Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации

Бендюрина, Светлана Владимировна

Федеральный парламентский контроль в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации»

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

Бендюрина Светлана Владимировна

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (конституционно-правовое исследование)

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридическиж наук

Екатеринбург - 2003

Работа выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии

Научный руководитель:

Заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор

Кукушкин Михаил Иванович

Официальные оппоненты:

Доктор юридических наук, профессор Москалев Александр Васильевич

Кандидат юридических наук, доцент Тренин Евгений Викторович

Ведущая организация:

Уральская академия государственной службы

Защита состоится 27 июня 2003 г. в 16 часов на заседании Диссертационного совета Д.212.282.02 в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 27 мая 2003 года

Ученый секретарь Диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор

С.Ю. Головина

33692

гоог о

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Современный период развития общественных отношений в России имеет ряд особенностей, обусловленных противоречивостью становления демократических институтов власти, возникновения новых форм политического участия и представительства интересов. Фактически в течение одного десятилетия масштабных социально-экономических и политических преобразований полностью изменилась природа российской государственности. Наиболее рельефно этот процесс выразился «в радикальном преобразовании формы правления государства, в основе которой лежит переход от советского типа к президентской республике, построенной по принципу разделения единой системы государственной власти на три самостоятельных ветви-законодательную, исполнительную и судебную»1.

Трансформация политической системы России естественным образом повлекла за собой изменение правового положения представительного органа власти. В отличие от исполнительных органов государственной власти, новый законодательный орган РФ -Федеральное Собрание - существенно отличается не только по названию, но и по структуре, способу формирования, порядку работы, характеру функций от своих предшественников - Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. С принятием Конституции 1993 года российский парламент потерял целый ряд полномочий, позволяющих контролировать органы государственной исполнительной власти2 (из сферы ведения были исключены распорядительные функции, претерпели изменения контрольные функции законодательного органа).

В монографической и учебной литературе по конституционному праву можно наблюдать разночтения относительно того, какие из функций российского парламента сегодня являются наиболее значимыми. Собственно, учение о функциях представительных органов имеет множество аспектов и проблем: исследование сути, содержания и объема понятия «функция», классификация функций по определенным признакам, соотношение функций с их компетенцией, соотношение функций представительных органов с функциями государства, с функциями управления и т.п.

Проблемы осуществления контрольных полномочий российским парламентом стали ключевыми на многих научных, научно-практических конференциях и встречах в последние 5-8 лет, где подчеркивалось, что в современных условиях происходит расширение контрольных полномочий Федерального Собрания РФ. Ученые отмечают, что хотя законодательная власть и имеет право на самостоятельное и независимое осуществление контрольной деятельности, эта самостоятельность, во-первых, не должна приводить к жесткому противостоянию другим ветвям власти; во-вторых, она должна иметь качественную правовую регламентацию. К тому же, происходящее усложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменение реалий политико-правового устройства и обновление конкретных форм государственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властными структурами и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют нового подхода

1 Коновалова Т.Н. Преобразования в России и политическая роль Совета Федерации // Политические науки. Вестник МГУ. Серия № 12. 2000. № 1. С. 13.

2 4.4 ст.102 Конституция 1978 (с последующими изменениями и дополнениями) предусматривала за Съездом народных депутатов России «право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, к ведению РФ».

к научному осмыслению объема, содержания и формам осуществления контрольных полномочий законодательным органом Российской Федерации.

Учитывая тот факт, что институты представительной власти подверглись наибольшему воздействию реформ, исследование реализации парламентом контрольных полномочий на основе конституционных принципов в условиях, когда конституционно-правовая база российского парламентаризма только формируется и не подкреплена в должной мере исторически сложившимися традициями, на мой взгляд, является также одним из наиболее значимых и актуальных вопросов.

Потребность в обобщающем исследовании ощутима еще и потому, что эффективная реализация научного потенциала Конституции грсбует совершенствования правовых основ деятельности представительных органов, в том числе и при осуществлении контрольной функции. На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации был принят ряд законов, регламентирующих осуществление контрольной деятельности палатами Федерального Собрания и ею отдельными структурными звеньями, однако указанные нормативные акты не были сконструированы на тождественных принципах, категориях, задачах и выступали средством достижения целей в отдельных направлениях государственной деятельности.

Очевидно, что в такой ситуации назрела необходимость принятия базового законодательного акта федерального уровня, призванного закрепить за парламентам осуществление контрольной функции, систематизировать существующие нормы, используемые для законодательного регулирования парламентского контрольною процесса.

В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы, а учитывая потребность дальнейшего развития государственных институтов, о необходимости развернутого научного осмысления соответствующей проблематики.

Объектом данного исследования выступает, прежде всего, теоретическое осмысление контрольной функции и определение ее места в социальном управлении, а также исследование механизма практической реализации российским парламентов контрольной деятельности.

Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальностью темы обуславливается цель работы - комплексное конституционно-правовое исследование содержания федерального парламентского контроля и правовых форм его осуществления в России с привлечением опыта зарубежных стран (Швеции, Германии, Франции, Бельгии и др.); обозначение практических проблем, возникающих при реализации контрольных полномочий современным российским парламентом.

Формулирование данных целей предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования:

выявить теоретические основы содержания категории «контроль» как наиболее охватной в обозначении соответствующего вида социальной деятельности органов государственной власти для формулирования понятия парламентский контроль, определить содержание и виды парламентского контроля; выстроить конституционную модель парламентского контроля в Российской

Федерации;

исследовать организационно-правовой механизм реализации контрольных полномочий палатами Федерального Собрания РФ;

выявить и проанализировать проблемы правового регулирования и реализации контрольных полномочий парламентом и предложить возможные варианты их разрешения.

Степень научной разработанности

В последние годы появляются научные труды, где затрагиваются вопросы контроля3. Однако при их изучении нельзя не заметить, что ученые не уделяют должного внимания комплексному рассмотрению института контроля и контрольной деятельности (дискуссия, преимущественно, идет вокруг какого-то конкретного института парламентского контроля), возможно потому, что не существовало четкой правовой регламентации данного направления деятельности представительного органа; возможно потому, что деятельность нового законодательного органа сводилась к формированию правовой базы, которая должна была обеспечить действие конституционных норм4.

Такие категории, как управление, контроль, власть, всегда являлись популярным предметом исследования. В частности, для раскрытия понятия контроль и определения его места в системе государственно-властной деятельности парламента диссертант опирался на исследования С. С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Горшенева, JI.A. Григоряна, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, П.Н. Лебедева, А.И. Лукьянова, В.О.Лучина, B.C. Основина, Ю.И.Скуратова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, A.A. Югова и других авторов. Изучению конституционно-правового регулирования контрольных полномочий парламента и форм их осуществления посвящены работы С.А Авакьяна, A.C. Автономова, Г.В. Барабашева, A.A. Безуглова, В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, И.В. Гранкина, А.Н. Кокотова, МИ Кукушкина, О.М. Матвеевой, О.О. Миронова, П. И. Савицкого, М.С. Саликова, Н.Г. Салгацевой, Н.Ф. Селивона, Б.А. Страшуна, Б.Н.Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, Е. В. Шориной и других авторов. В процессе разработки разных

3 Очень обстоятельно институт контроля был исследован в период 1960- 1980 г.г., когда повсеместно вводились органы народного контроля (наряду с действовавшими Советами в качестве контрольных органов); принимались нормативно-правовые акты, закрепляющие и расширяющие формы осуществления народного контроля. Сегодня вопросы контроля и отдельные формы осуществления контрольной деятельности органами государственной власти затрагивают см.: Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. №11; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опьгг. М. 1996.; Гранкин И.В. Парламент России. М. 1999; Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М. 1999; Кузнецов A.B. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук 2001; Лафитов А. Парламентский контроль в Узбекистане // Политика и право. 2002. № 5; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М. 1998; Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмана в системе правового контроля // Правоведение. 1992. № 2; Харитонов А.Н. Понятие, содержание и формы контроля. Омск. 1995; Шохин С.О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М. 1997 и другие.

Так, например, отсутствие конституционной формулировки о депутатском запросе было восполнено положениями Федерального закона от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ( с измен, от 04.08.2001г). При этом право на запрос не ограничивается только случаями «незакономерных» (в современной терминологии незаконных) действий, как это было в 1906-1917 годах, а применяется и к случаям политически нецелесообразных действий министров. Также лишь в 1997 году появляется Федеральный конституционный закон, закрепляющий статус Уполномоченного по правам человека и т.п.

аспектов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе -трудах по общей теории государства и права, государственному и административному праву, конституционному праву. Цели и комплексный характер исследования потребовали также привлечения определенной политической, философской, социологической литературы.

Методологическая основа диссертационного исследования предполагает применение ряда общенаучных методов исследования: переход от общего к особенному и конкретному, сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы в исследовании, социологический метод и др. А также использование специфических частно-правовых методов: системного, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и формальнологического подходов и т.д.

Научная новизна исследования предопределена выбором темы исследования и состоит в самом подходе к пониманию контрольной функции парламента, рассматриваемой в диалектическом единстве двух элементов: социального назначения парламента, определяющего его целевую направленность, и реализации данного назначения посредством различных правовых состояний. Диссертация представляет собой одно из первых в отечественной науке конституционного права комплексных исследований современного федерального парламентского контроля в Российской Федерации как государственно-властной деятельности палат Федерального Собрания РФ, видового разнообразия парламентского контроля и форм его реализации.

Новизна проведенного исследования находит непосредственное выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Определена теоретико-методологическая база и специфика понятия «контроль». На основе сравнительного анализа раскрыто использование данной категории в юридической, политической и социальной науках.

2. Парламентский контроль представляет собой разновидность федерального государственного контроля и как важнейший институт парламентского прага принадлежит к числу исключительных полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный парламентский контроль - это законная деятельность палат Федерального Собрания, их собственных и совместных органов и отдельных представителей, характеризующаяся юридической направленностью по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами государственной власти, либо должностными лицами нормативных предписаний, и как следствие, возникающим либо не возникающим правовым последствиям.

3. Сделан вывод о том, что целью парламентского контроля является именно контроль, а не надзор, заключающийся в проверке не только законности действий органов, организаций, должностных лиц, иных категорий исполнителей, но и целесообразности их действий по исполнению (применению) законодательства. При этом в отличие от органов исполнительной власти здесь в подавляющем большинстве случаев отсутствует мера принуждения.

4. Выстроена конституционная модель парламентского контроля через призму конституционных принципов: разделения властей, народовластия, политического и идеологического многообразия, федерализма, приоритета прав и свобод человека и т.п.

5. На основе анализа деятельности парламента обосновывается, что контроль присущ самой конституционно закрепленной природе представительного органа, представляет собой непрерывный процесс и проявляется на всех этапах осуществления

палатами парламента своих полномочий в сфере государственного управления, в кадровой сфере, в бюджетно-финансовой, при соблюдении прав и свобод человека, в области внешней военной и внутренней политики и т.д.

