АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Экономическая основа местного самоуправления как комплексный правовой институт муниципального права Российской Федерации»
На правах рукописи
Матвиенко Светлана Валерьевна
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК КОМПЛЕКСНЫЙ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
автореферат на соискание учёной степени кандидата юридических наук
11 МАР 2015
Москва - 2015
005560342
005560342
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институте государства и права Российской академии наук.
Научный руководитель: доктор юридических наук,
заслуженный юрист Российской Федерации Гранкин Игорь Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Бабичев Игорь Викторович Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
кандидат юридический наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Будаев Андрей Михайлович Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Тверской государственный университет», юридический факультет
Защита состоится «02» апреля 2015 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, город Москва, улица Знаменка, дом 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Электронная версия автореферата размещена на официальном сайте.
Автореферат разослан есб» СрцбрСЬлР^Л 15 года.
Учёный секретарь
диссертационного совета Д.002.002.02
кандидат юридических наук, доценту///¿. ' ' —"Ё.В. Понизова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Аыгуалыюсть темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в системе правовых институтов муниципального права Российской Федерации центральное место занимает комплексный правовой институт экономической основы местного самоуправления. Правовые нормы, составляющие этот правовой институт, регулируют базовые общественные отношения, возникающие в процессе формирования материальной основы местного самоуправления в форме муниципальной собственности, включающей имущество и средства местных бюджетов, без использования которых невозможно решать вопросы местного значения. Несмотря на особую значимость экономической основы местного самоуправления, в науке муниципального права не сложилось достаточно четкое представление о сущности названного правового института, о статусе населения, как участника общественных отношений, возникающих при решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также о тенденциях развития правового регулирования имущественных и финансовых отношений на муниципальном уровне.
Актуальность данного диссертационного исследования усиливается также необходимостью более полного решения, поставленной ещё в 1999 году в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления', задачи по защите муниципальной собственности и созданию стабильной нормативной правовой основы экономической деятельности муниципальных образований, обеспечивающей рациональное использование муниципального имущества и формирование бездефицитных местных бюджетов.
Таким образом, вполне очевидна актуальность диссертации, посвященной исследованию содержания комплексного правового института экономической основы местного самоуправления и его составных частей,
1 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 501!.
поиску и обновлению концептуальных положений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе формирования и использования материальных и финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения населением непосредственно или через органы местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития науки муниципального права накоплен определённый объём знаний о правовой природе местного самоуправления, его экономической основе и её составных компонентах. Эта проблематика рассматривается в юридической литературе, в том числе в работах С. А. Авакьяна, JI. В. Андриченко, Н.А. Антоновой, И.В. Бабичева, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, A.M. Будаева, В. И. Васильева, Н. В. Витрука, В. А. Витушкина, И. В. Гранкина, О. Е. Кутафина, Е. И. Колюшина, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешитга, А. 11. Писарева, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, Н. С. Тимофеева, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, Е. С. Шугриной, Ю. Л. Шульженко и других учёных.
Особенности управления местным хозяйством в советский период исследовались в работах И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, Л. А. Велихова, А. А. Мишина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета. В XIX веке и в начале XX века вопросы самоуправления, включая регулирование экономических отношений, раскрывались в трудах В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, И. А. Ильина, Н. М. Коркунова, С. А. Котляровского, Н. И. Лазаревского,
Однако специальных научных исследований содержания экономической основы местного самоуправления, как комплексного правового института муниципального права, недостаточно. В настоящее время нет единства мнений учёных о структуре данного правового института и его компонентах, не уделяется должного внимания исследованию роли субъектов муниципального права в правовом обеспечении формирования
4
имущественной и финансовой основ местного самоуправления, отсутствует обоснование определения статуса населения муниципальных образований как субъекта права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, не разработаны перспективы развития российского законодательства, направленного на улучшение экономического положения местного самоуправления.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования формирования и укрепления экономической основы местного самоуправления, а также использования имущественных и финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения.
Предметом исследования выступают правовые нормы, образовавшие комплексный правовой институт экономической основы местного самоуправления и входящие в него правовые институты.
