Конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля как механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля как механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации»

На правах рукописи

Азаров Дмитрий Васильевич

Конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля как механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

конституционный судебный процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

и 1

Москва-2014

005547967

005547967

Работа выполнена в Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель: Чертков Александр Николаевич

доктор юридических наук, доцент Официальные оппоненты: Авакьян Суреп Адибекович

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации юридический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, / заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Полещенко Дмитрий Александрович кандидат юридических наук Некоммерческое партнерство «Национальное агентство малоэтажного и коттеджного строительства» / исполнительный директор Ведущая организация: Московский государственный

юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Защита состоится 9 июня 2014 года в 12 часов 00 минут на заседании

диссертационного совета Д 503.001.03 при Институте законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по

адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черёмушкинская, д. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте (izak.ru)

Института законодательства и сравнительного правоведения при

Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан 23 апреля 2014 года Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат юридических наук ..д / и С.Б. Наиба

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Началом современного этапа развития парламентаризма и парламентского контроля в России можно считать принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. За двадцатилетний период правовое регулирование парламентского контроля претерпело значительные изменения как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне можно говорить о последовательном расширении законодательной базы парламентского контроля, при разных оценках ее качества и явно недостаточной практической реализации. Региональный парламентский контроль в начале последнего двадцатилетия развивался весьма интенсивно, но на рубеже веков произошел определенный спад его развития, как в части динамики регионального правового регулирования, так и практики осуществления контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день реализация регионального парламентского контроля в России происходит в условиях определенного дисбаланса в объеме полномочий представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, что актуализирует проблему соблюдения конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. С учетом изложенного в настоящее время с определенной долей условности можно говорить о кризисе регионального парламентского контроля, что требует совершенствования правовых средств повышения его эффективности. В свою очередь обновление регионального законодательства о парламентском контроле в последние годы, принятие новых законов в данной сфере в 20122013 годах, даже в тех субъектах Российской Федерации, в которых и ранее региональный парламентский контроль был законодательно урегулирован,

свидетельствует о возрастающем внимании к совершенствованию парламентского контроля в регионах.

Проблема совершенствования парламентского контроля, выработки концептуального научно обоснованного подхода к регулированию парламентского контроля, осуществляемого в субъектах Федерации, форм и средств его осуществления стоит в субъектах Российской Федерации весьма остро. Региональное законодательство, направленное на регламентацию контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти, отличается несогласованностью, наличием пробелов и противоречий. В результате многие формы регионального парламентского контроля, закрепленные в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, остаются декларативными либо действуют не так, как предполагалось при их разработке и принятии.

В то же время парламентский контроль, как один из видов государственного контроля, является важным демократическим институтом, существенным условием обеспечения устойчивого развития государства и общества, нерушимости основ конституционного строя. С помощью различных форм и средств парламентский контроль может реализовываться в отношении работы органов публичной власти и их должностных лиц, публичных учреждений и организаций, общественных и иных объединений, их руководителей и органов управления, хозяйствующих субъектов и их должностных лиц в различных сферах. Эффективное функционирование парламентского контроля способствует снижению степени коррупциогенности правового регулирования общественных отношений. На активизацию контрольной деятельности представительных органов регионов сформирован значимый социальный запрос.

На сегодняшний день отсутствует единая концепция парламентского контроля, включая его региональную составляющую. Предметом Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» являются вопросы обеспечения парламентского контроля на федеральном

уровне, основ регулирования регионального парламентского контроля в нем не предложено. Можно предположить, что это объясняется необходимостью обеспечить самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании региональных органов власти. В то же время в отношении регулирования построения и функционирования исполнительной власти на региональном уровне имеется достаточно объемное и детальное федеральное законодательное регулирование, хотя данная система государственной власти также формируется субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Полагаем, что деятельность законодательных органов субъектов Российской Федерации закономерно регулируется федеральным законодательством в меньшей степени, чем функционирование региональных исполнительных органов, имея в виду часть 2 статьи 77 Конституции РФ. Вместе с тем базовые основы парламентской деятельности, прежде всего парламентского контроля, могли бы найти федеральное законодательное установление.

