АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики»
На правах рукописи
ЛОЛАЕВА АЛЬБИНА СЛАВОВНА
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 0 ПОЯ 2014
Москва-2014
005555552
Работа выполнена на кафедре конституционного права ЧОУ ВПО «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К.В. Российского»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Дроздова Александра Михайловна, профессор кафедры правовой культуры и защиты прав человека юридического института ФГАОУ ВПО «СевероКавказский федеральный университет»
кандидат юридических наук Дагуев Аслан Витальевич, мировой судья судебного участка № 303 района Восточное Измайлово г. Москвы
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Пятигорский
государственный лингвистический университет»
Защита диссертации состоится 11 декабря 2014 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_»_2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент
Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования предопределяется политико-правовым значением парламентского контроля в организации парламентской и всей государственной деятельности, обеспечивающего последовательную реализацию законов, защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка в публичных сферах, эффективность государственного управления.
Контроль является ответственной и самостоятельной парламентской функцией наряду с представительной и законодательной, материализующей парламентскую власть, реализующей принципы современного парламентаризма. Несмотря на значение парламентского контроля, степень его реализации в Российской Федерации и ее субъектах остается низкой, парламентский контроля в России пока не приобрел надлежащего значения, свойственного демократическому режиму, что деформирует конституционный баланс власти и сдерживает темпы построения правового государства. Некоторые значимые институты парламентского контроля — парламентские расследования, парламентское недоверие - фактически бездействуют, что требует тщательной, системной и взвешенной научной оценки как нормативных, так и практических составляющих парламентского контроля в России с точки зрения их согласованности, последовательности и эффективности.
В системе парламентского контроля в России важный сегмент занимает региональный парламентский контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, который не является территориальным продолжением федерального парламентского контроля, но имеет собственные цели, задачи, объекты, технологии, свидетельствующие о его самостоятельном функциональном назначении.
Региональный парламентский контроль в виду многообразия субъектов Российской Федерации, обладающих собственным отраслевым
законодательством о парламентском контроле, достаточно вариативном, требует теоретического обобщения и надлежащей научной систематизации с целью выявления его недостатков и оптимальных характеристик, возможностей использования его отдельных моделей на федеральном уровне.
Научный интерес к диссертационной теме вызывается и появлением новых организационно-правовых форм регионального парламентского контроля в России, например, отчетов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, пока не получивших надлежащей научной оценки.
Законодательство и практика парламентского контроля в Российской Федерации и ее субъектах остро нуждаются в научно-практических предложениях и рекомендациях, повышающих эффективность парламентского контроля, степень его воздействия на всю правоприменительную деятельность. В процессе диссертационного анализа нами были разработаны модельные нормативные правовые акты, даваемые в приложениях в диссертации, рекомендуемые к использованию в законодательстве субъектов Российской Федерации, способствующие, на наш взгляд, должной унификации и результативности регионального парламентского контроля.
Степень разработанности темы исследования.
Общетеоретические вопросы парламентского контроля, как разновидности государственного контроля, получили научный анализ в работах таких авторов, как СЛ. Авакьян, JI.B. Акопов, M.JL Баранов, В.И. Беляев, A.C. Бурмистров, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, Д.А. Гусаров, М.В. Демидов, А.Н. Епифанов, К.А. Ишеков, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, Е.В. Луценко, В.О. Лучин, H.A. Михалева, Ж.И. Овсепян, A.A. Петров, К.В. Прохоров, В.Е. Чиркин, А.Б. Яблонская и др.
Вопросы парламентского контроля в его федеральном и региональном компонентах нашли исследование в трудах C.B. Бендюриной, А.Ю. Величко,
Е.П. Григорьевой, C.B. Дагангаров, М.В. Демидова, Т.Ю. Диваевой, A.M. Дроздовой, И.Г. Дудко, Р.Ш. Караева, A.C. Карханбарьяна, Е.В. Ковряковой,
A.И. Козлова, АА. Корнилаевой, Е.С. Лапатухиной, A.B. Макоева, Д.А. Марусенко, М.Г. Никитенко, А.Г. Овсепян, Ю.В. Плюта, Ю.Ю. Поповой,
B.А. Тюльпанова, A.B. Хамукова, А.П. Чопяк. Однако в этих работах, в том числе диссертационных, преимущественное внимание уделяется федеральному парламентскому контролю, анализ же регионального контроля носит фрагментарный характер.