Целью диссертационной работы является разработка и обоснование предложений по совершенствованию комплексного правового института экономической основы местного самоуправления и входящих в него правовых институтов, а также определение организационно- правовых мер обеспечения участия населения муниципальных образований в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Задачи настоящего диссертационного исследования:
- проанализировать научные труды, раскрывающие содержание комплексного правового института экономической основы местного самоуправления и входящих в него правовых институтов, сформулировать определение этих научных понятий и принципы, влияющие на их содержание;
- выявить и критически оценить нормативные правовые акты, составляющие правовой институт муниципального имущества, разработать и обосновать предложения по его совершенствованию;
- изучить практику правового регулирования муниципального бюджетного процесса и на основании изученного материала выработать рекомендации по его совершенствованию, в том числе правовые меры, направленные на улучшение наполнения доходной части местных бюджетов, а также по формированию бюджетов развития муниципальных образований;
- проанализировать организационно-правовые формы экономической деятельности, осуществляемой на муниципальном уровне, определить правовые условия её развития с учётом современных потребностей населения муниципальных образований, а также опыта зарубежных государств;
- выявить особенности правового обеспечения взаимодействия субъектов муниципальных экономических отношений и разработать предложения по расширению гарантий, обеспечивающих участие населения муниципальных образований в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются общенаучные методы познания: диалектический, логический, системного анализа, а также специальные научные методы -системно-правовой, сравнительного правового анализа, толкования правовых норм, формально-юридический метод и метод правового прогнозирования.
Использование в диссертационном исследовании диалектического метода познания позволило всесторонне и объективно проанализировать динамику правового обеспечения формирования, использования и укрепления экономической основы местного самоуправления и дать научную оценку совокупности норм, регулирующих муниципальные имущественные и финансовые отношения, а также деятельность органов публичной власти в указанной сфере.
Применение в диссертации системно-правового и других специальных научных методов позволило определить структуру комплексного правового института экономической основы местного самоуправления и содержание
б
входящих в него правовых институтов, выявить особенности федерального и регионального законодательства, а также муниципальных правовых актов, обеспечивающих решение вопросов местного значения имущественного и финансового характера.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и ряд других муниципалы«) - правовых актов, регулирующих имущественные и финансовые отношения.
Эмпирическую основу исследования составили статистические и информационные материалы, обобщения практики работы органов местного самоуправления, решения судов, сведения о состоянии местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в сформулированных диссертантом выводах и положениях о совершенствовании содержания правового регулирования имущественных и финансовых отношений в сфере местного самоуправления, а также в обосновании статуса населения муниципальных образований как субъекта реализации права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Положения н выводы, выносимые на защиту: 1. В научной литературе отсутствует единство мнений о сущности экономической основы местного самоуправления. В контексте муниципального права Российской Федерации экономическую основу местного самоуправления следует характеризовать как комплексный правовой институт муниципального права, состоящий из федеральных, региональных и муниципальных правовых норм, которые определяют статус муниципальной собственности, полномочия субъектов права реализации
7
владения, пользования н распоряжения этой собственностью и регулируют относительно самостоятельные, но взаимосвязанные общественные имущественные и финансовые отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения. Составными частями комплексного правового института экономической основы местного самоуправления являются правовые институты муниципального имущества, местных бюджетов и имущественных прав.
2. Вывод о том, что актуальное состояние комплексного правового института экономической основы местного самоуправления обеспечивают органы государственной власти и органы местного самоуправления путем целенаправленной деятельности по принятию соответствующих нормативных правовых актов, содержание которых корректируется исходя из потребности правоприменительной практики и результатов контрольных мероприятий. Этим обусловливается потребность внесения в понятийный аппарат муниципального права понятия «Правовое обеспечение формирования и развития комплексного правового института экономической основы местного самоуправления». Автор полагает, что правовое обеспечение формирования и развития комплексного правового института экономической основы местного самоуправления - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по принятию соответствующих нормативных правовых актов, применению этих актов в процессе решения вопросов местного значения и контролю за их исполнением субъектами муниципального права.