6. Рассмотрены существующие функции законодательной ветви власти на материале отечественного законодательства и теоретических исследований, предложено их разделение на несколько блоков: обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности РФ; кадровые назначения в сфере государственного управления, а также осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти; контроль за исполнением законодательства органами государственной власти и должностными лицами.

7. Исследованы формы осуществления парламентского контроля, используемые в деятельности палат парламента и их структурных подразделений, такие, как: вопросы к Правительству, министрам, другим должностным лицам и органам власти; постановка вопроса о доверии, выражение недоверия или отказ в доверии Правительству; вопрос об отрешении от должности главы государства; доклады и отчеты Правительства и министров; парламентские слушания; парламентские расследования; парламентский запрос, а также специальные контрольные органы - Счетная палата и Уполномоченный по правам человека в России. Предложено систематизировать формы осуществления федерального парламентского контроля на организационно-правовые, функционально-правовые, процессуально-правовые.

8. Представлен анализ конституционно-правовой регламентации и практики реализации федерального парламентского контроля на основе исторического и сравнительного метода исследования.

9. Обоснована необходимость дальнейшего совершенствования действующего законодательства, регулирующего контрольную деятельность парламента. В этой связи вносятся предложения, которые, по мнению автора, усилили и конкретизировали бы контрольпые полномочия Федерального Собрания РФ. В частности, автором предложена структура проекта Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации», в качестве важнейшего звена в регулировании процесса реализации контрольных полномочий российским парламентом.

Нормативная база исследования.

В процессе подготовки работы проведен анализ положений Конституции Российской Федерации, Конституций РСФСР, Конституций СССР, Конституций зарубежных стран, Федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, международно-правовых источников, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации и др.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейшею исследования теории и практики парламентского контроля. Они могут быть использованы для непосредственного применения в деятельности законодательных органов при разработке правовых актов, регламентирующих порядок образования и деятельности палат Федерального Собрания, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, всех структурных звеньев парламента, уполномоченных осуществлять парламентский контроль, а собранный фактический материал - в научных работах и практике преподавания курсов конституционного права, парламентского права. В результате проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.

■У

Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование.

Материалы работы были предметом обсуждения также на научно-практических конференциях. Основные теоретические положения исследования нашли отражение в статьях, опубликованных автором. Фактический материал, использованный в ходе исследования, был применен диссертантом в процессе проведения практических занятий со студентами.

Задачи и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, трех приложений и библиографического списка нормативной и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор и актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрываются методологические, теоретические и нормативные основы исследования, его практическая значимость и степень разработанности, формулируются научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Парламентский контроль в Российской Федерации» -проводится содержательный анализ функции контроля, определяется ее место в системе социального управления, раскрываются социальные цели, отличительные признаки и внутренняя структура, систематизируются виды контроля, а также выстраивается конституционная модель парламентского контроля.

Первый параграф первой главы - «Понятие контроля и его место в системе социального управления».

Оценивая и обобщая различные подходы к пониманию контроля, диссертант приходит к выводу, что традиционные трактовки контроля как: системы наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров5; обособленной, автономной формы управленческой деятельности6; одна из неотъемлемых функций управления, позволяющая сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины , самостоятельный вид деятельности, сущность которой состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписания", которые объект получил от управляющего органа или должностного лица (от субъекта)8, позволяют вывести общее - это деятельность по проверке соответствия поставленным целям достигнутых (достигаемых) результатов (иначе - это проверка исполнения принимаемых решений), призванная выявить и предупредить ошибки и недостатки, отклонения от требований управленческих решений, что способствует определению путей коррегирования деятельности объекта управления. Данная формула определяется также понятием «функция управления».

Рассуждения ученых подвели нас к тому, что в тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступая в качестве функции управления; когда же контроль рассматривают

5 Бачило И.Л. Функции органов управления. М. 1976 С 32; Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж. 1971. С. 63.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности М. 1987. С 14.

7 Стратун Б. А. Конституционное право зарубежных стран Учебник М. 1996.С.304

' Студеникина М. С Государственный контроль в сфере управления. М 1974. С.7.

применительно к каждому конкретному принятому решению, он выступает связующим элементом между управленческими циклами в процессе социального управления.

Более глубокому раскрытию содержания функции контроля способствует анализ ее внутренней структуры, которая проявляется во взаимосвязи между различными ее подсистемами (субъект, объект, цели, задачи, действия, средства деятельности и ее результаты, формы и методы контрольной деятельности). Контроль как сложный процесс для достижения стоящих перед ним целей использует самые различные методы, разрабатываемые и применяемые контрольными органами, для оказания необходимого воздействия на подконтрольный объект. Разнообразие методов управления обуславливается спецификой объектов управления, которые различны по своему характеру, структуре, целевому назначению и роду деятельности. Умелое использование всевозможных методов способствует достижению поставленной цели и эффективности контрольной деятельности.

Содержание контроля, с другой стороны, осознается как ряд последовательно осуществляемых стадий контрольного процесса (например, по реализации полномочий, определяющих контрольную функцию парламента), которые в совокупности составляют замкнутый цикл. В юридической литературе высказаны различные мнения о количестве стадий контроля.

Особенно велика роль права как инструмента организации контроля, так как организация и реализация контрольной деятельности предполагает создание подсистемы нормативно-правовой регламентации, которая является исходным условием упорядочения деятельности всех форм организации народа как субъекта и объекта управления, придания им необходимой целостности, обеспечения эффективной и целенаправленной деятельности.

В итоге автор приходит к выводу, что социальное управление и контроль -явления тесно связанные друг с другом. С одной стороны, они относительно самостоятельные институты; с другой - контроль - одна из функций социального управления. Контроль проявляется в различных аспектах, что обуславливает множественность интерпретации данного понятия. Общая характеристика контроля как элемента научного управления обществом в функциональном аспекте отражает одну из сторон управления социальными процессами. Однако, выясняя и анализируя особенности социального управления, мы наблюдаем, что контроль, как специфического вида деятельность (контрольная деятельность), имеет свое самостоятельное место в системе форм осуществления социального руководства обществом, в этом плане его можно рассматривать как: функцию стратегического управления, имеющую свое социальное назначение и правовую регламентацию; функцию, обособившуюся в процессе разделения труда и специализации в управлении и имеющую свои индивидуальные цели, как средства соединения нормотворчества и исполнения.

Сложность объектов контроля и многогранность контрольной деятельности определяют разнообразие методов контроля, многообразие целей и характера контрольной деятельности, что дает широкие возможности для классификации и систематизация видов контроля в зависимости от научных и практических задач.

Решению названной задачи посвящен второй параграф первой главы - «Виды контроля». Исходя из системной природы контроля, а также, учитывая уже предпринятые в литературе попытки классификации контроля (O.K. Застрожная, Н.Г. Салищева, О.Ф. Фрицкий, Е.В. Шорина, В.Е. Чиркин и др.) 9, в работе выделяются

9 См.: Застрожная О. К. Функция контроля в деятельности местных советов депутатов трудящихся и их аппарата. С.9; Фрицкий О.Ф. Местные Советы народных депутатов и управление. С. 145; Горшенев

% %

следующие элементы контроля: субъекты контроля, объекты контроля, направленность контрольного действия, цели контроля, время проведения контрольных действий, степень правовой регламентации, масштаб проведения, степень определенности принимаемых решений, содержание контроля, степень реальности объектов, степень конкретизации субъектов, ожидаемые юридические последствия.

Вполне оправданно и понятно, что одним из первых в классификации выделен субъект контроля. Ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяется содержание контрольной деятельности. В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно выделить контроль: государственный, общественный, частный и международный. Государственный контроль имеет много разновидностей, которым соответствуют группы лиц или органов, пользующихся правом на осуществление контрольной деятельности органов управления. В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды государственного контроля: президентский контроль; контроль органов законодательной (представительной) власти - парламентский контроль; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти10. Все эти виды контроля имеют публично-правовой характер, так как осуществляются органами государства, характеризуются юридической направленностью, поскольку способствуют установлению либо выявлению нарушения каких-либо правовых норм подконтрольным объектом (государственным органом, должностным лицом) или законности (целесообразности) его действий (деятельности), и как следствие, возникающим либо не возникающим правовым последствиям, и осуществляются в формах, определенных законодательством.

Многообразие проявлений единой сущности контроля позволяет разнообразить контрольные действия, способы его проведения. Выбор той или иной формы контроля зависит от цели, уровня контролирующего органа, характера деятельности контролируемого объекта, состава проверяющих и других причин. В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, контроль может быть последующим (контроль по факту), предварительным, текущим.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических; и суженный контроль, ограничивающийся только проверкой законности.

Используя разные основания, автор выделяет также: сплошной и выборочный, фактический и документальный, конкретный и абстрактный контроль. Конкретный контроль характеризуется принятием решения по конкретному делу, абстрактный - не связан с конкретным явлением, событием и т.п. В.Е.Чиркин отмечает наличие обязательного, которому, например, подлежат определенные виды законов до их подписания президентом, и факультативного контроля; решающего и консультативного (в последнем случае решение не обязательно для соответственного органа)11.

В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе М 1972. С 47; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР М 1981. С 41;СеливонНФ Контрольная функция местных Советов народных депутатов Киев 1980 С 26.

10 Козлов Ю. М., Попов Л. Л. Административное право. М. 1999 С. 437.

" Чиркин В.Е. Указ. Соч. С. 278.

Классификация, произведенная в работе, не охватывает и не может охватить всевозможные критерии. Контрольная деятельность многогранна, поэтому предлагаемый перечень является не исчерпывающим, а базисным.

В завершении данного параграфа диссертант констатирует, что разнообразие видов контроля свидетельствует о необходимости осуществления нормативно-правовой регламентации деятельности субъектов контроля, с учетом особенностей, которые могут быть выявлены посредством научно обоснованной классификации.

Достижение указанных в работе целей невозможно без определения ключевой дгя исследования дефиниции парламентский контроль, без изучения природы парламентского контроля, поэтому необходимо выявить его содержательный аспект и место в системе функций законодательного органа. Данные задачи обусловили предмет исследования третьего параграфа первой главы - «Парламентский контроль: понятие и назначение».

В данном параграфе понятие и характеристика парламентского контроля даются исходя из общей характеристики контрольной деятельности и ее места в системе государственного контроля, в диссертации исследуется природа парламентского контроля.

Парламентский контроль рассматривается как функция социального управления, осуществляемая органом законодательной ветви власти; как вид государственного контроля, который реализовывается в сфере функционирования законодательной власти по отнесенным к ее компетенции вопросам в особой процессуальной форме. По убеждению автора, согласно взаимосвязям между частью и целым контроль, осуществляемый представительным органом, обладая специфическими чертами и особенностями, соответствует природе контроля в системе социального управления, его основным социальным целям.