Региональному парламентскому контролю в России была посвящена кандидатская диссертация A.B. Кузнецова «Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации» (М., 2002), однако последнее десятилетие было отмечена значительным расширением форм этого контроля, а также практики его реализации, требующей дополнительного анализа.
В современной конституционно-правовой науке отсутствуют научные работы, содержащие целостный анализ актуальных проблем регионального парламентского контроля в его практическом применении. В нашем диссертационном исследовании вопросы регионального парламентского контроля исследуются в контексте развития его форм и методов, эволюции законодательства о парламентском контроле, современной теоретической и практической проблематики его реализации.
Целью диссертационного исследования является системный и развернутый анализ правовых оснований и механизма парламентского контроля в субъектах Российской Федерации в его теоретической, нормативной и практической составляющих, определение его оптимального механизма с учетом потребностей и перспектив развития российского парламентаризма.
Для достижения поставленной цели определены следующие основные исследовательские задачи:
- рассмотреть общетеоретические и институциональные начала парламентского контроля как парламентской функции;
- охарактеризовать правовую природу парламентского контроля;
- определить систему парламентского контроля в субъектах Российской Федерации;
- исследовать разнообразные формы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации;
сформулировать научно-практические предложения по совершенствованию регионального парламентского контроля в России.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, возникающие в процессе организации и осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормы конституционного права федерального и регионального уровней, регламентирующие условия, механизм и последствия регионального парламентского контроля.
Методологической основой диссертации стали основные общенаучные методы: диалектико-материалистический - как способ объективного и всестороннего познания действительности; сравнительно-исторический, социологический, метод логического и функционального анализа и другие методы научного познания, обращенные к диссертационной проблематике. Для решения поставленных задач и получения объективных знаний о предмете исследования диссертантом использовались также принципы системности и комплексности исследования.
Эмпирическая и нормативная базы исследования. Эмпирической основой исследования является практика регионального парламентского контроля, акты регионального парламентского контроля в многочисленных субъектах Российской Федерации, в том числе отчеты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ перед региональными парламентами; материалы региональных парламентских слушаний, парламентских расследований, парламентского выражения недоверия в
отношении исполнительных органов государственной власти регионального уровня.
Нормативную базу исследования составили законы и иные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие вопросы парламентского контроля в России, к числу которых относятся Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы о контрольной деятельности (контрольных полномочиях) законодательных органов субъектов Российской Федерации; законы о законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации; регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, постановкой исследовательских задач, совокупность которых в представленном виде еще не составляла предмета специального научного анализа.
В диссертации уточнен перечень организационных форм парламентского контроля, определенных в Федеральном законе «О парламентском контроле», дано обоснование такой формы парламентского контроля как признание деятельности неудовлетворительной, дается авторское определение парламентского контроля.
Определена законодательная база регионального парламентского контроля, уточнен перечень объектов регионального парламентского контроля, дана классификация целей, задач и принципов регионального парламентского контроля. В диссертации дается критический анализ основных форм регионального парламентского контроля в сравнении с федеральными аналогами.
Разработаны модельные законы о парламентском контроле в субъектах
Российской Федерации и его отдельных видах с учетом современной практики парламентского контроля в российских регионах.
Научная новизна исследования нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1) Научное определение парламентского контроля,
представляющего собой функцию парламента по осуществлению парламентом, его органами и парламентариями в установленных законодательствах формах оценочных действий в отношении подконтрольных органов и должностных лиц в интересах обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, повышения прозрачности и эффективности государственной деятельности.