3. Согласно концепции местного самоуправления Российской Федерации ее основным субъектом является население муниципальных образований, что соответствует статье 130 Конституции РФ, закрепившей его статус как субъекта имущественных отношений, возникающих в процессе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Однако, эта конституционная статья не в полной мере отражена в Гражданском кодексе РФ и Федеральном законе от Об октября 2003 года №
8
131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от б октября 2003 года №131-Ф3). В связи с этим требуется их корректировка с целью обеспечения соответствия статье 130 Конституции РФ. Закрепление в названных законодательных актах права населения решать вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью создаст более широкие условия для его участия в деятельности по укреплению -экономической основы местного самоуправления. При этом на законодательном уровне следует установить, что население как субъект права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью - это проживающие в соответствующих муниципальных образованиях граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом на основании законодательства о выборах публичных органов власти.
4. Укрепление имущественной и финансовой основ местного самоуправления является зоной совместной ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения муниципальных образований. Их деятельность должна быть синхронизирована путём разработки и принятия специальной федеральной целевой программы развития местного самоуправления, аналогичных региональных и местных программ, а также нормативных правовых актов, по обеспечению этих программ и предусматривающих обязательное участие населения муниципальных образований в реализации права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью в установленных законодательством организационно - правовых формах. Необходимость участия населения в этой деятельности обусловлена публичной природой муниципальной собственности и её целевым предназначением, проявляющимся в обеспечении социальных интересов населения муниципальных образований.
5. Вывод о том. что органы местного самоуправления должны быть более активными хозяйствующими субъектами развития местной экономики.
9
Прежде всего, для этого необходимо использовать муниципальные унитарные предприятия. В связи с этим, правовой институт муниципального имущества целесообразно дополнить нормами, направленными на совершенствование деятельности муниципальных унитарных предприятий путем обеспечения их муниципальными заказами без проведения конкурсных процедур, а также нормами, обеспечивающими развитие муниципально-частного партнерства. Решению этих вопросов могло бы способствовать соответствующее изменение федерального законодательства о конкурсных процедурах и включение в принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона «О государтвенно-частном партнерстве» главы, содержащей статьи, регулирующие организацию муниципально-частного партнерства, что повлечет его переименование в Федеральный закон «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве».
6. Для решения проблемы формирования бездефицитных бюджетов следовало бы расширить содержание правового института местных бюджетов путем включения в него норм: во-первых, об установлении федеральных компенсационных мер в связи с предоставлением налоговых льгот гражданам по налогу на имущество физических лиц; во-вторых, об отказе от практики межбюджетных трансфертов в связи с ее несоответствием рыночным отношениям и снижением заинтересованности органов местного самоуправления в развитии местной экономики; в-третьих, об объединении муниципальных образований с высокими и низкими доходами, имеющими общие границы в объединенные муниципальные образования; в-четвертых, об отнесении транспортного налога на транспортные средства физических и юридических лиц к местным налогам и предоставления представительным органам местного самоуправления права устанавливать парковочные и иные местные сборы; в-пятых, об утверждении минимальных муниципальных социальных стандартов.
ю
7. Важным условием укрепления экономической основы местного самоуправления является установление правовых гарантий рационального использования муниципальной собственности. В связи с этим, комплексный правовой институт экономической основы местного самоуправления целесообразно дополнить нормами, расширяющими гарантии повышения значимости публичных слушаний и принимаемых на них рекомендаций, а также нормами, закрепляющими право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ от своего имени и в защиту собственных интересов. Для более эффективного использования гарантий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ, следовало бы объединить их в одной главе этого Закона. Ускорению рассмотрения споров одной из сторон которых являются органы местного самоуправления, способствовало бы наделение мировых судей полномочием по рассмотрению таких споров.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сформулированными выводами, расширяющими представление о содержании комплексного правового института экономической основы местного самоуправления и входящих в него правовых институтов, положениями, определяющими направления их развития, а также аргументацией о целесообразности закрепления в законодательстве правового статуса населения как субъекта реализации права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Теоретическое значение имеют аргументированные предложения по решению проблем укрепления имущественной и финансовой основ местного самоуправления. Содержащиеся в диссертации выводы и положения могут быть использованы при проведении новых правовых исследований организационно-правового обеспечения дальнейшего совершенствования правового регулирования деятельности органов публичной власти и
населения муниципальных образований, направленной на укрепление
к
экономической основы местного самоуправления, а также в процессе преподавания курса муниципального права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные в ней предложения могут использоваться при подготовке конкретных нормативных правовых актов, которые развивают содержание комплексного правового института экономической основы местного самоуправления и входящих в него правовых институтов муниципального имущества, местных бюджетов и имущественных прав.