При исследовании вопроса о роли и месте контроля в системе функций парламента в диссертации отмечается, что он выступает наряду с другими функциями неотъемлемым элементом правового статуса представительных органов. Контроль по форме своего проявления - функция управления, представляющая собой с этой точки зрения систему проверки и наблюдения за соответствием функционирования подконтрольного объекта заданным целям деятельности и принятым решениям 2. Однако, лишь процессуальный аспект исследования, обладая безусловной научной и познавательной ценностью, не раскрывает полностью всего богатства социального содержания и признаков контроля парламента, не дает исчерпывающего представления о его направлениях и предметной характеристики.

Характеристика парламентского контроля будет неполной, если не рассматривать контроль как часть деятельности по управлению обществом в системе разделения управленческого труда. Так как, выступая в качестве составляющей государственного механизма реализации контрольной функции народа, представительный орган одновременно- выполняет законодательное обеспечение социального управления. Контрольная функция отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов, проявляясь в различных формах, она проникает как в законотворчество, так и в другие направления деятельности парламента, выступая связующим и организующим фактором.

Сущность контроля, его основные и конечные цели, формы и методы реализации осуществления зависят от социально-политического назначения органов власти и

12 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.1973. С. 240.

детерминируются им. Поэтому функция федерального парламентского контроля рассматривается в диссертации в единстве двух «срезов»: как специфического вида деятельность, обособившаяся в процессе разделения труда и специализации в управлении и как функция, выполняющая особые цели, соответствующие природе представительного законодательного органа. Таким образом, парламентский контроль следует рассматривать, с одной стороны, как правовую форму государственно-властной управленческой деятельности компетентных органов, а с другой - «как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности»13. Отсюда, политико-правовая природа парламента предопределяет не только социальные цели функции контроля, но и его особый характер, специфические признаки, которые отсутствуют в контрольной деятельности других органов власти.

Для более полного раскрытия социального содержания парламентского контроля и его назначения автором предложен анализ его целевой направленности, определяющей внешний аспект контрольной деятельности.

Содержание контрольных действий законодательного органа предопределяется тем, что парламент призван осуществлять специфическое общее руководство всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного развития общества как государственный орган представляющий интересы населения всей страны (что реализуется, например, посредством принятия федерального бюджета, а в дальнейшем контролем за его исполнением). Многообразие целевого назначения парламентского контроля в системе социального управления обуславливает образование множества форм и институтов, которые, с одной стороны, призваны обслуживать парламент, с другой -имеют самостоятельную ценность.

Анализ юридической научной литературы показывает, что исследование специфики правовых форм деятельности представительного органа протекает в ебще л виде, а не применительно к его контрольной деятельности14. Специфика форм парламентского контроля может быть вызвана характером контролирующего и контролируемого объектов, их масштабностью, временными параметрами существования и др.

Таким образом, современное состояние парламентского контроля характеризуется множеством органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе; многообразием форм реализации контрольной деятельности; разнообразием видов; и, наконец, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих контрольный процесс.

Под парламентским контролем автор понимает в данном исследовании -самостоятельный институт, обладающий такими характеристиками, которые позволяют оценить его как правовую форму государственно-властной деятельности уполномоченных органов власти; - вид государственного контроля, имеющий свою функциональную нагрузку в социальном управлении.

Логическим переходом от общетеоретической части исследования к проблемной является материал четвертого параграфа главы первой - «Конституционная модель федерального парламентского контроля в Российской Федерации».

Параграф условно разделен на две части. В первой части предпринимается попытка сформулировать принципы и выстроить конституционную модель парламентского

13 Горшенев В.М, Шахов Й.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М 1987. С. 28

14 Ученые, рассматривая формы осуществления палатами российского парламента своих полномочий, не расставляют акценты и не указывают на привязанность какой-либо формы к конкретному направлению деятельности парламента.

контроля. Во второй части параграфа определяются и исследуются законодательно закрепленные основные направления контрольной деятельности представительного органа.

Конституционная модель парламентского контроля, имея определенную направленность правового регулирования на обеспечение средствами Конституции РФ решающей роли народа (как единственного источника власти) в контрольном процессе, по мнению автора, находит свое концентрированное выражение в конституционных основах государства и общества. Отсюда основные параметры этой модели могут быть представлены через призму таких конституционных принципов как: приоритет прав и свобод человека, народовластия, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, федерализма, политического и идеологического многообразия и т.д

Безусловно, нельзя забывать и о наличии самостоятельных принципов контроля. Поскольку, с одной стороны, парламентский контроль выступает органической частью социального управления, с другой, он занимает автономное место в управленческом цикле, отличаясь от других функций управления своим назначением, содержанием, формами и методами осуществления. Поэтому контроль как специфический вид социальной деятельности имеет принципы, на которых базируется его организация и его реализация: единство и полнота, объективность и точность, систематичность и оперативность, гласность, результативность, обоснованность, целесообразность и т.п. Благодаря этому применение конституционных принципов в контрольной деятельности имеет свои особенности.

Обсуждая и рассматривая фундаментальные конституционные принципы, следует подчеркнуть, что лишь в совокупности они показывают, каким образом должны быть организованы институты власти, чтобы процесс отправления властных функций постоянно возобновлялся. Рационализация власти через ограничение и регламентацию правом, поиск устойчивых и эффективных процедур ее осуществления, основанных на конституционных принципах, есть необходимое условие для реализации властных функций органов власти. Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган, на который возложено выполнение задач, связанных с гарантией осуществления конституцией прав и свобод человека и гражданина, охраной суверенитета, независимости и целостности государства, действует в пределах своего ведения и свойственными ему методами Общие принципы организации и деятельности государства, закрепляемые Конституцией и развиваемые законодательством, одновременно являются принципами организации парламентского контроля, так как, по своей сути, имеют универсальное значение.

Дальнейшее исследование российской конституционной модели парламентского контроля автором представляется возможным построить на выделении основных задач парламентского контроля, которые, собственно, определяют основные направления деятельности Федерального Собрания: защита и обеспечение интересов государства, реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, сохранение единства и территориальной целостности России.

Исходя из всего вышеизложенного, автор полагает, что в распоряжении Федерального Собрания имеются достаточные контрольные полномочия, которые могут бьггь сведены к трем важнейшим блокам: 1) обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности РФ; 2) кадровые назначения в сфере государственного управления, а также осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти; 3) контроль за исполнением законодательства органами государственной власти и должностными лицами. Три вышеназванных блока являются весьма эффективным правовым механизмом и инструментом, позволяющим в рамках федеральной конституции

существенным образом влиять на само существование государства, контролировать решения органов государственной власти и их исполнение последними, воздействовать на различные сферы общественной жизни.

Правовая природа контрольных полномочий исследуется в динамике законодательства. Отмечается, что в данный период принято много законодательных актов, как общего, так и специального характера, последовательно расширяющих и закрепляющих возможность осуществления различными структурными звеньями парламента парламентского контроля в сфере социального и государственного управления.

Автор констатирует, что расширение сферы конституционных полномочий парламента по контролю за счет текущего законодательства - это не случайный фактор, а «закономерная настоятельная потребность государственного строительства»15, попытка восполнения существующих конституционных пробелов в этой сфере деятельности парламента.

Глава вторая - «Проблемы реализации и формы парламентского контроля в Российской Федерации» состоит из трех параграфов, предметом исследования которых выступает механизм реализации парламентского контроля и проблемы его конституционно-правового регулирования.

Контрольные функции почти не получили отражения в Конституции России. Автор считает, что Конституция РФ содержит лишь отдельные, в не явной форме выраженные права по реализации контрольной деятельности как Государственной Думы, так и Совета Федерации, что свидетельствует о специфике конституционной регламентации этой стороны парламентской работы. Еще одна особенность правового регулирования котрольной функции Федерального Собрания в целом, и Совета Федерации и Государственной Думы в отдельности состоит в том, что оно выходит за рамки конституционных норм. Более подробно полномочия представлены в текущем законодательстве, развивающем конституционные предписания. Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», федеральных законах «О внешней разведке», «О государственной охране», «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и т.д.

В диссертации широко представлен опыт современных зарубежных стран, реализующих парламентский контроль посредством самых разнообразных форм.

Богатство законодательного и фактического материала заставляют останавливаться на особенностях правовой регламентации парламентского контроля. Отсюда, по мнению диссертанта, говоря о контрольной деятельности парламента и его палат, следует анализировать три составляющие данной проблемы: особенности правового регулирования парламентского контроля, виды контрольных полномочий, формы контрольной деятельности. Именно на таком подходе построен материал главы второй.

В первом параграфе главы второй - «Процессуально-правовые формы» автор подробно рассматривает законодательное закрепление и процедурные моменты осуществления парламентского контроля над органами исполнительной власти при помощи всевозможных методов и форм. Например, парламент участвует в назначении различных должностных лиц и формировании государственных органов; отрицательно оценивая деятельность Правительства (например, по результатам отчетов и докладов), Государственная Дума вправе выразить ему свое недоверие и т.п.

15 Гранкин И.П. Указ. Соч. С. 92.

Парламент и Правительство связаны в деле руководства государственными делами целой системой отношений, однако партнерство редко бывает равноправным даже в тех случаях, когда этого добивались составители Конституции 1993 года. Анализ этих отношений позволяет точно проследить, каким образом один партнер оказывает влияние на другого, используя при этом самые разнообразные процедурно-правовые формы парламентского контроля: вопросы, запросы' (в зарубежных парламентах -интерпелляции), отчеты, вотум недоверия (резолюция порицания) Правительству, отрешение Президента от должности (импичмент).

Вопрос, рассматриваемый как одна из наиболее распространенных форм парламентского контроля, не предполагает немедленного применения политических санкций и поэтому явно отличается от других способов осуществления контроля, таких, как резолюции порицания или интерпелляции, которые также требуют объяснений от правительства, но влекут за собой применение санкций, поскольку завершаются голосованием по вопросу о доверии.

Внесение запроса - одно из важнейших правомочий парламента, так как умелое использование этого права влияет на эффективность контрольной деятельности последнего, позволяющего привлечь внимание парламентариев к злободневной, но не решаемой на данный момент проблеме. Запрос ориентирован на масштаб деятельности парламента, в частности, может быть поставлен только в рамках компетенции законодательного органа. Немало примеров, когда парламентарии конституируют свои контрольные действия с целью вынесения решения посредством обращения с запросом именно в Конституционный Суд РФ.

Российская модель внешнего парламентского контроля предусматривает его осуществление с точки зрения законности и целесообразности, посредством предоставления отчетов и выступлений министров с докладами. При этом парламент "контролирует" министерства, а последние, в свою очередь, контролируют своих государственных служащих, затем отчитываются перед парламентом. Необходимость такого контроля обусловлена и наличием субъективных причин, связанных с личными качествами должностных лиц федеральных органов государственной власти.