2) Пределы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, определяемые Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающим парламентский контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (п. «а» ч. 4 ст. 5) представляются зауженными. Исходя из региональной практики, предметом этого контроля следует также указать соблюдение установленного порядка распоряжения федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации; целевое использование финансовых средств, поступающих из федерального бюджета; реализация программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; исполнение договоров и соглашений субъектов Российской Федерации.
3) В характеристике института отчетов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации перед региональным парламентом
квалифицирующее значение имеют вопросы содержательных параметров этих отчетов, законодательно не определяемых, кроме указания на поставленные региональным парламентом вопросы, которые носят лишь факультативный характер и не могут определять основной предмет отчета. Анализ отчетов высших должностных лиц субъектов Федерации свидетельствует об их самом разнообразном содержании, субъективно и произвольно определяемом главой субъекта Федерации.
Ввиду этого в диссертации обосновывается необходимость нормативного установления оценочного критерия ежегодного отчета высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которым должна стать реализация программы социально-экономического развития субъекта РФ, утверждаемой региональным законом и содержащей основные показатели социально-экономического развития субъекта Федерации на ближайший год, разрабатываемой высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, призванным законом осуществлять меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
4) Предложение использовать в механизме выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации органы конституционной юстиции субъектов Федерации (там, где они имеются), которые могли бы квалифицированно оценивать наличие в действиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации конституционно-правовых деликтов, являющихся основаниями выражения ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
В законодательстве субъектов Федерации, относящимся к институту выражения недоверия главе субъекта Федерации, следует закрепить, что конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации дает заключение по вопросу выражения высшего должностному лицу субъекта
РФ недоверия законодательным (представительны) органом государственной власти субъекта РФ, что не подменяет право регионального парламента подвергать недоверию руководителя субъекта РФ, поскольку позиция конституционного (уставного) Суда РФ будет только рекомендательной.
5) В системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации важное и ответственное место принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ, которым выступает правительство или администрация субъекта РФ. Этот орган обладает собственным конституционным (уставным) статусом, отделенным от статуса высшего должностного лица субъекта РФ, а значит, и собственной деликтоспособностью. В виду этого в диссертации обосновывается предложение предоставить законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ права выражать недоверие высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ, выполняющему правительственные функции на региональном уровне, наряду с недоверием главе субъекта РФ, что сделает региональный парламентский контроль более реальным, имея в виду, что на практике законодательный (представительный) орган субъекта РФ не подвергает недоверию главу субъекта Федерации.
6) Законодательство субъектов Российской Федерации, посвященное исследуемому институту регионального парламентского контроля, как правило, исключает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации из объектов парламентского контроля, что фактически лишает региональный парламентский контроль реального предмета, учитывая, что высшие должностные лица субъектов Федерации одновременно являются руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (правительств, администраций). Исходя из этого, в диссертации обосновывается необходимость включения в систему регионального парламентского (депутатского) расследования высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, как правило,
исключаемое законодательством субъектов РФ из объектов региональных парламентских расследований. «Иммунитет» высшего должностного лица субъекта Российской Федерации к парламентскому (депутатскому) расследованию препятствует реализации этого института в отношении всей системы исполнительной власти субъекта Федерации, возглавляемой высшим должностным лицом субъекта РФ.
7) Целесообразность нормативного определения круга вопросов, составляющих обязательный предмет региональных парламентских слушаний, наличие которого повысит степень реализации этого института, сделает его более эффективным средством парламентского контроля. К таким вопросам предлагается отнести: проект конституции (устава) субъекта Федерации; проект бюджета субъекта РФ; проект программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленный высшим должностным лицом субъекта Федерации; проект договора субъекта РФ.
8) Содержание проектов модельных законов «О парламентском контроле в субъекте Российской Федерации», «О депутатском (парламентском) расследовании в субъекте Российской Федерации», а также модельных глав регламентов региональных парламентов: «Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации», «Порядок выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»)», рекомендуемых к использованию в субъектах Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение исследования
Теоретическое значение исследования состоит в том, что в диссертации решен ряд сложных и актуальных теоретических вопросов, имеющих существенное значение для отечественной конституционно-правовой науки. Диссертационные положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права и России, а также специального курса, посвященного региональному парламентскому контролю в России.