Для осуществления действенного регионального парламентского контроля очевидна необходимость разработки и реализации адекватных правовых и организационных механизмов, способствующих оптимизации функционирования различных форм и средств его осуществления на практике. Весьма важным представляется преодоление декларативности полномочий региональных представительных органов, реализуемых в сфере контроля.

Следует отметить недостаточность научной разработки тематики регионального парламентского контроля, что затрудняет его дальнейшее развитие. Предпринятые исследования носят преимущественно фрагментарный характер, посвящены анализу отдельных форм и видов парламентского контроля, либо ограничиваются исследованием законодательства лишь некоторых субъектов Российской Федерации, тем самым не отражая всю сложность и многоаспектность поставленной

проблемы. Существующие фундаментальные работы в области парламентского права в целом, а также статуса законодательных (представительных) органов государственной власти не уделяют достаточного внимания региональному парламентскому контролю. В научных исследованиях не вполне нашли отражение многие существенные изменения законодательства в этой сфере, произошедшие в последние годы, а также законопроектная деятельность.

Таким образом, актуальность данного диссертационного исследования обусловлена необходимостью осмысления и концептуального определения роли регионального парламентского контроля в современной России, нахождения баланса во взаимодействии региональных представительных и исполнительных органов, формирования унифицированных подходов к регулированию регионального парламентского контроля, а также повышения эффективности различных форм и средств его осуществления.

Цели и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является анализ конституционно-правового регулирования парламентского контроля, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, разработка рекомендаций и предложений по его совершенствованию, оптимизации его использования как механизма разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации.

Реализация поставленной цели требует решения следующих задач:

1) осмысление теоретико-правовых основ регионального

парламентского контроля в России;

2) исследование содержания парламентского контроля в Российской Федерации, определение основных видов парламентского контроля, форм и средств его осуществления в контексте принципа разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации;

3) рассмотрение целей и принципов регионального парламентского контроля;

4) исследование деятельности региональных представительных органов, включая их подразделения и депутатов, как непосредственных субъектов регионального парламентского контроля;

5) анализ особенностей правового статуса субъектов, участвующих в осуществлении регионального парламентского контроля;

6) комплексное исследование федеральной законодательной основы регулирования регионального парламентского контроля;

7) анализ конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля, осуществляемого субъектами Российской Федерации;

8) выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере регионального парламентского контроля.

Предмет диссертационного исследования - конституционно-правовое регулирование парламентского контроля, осуществляемого в су бъектах Российской Федерации, а также пути его совершенствования.

Степень научной разработанности

Проведение диссертационного исследования осуществлялось с опорой на научные труды об устройстве государства, в частности, посвященные определению места законодательного (представительного) органа власти в системе разделения властей. Данная тематика исследовалась такими учеными как Авакьян С.А., Баглай М.В., Барциц И.Н., Васильев В.И., Витрук Н.В., Козлова Е.И., Корнилаева A.A., Кутафин O.E., Марченко М.Н., Нерсесянц B.C., Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е., Энтин Л.М. и рядом других.

Понятие «контроль», его место в системе осуществления государственно-властной деятельности парламента анализировали С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Е.И. Козлова, Б.М.

Лазарев, П.Н. Лебедев, В.О. Лучин, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов, A.A. Югов и ряд других, чьи работы использовались в ходе проведения исследования.

Теоретическую базу исследования составляют работы, предметом которых является организация и деятельность законодательных органов. Наибольший интерес представляют работы ученых, исследовавших парламентское право в целом, а также его отдельные аспекты, в частности: Автономова A.C., Безуглова A.A., Булакова О.Н., Гранкина И.В., Любимова А.П., Постникова А.Е., Пригон М.Н., Солдатова CA., Рязанцева И.Н., Хабриевой Т.Я., Черткова А.Н.

Непосредственно изучению парламентского контроля в целом, а также его отдельных видов, форм и средств, посвятили свои исследования, прежде всего, Бевдюрина C.B., Диваева Г.Ю., Зайцева И.В., Караев Р.Ш., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю., Михеева М.Ю., Садовникова Г.Д., Стенина В.К., Трошев Д.Б., Чопяк А.П.

Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля был предметом исследования Ковачева Д.А., Ковряковой Е.В., Могуновой М.А., Ракитской И.А., Страшуна Б.А. При написании диссертации были использованы материалы исследований, разработанных в дореволюционный (например, Еллинек Г., Милль Дж. Стюарт) и советский периоды (в частности, Крылов B.C.), а также разработки современных зарубежных правоведов (таких как Лесаж М., Уитмор С.).

Вместе с тем конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля недостаточно изучено. Лишь отдельные диссертационные исследования на соискание учёной степени кандидата юридических наук затрагивают вопросы парламентского контроля, осуществляемого в субъектах Российской Федерации. В основном они были написаны более десяти лет назад (например, Кузнецов A.B. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации, 2002). Однако выводы, сделанные в соответствующих исследованиях, основаны на анализе

нормативных правовых актов лишь нескольких субъектов Российской Федерации.

В современных условиях назрела необходимость в формировании единой концепции правового регулирования и организации регионального парламентского контроля. Среди ученых и практиков нет единства мнений в отношении круга участников парламентского контроля, особенностей их статуса в данном процессе. Недостаточно проработаны пути повышения эффективности форм и средств осуществления регионального парламентского контроля, а его эффективность явно недостаточна. При этом региональный парламентский контроль не рассматривается как механизм обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации.

В силу вышеизложенного актуальность комплексного конституционно-правового исследования регионального парламентского контроля сохраняется.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В исследовании используются и другие общенаучные и специальные методы: формально-логический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический,аксеологический.

Нормативная и эмпирическая основы исследования

В ходе исследования был проведен анализ норм Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона «О парламентском контроле», Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов. В то же время основное внимание было уделено детальному исследованию конституций (уставов), законов и актов законодательных (представительных) органов субъектов

Российской Федерации, в которых содержатся нормы, регламентирующие порядок, формы и средства осуществления парламентского контроля.

Помимо анализа содержания нормативных правовых актов федерального и регионального уровня были изучены отдельные аспекты правоприменительной практики органов государственной власти. Большое внимание уделено судебной практике по делам, связанным с реализацией контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти, прежде всего, решениям Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции.

Реализация поставленных задач потребовала анализа нормативных правовых актов ряда иностранных государств и правоприменительной практики в отношении отдельных форм парламентского контроля, а также зарубежных моделей взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Кроме того, были изучены аналитические материалы, подготовленные органами государственной власти, выступления должностных лиц, доклады специализированных комитетов парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, материалы парламентских слушаний федерального и регионального уровня, а также рекомендации по их итогам, рассмотрены относящееся к теме законопроекты.

Научная новизна диссертационного исследования

Новизна диссертации заключается в комплексном исследовании конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля, осмыслении его целей и средств, а также в выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию регулирования регионального парламентского контроля на федеральном и региональном уровнях. Данная работа является одной из первых конституционно-правовых исследований регионального парламентского контроля, проведенных на основе анализа законодательства всех субъектов Российской Федерации в

контексте осмысления обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В качестве концептуальной основы развития современного регионального парламентского контроля в России рассматривается конституционный принцип разделения властей, понимаемый как разделение единой государственной власти, направленное на формирование эффективно функционирующей системы «сдержек и противовесов» в осуществлении государственной власти на региональном уровне при активном взаимодействии ее ветвей.

2. Эффективность функционирования системы «сдержек и противовесов» обеспечивается подконтрольностью законодательному (представительному) органу ключевых вопросов государственного управления субъектом Российской Федерации при правовом обеспечении самостоятельности региональных органов исполнительной власти в вопросах своей компетенции. Оптимизации взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основных компонентов системы «сдержек и противовесов» будет способствовать четкое определение форм, процедур, пределов и правовых последствий осуществления регионального парламентского контроля. В рамках взаимодействия региональных парламентов с судебной властью в контексте принципа разделения властей предлагается обеспечить возможность участия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в процедуре назначения судей федеральных судов, находящихся в регионе (за исключением судей, назначаемых на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), посредством выражения аргументированного мнения относительно кандидатов на должности судей.