Советские конституции не исключали данную форму контроля, более того, отчетность была обязательной не только для государственных органов, организаций, предприятий перед депутатским корпусом, но и специальным средством контроля трудящихся за работой непосредственно Советов. Анализируя конституционные положения мы встречаем лишь в ч.З ст. 114 Конституции РФ указание на обязанность Правительства РФ предоставления Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета. Данная форма контроля не наполняется большим содержанием с принятием Федерального конституционного закона от 17.12.1997 (в ред. от 31 12 97) «О Правительстве РФ». К сожалению, ни федеральное законодательство, ни регламенты палат не закрепляют за министрами обязанность отчитываться о своей деятельности Как правило, отчеты министров обусловлены запросами, письменными обращениями комитетов и комиссий палат парламента.

16 Отсутствие констигтуционной формулировки о депутатском запросе было восполнено положениями Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 05 08.94 ( с измен, от 04.08.2001 г) При этом право на запрос не ограничивается только случаями «незакономерных» (в современной терминологии незаконных) действий, как это было в 1906-1917 годах, а применяется и к случаям политически нецелесообразных действий министров. Также лишь в 1997 году появляется Федеральный конституционный закон, закрепляющий статус Уполномоченного по правам человека и т п

Конституция РФ предусматривает институт политической ответственности Правительства перед Государственной Думой. Так, согласно п. «б» ч.1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству или выражение недоверия Правительству.

На первый взгляд, эта форма является наиболее грозным оружием в руках парламента (поскольку имеет серьезные последствия - отставка правительства, либо роспуск парламента), но как только вскрывается внутренний механизм данного института, это впечатление исчезает. О независимости Правительства от Государственной Думы свидетельствуют положения ст.117 Конституции РФ в контексте ст. 109 и ст. 111 Констшуции РФ. Осуществление полномочий депутатами Государственной Думы в данном случае имеют весьма жесткие рамки. Всякая постановка вопроса о доверии чаще всего превращается в открытый нажим на парламентариев (хотя, предполагался контроль за органами исполнительной власти), которые становятся перед дилеммой - либо поддержать правительство, либо отдаться воле случайностей избирательной борьбы.

Отрешение Президента от должности как форма парламентского контроля - эта специфичная форма парламентского контроля предполагает особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц государства.

В основном применяются два способа решения вопроса об отрешении главы государства от должности: возбуждение обвинения в отношении президента парламентом и разрешение дела по существу особым судом (например, конституционным в ФРГ, Италии); возбуждение обвинения нижней палатой парламента и принятие решения верхней палатой (например, Россия, США)17. Безусловно, Президент надежно защищен от такого рода парламентского контроля. Участие в процедуре отрешения не только обеих палат парламента - Государственной Думы и Совета Федерации, но и органов судебной власти - Конституционного Суда и Верховного Суда, придают рассматриваемой процедуре особую значимость и некую остроту.

Практика показывает, что регулирование процедурных моментов в различных парламентах осуществляется с некоторыми особенностями, что весьма естественно.

Сложность и своеобразие проанализированных процессуально-правовых форм парламентского контроля не позволяет Федеральному Собранию превратить их в действенное орудие воздействия на Правительство, Президента в силу несовершенства российского законодательства. Накопленный опыт показывает, что недостаточная правовая уриулированность отношений нередко порождает конфликтные ситуации между главой и парламентом, при этом одним из существенных факторов, дестабилизирующих эффективную контрольную деятельность, является отсутствие четко проработанных, институциализированных и законодательно закрепленных детальных технико-юридических процедур, а также конкретной роли, прав и обязанностей каждого в процессе контрольной деятельности, не нашедших прямого отражения в нормах Констшуции

Отсюда автор указывает на необходимость выделения двух направлений совершенствования контрольной деятельности представительного органа. Первое из них -совершенствование правовых норм, закрепляющих функцию парламентского контроля и полномочия по ее осуществлению с целью установления строгого соответствия между ними (материальные нормы), второе - более детальное регулирование процедуры (процесса) реализации контрольной функции (развитие процессуальных норм), так как налицо отставание в процессуальном оформлении функции.

17 Парламента мира. М. 1991. С. 378.

Во втором параграфе главы второй - «Функционально-правовые формы»

исследуется еще одно направление деятельности органов государственной власти решение вопросов внешней и внутренней политики. В данном случае роль парламента скорее состоит в одобрении и подтверждении, а не в направлении деятельности Правительства.

Автор полагает, что в таком случае наиболее действенной формой парламентского контроля, обеспечивающей диалог между различными органами государственной власти, выступает парламентские слушания, которые к тому же имеют конституционное закрепление. Парламентские слушания палаты проводят по вопросам, отнесенным к их ведению, - значит по вопросам внешней и внутренней политики, по вопросу формирования органов государственной власти и иным вопросам.

Парламентские слушания, по мнению диссертанта, являются самой работающей из всех вышепредставленных форм парламентского контроля. Во-первых, она предполагает общественную значимость затрагиваемых на парламентских слушаниях вопросов, так как конституционная компетенция палат Федерального Собрания - это вопросы общегосударственного значения, вопросы, которые пересекаются со многими полномочиями конституционных органов (ст.83, ст.87, ст.88, ст.114 Конституции РФ). Как следствие этого, во-вторых, подразумевает масштабность охвата вопросов, подлежащих обсуждению на парламентских слушаниях. В-третьих, способствует осуществлению взаимного контроля со стороны законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, обеспечивая определенный баланс интересов. В-четвертых, привлекает внимание огромного количества представителей самых различных уровней власти, подразумевая тесное сотрудничество всех органов государственной власти при обсуждении животрепещущих вопросов, сопровождающееся в дальнейшем выработкой рекомендаций, либо принятием решений. И, наконец, ее правовую основу составляет, прежде всего, Конституция РФ, а развивает и конкретизирует федеральное законодательство.

Существенным недостатком рассмотренной выше формы является то, что решения Государственной Думы носят рекомендательный характер и никого ни к чему не обязывают. Если сравнивать нынешний механизм принятия решений с существовавшим в советский период, то он стал более открытым благодаря средствам массовой информации. Но общество хотело бы, чтобы он был еще прозрачнее, а, следовательно, более юридически урегулированным. Так, например, не менее важным моментом подобного контроля могло бы стать регулярное обсуждение результатов и программ деятельности исполнительной власти (не ограничиваться только обсуждением федерального бюджета), также возложение обязанности на соответствующие органы по исполнению решений, принятых по результатам парламентских слушаний.

Традиционно одной из форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных и ревизионных комиссий для расследования отдельных ситуаций и событий, для надзора за соблюдением законов18. Их контрольные фулкцкл распространяются на деятельность администраций, политических партий, общественных объединений, частных предприятий, отдельных лиц и т.п.

В большинстве случаев, основанием для создания специальных комиссий, целью которых выступает проведение парламентского расследования, могут послужить

" Согласно ст. 116 Конституции 1978 Верховный Совет РСФСР был вправе создавать, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу В последующем помимо Верховного Совета правом создания таких комиссий наделялись его палаты. Появилось указание на возможность «проводить депутатское расследование» в ст 16 Закона «О статусе народных депутатов СССР» / Авакьян С.А. Депутат-статус и деятельность М 1991 С 140

рекомендации, выработанные в ходе парламентских слушаний. Роль парламентского расследования обусловлена результатом, на который надеются парламентарии -объективная оценка положения дел, выводы в отношении государственных органов и должностных лиц, предоставление в распоряжение общественного мнения достоверной информации, принятие правильных решений органом государственной власти.

Автор останавливает свое внимание на особенностях, отличающих парламентское расследование от просто проверки, от уголовного и журналистского расследования.

Обобщая результаты исследования функционально-правовых форм относительно совершенствования действующего конституционного законодательства, которое определяет и регулирует осуществление контрольной деятельности парламента, автор подчеркивает потребность в расширении контрольных полномочий парламента, в частности, предоставлении права палатам Федерального Собрания на создание следственных комиссий, наделенных возможностью расследовать незаконные действия представителей федеральных органов государственной власти, государственных и общественных организаций и т.п.

Третий параграф главы второй - «Организационно-правовые формы».

Происходящие в России процессы становления новой государственности, нового конституционного строя, новых органов государственной власти неизбежно требуют совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, направленных на реализацию прогрессивных идей в сфере обеспечения и защиты прав граждан, а также исполнения и соблюдения законодательства органами государственной власти, что обусловило появление таких организационно-правовых конституционных институтов законодательной власти, как: Счетная палата, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Важной вехой в развитии бюджетно-финансового контроля в России стало принятие Конституции 1993 года, которая закрепила за парламентом право контролировать исполнение федерального бюджета, реализуемое через создание доволы о специфичного органа - Счетной палаты™. Так, впервые в истории нашего государства создание государственного контрольного органа закрепилось на конституционном уровне.

К сожалению, конституционные положения о Счетной палате оказались неразвернутыми20. Стоит также отметить, что процесс нормотворчества в этой области по принятию органического закона, определяющего статус и регламентирующего деятельность органа финансового контроля, шел замедленными темпами и был завершен лишь в 1995 году.

Надо отметить, что поскольку Федеральное Собрание лишено прямых контрольных полномочий в части исполнения федерального бюджета, то контроль от лица Федерального Собрания в этой сфере деятельности осуществляется конституционным институтом законодательной власти - Счетной палатой, и этот контроль, осуществляемый ею, в данном случае носит непосредственный характер. При наличии четко поставленных перед Счетной палатой задач, она через свои специфические контрольные полномочия позволяет парламешу осуществлять косвенный контроль за деятельностью исполнительной власти страны, производящей бюджетные расходы. Сам характер предписанных законодательством задач и полномочий Счетной палаты, потребность в

" Прим.: В разных странах органы, осуществляющие финансовый контроль имеют различное название. Германия, Австрия, Франция - Счетная палата; Испания - Счетный трибунал, Великобритания -Национальное контрольно-ревизионное управление; Италия - Счетный суд; США - Генеральное счетное управление и т.д. / Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. 1998 С.8.

20 Ч. 5 ст.101, п. «и» ч.1 ст.102, п.«г»ч.1 ст. 103 Конституции РФ посвящены Счетной палате.

усилении через нее роли парламента в контроле за исполнением государственного бюджета обусловлены существующей необходимостью становления развития и закрепления демократических институтов правового государства, защиты прав и интересов народа.

Наделяя Счетную палату полномочиями по проведению предварительного контроля (финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, международных договоров РФ, имеющих финансовые последствия) и последующего контроля, тем самым обеспечивается эффективность контрольной деятельности самого парламента, значительно повышается степень его воздействия на управление в сфере финансов.

Автор также указывает на недостаточность полноценных конституционных исполнительных полномочий у Счетной палаты с особым процессуальным механизмом реализации собственных решений, которые были бы однозначно гарантированы государством, что в свою очередь, приводит к снижению авторитета ее конституционного статуса как государственного института финансового контроля законодательной власти, если ее сравнивать с контрольными структурами исполнительной власти.