Практическое значение работы состоит в том, что сформулированные в работе предложения и рекомендации могут быть использованы в процессе создания надлежащей законодательной базы для совершенствования механизма регионального парламентского контроля в России.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры конституционного права Института им. К.В. Российского. Основные положения и выводы, содержащиеся в работе, нашли отражение в публикациях по теме исследования, в том числе в рецензируемых изданиях, в материалах научно-практических конференций.
Структура работы обусловлена поставленными целями, задачами и содержанием исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, дается оценка степени научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, его методологическая, эмпирическая и нормативная основы, научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость исследования, его апробация.
Первая глава диссертации «Парламентский контроль: теоретические и институциональные начала» состоит из двух параграфов.
В параграфе первом «Правовая природа парламентского контроля» содержится теоретическое осмысление понятий социального контроля и его производных - государственного контроля и парламентского контроля. Парламентский контроль расценивается как главная разновидность государственного контроля, осуществляемого представительными органами государственной власти.
С позиций современной конституционно-правовой науки в диссертации оцениваются понятие парламентского контроля, его цели, задачи, принципы, предмет, дается оценка существующим научным классификациям парламентского контроля. В классификации парламентского контроля предлагается выделить степень контроля, характеризуемую интенсивностью воздействия на подконтрольный объект. По этому критерию парламентский контроль можно разделить на контроль, предполагающий принудительную отставку органов или должностных лиц, и не предполагающий таковой.
В диссертации критически оценивается перечень форм парламентского контроля, содержащийся в статье 5 Федерального закона «О парламентском контроле», который не выглядит совершенным. Так, к формам парламентского контроля закон относит назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты (п. 11 ст. 5).
Сомнительной выглядит и такая установленная законом форма парламентского контроля как осуществление палатами Федерального Собрания взаимодействия со Счетной палатой РФ и с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (п. 12 и 13 ст. 5).
Само по себе взаимодействие органов государственной власти не предполагает контроля. Палаты Федерального Собрания тесно
взаимодействуют с Правительством РФ, с другими органами государственной власти, которые в этом контексте в законе не упоминаются.
К формам парламентского контроля, далее, закон относит направление представителей палат Федерального Собрания в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций (п. 15 ст. 5). Между тем, контроль предполагает определенную проверочную деятельность с целью вскрытия недостатков, а не просто делегирование своих представителей в различные структуры.
По тому же основанию к собственно парламентскому контролю невозможно отнести и участие представителей палат Федерального Собрания РФ в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий (ст. 12 ФЗ «О парламентском контроле»),
С другой стороны, установленный законодателем перечень форм парламентского контроля выглядит усеченным, в нем отсутствует такая очевидная форма парламентского контроля как предъявление Президенту РФ обвинения для отрешения его от должности в порядке ст. 93 Конституции РФ, достаточно регламентированная. Невозможно контролировать исполнительную власть в России, не подвергая контролю деятельность Президента РФ, возглавляющим в определенном смысле федеральную исполнительную власть.
Самостоятельной формой парламентского контроля, исходя из парламентской практики в стране, в диссертации предлагается указать признание деятельности неудовлетворительной С подобной оценкой правительственной деятельности нередко выступала Государственная Дума. Отмеченные законодательные пробелы и коллизии во многом объясняются отсутствием в Федеральном законе «О парламентском контроле» определения парламентского контроля, что затрудняет его юридическую квалификацию. В связи с этим в диссертации предлагается авторское
определение парламентского контроля, основанное, в частности, на положениях федерального закона «О парламентском контроле».
В диссертации обосновывается необходимость усиления контрольных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ, который мог бы наряду с Государственной Думой заслушивать ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности. Совет Федерации как верхняя парламентская палата фактически участвует в заслушивании правительственных отчетов, что касается, например, отчетов Правительства РФ, предусмотренных Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики».
Во втором параграфе «Система парламентского контроля в субъектах Российской Федерации» исследуется общая система регионального парламентского контроля в России.