Апробация результатов исследования. Выводы об особенностях правового регулирования процессов укрепления имущественной и финансовой основ местного самоуправления обсуждены на секторе теории конституционного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук, рассмотрены на семинарах, организованных ООО «Консультант: ИС», на заседании Круглого стола «Судьба муниципальных предприятий в условиях реализации «дорожной карты» развития конкуренции», состоявшегося 26 мая 2014 года в Московском государственном университете (см. Местное право 2014 № 4), а также в процессе преподавательской работы диссертанта и ее работы руководителем сектора развития путеводителя по судебной практике ООО «Консультант: ИС».
Основные положения и выводы настоящего диссертационного исследования нашли отражение в статьях, опубликованных в научных журналах «Конституционное и муниципальное право» и «Представительная власть», рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для диссертационных публикаций, а также в других печатных изданиях.
Структура и объём диссертационного исследования обусловлена логикой научного исследования, отражённой в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающие шесть параграфов, заключения и библиографического списка. Исследование выполнено в
объёме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям по юриспруденции.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
В первой главе диссертационного исследования «Теоретико-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления и ее составных частей», состоящей из трёх параграфов, проанализирована природа комплексного правового института экономической основы местного самоуправления и его составных частей как правовых институтов муниципального права Российской Федерации.
В первом параграфе «Экономическая основа местного самоуправления как комплексный институт муниципального права и его структура» рассматривается правовая сущность экономической основы местного самоуправления, закреплённая в семнадцати статьях Федерального закона от 06 октября 2003 года № И1-ФЗ, объединённых в его главе «Экономическая основа местного самоуправления». Автор пришла к выводу о том, что полное представление об экономической основе местного самоуправления в юридическом контексте можно получить только с учетом правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней. При этом определяющее значение имеют статьи Конституции Российской Федерации, легализирующие на конституционном уровне муниципальную собственность, установившие, что местное самоуправление обеспечивает населению владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, закрепляющие право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, устанавливать местные налоги и сборы.
На федеральном уровне эти конституционные положения развиваются в соответствующих статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации,
13
Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации и других федеральных правовых актах. При этом установлено, что исходя из концепции гражданского законодательства, в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ экономическая основа местного самоуправления характеризуется как находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права. Выделение этих трёх компонентов экономической основы местного самоуправления позволяет сформировать из норм, регулирующих муниципальные имущественные и финансовые отношения, а также норм, обеспечивающих реализацию имущественных прав, три правовых института - муниципального имущества, местных бюджетов и имущественных прав. В совокупности они составляют комплексный правовой институт экономической основы местного самоуправления.
Автор выявляет общие и особенные признаки названных правовых институтов и на этой основе формирует их определения. Правовой институт муниципального имущества - это совокупность норм нормативных правовых актов, определяющих статус муниципального имущества и порядок его использования для решения вопросов местного значения. Правовой институт местных бюджетов - это совокупность норм нормативных правовых актов, определяющих порядок формирования и использования муниципальных бюджетных средств, для решения вопросов местного значения. Правовой институт имущественных прав - это совокупность содержащихся в нормативных правовых актах норм, определяющих имущественные права субъектов муниципального права.