Таким образом, анализ содержания прав Счетной палаты позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день полномочия Счетной палаты в рамках исполнительных полномочий сводятся законодательно лишь к обнаружению недостатков и презентации предложений (указаний), что весьма негативно отражается на уровне экономической эффективности результатов ее работы. Счетная палата не обладает правом налагать штрафы на лиц, ответственных за нарушение закона; взыскивать ущерб, причиненный государству; правом требовать у различных государственных органов принятия решений, прекращении действия закона иного нормативного правового акта в случае их несоответствия Конституции или иному закону, а также выступать с рекомендациями по поводу их улучшения, хотя соответствующие положения содержатся в органических законах других государств.

Институт Уполномоченного по правам человека, как собственно и Счетная палата, является новым для России институтом, но довольно широко распространенным в миро. Причины распространения института омбудсмана во многом можно объяснить растущим проникновением государства во все области жизни общества, увеличением административных органов, что приводит к возрастанию числа конфликтов между гражданами и государством. Мировой опыт показал, что этот институт представляет собой специфический государственный орган, способный служить одним из важнейших гарантов соблюдения прав человека, добиваясь этого оригинальными, присущими только ему средствами и методами.

Впервые правовая основа деятельности Уполномоченного по правам человека в России была создана ст.40 Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации от 22 ноября 1991 года21, которая не только закрепила новое для российской правовой системы должностное лицо, но и заложила основные принципы его формирования, функции и порядок их осуществления.

В продолжении и подтверждении этому Конституцией 1993 года в России учреждается должность Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч.1 ст. 103 Конституции РФ), тем самым, закрепляется новая форма парламентского контроля в

21 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховно! о Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст 1865

сфере обеспечения прав человека и гражданина22. Собственно, данная конституционная норма явилась логическим завершением положения о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст.2 гл.1 Конституции РФ). К сожалению, в Конституции РФ упоминание об Уполномоченном дано через призму компетенции Государственной Думы, но при этом, Уполномоченный по правам человека не относится к высшим ор!анам государства, не является в то же время ни органом законодательной власти, ни органом исполнительной власти, ни судебным органом; действует в соответствии с Федеральным конституционным законом, который был принят 26 февраля 1997 года23.

Прежде всего, автор обращает внимание на лаконичность конституционной нормы, отсутствие закрепления основной задачи Уполномоченного в Конституции РФ, что имело определенные последствия (в частности, подвергается сомнению в современной дискуссии принадлежность данного института к законодательной ветви власти).

Несмотря на «независимость и неподотчетность» Уполномоченного, провозглашенную Федеральным конституционным законом, данный институт призван упрочить, прежде всего, представительную ветвь власти, так как деятельность Уполномоченного не замещает, а дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека. А такие признаки, как: правовая основа, согласно которой он функционирует (введен Конституцией, но через призму компетенции Государственной Думы); кем назначается и отстраняется от должности (Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, тайным голосованием); анализ осуществляемых функций и полномочий (так как, исходя из теории принципа разделения властей, орган той или иной ветви власти не должен иметь компетенцию, принадлежащую иной ветви власти; Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных органов государственной власти субъектов РФ) позволяют с еще большей уверенностью отнести институт Уполномоченного к органам законодательной власти.

Автором обозначается ряд проблем. Некоторые субъекты Федерации, закрепив законодательно возможность создания института Уполномоченного по правам человека, не разработали и не приняли соответствующих нормативных актов; где-то региональные законы опередили федеральный конституционный закон24. Нужна гармонизация законодательства об организации и функционировании Уполномоченных на территории России, с тем, чтобы принимаемые законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие деятельность Уполномоченных в субъектах РФ по осуществлению защиты прав и свобод человека и гражданина, которая согласно п. «б» ч.1 ст.72 конституции РФ является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, соответствовали федеральному конституционному закону.

Одним из основных направлений деятельности Уполномоченного в РФ является совершенствование законодательства о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, но

22 В СССР такая обязанность возлагалась на генерального прокурора, который назначался парламентом

для обеспечения уважения к закону и судебным решениям Его функции по надзору распространялись на все органы государственного управления а Российская газета. 1997. № 43-44 4 марта.

и Из 89 субъектов РФ только в 25 принят» законы об учреждении государственной должности Уполномоченного по правам человека, а в 20 из них Уполномоченные уже назначены //Правозащитник Урала: Информационный бюллетень. Август-сентябрь 2002. С 2.

инициирование реформ в области прав человека, оказание влияния на правотворчество затрудняется тем, что у Уполномоченного нет права законодательной инициативы, механизм же реализации права на обращение к субъектам законодательной инициативы не достаточно детально проработан (Ч. 2 Ст.31 ФКЗ от 26.02.97).

Итак, Счетная палата и Уполномоченный по правам человека должны реализовать неразвитые контрольные функции парламента над органами исполнительной власти, но действующее законодательство страдает рядом недостатков, которые затрудняют их деятельность. Поскольку и Счетная палата, и Уполномоченный по правам человека являются все же контрольными органами парламента, то повышение их статуса за счет расширения полномочий с предоставлением им комплекса исполнительных полномочий по реализации собственных решений усилит положение последнего. П связи с этим становится очевидной необходимость совершенствования законодательства.

Учитывая, что контроль за исполнением законодательства и деятельностью органов исполнительной власти в основном ложится на образуемые палатами - Государственной Думой и Советом Федерации комитеты и комиссии, автор отмечает, что, во-первых, отсутствует правовая регламентация взаимосвязей, взаимодействия комитетов и комиссий с соответствующими федеральными министерствами, иными органами исполнительной власти, что ослабляет и без того ограниченные контрольные права комитетов и комиссий Представляется целесообразным в самом Регламенте указать лишь перечень комитетов и комиссий с изложением общих основ порядка их образования. На сегодня в регламентах палат компетенция комитетов и комиссий по существу не прописана и ограничивается общей характеристикой вопросов, отнесенных к ведению тех или иных комитетов и комиссий. Статус комитетов и комиссий, включая вопросы ведения, направлений их деятельности, должен найти свое целостное и всестороннее юридическое закрепление в Положении о комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации соответственно.

Так как в специфике компетенции, а также в присущем соответствующему комитету (комиссии) направлении деятельности проявляется частично контрольный характер выполняемых функций, считаю, что решения комитетов и комиссий должны носигь скорее обязательный характер, а не рекомендательный. Отсюда возникает необходимость конкретизировать юридическую силу решений комитетов и комиссий, а именно установить четкие и определенные сроки выполнения решений, указав органы и организации, должностных лиц, ответственных за их исполнение.

Таким образом, при осуществлении контрольной деятельности парламентом и его органами используются установленные законами и сложившиеся за последнее время самые разнообразные формы, которые автором подразделяются на: процессуально-правовые, функционально-правовые, организационно-правовые, что является весьма условным. Достаточно сложно привязать какую-то конкретную форму к определенному направлению деятельности парламента (контроль за исполнением законодательства, контроль за органами государственной власти, контроль в сфере кадровых назначений и т.п.), так как они могут быть действенными лишь в сочетании друг с другом (депутатское объединение реализует право запроса на пленарном заседании; во время сессии проводятся парламентские слушания; отчеты или доклады представь гел^й государственной власти заслушиваются на заседаниях палат и т.п), которое обусловливается спецификой контролируемых процессов и имеет на практике множество правовых проявлений.

Безусловно, некоторые из средств контроля имеют скорее броский, чем эффективный характер: речь идет о постановке вопроса о доверии или порицании

правительству, о запросах или вопросах, все-таки, большинство из них справляются с теми задачами, для решения которых они были созданы: отслеживание и проверка исполнения законов исполнительной властью, выявление правонарушений и злоупотреблений в действиях любого носителя власти, наложение санкций за нарушения, упущения и незаконные действия.

Отмечая многообразие форм контроля, автор обращает внимание на слабость правового регулирования механизма их осуществления, что снижает эффективность и действенность данной функции. Для устранения такого несовершенства, по мнению диссертанта, нужен комплексный правовой акт, в котором бы закреплялись основные направления контрольной деятельности, отражалось бы ее содержание.

Анализируя законодательство и исследуя практику, можно констатировать явный перекос в системе разделения властей, смещении центра тяжести от законодательной - в пользу исполнительной. Парламентарии не без оснований чувствовали себя отстраненными от участия в принятии многих стратегических решений и неспособными к действенному исполнению формально имеющихся у них контрольных функций, что, в определенной степени, способствует, с одной стороны, созданию законодательной базы, необходимой для реализации тех функций, к исполнению которых не могло приступить Федеральное Собрание. С другой, качественное обновление российской правовой системы расширяет контрольные полномочия палат Федерального Собрания, в рамках расширения форм и методов парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

В заключении, на основе предложений ряда ученых и исходя из собственных соображений, автор формулирует выводы диссертационного исследования, а также предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемом контексте.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ РАБОТ:

1. Конституционные основы статуса народных представителей в органах публичной власти (в соавторстве) // Российский юридический журнал. 2000. № 3 - 0,4 п.л.

2. Некоторые вопросы парламентского контроля в РФ // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург. 2001. - 0,2 п. л.

3. Некоторые вопросы конституционно-правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Права и свободы человека в современном мире: Материалы региональной научно-практической конференции. Красноярск. 2002. - 0,3 п.л.

Подписано в печать 06.05.2003 Формат 60 х 84 1/16 Бумага писчая Офсетная печать Усл. печ. л. 1,0 Тираж 130 Заказ № 156

Ризография УГТУ-УПИ 620002, г. Екатеринбург, ул. Мира, 19.

РНБ Русский фонд

2005-4 33692

Нщу

;

"Г- /'

-я»)

П Р ,лл" 7П1)3

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Бендюрина, Светлана Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Понятие контроля и его место в системе социального управления.

§ 2. Виды контроля.

§ 3. Парламентский контроль: понятие и назначение.

§ 4. Конституционная модель федерального парламентского контроля в Российской Федерации.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ФОРМЫ

ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Процессуально-правовые формы.

§ 2. Функционально-правовые формы.

§ 3. Организационно-правовые формы.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования.

Современный период развития общественных отношений в России имеет ряд особенностей, обусловленных противоречивостью становления <9 демократических институтов власти, возникновения новых форм политического участия и представительства интересов. Фактически в течение одного десятилетия масштабных социально-экономических и политических преобразований полностью изменилась природа российской государственности. Наиболее рельефно этот процесс выразился «в радикальном преобразовании формы правления государства, в основе которой лежит переход от советского типа к президентской республике, построенной по принципу разделения единой системы государственной власти на три самостоятельных ветви: законодательную, исполнительную и судебную»1.

Трансформация политической системы России естественным образом ^ повлекла за собой изменение правового положения представительного органа власти. В отличие от исполнительных органов государственной власти, новый законодательный орган РФ - Федеральное Собрание - существенно отличается не только по названию, но и по структуре, способу формирования, порядку работы, характеру функций от своих предшественников — Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. Так, с принятием Конституции 1993 года российский парламент потерял целый ряд полномочий, позволяющих контролировать органы государственной л исполнительной власти (из сферы ведения были исключены распорядительные функции, претерпели изменения контрольные функции * законодательного органа).