Отмечается, что региональный парламентский контроль опирается на мощную нормативную правовую базу, включающую специальное законодательство о контроле, появившееся гораздо раньше федерального, что свидетельствует о высокой институализации парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.
В диссертации обосновывается, что пределы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, определяемые Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. «а» ч. 4 ст. 5), являются недостаточными. Исходя из региональной практики, предметом этого контроля следует также указать соблюдение установленного порядка распоряжения федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации;
целевое использование финансовых средств, поступающих из федерального бюджета; реализация программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; исполнение договоров и соглашений субъектов Российской Федерации.
Как подчеркивается в диссертации, в сравнении с федеральным законодательством о парламентском контроле региональное законодательство в характеристике целей, принципов, субъектов и форм парламентского контроля выглядит более развернутым.
В диссертации на основании регионального законодательства и практики парламентского контроля в субъектах РФ формулируются задачи регионального контроля, которые в диссертации формулируются следующим образом: анализ исполнения законов субъекта РФ; выявление и устранение причин, препятствующих надлежащему исполнению законов субъекта РФ; повышение эффективности действия законов субъекта РФ; разработка и принятие решений по вопросам контроля за исполнением законов субъекта РФ.
Наряду с задачами в качестве универсальных в диссертации предлагается указать следующие принципы регионального парламентского контроля: 1) законность; 2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 3) разделение властей; 4) самостоятельность и независимость субъектов парламентского контроля; 5) системность; 6) гласность; 7) объективность; 8) регулярность.
Анализ законодательства субъектов РФ позволяет сформулировать тот вывод, что оно содержит множество нормативных положений, удачно регламентирующих содержательные и формальные параметры регионального парламентского контроля. В то же время региональные нормы весьма разнятся в определении целей, задач, принципов, организации и результатов контроля, причем имеющийся разнобой не может объясняться только региональными особенностями организации контроля, но коренится в отсутствии четкого представления о природе и назначении этого контроля.
В целях унификации института регионального парламентского контроля в диссертации предлагается проект модельного закона о парламентском контроле в субъектах Российской Федерации, даваемый в приложении к работе (приложение № 1), который систематизирует соответствующие нормативные предписания регионального законодательства и в своих посылках ориентируется как на федеральное законодательство о парламентском контроле, так и на общую теорию парламентского закона, а также исторический опыт его становления в России.
Вторая глава диссертации «Формы осуществления регионального парламентского контроля» включает четыре параграфа.
В параграфе первом «Отчеты исполнительных органов государственной власти в системе регионального парламентского контроля» указывается, что отчеты органов и должностных лиц исполнительной власти являются, учитывая масштаб и формат их проведения, наиболее публичной формой регионального парламентского контроля, предполагающей официальную парламентскую оценку деятельности органов или должностных лиц посредством принятия парламентского решения. Субъектом контроля здесь выступает региональный парламент в целом, в совокупности его организационных структур и депутатов, постановляющий решение на пленарном заседании.
В системе отчетов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ перед региональным законодателем по своему масштабу и результатам выделяются отчеты высших должностных лиц субъектов Федерации о результатах деятельности высших исполнительных органов субъектов Федерации, которым в диссертации дается развернутая оценка.
В диссертации исследуются содержательные параметры отчета высшего должностного лица субъекта Федерации, законодательно не определяемые, кроме указания на поставленные региональным парламентом вопросы, которые, однако, носят лишь факультативный характер и не могут определять основной предмет отчета. Анализ отчетов высших должностных
лиц субъектов Федерации свидетельствует об их самом разнообразном содержании, субъективно и произвольно определяемом главой субъекта Федерации. Очевидно, что депутаты региональных парламентов должны оценивать ежегодные отчеты глав субъектов Федерации по определенным показателям, позволяющим предметно и критично оценить показатели отчета, с тем, чтобы отчет не превращался в предоставление произвольной информации. Очевидно, также, что критерии отчета должны быть системными, характеризующими деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в целостном виде, и носить для главы субъекта Федерации официальный характер.