Названные правовые институты объединяет общее предназначение -регулирование общественных отношений, возникающих при решении вопросов местного значения на основе использования муниципальной собственности. Такое целевое предназначение является объединяющим фактором для формирования комплексного правового института экономической основы местного самоуправления. Под таковым диссертант
14
понимает совокупность норм нормативных правовых актов, определяющих статус муниципальной собственности и полномочия субъектов муниципальных имущественных и финансовых отношений, возникающих в процессе решения вопросов местного значения. Нормы, составляющие комплексный правовой институт экономической основы местного самоуправления, создают правовые условия для деятельности субъектов муниципального права по решению вопросов местного значения, закрепляют правовые принципы, придающие такой деятельности необходимую устойчивость и целенаправленность, а также правовые гарантии для реализации имущественных прав. Диссертантом характеризуются конституционные принципы экономической основы местного самоуправления, а также специальные принципы, на основе которых осуществляется правовое обеспечение формирования имущественной и финансовой основ местного самоуправления, в том числе принципов нормативности, гармонизации, гуманизации и общеобязательности. Автор характеризует эти принципы в контексте содержания местного самоуправления и отмечает, что они ориентируют на обеспечение соответствия нормативных правовых актов потребностям стратегического развития муниципальных образований, включая создание прочной имущественной и финансовой основ местного самоуправления.
Во втором параграфе первой главы «Муниципальные имущественные отношения как объект правового регулирования» исследуется содержание правового института муниципального имущества. Диссертантом выявлены нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и муниципальных правовых актов, в процессе применения которых стала формироваться муниципальная собственность. На основе их оценки сформулирована авторская позиция о процессе ее формирования и подчеркнуто значение муниципального имущества для решения вопросов местного значения. Диссертант отмечает несогласованность со статьей 130 Конституции Российской Федерации норм
гражданского законодательства, а также норм Федерального закона от Об октября 2003 года № 131-ФЭ в части обеспечения участия населения в реализации права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Автор пришла к выводу о необходимости приведения соответствующих норм гражданского и муниципального законодательства в соответствие с положениями статьи 130 Конституции Российской Федерации и признания права населения на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В диссертации отмечается, что в процессе реального регулирования имущественных отношений проявляется приоритет норм Гражданского кодекса Российской Федерации и федерального муниципального законодательства. Такая правовая реальность автором расценивается как особенность регулирования муниципальных имущественных отношений на современном этапе. Другая особенность этого процесса проявляется в том, что в настоящее время к решению вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью не привлекается население муниципальных образований. Такая ситуация явно не соответствует концепции местного самоуправления в Российской Федерации и непосредственно норме статьи 1 Федерального закона от Об октября 2003 года Л!1 131-ФЭ о том, что именно население должно осуществлять местное самоуправление непосредственно или через органы местного самоуправления. В то же время диссертант полагает необходимым уточнить понятие «население» как субъекта, участвующего в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. При этом, на наш взгляд, для таких случаев под населением следует понимать не всех граждан Российской Федерации, проживающих в конкретных муниципальных образованиях, а только тех из них, которые обладают избирательным правом на основании законодательства о выборах публичных органов власти. Данное толкование понятия «население», на наш взгляд,
16
следует отразить в понятийном аппарате Федерального закона от 06 октября 2003 года Лго 13]-Ф3. Третьей особенностью регулирования муниципальных имущественных отношений является то, что в этом процессе наряду с федеральными актами используются муниципальные правовые акты. Анализ соответствующих норм ряда уставов муниципальных образований показал, что эти нормы сформулированы в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3. В завершающей части данного параграфа диссертант отмечает целесообразность регулярного проведения местных референдумов и сходов для решения вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, особенно в случаях строительства или иного приобретения крупных имущественных комплексов либо их отчуждения.
Третий параграф первой главы «Правовая основа муниципальных финансовых отношений» посвящен анализу норм, составляющих правовой институт местных бюджетов. Автор отмечает, что в решении финансовых вопросов на муниципальном уровне определяющее значение имеют соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с этим его нормы характеризуются как основное звено системьг норм нормативных правовых актов, составляющих названный правовой институт. Анализируя содержание норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, автор выявляет принципы формирования местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере, специфику составления консолидированных бюджетов муниципальных районов.