1 Коновалова Т.И. Преобразования в России и политическая роль Совета Федерации // Политические науки. Вестник МГУ. Серия № 12. 2000. № 1. С. 13.

2 4.4 ст. 102 Конституция 1978 (с последующими изменениями и дополнениями) предусматривала за Съездом народных депутатов России «право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РФ».

Потребность в обобщающем исследовании ощутима еще и потому, что эффективная реализация научного потенциала Конституции требует совершенствования правовых основ деятельности представительных органов, в том числе и при осуществлении контрольной функции. На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации был принят ряд законов, регламентирующих осуществление контрольной деятельности палатами Федерального Собрания и его отдельными структурными звеньями, однако указанные нормативные акты не были сконструированы на тождественных принципах, категориях, задачах и выступали средством достижения целей в отдельных направлениях государственной деятельности.

Очевидно, что в такой ситуации назрела необходимость принятия базового законодательного акта федерального уровня, призванного закрепить за парламентом осуществление контрольной функции, систематизировать существующие нормы, используемые для законодательного регулирования парламентского контрольного процесса.

Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальностью темы обуславливается цель работы - комплексное конституционно-правовое исследование содержания федерального парламентского контроля и организационно-правовых форм его осуществления в России с привлечением опыта зарубежных стран (Швеции, Германии, Франции, Бельгии и др.); обозначение практических проблем, возникающих при реализации контрольных полномочий современным российским парламентом.

Формулирование данных целей предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования: выявить теоретические основы содержания категории «контроль» как наиболее охватной в обозначении соответствующего вида социальной деятельности органов государственной власти для формулирования понятия парламентский контроль; определить содержание и виды парламентского контроля; выстроить конституционную модель парламентского контроля в Российской Федерации; исследовать организационно-правовой механизм реализации контрольных полномочий палатами Федерального Собрания РФ; ^ - выявить и проанализировать проблемы правового регулирования и реализации контрольных полномочий парламентом и предложить возможные варианты их разрешения.

Степень научной разработанности

В последние годы появляются научные труды, где затрагиваются Л вопросы контроля . Однако при их изучении нельзя не заметить, что ученые

Очень обстоятельно институт контроля был исследован в период 1960- 1980 г.г., когда повсеместно вводились органы народного контроля (наряду с действовавшими Советами в качестве контрольных органов); принимались нормативно-правовые акты, закрепляющие и расширяющие формы осуществления народного контроля. Сегодня вопросы контроля и отдельные формы осуществления контрольной деятельности органами государственной власти затрагивают см.: Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. № 11; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М. 1996.; Гранкин И.В. Парламент России. М. 1999; Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М. 1999; Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Автореферат дис. . канд. юрид. наук 2001; Лафитов А. Парламентский контроль в не уделяют должного внимания комплексному рассмотрению института контроля и контрольной деятельности (дискуссия, преимущественно, идет вокруг какого-то конкретного института парламентского контроля), возможно потому, что не существовало четкой правовой регламентации данного направления деятельности представительного органа; возможно потому, что деятельность нового законодательного органа сводилась к формированию правовой базы, которая должна была обеспечить действие конституционных норм4.

Такие категории, как управление, контроль, власть, всегда являлись популярным предметом исследования. В частности, для раскрытия понятия контроль и определения его места в системе государственно-властной деятельности парламента диссертант опирался на исследования С. С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Горшенева, Л.А. Григоряна, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, П.Н. Лебедева, А.И. Лукьянова, В.О.Лучина, B.C. Основина, Ю.И.Скуратова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, А.А. Югова и других авторов. Изучению конституционно-правового регулирования контрольных полномочий парламента и форм их осуществления посвящены работы С.А Авакьяна, А.С. Автономова, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, И.В. Гранкина, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.М.

Узбекистане // Политика и право. 2002. № 5; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М. 1998; Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмана в системе правового контроля // Правоведение. 1992. № 2; Харитонов А.Н. Понятие, содержание и формы контроля. Омск. 1995; Шохин С.О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М. 1997 и другие.

4 Так, например, отсутствие конституционной формулировки о депутатском запросе было восполнено положениями Федерального закона от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ( с измен, от 04.08.2001 г). При этом право на запрос не ограничивается только случаями «незакономерных» (в современной терминологии незаконных) действий, как это было в 1906-1917 годах, а применяется и к случаям политически нецелесообразных действий министров. Также лишь в 1997 году появляется Федеральный конституционный закон, закрепляющий статус Уполномоченного по правам человека и т.п.

Матвеевой, О.О. Миронова, П. И. Савицкого, М.С. Саликова, Н.Г. Салищевой, Н.Ф. Селивона, Б.А. Страшуна, Б.Н.Топорнина, Т.Я.

Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, Е. В. Шориной и других авторов. В процессе разработки разных аспектов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе - трудах по общей теории государства и права, государственному и административному праву, конституционному праву. Цели и комплексный характер исследования потребовали также привлечения определенной политической, философской, социологической литературы.

Методологическая основа диссертационного исследования предполагает применение ряда общенаучных методов исследования: переход от общего к особенному и конкретному, сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы в исследовании, социологический методы и др. А также использование специфических частно-правовых методов: системного, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и формальнологического подходов и т.д.

2. Парламентский контроль представляет собой разновидность федерального государственного контроля и как важнейший институт парламентского права принадлежит к числу исключительных полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный парламентский контроль - это законная деятельность палат Федерального Собрания, их собственных и совместных органов и отдельных представителей, характеризующаяся юридической направленностью по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами государственной власти, либо должностными лицами нормативных предписаний, и как следствие, возникающим либо не возникающим правовым последствиям.

3. К цели парламентского контроля относится проверка не только законности действий органов, организаций, должностных лиц, иных категорий исполнителей, но и целесообразность их действий по исполнению (применению) законодательства. Поэтому мы и имеем дело именно с парламентским контролем, а не надзором. Способы реагирования на нецелесообразные действия (бездействия) тех или иных субъектов в рамках парламентского контроля заметно отличаются от соответствующих способов реагирования органов исполнительной власти. В их арсенале в подавляющем большинстве случаев отсутствует мера принуждения. Как правило, это обращения, заявления, заключения, т.п. акты, адресуемые должностным лицам и органам, вышестоящим для тех субъектов, законность и целесообразность действий которых стала предметом парламентского контроля.

5. Обосновывается, что контроль присущ самой конституционно закрепленной природе представительного органа, представляет собой непрерывный процесс и проявляется на всех этапах осуществления палатами парламента своих полномочий.

6. Проанализированы функции законодательной ветви власти на материале отечественного законодательства и теоретических исследований, предложено их разделение на несколько блоков: обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности РФ; кадровые назначения в сфере государственного управления, а также осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти; контроль за исполнением законодательства органами государственной власти и должностными лицами. Три вышеназванных блока являются весьма эффективным правовым механизмом и инструментом, позволяющим в рамках федеральной конституции существенным образом влиять на само существование государства, контролировать решения органов государственной власти и их исполнение последними, воздействовать на различные сферы общественной жизни.

7. Проанализированы формы осуществления парламентского контроля, используемые в деятельности парламентариев и их структурных подразделений, такие, как: вопросы к Правительству, министрам, другим высшим должностным лицам и высшим органам власти; постановка вопроса о доверии, выражение недоверия или отказ в доверии Правительству; вопрос об отрешении от должности главы государства; доклады и отчеты Правительства и министров; парламентские слушания; парламентские расследования; парламентский запрос. Процедуру их применения обычно регулируют законы, регламенты палат парламента, специальные законы и лишь в некоторых странах непосредственно конституции. Формы парламентского контроля, по мнению автора, можно дополнить, во-первых, созданием специального органа, осуществляющего финансовый контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц - Счетная палата; во-вторых, учреждением института Уполномоченного по правам человека в России, деятельность которого обращена на контроль за соблюдением прав и свобод человека при исполнении решений государственными органами и должностными лицами. Предложено систематизировать формы осуществления федерального парламентского контроля на организационно-правовые, функционально-правовые, процессуально-правовые.

8. В исторической и сравнительно-правовой перспективе сделан анализ конституционно-правовой регламентации и практики реализации федерального парламентского контроля.

9. Обоснована необходимость дальнейшего совершенствования действующего законодательства, регулирующего контрольную деятельность парламента. В этой связи вносятся предложения, которые, по мнению автора, усилили и конкретизировали бы контрольные полномочия Федерального Собрания РФ. В частности, автором предложена структура проекта Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации», в качестве важнейшего звена в регулировании процесса реализации контрольных полномочий российским парламентом.

Нормативная база исследования.

Российской Федерации, международно-правовых источников, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации и др.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейшего исследования теории и практики парламентского контроля. Они могут быть использованы для непосредственного применения в деятельности законодательных органов при разработке правовых актов, регламентирующих порядок образования и деятельности палат Федерального Собрания, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, всех структурных звеньев парламента, уполномоченных осуществлять парламентский контроль, а собранный фактический материал - в научных работах и практике преподавания курсов конституционного права, парламентского права. В результате проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бендюрина, Светлана Владимировна, Екатеринбург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На завершающем этапе исследования имеет смысл в общих чертах представить содержание федерального парламентского контроля и обусловленные его реализацией проблемы, обобщить предложения относительно совершенствования действующего конституционного законодательства, которое определяет и регулирует осуществление контрольной деятельности парламента.

Парламентский контроль - институт самостоятельный, обладающий такими характеристиками, которые позволяют оценить его как правовую форму государственно-властной деятельности уполномоченных органов власти.

Практика парламентской деятельности свидетельствует о том, что в работе любого из парламентов выделяются три основные функции: законодательное творчество, введение постоянного финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных бюджетных средств и, наконец, осуществление контроля за высшей исполнительной властью - правительством. На мой взгляд, их трех названных функций законодательного органа в Конституции достаточно полно отражена только первая. Что же касается двух остальных направлений деятельности парламента, то они в Конституции обозначены лишь косвенно. Отсутствие конституционного перечня прямых контрольных полномочий парламента во многом обособляет его роль в системе государственной власти, что естественно, влияет и на положение Счетной палаты и статус Уполномоченного по правам человека в РФ как особых конституционных институтов законодательной власти.

Усиление и расширение контрольной функции парламента должно сопровождаться обязательным увеличением числа правовых регуляторов, форм ее осуществления и ответственности органов государственной власти.

Практика работы Федерального Собрания РФ, взаимоотношений Президента и Правительства с палатами Федерального Собрания РФ показала за прошедшее с декабря 1993 года время достаточно высокую эффективность существующих правовых норм. В тоже время за этот период были выявлены и слабые места в процессе организации взаимодействия правительства и парламента, а также отдельные проблемы и противоречия между ними, обусловленные преимущественно отсутствием законодательного развития конституционных правил и процедур такого взаимодействия.