Как обосновывается в диссертации, оценочным критерием в этом отношении обладают программы социально-экономического развития субъекта Федерации, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (пп. «г» п. 2 ст. 5).
В целях унификации исследуемой формы регионального парламентского контроля нами разработана модельная глава регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, посвященная рассмотрению вопроса о ежегодном отчете высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, даваемая в приложении № 2 к данной работе.
В параграфе втором «Недоверие как форма парламентского контроля» отмечается, выражение недоверия органам и должностным лицам со стороны органов законодательной власти можно с полным основанием полагать наиболее радикальной формой парламентского контроля, мерой конституционно-правовой ответственности, обеспечивающей законность в публичных сферах, конституционно-правовой санкцией, преследующей прекращение деятельности органов и должностных лиц публичной власти, подвергаемых недоверию.
Диссертант предлагает вернуться к прежнему формату ответственности главы субъекта Федерации перед региональным законодателем, восстановив норму, в соответствии с которой выражение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ влечет его отставку и отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Обязательная отставка высшего должностного лица субъекта РФ ввиду выраженного ему недоверия законодательным органом субъекта РФ обеспечивала равновесие региональных властей, как условия разделенности государственной власти на региональном уровне. Федеральный законодатель, лишив представительный орган государственной власти субъекта РФ реальной возможности отставки главы субъекта Федерации, сохранил при этом за последним право роспуска регионального парламента, нарушив тем самым властный баланс.
Как отмечается в работе, законодательство субъектов РФ, относящееся к институту парламентского недоверия, а также практика его реализации свидетельствуют о несовершенстве и недостаточности этого института в субъектах Федерации, что сказывается на его эффективности.
Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о выражении недоверия главе субъекта Федерации теперь является только рекомендательным. В то же время представляется ненормальной ситуация, позволяющая Президенту РФ молча игнорировать обращение регионального парламента. Очевидно, в Федеральном законе № «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за Президентом РФ следует закрепить обязанность представлять законодательному органу субъекта Федерации письменный ответ, обозначающий его позицию в этом вопросе, что будет вполне соответствовать престижу регионального законодателя.
В диссертации обосновывается необходимость в субъектах Федерации, имеющих органы конституционной юстиции, использовать эти органы в механизме выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. В настоящее время материальные и процессуальные вопросы привлечения к ответственности главы субъекта Федерации в форме выражения недоверия предварительно оценивают преимущественно специальные депутатские комиссии. Однако эти комиссии, имеющие временный статус, не обладают должной квалификацией для юридической оценки столь сложного вопроса, что может сказаться на их объективности. Другое дело органы конституционной юстиции, подчиняющиеся только конституции (уставу) субъекта Федерации, участие которых в процессе выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ со стороны законодательного органа субъекта РФ, обеспечивало бы квалификацию процесса.
В диссертации обосновывается необходимость предоставления законодательному органу государственной власти субъекта РФ права выражать недоверие высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ, выполняющему правительственные функции на региональном уровне, наряду с недоверием главе субъекта РФ. Это сделает региональный парламентский контроль более реальным, имея в виду, что на
практике представительный орган субъекта РФ не подвергает недоверию главу субъекта Федерации, даже не предпринимаются попытки такого рода, что свидетельствует о неэффективности этой меры ответственности.
В параграфе третьем «Институт депутатских (парламентских) расследований» указывается, что институт парламентских расследований особо актуален для России, где по-прежнему наблюдаются массовые нарушения прав человека, служащие основным предметом депутатских расследований.
Законодательство субъектов Федерации, посвященное исследуемому институту регионального парламентского контроля, как правило, исключает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации из объектов парламентского контроля. Между тем, высшие должностные лица субъектов Федерации одновременно являются руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (правительств, администраций), организационно неотделимыми от этих органов и зачастую входящие в их состав. При такой конструкции парламентское расследование в отношении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ фактически невозможно, поскольку оно неизбежно обернется расследованием в отношении высшего должностного лица субъекта РФ, выведенного из сферы расследованию. Это фактически лишает региональный парламентский контроль реального предмета, если еще учесть, что отдельные региональные органы исполнительной власти субъектов РФ - министерства, департаменты, службы, агентства, инспекции и пр. находятся на положении структурных подразделений администрации субъекта Федерации. Исходя из этого, предлагается в предмет регионального депутатского расследования повсеместно включить высшее должностное лицо субъекта РФ, что сделает этот контроль предметным и эффективным.