При анализе Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 было выявлено, что его статьи, регулирующие муниципальные бюджетные отношения в основном дублируют соответствующие статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации. Диссертант критически оценивает такое совпадение норм, названных федеральных правовых актов. По мнению диссертанта, нет никакой объективной причины в Федеральном законе от 06
17
октября 2003 года № 131-Ф3 повторять нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. Такой подход к содержанию названного закона не соответствует его предмету, ограниченного определением принципов организации местного самоуправления, усложняет работу правоприменителей, не отвечает современным требованиям юридической техники. Как нам представляется, нормативное регулирование конкретных вопросов формирования местных бюджетов Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ должно ограничиваться лишь определением предназначения местных бюджетов, источников их формирования и гарантий целевого использования муниципальных средств. Непосредственно вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов должны регулироваться Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В то же время в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ следовало бы усилить гарантии обеспечения влияния населения в лице дееспособных граждан на формирование и исполнение местных бюджетов путём установления правила о том, что перед утверждением местного бюджета или отчета о нем представительный орган местного самоуправления в обязательном порядке рассматривает рекомендации, принятые на соответствующих публичных слушаниях, а затем информирует жителей о результатах их учёта в утверждённом местном бюджете.
В систему норм нормативных правовых актов, составляющих в совокупности правовой институт местных бюджетов, входят нормы конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации. Однако автором установлено, что региональное регулирование этой сферы местного самоуправления не велико. Субъекты Российской Федерации участвуют в наполнении местных бюджетов путём выделения муниципальным образованиям дотаций, субвенций и субсидий. В связи с этим целесообразно более полное регулирование региональными правовыми актами порядка выделения муниципальным образованиям финансовых средств из бюджетов
субъектов Российской Федерации и последующею контроля за их использованием.
В организации бюджетного процесса на муниципальном уровне заметна роль муниципальных правовых актов. Диссертант выборочно проанализировала пятьдесят уставов различных видов муниципальных образований и установила, что во всех этих актах имеются статьи, определяющие порядок формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов. При этом содержащиеся в них нормы отражают положения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, но в то же время учитывают местную специфику.
Диссертантом проанализированы специальные нормативные правовые акты муниципального уровня, определяющие порядок подготовки, рассмотрения и утверждения местных бюджетов некоторых муниципальных образований. Такие акты входят в систему нормативных правовых актов, составляющих правовой институт местных бюджетов и повышают качество работы над проектами местных бюджетов, однако не всегда ориентируют местные администрации на повышение значимости соответствующих публичных слушаний. В связи с этим население не всегда привлекается к их подготовке.
Вторая глава диссертации «Основные направления совершенствования правового регулирования муниципальных экономических отношений» состоит из трёх параграфов. Первый параграф «Правовое обеспечение укрепления имущественной основы местного самоуправления» посвящен поиску мер роста муниципальной собственности за счёт создания благоприятных правовых условий для экономической деятельности на территории муниципальных образований. На основе анализа норм, составляющих правовой институт муниципального имущества, определены основные направления активизации деятельности органов местного самоуправления по укреплению имущественной базы местного самоуправления, обосновывается предложение о целесообразности
19
развития муниципальных унитарных предприятий. Более широкому использованию возможностей муниципальных унитарных предприятий для решения вопросов местного значения и укрепления муниципального имущественного комплекса может способствовать сужение полномочий органов местного самоуправления по руководству этими предприятиями и одновременное создание правовых условий для их участия в рыночных отношениях. В то же время для обеспечения коллективов муниципальных унитарных предприятий постоянной работой следовало бы внести изменения в федеральное законодательство с целью предоставления органам местного самоуправления права давать им муниципальные заказы без проведения конкурсных и аукционных процедур. В связи - с этим обосновывается целесообразность корректировки нового федерального закона о контрактной системе.
Диссертант полагает целесообразным отказаться от приватизации муниципального имущества как формы поддержки малого и среднего бизнеса, заменив её иными стимулами, к примеру, введением преференций по местным налогам, а также создание правовых условий для расширения практики реализации концессионных соглашений на муниципальном уровне. Формирование устойчивой правовой основы для участия органов местного самоуправления в государственно-частном партнёрстве и муниципально-частном партнёрстве видится во включении в проект Федерального закона «О государственно-частном партнёрстве» специальной главы «Муниципально-частное партнёрство», что повлечет уточнение его названия.