Конституция РФ определяет только общие рамки, основные условия и процедуры принятия законодательных актов, но не регламентирует при этом порядка взаимодействия участников процесса. Единственными по существу правовыми актами, более или менее подробно регламентирующими сегодня процесс осуществления контрольных полномочий парламентом, а также регулирующими механизмы взаимодействия в рамках этого процесса палат Федерального Собрания РФ с другими участниками контрольной деятельности, являются лишь Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации, а также несколько правовых актов Президента, Правительства и постановления Конституционного Суда. Не затрагивая подробно правовой природы и общеобязательности регламентов обеих палат Федерального Собрания, необходимо отметить, что эти внутриорганизационные нормативные акты в какой-то мере закрывают пробелы в правовом регулировании при осуществлении парламентом контрольных полномочий.

На основе анализа действующего конституционного законодательства предлагаются следующие его изменения:

Необходимо расширять контрольные полномочия парламента, в частности, предоставить право на создание следственных комиссий, наделенных возможностью расследовать незаконные действия представителей федеральных органов государственной власти, государственных и общественных организаций и т.п.

Следует рассмотреть вопрос о введении института конституционной ответственности представителей органов исполнительной власти. С этой целью скрупулезно проработать механизм постановки вопроса о доверии, либо выражение недоверия Правительству, механизм назначения Председателя Правительства.

Рассмотреть возможность о наделении правом законодательной инициативы такие государственные институты законодательной власти как Счетная палата и Уполномоченный по правам человека, в целях наиболее эффективной реализации поставленных перед ними задач и целей.

Регламенты палат содержат порою конституционные требования и условия к процедуре осуществления контрольной деятельности, чтобы это не выходило за рамки предназначения регламентов как актов внутреннего распорядка деятельности соответствующей палаты, которые не должны затрагивать конституционные процедуры прав и обязанностей иных субъектов контрольной деятельности, думаю вполне возможным произвести некоторые исключения из регламентов палат и перенести их в правовой нормативный акт (например, федеральный закон «О парламентском контроле в Российской Федерации»), вбирающий в себя положения, регламентирующие осуществление контрольной деятельности парламентом.

При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия представительного органа; и те рамочные установления, которые предлагают Федеральные законы, Федеральные конституционные законы: направляет, координирует, контролирует, назначает, требующие дополнительного толкования; а также то, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конституции).

Специальный федеральный закон по регулированию контрольной деятельности российского парламента снял бы противостояние законодательных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, способствовал бы ее гармонизации. Так как контрольная функция Федерального Собрания не сводится только к организации проверки исполнения и реализации принятых решений. Это непрерывный, длящийся процесс, состоящий из нескольких этапов, каждый из которых является звеном одной цепи, но каждый этап одинаково важен в осуществлении контрольной функции.

Создание эффективного организационно-правового механизма парламентского контроля будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех государственных органов и должностных лиц.

1.2. Стадии контрольного процесса

1.3. Методы контроля

1.4. Классификация видов контроля Контроль государственный

По видам управленческой деятельности общественный частный международный

- — По направленности внешний (нацведомственный) внутренний (вневедомственный)

По времени осуществления предварительный текущим последующий

По масштабу проведения сплошной выборочный

По способу проведения фактический документальный

По степени определенности принимаемых решений обязательный факультативный

По содержанию (отраслевому признаку) бюджетный законодательный административный другие г По степени конкретный реальности объектов абстрактный

1.5 Государственный контроль: понятие и виды

1.6. Формы парламентского контроля

1.7. Принципы парламентского контроля

СВЕДЕНИЯ* о количестве и тематике жалоб и обращений граждан, поступивших Уполномоченному по правам человека в РФ

2.1. Поступление жалоб и обращений граждан

1998 с 22.05.98 1999 2000 2001 Всего

Количество жалоб и обращений 6978 2815 24985 30746 85524

2.2. Тематика дел, принятых к производству**

1999 2000 2001

Конституцион. и административное право 5,6 5,3 3,7

Уголовное, уголовно-процес. и уголовно-исполн. право 31,3 45,8 50,1

Гражданское право 21,8 16,6 16,3

Жилищное право 10,7 8,0 7,0

Трудовое право 14,1 10,0 7,6

Земельное право и вопросы охраны окружающей среды 1,2 0,1 0

Права инвалидов, ветеранов труда, вопросы пенсий и пособий 6,7 6,2 6,0

Права военнослужащих, и членов их семей 5,4 4,3 5,5

Права беженцев и вынужден, переселенцев 1,6 1,5 1,7

Международное право 1,3 1,6 1,3

Другие 0,3 0,6 0,4

Восстановление нарушенных прав граждан: примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 году //Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ. М. 2002. С.4; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году // Уполномоченный по правам человека в РФ. 2001. С.237

Данные указаны в процентах к общему числу обращений

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты, судебные акты:

2. Всеобщая Декларация прав человека от 10.12.48г. // Сборник нормативных правовых актов по конституционному праву РФ / Состав. А.П. Воробьев, П.Г. Щекочихин. Екатеринбург. Т. 5. 1999.

3. Дело № 1740-14163/97-72-66 за 1997 г. Арбитражного суда г. Москвы.

4. Конституции Республики Башкортостан // Конституции Республик в составе РФ: Сборник документов. М. 1995.

5. Конституции Республики Дагестан // Конституции Республик в составе РФ: Сборник документов. М. 1995.

6. Конституция Российской Федерации. М. 1993 .

7. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г ( с измен, и допол. от 27.10.89). М. 1989.

8. Конституция РСФСР 1918 г.// Отечественная история государства и права. Сборник документов 1917-1924 гг. Екатеринбург. 1992.

9. Конституция СССР 1936 г.// Отечественная история государства и права. Сборник документов 1929-1955 гг. Екатеринбург. 1992.

10. Конституция США // Конституции зарубежных государств. М.1996.

11. Конституция Франции // Конституции зарубежных государств. М. 1996.

12. Основной закон ФРГ // Конституции зарубежных государств. М.1996.

13. Положение о депутатских группах и депутатских постах в РСФСР от 02.08.1984 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 36. Ст. 1404.

14. Постановление Конституционного Суда от 22.04.96 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253; Конституционное право РФ: Сборник судебных решений / Состав. М.С. Саликов. Екатеринбург. 1997.

15. Постановление Конституционного Суда от 23.03.95 г. по делу о толковании ч.4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207; Конституционное право РФ: Сборник судебных решений /Состав. М.С. Саликов. Екатеринбург. 1997.

16. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П по делу о толковании ч.4 ст. 111 Конституции РФ.

17. Президента РФ от 02.11.93г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины РФ» // Конституционное право РФ: Сборник судебных решений /Состав. М.С. Саликов. Екатеринбург. 1997.

18. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.98 г. (с измен, от 15.12.2002)// СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

19. Регламент Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.06.98г. (вред, от 05.10.2000)// РГ. 1998. 16 июля.

20. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 28.07.94 // Сборник нормативных правовых актов по конституционному праву РФ / Состав. А.П. Воробьев, П.Г. Щекочихин. Екатеринбург. Т. 2. 1996.

21. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 (в ред. от 29.03.2002) // СЗ РФ. 2002. № З.Ст. 784.

22. Федеральный Закон N 168-ФЗ от 17.11.1995 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

23. Федеральный Закон от 05.08.00г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

24. Федеральный Закон от 08.05.94 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 10.01.03) // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 160.

25. Федеральный Закон от 11.01.1995 «О Счетной палате Российской Федерации» (с измен, от 24.12.02 г) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

26. Федеральный Закон от 12.06.02 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ( в ред. от 27.09.02, с измен, от 24.12.02) // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч.1). ст.5132.

27. Федеральный Закон от 17.01.92 «О прокуратуре РФ» (в ред. от 25.07.02) // СЗ РФ. 1992. № 39. Ст. 1476; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3029.

28. Федеральный Закон от 20.12.02 г «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.

29. Федеральный Закон от 10.07.2002 «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст.2790.

30. Федеральный Конституционный Закон от 17.12.97г «О Правительстве РФ» (в ред. от 31.12.97г) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1.

31. Федеральный Конституционный Закон от 21.07.94г. «О Конституционном Суде РФ» (в ред. от 15.12.01) // СЗ РФ. 1994. № 3. Ст. 1477; СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4824.

32. Федеральный Конституционный Закон от 26.02.1997 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 348.

33. Федеральный Конституционный Закон от 30.01.2002 « О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 3. Ст. 178.

34. Федеральный Конституционный Закон от 30.05.2001 «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 21. С. 1918.1. Специальная литература:

35. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М. 1980.

36. Авакьян С.А. , Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ. Право. 1984. № 1.

37. Авакьян С.А. Депутат: Статус и деятельность. М. 1991.

38. Авакьян С.А. Советы народных депутатов: Статус, компетенция, организация деятельности. М. 1982.

39. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. М.1998.

40. Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Советское государство и право. 1988. № 3.

41. Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека: международные и российские механизмы. М. 2000.

42. Азовкин И.А. Управление и контроль в деятельности высших органов власти в СССР. М. 1986.

43. Александрова З.К. Теоретические вопросы правового статуса граждан зарубежных социалистических стран Европы: Дис. . канд. юрид. наук. Свердловск. 1975.

44. Алексеев С.С. Общая теория права. М.Т.1. 1981.

45. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М. 1966.

46. Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе // Государство и право. 1973. № 6.

47. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т. 1. Свердловск. 1973.

48. Алексеев С.С. Структура советского права. М. 1975.

49. Амеллер М. Парламенты: Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М. 1967.

50. Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. № 11.

51. Андреева А.С. Современное конституционное право зарубежных стран: Учебник. М. 4.2. 1991.

52. Атаманчук Г. В. Государственное управление. М. 2000.

53. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М. 1986.

54. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М. 1973.

55. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М. 1976.

56. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М. 1970.

57. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М. 2002.

58. Баженова Т.М. Первый российский парламент (к истории Государственной думы) // Российский юридический журнал. 1995. № 2.

59. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов. 1979.

60. Барабашев Г.В. Отношения руководства в системе местных Советов // Правовые проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов власти / МГУ. 1973.

61. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Конституция СССР и теоретические проблемы. М. 1987.

62. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М. 2000.

63. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь. 1978.

64. Бачило И.Л. Функции органов управления. М. 1976.

65. Безуглов А.А. Правовой статус советского депутата. М. 1974.

66. Белкин А.А. Конституционные основы общественного строя и политики. Л. 1982.

67. Беляев В.П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Политика и право. 2002. № 5.

68. Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М. 1959.

69. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М. 2001.

70. Бойцова В.В. Народный правозащитник: Статус и функционирование. Тверь. 1994.

71. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: Мировой опыт. М. 1996.

72. Бойцова В.В., Бойцова А.В. Контроль за исполнительной властью в Великобританию: Правовой институт омбудсмана // Политические исследования. 1993. № 1.

73. Бюллетень. Счетная палата РФ. 1997. № 1.

74. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М. 1985.

75. Витрук Н.В. Структура правового статуса депутата: вопросы теории // Закон о статусе депутата на практике: Материалы научно-практической конференции. Ярославль. 1976.