Законодательство субъектов РФ в части характеристики депутатских расследований содержит многочисленные положения, более удачно и
последовательно по сравнению с Федеральным законом «О парламентском расследовании», регулирующие отдельные аспекты этого института парламентского контроля. Это касается, в частности, положений, предоставляющих региональному Уполномоченному по правам человека права инициирования депутатского расследования; допускающих досрочное прекращение или продление срока проведения депутатского расследования; декларирующих самостоятельный статус комиссии по расследования, недопустимость вмешательства в ее деятельность; предоставляющих членам депутатской комиссии права особого мнения; устанавливающих административную ответственность за игнорирование требование депутатской комиссии и др.
В работе предлагается в качестве модельного проект закона о депутатском (парламентском) расследовании в субъекте Российской Федерации, содержащийся в приложении № 4 к данной диссертации.
Параграф четвертый «Иные формы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации» содержит анализ таких организационно-правовых форм регионального парламентского контроля, как парламентские (депутатские) слушания; правительственный час; парламентский (депутатский) запрос.
В отношении парламентских слушаний аргументируется необходимость закрепления вопросов, составляющих обязательный предмет этих слушаний, что повысит практическую реализацию этого института, к числу которых следует отнести: проект конституции (устава) субъекта Федерации; проект бюджета субъекта РФ (там, где он не подвергается публичным слушаниям); проект программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленный высшим должностным лицом субъекта Федерации; проекты договоров субъекта РФ. Наличие вопросов, по которым парламентские слушания проводятся в обязательном порядке, повысит степень реализации этого института, сделает его более эффективным средством парламентского контроля.
Предлагается также установить административную ответственность за отказ от сотрудничества с комитетом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, ответственным за организацию парламентских (депутатских) слушаний, или его рабочей группой, а также за воспрепятствование их деятельности.
Региональные парламентские (депутатские) слушания в виду их значимости в системе парламентского контроля требует законодательной унификации на федеральном уровне. Этот институт следует отразить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», придав ему, таким образом, общеобязательный характер, включив в этот закон нормы, содержащие основные нормативно-правовые предпосылки этого института.
В диссертации отмечается, что природе «правительственного часа» противоречит требование законодательства ряда регионов о согласовании тематики «правительственного часа» с главой субъекта Федерации, что имеет место, в частности, в Пермском крае. «Правительственный час» как способ получения необходимой информации, интересующей депутатский корпус, не сможет в полной мере быть реализован при условии согласования вопросов «правительственного часа» с руководством регионов, не всегда ' заинтересованных в даче полноценной и достоверной информации.
В отношении парламентского (депутатского) запроса указывается, что его адресатами традиционно выступают органы государственной власти регионального уровня и их должностные лица, в том числе высшие, отвечающие на запрос в пределах своей компетенции. В отдельных субъектах РФ адресатами запроса становятся негосударственные структуры -социальные фонды и общественные объединения, что не противоречит природе запроса. Природе этого института не противоречит и обращение с запросом к органам местного самоуправления и их должностным лицам, допускаемое законодательством ряда субъектов РФ. В то же время
депутатские (парламентские) запросы не должны нарушать самостоятельность местного самоуправления от государственной власти, в том числе от его законодательной ветви. Думается, что депутатский (парламентский) запрос к органам местного самоуправления и их должностным лицам оправдан лишь в случаях нарушения ими федерального, регионального или местного законодательства, что требует нормативного закрепления на уровне субъектов РФ.
Во многих субъектах РФ адресатами запроса выступают федеральные исполнительные структуры и их должностные лица, а также органы суда, прокуратуры и их должностные лица. В отношении судов любой принадлежности всякий запрос является неуместным, подрывающим независимость судебной власти. Это же касается прокуратуры и Следственного комитета.
Что касается федеральных органов исполнительной власти, то парламентский запрос, учитывая властный уровень, возможен только в отношении территориальных отделений этих органов, расположенных на территории субъектов РФ, и их должностных лиц, без вмешательства в их оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность, если речь идет о силовых структурах.
В Заключении диссертации излагаются общие выводы, следующие из содержания исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
В изданию, рекомендованных ВАК Министерства образования и
науки Российской Федерации:
1. Лолаева A.C. Правовые проблемы отзыва депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъектов Российской
Федерации (на примере Республики Северная Осетия-Алания) // Право и
государство: теория и практика. 2011. № 7. С. 26-30 - 0, 25 п.л.
2. Лолаева A.C. Взаимодействие Парламента Республики Северная Осетия-Алания с органами исполнительной власти // Общество и право. 2011. № 4. С. 299-301 - 0,25 пл.
3. Лолаева A.C. Конституционно-правовой статус Парламента Республики Северная Осетия-Алания // Вестник Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова. 2011. № 3. С. 177-181 -0, 25 пл.
4. Лолаева A.C. Некоторые вопросы регионального парламентского контроля Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 2. С. 68-76 -0, 75 пл.
Публикации в иных изданиях:
5. Лолаева A.C. Представительный характер Парламента Республики Северная Осетия-Алания // Вестник научных трудов молодых ученых ФГОУ ВПО «Горский государственный аграрный университет». Владикавказ, 2009. Вып. 46. С. 99-103 - 0, 25 пл.
6. Лолаева A.C. Особенности организации и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации (на примере Республики Северная Осетия-Алания) // Федерализм и регионализм: приоритеты XXI века/ Материалы 2-й международной научной конференции. Владикавказ, 2009. С. 105-113 - 0, 75 пл.
7. Лолаева A.C. Проблемы совершенствования парламентского контроля в сфере исполнительной власти // Перспективы развития АПК в современных условиях /1-я Международная научно-практическая конференция (20-22 мая 2010 г.). Владикавказ, 2010. С. 160-162 - 0, 25 пл.
8. Лолаева A.C. Конституции республик и уставы других субъектов РФ: вопросы соотношения // Вестник научных трудов молодых ученых ФГОУ ВПО «Горский государственный аграрный университет». Владикавказ, 2010. Вып. 47. С. 162-165-0, 25 пл.
9. Лолаева A.C. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: проблемы разграничения компетенции между федеральным центром и регионами // Исторический и правовой вестник: Сборник научных трудов. Вып. 3-4. Владикавказ, 2010. С. 195-202 - 0, 25 пл.
10. Лолаева A.C. Институт парламентского недоверия Правительству РФ // Научное обеспечение устойчивого развития агропромышленного комплекса горных и предгорных территорий / Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию Горского ГАУ (26-27 ноября 2013 года). Владикавказ, 2013. С. 375-376 - 0,25 п.л.
11. Лолаева A.C. Вопросы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // 20 лет российской конституции: итоги и перспективы /Материалы IV международной научно-практической конференции (Краснодар, 12 декабря 2013 г.). Краснодар, 2014. С. 168-172 -0,25 п.л.
12. Лолаева A.C. К вопросу об отчетах исполнительных органов государственной власти в системе регионального парламентского контроля // 20 лет российской конституции: итоги и перспективы /Материалы IV международной научно-практической конференции. Краснодар, 12 декабря. 2013 г.Краснодар, 2014. С. 173-186-0, 25 п.л.
13. Лолаева A.C. Некоторые особенности парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // Очерки новейшей камералистики. 2014. № 1.С. 63-67 - 0,25 п.л.
14. Дзидзоев P.M., Лолаева A.C. Некоторые вопросы института депутатских расследований в субъектах Российской Федерации // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2014. № 2. С. 10-14-0,25 п.л.
Подписано в печать 26.09. 2014 г. Заказ №_
Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, ул. Рождественка, 5/7, стр.1