Во втором параграфе второй главы «Основные направления совершенствования правового регулирования муниципальных финансовых отношений» анализируются нормы, составляющие правовой институт местных бюджетов. На основе анализа статистических данных о наполняемости доходной части местных бюджетов диссертант делает вывод о том, что имеющаяся совокупность правовых норм не обеспечивает создание экономических условий для надлежащего финансирования местных
20
бюджетов за счет муниципальных ресурсов. Большинство местных бюджетов являются дефицитными и наполняются путем выделения дотаций, субвенций и субсидий из вышестоящих бюджетов.
Такой порядок финансирования обусловлен десятикратным сокращением в начале 2000-х годов местных налогов, неразвитостью муниципальной экономики, не определением реальной стоимости решения вопросов местного значения, закреплённых в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ, а также практикой, так называемого выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации из бюджетов высокодоходных муниципальных образований. Диссертант предлагает увеличить количество местных налогов, например, за счёт отнесения к таковым транспортного налога с физических и юридических лиц, а также расширить муниципальную долю отчислений из федеральных и региональных налогов и предоставить органам местного самоуправления право устанавливать муниципальные сборы, к примеру, за парковку автомобилей. Решение этих вопросов позволит сократить дефицит местных бюджетов. Кроме того, преодолению негативного финансового положения будут способствовать меры по укреплению местных бюджетов, предусмотренные пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года Лг2 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также внесённые в 2012 году изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие отнесение в бюджеты муниципальных районов и городских округов отчисления в размере 100 % от налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощённой системы налогообложения.
В завершающей части данного параграфа разработаны критерии оценки эффективности местных бюджетов развития, предлагается ускорить разработку и утверждение минимальных государственных, муниципальных социальных стандартов определения стоимости потребностей населения муниципальных образований и принятие в этой связи соответствующего
федерального закона. В третьем параграфе второй главы «Правовые гарантии укрепления экономической основы местного самоуправления»
рассматриваются возможности имеющихся конституционных и законодательных гарантий самоуправления обеспечивать надлежащую защиту, находящихся в муниципальной собственности имущества, средств местного бюджета, а также имущественных прав. В данном параграфе делается вывод о необходимости расширения системы юридических гарантий местного самоуправления, которые гарантируют устойчивость экономической основы местного самоуправления. В этом параграфе анализируются решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. При этом обращается внимание на то, что повышению судебных гарантий местного самоуправления и его экономической основы могло бы способствовать предоставление права мировым судьям рассматривать гражданские споры с участием органов местного самоуправления, а также предоставление этим органам права обращаться от своего имени в Конституционный Суд Российской Федерации.
В заключении в обобщенном виде формулируются основные научные выводы, полученные в результате проведенного диссертационного исследования.
Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора общим объемом 2,2 п.л.
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Матвиенко С. В. «Кто собственник муниципальной собственности?» // Представительная власть. 2011. № 7-8. С. 54 - 57 (0, 3 п.л.).
2. Ma гвненко С. В. «Конституционно-правовые основы местных бюджетов» // Конституционное и муниципальное право. 2012. №> 4. С. 67 - 69 (0, 2 п.л.).
3. Матвиенко C.B. «Правовое обеспечение формирования экономической основы местного самоуправления» И Представительная власть. 2014. X» 1. С. 38 - 40 (0, 2 п.л.).
Публикации в иных журналах:
1. Матвиенко C.B. «Правовой статус муниципальных унитарных предприятий» // Российское государствоведение. 2014. № 3. С. 47 - 52 (0, 4 п.л.)
2. Матвиенко C.B. «Гарантии деятельности органов местного самоуправления» // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2012. № 7-9. С. 40-44 (0, 3 п.л.).
3. Матвиенко C.B. «Зашита интересов муниципальных образований при приватизации имущества» // Практика муниципального управления. 2012. № 10. С. 104- 110(0, 4 п.л.)
4. Матвиенко C.B. «Защита прав местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства» // Практика муниципального управления. 2013. № 4. С. 12 - 16 (0, 4 п.л.).
Заказ № 0180. Бумага офсетная. Подписано в печать 18.02.2015 г. Тираж 100 шт. Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 1,5 Отпечатано в типографии ООО «Аналитик» г. Москва, ул. Клары Цеткин, д. 18, стр. 3 . Тел. 617-09-24