76. Восстановление нарушенных прав граждан: примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 году // Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ. М. 2002.

77. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М. 1997.

78. Галкин А.А. Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм и демократия: варианты развития. М. 1998.

79. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М. 1984.

80. Гегель Г. Философия права. М. 1990.

81. Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Политика и право. 2000. № 6.

82. Горбачев М.С. К полновластию Советов и созданию социалистического правового государства. М. 1988.

83. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М. 1972.

84. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности.М. 1987.

85. Государственное право зарубежных социалистических стран: Учебник / Под ред. И.П.Ильинского, Б.А.Страшуна, В.И.Ястребова. М. 1985.

86. Государственное право Российской Федерации: Учебник. М. 1996.

87. Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М. 1999.

88. Государственный строй Германии. T.l. Т.2. М. 1994.

89. Гранкин И.В. Парламент России. М. 1999.

90. Григорян JI.A. Народовластие в СССР. М. 1972.

91. Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М. 1965.

92. Гузенкова Т.В. Контрольные полномочия местных Советов народных депутатов: Автореф. канд. юрид. наук. JI. 1987.

93. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году // Уполномоченный по правам человека в РФ. 2001.

94. Друг Г. Контроль за бюрократией и реформа гражданской службы. М. 1990.

95. Дюрягин И.Я. Право и управление. М. 1981.

96. Евдокимов В.Б. Партии в политической системе буржуазного общества. Екатеринбург. 1996.

97. Ефимов В.И. Власть в России. М. 1996.

98. Залужный В.И. Народный контроль в современных условиях. М.1970.

99. Застрожная O.K. Функция контроля в деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их аппарата: Автореф. . канд.юрид.наук. Воронеж. 1979.

100. Зиновьев А.В. Гарантии депутатской деятельности в СССР // Советское государство и право. 1975 . № 6.

101. Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР. Проблемы теории и практики. J1. 1987.

102. Златопольский Д.Л. Верховный Совет СССР выразитель воли советского народа. М. 1982.

103. Иконников С.Н. Народный контроль в СССР 1966-1970. М. 1978.

104. Исаев И.А. . История государства и права. М. Т. 1. 1997.

105. История государства и права СССР (в 2-х частях) / Под ред. Г.С. Калинина. М. 1981.

106. Кара-Мурза А.А., Панарин А.С., Пантин И.К. Духовный кризис в России: есть ли выход? // Октябрь. 1996. № 6.

107. Кармоков X. Масштабы нарушений и наказаний несовместимы // Аргументы и факты. 1998. № 24.

108. Керимов А. Д. Депутатские вопросы как средство парламентского контроля за исполнительной властью // Советское государство и право. 1991. №4.

109. Керимов А. Д. Борьба ФКП за расширение законодательных и контрольных функций парламента Франции // Правоведение. 1988. № 2.

110. Керимов Д.А. Законодательная деятельность Советского государства. М.1955.

111. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М. 1972.

112. Ковачев Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность, фиктивность // Журнал российского права. 1997. № 9.

113. Козлов Ю. М., Попов JI. JI. Административное право: Учебник. М.1999.

114. Козлов Ю.М. Соотношение общественного и государственного управления в СССР. М. 1966.

115. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. М.1969.

116. Козлова Е.И. , Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М. 1995.

117. Козлова Е.И. Воля советского народа (государственно-правовой аспект) // Светское государство и право. 1972. № 9.

118. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9.

119. Коновалова Т.И. Преобразования в России и политическая роль Совета Федерации// Вестник МГУ. Серия 12. Политические науки. 2000. № 1.

120. Конституции зарубежных государств. М. 1996.

121. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Отв. ред. Б.А.Страшун. М. 1996 .

122. Конституционное право России: Учебник / Под ред. А.Н.Кокотова, М.И. Кукушкина. Екатеринбург. 2001.

123. Конституционное право РФ: Сборник судебных решений /Состав. М.С. Саликов. Екатеринбург. 1997.

124. Конституционное право: Энциклопедический словарь. /Состав. С.А. Авакьян. М. 2000.

125. Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 21 апреля 2000 г. Екатеринбург. 2001.

126. Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М. 1994.

127. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М. 1997.

128. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. /Отв. ред. В.А. Четвернин. М. 1997.

129. Конструктивное взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти как основа укрепления российской государственности: Материалы круглого стола. Чебоксары. 1999.

130. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3.

131. Кравец А.И. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: Учебное пособие. М. 2000.

132. Краскова В.А. Особенности конституционного развития в Швейцарии. М. 1982.

133. Кривых А. Какими привилегиями пользуются парламентарии? //Известия. 1990. 17 апреля.

134. Крутоголов М.А. Парламент Франции: организационные и правовые аспекты деятельности. М. 1988.

135. Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6.

136. Крылова И.С. Парламент Великобритании. М. 1991

137. Кудинов Н.А. Советский депутат. Минск. 1962.

138. Кузьмичева Г.А. Контрольная деятельность местных представительных Советов депутатов трудящихся: Автореф. . кан.юрид. наук. М. 1970.

139. Лафитов А. Парламентский контроль в Узбекистане // Политика и право. 2002. № 5.

140. Леонтьев А.Н. Деятельность. Сознание. Личность. М. 1977.

141. Локк Дж. Избранные философские произведения. М. 1988. Т.З.

142. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М. 1978.

143. Любимов А.П. Парламентское право России: основные источники. М.1997.

144. Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы: Выборы, лоббизм и парламентаризм. (Сравнительный анализ). М. 1999.

145. Марчук В.М., Николаева Л.В. Организационно-политические принципы государственного управления // Советское государство и право. 1982. № 7.

146. Матвеева О.М. Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы: Диссерт. . канд.юрид.наук. Свердловск. 1994.

147. Матвеева О.М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах // Российский юридический журнал. 1995. № 2.

148. Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. С-Пб. 1906.

149. Монтескье Ш. Избранные произведения. М. 1995.

150. Морщанова Т.Г. Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. М. 1985.

151. Научные основы государственного управления в СССР. М. 1968.

152. Немов Р.С. Общие основы психологии. Книга 1. М. 1994.

153. Нудненко Л.А. Правовое регулирование гарантий деятельности депутатов Верховного Совета СССР // Вестник МГУ. 1976. № 2.

154. Общие основания конституционного права. СПб. 1898.

155. Орлова О.В. Социальный и политический плюрализм // Политические проблемы теории государства / Отв. ред. Н.Н. Деев. М. 1993.

156. Осавелюк A.M. Публичность в работе парламентов // Советское государство и право. 1991. № 3.

157. Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж.1971.

158. Парламентское право России / Под ред. П.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М. 1999.126. Парламенты мира. М. 1991.

159. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М. 1998.

160. Политическая организация социалистического общества как субъект и объект управления // Управление общественными процессами. JI. 1975. Т.2.

161. Политология: Энциклопедический словарь /Состав. Ю. И. Аверьянов. М. 1993.

162. Попова Е. П. О формах и методах внутреннего общественного контроля деятельности администрации государственных промышленных предприятий // Правоведение. 1962. Вып.З.

163. Правовые вопросы работы местных Советов /Под ред. Ю.А. Тихомирова, М. Шеремета. М. 1974.

164. Правозащитник Урала: Информационный бюллетень. Август-сентябрь. Екатеринбург. 2002.

165. Прело М. Конституционное право Франции. М. 1957.

166. Просвирин Ю.Г. Гарантии депутатской деятельности. Воронеж. 1982.

167. Просвирин Ю.Г. Конституционные основы статуса депутата: Особенности и значение Конституции СССР 1977. Воронеж. 1979.

168. Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом / Под ред. Дж.Тарбера. М. 1991.

169. Рахимов Р.А., Хабибулин А.Г. Государственная идеология: к вопросу о правомерности категории // Государство и право. 1999. № 3.

170. Савицкий П.И. О системе и взаимоотношениях федеральных государственных органов в Бельгии // Российский юридический журнал. 1998. № 1.

171. Савицкий П.И., Матвеева О.М. Конституционный статус депутата в парламентах стран Западной Европы: Учебное пособие. Екатеринбург. 1993.

172. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург. 1998.

173. Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика: Государственный и местный уровни. СПб. 1998.

174. Селивон Н.Ф. Контрольные функции местных Советов народных депутатов. Киев. 1980.

175. Скакун О.Ф. Теория правового государства в дореволюционной России // Советское государство и право. 1990. № 2 .

176. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск. 1987.

177. Слива А .Я. Контрольная деятельность Советов: состояние и резервы перестройки. М. 1987.

178. Словарь иностранных слов и выражений. М. 2000.

179. Словарь современного русского литературного языка /Под ред.А.М.Бабкина, Ю.С.Сорокина. Т.5. М. 1999.

180. Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи 19061917. М. 1998.

181. Совет Европы и Россия: Спецвыпуск. Информационный бюллетень. Екатеринбург. 2002.

182. Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. М. 1987.Т.2.

183. Современный словарь иностранных слов. М. 1993.

184. Социальное управление: Словарь. М. 1994.

185. Сравнительное конституционное право. М. 1996.

186. Старовойтов Н.Г. Конституционный статус народного депутата /Советы народных депутатов. М. 1981.

187. Старовойтов Н.Г. Народный депутат: правовой статус и проблемы его осуществления//Советское государство и право. 1980. №2.

188. Страшун Б.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М. 1996.

189. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М. 1987.

190. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М. 1974.

191. Теория государственного управления. М. 1997.

192. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М. 1976.

193. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М. 1978.

194. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М. 2001.

195. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М. 1973.

196. Топорнин Б.Н. Очерки парламентского права: зарубежный опыт. М. 1993.

197. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М. 1998.

198. Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти в ФРГ. М. 1988.

199. Философские проблемы государства и права / Под ред. Д.А. Керимова, Л.С. Явича. Л. 1970.

200. Философский словарь. 5-е изд. М. 1986.

201. Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмана в системе правового контроля // Правоведение. 1992. № 2.

202. Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмана в охране прав граждан в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990. № 9.

203. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9.

204. Харитонов А.Н. Понятие, содержание и формы государственного контроля. Омск. 1995.

205. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М. 1999.

206. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М. 1996.

207. Чиркин В.Е. Государствоведение. М. 1999.

208. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. №4.

209. Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. № 1.

210. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1.

211. Шнейдер Х.Х. Контроль в советском государственном управлении: Автореферат . докт.юрид.наук. Тарту. 1974.

212. Шорина Е. В Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М. 1981.

213. Шохин С.О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М. 1997.

214. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М. 1995.

215. Югов А. А., Бендюрина С.В. Конституционные основы статуса народных представителей в органах публичной власти // Российский юридический журнал. 2000. № 3.

216. Юридический энциклопедический словарь. М. 1987.

Автор: Бендюрина, Светлана Владимировна
Город: Екатеринбург
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Федеральный парламентский контроль в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бендюрина, Светлана Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бендюрина, Светлана Владимировна, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Бендюрина, Светлана Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бендюрина, Светлана Владимировна, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации»