Г. Лапикова и др. Калининград: Калининградский ЮИ МВД России, 2002. № 2. 0,3 п.л.
5. К вопросу о гражданской правосубъектности органов внутренних дел Российской Федерации // Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности: Сборник трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 16 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. 0,4 п.л.
6. Орган внутренних дел Российской Федерации как юридическое лицо (на примере милиции общественной безопасности) // Сборник статей адъюнктов и соискателей Калининградского юридического института МВД России. Вып. 8 / Под общ. ред. В.Л. Попова, В.М. Мешкова, С.Г. Лапикова и др. Калининград: Калининградский юридический институт МВД России, 2003. 0,4 п.л.
7. Органы внутренних дел Российской Федерации как субъекты гражданских правоотношений: Учебное пособие. Калининград: Калининградский юридический институт МВД России, 2003. 4,8 п.л.
8. Особенности гражданско-правовой ответственности подразделений милиции общественной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации, наступающей в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных отношений
// Общество и право Сборник трудов докторантов, адъюнктов и соискателей Вып 17 / Под общ ред В П Сальникова СПб Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003 0,2 п л
9 Особенности заключения и содержания договоров с участием органов внутренних дел Российской Федерации (по материалам милиции общественной безопасности) Учебное пособие Калининград Калининградский юридический институт МВД России, 2003 5,0 п л
Подписано в печать и в свет 18 03 2004 Формат 60Х§4
Печать офсетная Объем 1,0 п л_Тираж 100 экз
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1