3. Эффективно работающий механизм регионального парламентского контроля видится важным элементом системы российского федерализма,

поскольку государственный контроль осуществляются в России главным образом федеральными органами (прокуратура, контрольные исполнительные органы, суды и др.). При этом сфера федерального законодательного регулирования существенно превышает сферу регионального законотворчества, что требует более эффективного использования потенциала законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении контрольных полномочий. В данных условиях региональный парламентский контроль может рассматриваться как показатель демократичности федеративных отношений, обеспечиваемый посредством реализации принципа разделения и взаимодействия властей, системы «сдержек и противовесов» на региональном уровне.

4. Предлагается развитие федерального законодательного регулирования основ осуществления регионального парламентского контроля, в частности, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Предложенный подход обеспечит гармонизацию правового регулирования регионального парламентского контроля, унификацию его основных принципов, понятийного аппарата, подходов к определению видов, форм и средств осуществления парламентского контроля, а также правовых последствий его осуществления, и не препятствует реализации субъектами Российской Федерации своей компетенции в сфере регулирования и осуществления парламентского контроля. Кроме того, поскольку законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является основным субъектом парламентского контроля предлагается федеральное законодательное закрепление в его конституционно-правовом статусе контрольной составляющей, наряду с законодательной и представительной.

5. Эффективность регионального парламентского контроля может быть обеспечена лишь при условии необходимой самостоятельности субъектов Российской Федерации в его регламентации и осуществлении. Оптимальной реализацией субъектами Российской Федерации права на регламентацию регионального парламентского контроля видится комплексное его регулирование в конституции (уставе), специальном законе, отдельных нормах иных законодательных актов и актах, регулирующих внутренний порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности, регламентах. Предложена авторская концепция специального закона субъекта Российской Федерации о парламентском контроле в целях обеспечения полноты и системности регулирования регионального парламентского контроля. В организационном плане обоснована необходимость создания всеми региональными законодательными органами постоянных специальных контрольных комиссий с закреплением за ними ряда предлагаемых в работе правообязанностей в сфере анализа эффективности действия законодательства субъекта Российской Федерации, а также мероприятий регионального парламентского контроля.

6. Предлагается широкое использование результатов регионального парламентского контроля в законотворческой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках взаимного влияния законодательной и контрольной деятельности регионального парламента. Представительная составляющая деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации может быть увязана с контрольной составляющей посредством направленности последней на наиболее социально значимые случаи нарушения законности и прав граждан. Предлагается закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации обязанности начать парламентское расследование или избрать иную форму парламентского контроля при обращении граждан,

численность которых составляет один процент и более от общего количества жителей соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом результаты парламентского контроля следует сделать предметом публичного обсуждения с целью всестороннего информирования общественности о результатах контроля и реакции на них структур, чья деятельность стала объектом контроля.

7. Выявлена негативная тенденция смешения видов и форм регионального парламентского контроля в научных исследованиях и в нормативных правовых актах, тогда как форма выступает вариантом осуществления контроля в пределах его конкретного вида. Предложены подходы к ее преодолению, в частности, законодательное отнесение парламентских слушаний к формам парламентского контроля лишь тогда, когда целью их проведения выступает осуществление контрольных полномочий.

8. Предлагается распространение положительного опыта отдельных субъектов Российской Федерации по совершенствованию подготовки и реализации парламентских решений, принятых по итогам проведения контрольных мероприятий. В части подготовки решений предлагается формирование системы регионального парламентского мониторинга, выявлена необходимость расширения законодательной базы его использования в деятельности региональных парламентов, в т.ч. при реализации контрольных полномочий. В части реализации решений аргументирована необходимость придания большей обязательности решениям парламентов, принятых по итогам контрольных мероприятий. Рекомендовано распространение практики законодательного установления административной ответственности за невыполнение законных требований законодательных (представительных) органов, несоблюдение установленных сроков представления им информации; закрепление прав специализированных органов парламентского контроля выступать с инициативой использования в целях осуществления мероприятий

парламентского контроля законодательным органом на его территории любых форм парламентского контроля, предусмотренных действующим законодательством, а также закрепления интерпелляции как формы парламентского контроля и урегулирования в административных регламентах органов исполнительной власти порядка ее рассмотрения, равно как и депутатских запросов, обращений комитетов, комиссий, рабочих групп законодательного органа.

9. Предлагается федеральное законодательное закрепление основ статуса регионального контрольно-счетного органа, как создаваемого по решению законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации специализированного государственного органа, подотчетного представительному органу, самостоятельно осуществляющего функции парламентского контроля в бюджетно-финансовой сфере. При этом представительный орган, создавая контрольно-счетный орган, не лишается возможности осуществлять функцию контроля в бюджетно-финансовой сфере. Предложенный подход соответствуют общемировым тенденциям развития регионального парламентского контроля, как и расширение полномочий региональных контрольно-счетных органов, в частности, за счет проведения экспертизы нормативного акта на наличие риска коррупциогснности.

Теоретическое и практическое значение исследования Результаты проведенного исследования могут быть положены в основу последующих научных исследований в сфере парламентского контроля, статуса законодательных (представительных) органов государственной власти, парламентского права в целом.

Предложения по совершенствованию правового регулирования и организации регионального парламентского контроля могут быть использованы в целях устранения пробелов и противоречий действующего федерального и регионального законодательства, а также при подготовке новых нормативных правовых актов, разработке концептуальных основ

парламентского контроля. Теоретические выводы и обобщения могут способствовать предотвращению смешения видов, форм и средств парламентского контроля в правовых актах субъектов Российской Федерации, а также упорядочить их применение. Выявленные недостатки и противоречия практики реализации контрольных полномочий законодательных (представительных) органов, а также предложения по их преодолению могут быть полезными для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их контрольно-счетных органов, иных органов, взаимодействующих с региональными парламентами в ходе осуществления ими парламентского контроля.

Материалы исследования могут быть использованы при разработке специализированного учебного курса, посвященного региональному парламентскому контролю, либо применены в учебном процессе при преподавании дисциплин конституционного права, парламентского права. Апробация результатов диссертационного исследования Диссертация обсуждена на заседании Отдела конституционного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», его результаты нашли отражения в публикациях автора, в том числе журналах, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России, выступлениях на научных конференциях.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются ее цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Теоретико-правовые основы регионального парламентского контроля» состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассматриваются виды, формы и средства осуществления регионального парламентского контроля.

Региональный парламентский контроль рассматривается как элемент системы государственного контроля. Исследуется правовое закрепление данного элемента, категориально-понятийный аппарат, используемый в законодательстве при его регламентации. Автор присоединяется к распространенной в юридической науке точке зрения, что законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации можно считать парламентом, а осуществляемый им контроль - региональным парламентским контролем. В данном случае термин «региональный» используется в этом контексте в значении «осуществляемый органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

В параграфе отмечается распространенная ошибка в регулировании форм и видов парламентского контроля - смешение его видов и форм. Обосновывается, что форма является способом осуществления контроля в пределах его конкретного вида. Кроме того, следует также различать формы и средства парламентского контроля, последние осуществляются вне предусмотренного для форм особого порядка реализации.

Подчеркивается целесообразность законодательного закрепления двух основных видов парламентского контроля, выделяемых в зависимости от уровня его осуществления - федерального и регионального, а также

необходимость учета специфики регионального парламентского контроля как максимально приближенного к населению. Кроме того, выделяются и иные классификации видов парламентского контроля. Так, по времени проведения рассматриваются предварительный, текущий и последующий виды контроля. В зависимости от содержания контролируемой сферы выделяются два основных блока: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации и контроль за соблюдением прав граждан на территории субъекта Российской Федерации. По объектам регионального парламентского контроля можно выделить контроль за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц; за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц; за деятельностью учреждений, организаций, объединений и их должностных лиц.

Исследуются наиболее распространенные формы регионального парламентского контроля, прежде всего: парламентский и депутатский запросы, парламентские (депутатские) слушания (когда они посвящены вопросам реализации контрольных полномочий), парламентские расследования, заслушивание сообщений (отчетов, докладов) должностных лиц органов исполнительной власти, участие законодательного органа в формировании высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации, выражение недоверия органу исполнительной власти субъекта Федерации, интерпелляции. Наряду с приведенными общепризнанными формами парламентского контроля, к ним можно относить различные формы депутатской деятельности, когда они связаны с вопросами реализации контрольных полномочий.

Анализ практики осуществления регионального парламентского контроля, а также судебной практики в данной сфере, прежде всего конституционного правосудия, свидетельствует о том, что выбор органами законодательной власти возможных форм парламентского контроля существенно ограничен. Это побуждает законодателя к более четкой их регламентации, чтобы соответствующие установления не были истолкованы

как чрезмерное, ограничивающее статус и компетенцию региональных исполнительных органов.

Во втором параграфе исследуются цели и принципы регионального парламентского контроля в контексте обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации. Подчеркивается, что функция парламентского контроля закреплена за парламентами большинства субъектов зарубежных федеративных государств и в этом плане Россия развивается в русле общемировой тенденции.

В параграфе обосновывается выделение следующих основных целей осуществления регионального парламентского контроля:

1) с точки зрения содержания контрольной деятельности - обеспечение соблюдения и исполнения конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации (что не исключает содействия региональных парламентов соблюдению и исполнению Конституции Российской Федерации и федеральных законов, в том числе посредством использования форм парламентского контроля);

2) с ценностных позиций - обеспечение и защита гарантированных Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта Федерации;

3) с функциональной точки зрения - обеспечение эффективного функционирования системы «сдержек и противовесов» в осуществлении власти на региональном уровне, а также принципов федеративного устройства России.

Помимо трех основных целей парламентского контроля существует и целый ряд иных, как более частных, вытекающих их трех базовых, так и сопутствующих, достижению которых способствует не только и не столько парламентский контроль.

Выделяются основные принципы регионального парламентского контроля, прежде всего, законности (конституционной законности),

соблюдения прав человека и гражданина (гуманизма), разделения властей, гласности, демократизма, субсидиарности, системности, объективности, самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля, планирования парламентского контроля.

Особое внимание уделяется принципу разделения властей. Аргументируется, что речь идет не об абсолютной их самостоятельности, но о взаимодействии относительно автономных ветвей единой государственной власти, включая их взаимный контроль. Принцип разделения властей по горизонтали и вертикали трактуется как принцип единства, разделения и субсидиарности государственной власти, а также уровней ее осуществления. Принцип разделения властей рассматривается не только как система сдержек и противовесов, но и как руководящая основа для взаимодействия ветвей власти.

Подчеркивается, что для федераций характерно разделение государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Вместе с тем власть любого государства, в т.ч. федеративного, едина, но в федерации она осуществляется на двух уровнях. Поскольку контрольные функции осуществляются в России главным образом федеральными органами (прокуратура, исполнительные органы, суды и др.) эффективно работающий механизм регионального парламентского контроля видится важным элементом системы российского федерализма.

В параграфе обосновывается, что полномочия одной ветви власти по вмешательству в деятельность другой должны быть сбалансированными и основываться на законе. Задача законодателя состоит в создании системы парламентского контроля, гарантирующей защиту от превышения органами исполнительной власти своих полномочий, но, не ограничивая их нормальную работу.

Высказывается положение о том, что парламентский контроль как один из основных рычагов в механизме сдержек и противовесов должен реализовываться в отношении всех ветвей государственной власти, включая

судебную, и не забывая о самоконтроле. В рамках контроля за судебной властью предлагается обеспечить региональным парламентам юридическую возможность участия в процедуре назначения на должность судей федеральных судов, находящихся в регионе, посредством выражения аргументированного мнения относительно кандидатов на должности судей. В этом же контексте высказывается идея о целесообразности установления правовых механизмов взаимодействия региональных парламентов с региональными квалификационными коллегиями судей в порядке осуществления регионального парламентского контроля за осуществлением судебной защиты прав и свобод граждан и организаций.

В параграфе отмечается, что региональный парламентский контроль оказался в некоторых вопросах более развитым, нежели федеральный. Влияние регионального парламента на деятельность исполнительной власти в отдельные периоды в некоторых регионах было весьма значительно. Оптимизации отношений представительной и исполнительной властей в регионах будет способствовать четкое определение форм, пределов и правовых последствий осуществления парламентского контроля, регламентация процедурных аспектов и вопросов ответственности.

Вторая глава «Субъекты регионального парламентского контроля в России» содержит два параграфа. Первый параграф посвящен субъектам непосредственного регионального парламентского контроля.

В работе выделены две основные группы субъектов, участвующих в осуществлении регионального парламентского контроля: субъекты, осуществляющие региональный парламентский контроль, а также субъекты, деятельность которых является предметом регионального парламентского контроля, прежде всего, органы и должностные лица исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъекты, осуществляющие региональный парламентский контроль, также рассмотрены по двум основным группам. Речь идет о субъектах, непосредственно осуществляющих региональный парламентский контроль

(законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в целом, палаты двухпалатного законодательного (представительного) органа, созданные в рамках его структуры комитеты и комиссии постоянного или временного характера, депутатские группы, депутаты) и субъектах, содействующих осуществлению регионального парламентского контроля (прежде всего, региональные контрольно-счетные органы и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации).

В параграфе аргументируется необходимость отражения в конституционно-правовом статусе законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации его контрольной составляющей, наряду с законодательной и представительной. Данный шаг обоснован как с научной, так и с практической точек зрения, поскольку именно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является органом, непосредственно осуществляющим парламентский контроль, основным субъектом парламентского контроля.

В организационном плане предложено создание всеми региональными законодательными органами структурных подразделений как постоянных специальных контрольных органов с закреплением за ними ряда правообязанностей в сфере анализа эффективности действия законодательства субъекта Российской Федерации, а также мероприятий регионального парламентского контроля.

Во втором параграфе рассматриваются основные субъекты, содействующие осуществлению регионального парламентского контроля опосредованно. Основное внимание уделено контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и региональным уполномоченным по правам человека.

В работе рассматривается взаимодействие регионального законодательного органа с контрольно-счетным органом и уполномоченным

по правам человека. Наиболее эффективно указанное взаимодействие в ходе реализации такой формы регионального парламентского контроля как заслушивание специальных докладов названных структур. По итогам обсуждения таких докладов нередко региональным законодательным органом реализуются контрольные мероприятия.

В данном параграфе исследованы проблемы правового положения органов, содействующих осуществлению регионального парламентского контроля. В региональном законодательстве на сегодняшний день отсутствует единый подход к определению статуса контрольно-счетных органов, региональных уполномоченных по правам человека в части их участия в осуществлении парламентского контроля, степени самостоятельности и независимости от парламентов субъектов Российской Федерации.

Обосновано, что региональный контрольно-счетный орган - это специализированный государственный орган, подотчетный законодательному органу, самостоятельно осуществляющий функции парламентского контроля в бюджетно-финансовой сфере. При этом законодательный орган, создавая контрольно-счетный орган, не лишается возможности осуществлять функцию контроля в бюджетно-финансовой сфере непосредственно.

Отмечается, что функционирование региональных контрольно-счетных органов и расширение их компетенции являются общемировыми тенденциями развития парламентского контроля. Наиболее значимый пример - расширение полномочий региональных контрольно-счетных органов за счет введения полномочия по проведению экспертизы нормативного акта на наличие риска коррупциогенности.

Региональные уполномоченные по правам человека видятся независимыми от парламента структурами. Хотя их работа не относится к формам парламентского контроля, результаты этой деятельности нередко служат основанием инициирования применения различных форм

парламентского контроля. Уполномоченный по правам человека рассматривается как основной партнер регионального парламента в сфере защиты прав граждан.

Третья глава «Развитие конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля» включает в себя два параграфа. В первом параграфе анализируется федеральное конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля.

В параграфе анализируется содержание Конституции РФ, Федерального закона № 184-ФЗ, Федерального закона № 77-ФЗ, Бюджетного кодекса РФ и ряда иных федеральных нормативных правовых актов. Федеральное законодательное регулирование регионального парламентского контроля имеет ключевое значение для его развития, но оно недостаточно систематизировано и полно. Делается вывод, что единство подходов к правовому регулированию регионального парламентского контроля в субъектах Российской Федерации не обеспечено во многом в связи с недостатками федерального законодательного регулирования.

Исследуются различные законодательные предложения по совершенствованию федерального регулирования основ регионального парламентского контроля, дается оценка с позиций их соответствия конституционным основам осуществления представительной власти на региональном уровне. Так, регулирование осуществления регионального парламентского контроля в специальном федеральном законе об основах регионального парламентского контроля или в Федеральном законе № 77-ФЗ небезупречно с точки зрения соблюдения норм Конституции РФ в отношении самостоятельности осуществления компетенции субъектов Российской Федерации.

Поскольку основы организации законодательных органов субъектов Федерации уже установлены в Федеральном законе № 184-ФЗ, именно в нем предложено поместить основной массив федеральных законодательных норм об определении основ регионального парламентского контроля.

Предложенный подход обеспечит гармонизацию правового регулирования регионального парламентского контроля, унификацию его основных принципов, понятийного аппарата, подходов к определению видов, форм и средств осуществления парламентского контроля, а также ответственности, как за неисполнение предписаний региональных парламентов, так и по итогам реализации контрольных мероприятий. При этом он не препятствует реализаций субъектами Российской Федерации своей компетенции в сфере регулирования и осуществления парламентского контроля.

Второй параграф включает исследование конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля, осуществляемого субъектами Российской Федерации.

В параграфе анализируется регулирование регионального парламентского контроля в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации, посвященных как отдельным видам и формам парламентского контроля, так и деятельности регионального парламента в целом. Изучались нормы о парламентском контроле, помещенные в законы, регулирующих статус депутата регионального парламента, а также в регламенты законодательных органов, их постановления (например, о создании контрольных комиссий).

Особое внимание уделено законам, предметом регулирования которых стал механизм осуществления регионального парламентского контроля в целом. Соответствующие акты приняты лишь в отдельных субъектах Российской Федерации, и даже они по существу не всегда охватывают все аспекты регионального парламентского контроля.

В работе уделено внимание развитию взаимодействия субъектов регионального парламентского контроля, как и межрегиональному сотрудничеству в данном вопросе (в частности, на основе специальных соглашений).

Выявлено, что широкий круг нормативных источников регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации имеет

негативную сторону в виде дублирования и несогласованности норм о региональном парламентском контроле даже в одном субъекте Российской Федерации. При этом в законодательстве субъектов Российской Федерации неодинаков объем регулирования различных сфер контрольной деятельности парламента, предлагается оптимизация объема регулирования.

Основными тенденциями изменения правового регулирования регионального парламентского контроля в параграфе названы расширение конкретных полномочий законодательных органов субъектов Федерации при нечеткости последствий их реализации и ограничении базовых полномочий. Реальное усиление регионального парламентского контроля связано с концептуальным определением его роли как ключевого элемента системы осуществления власти на региональном уровне.

Предложено принятие в каждом субъекте Российской Федерации специального закона о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также авторская концепция соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Оптимальной реализацией субъектами Российской Федерации права на регламентацию регионального парламентского контроля видится комплексное его регулирование в конституции (уставе), специальном законе, отдельных нормах иных законодательных актов и регламентах региональных законодательных (представительных) органов государственной власти.

В заключении подводятся итоги проделанной работы, формулируются основные теоретические выводы и даются практические рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие научные работы:

Публикации в рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Азаров Д.В. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации как участники в осуществлении регионального парламентского контроля// Аграрное и земельное право. 2014.№ 1.С. 110-115. 0,4 пл.

2. Азаров Д.В., Чертков А.Н. Правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации // Адвокат. 2014. № 1. С. 59-63.0,4 пл.

3. Азаров Д.В. Региональный парламент - не только законодательный и представительный, но и контрольный орган // Адвокат. 2013. № 9. С. 22-28. 0, 5 н.л.

4. Азаров Д.В. Базовые классификации регионального парламентского контроля в России. Теория и законодательная практика // Закон и право. 2013. № 9. С. 57-59. 0, 2 п.л.

Публикации в иных изданиях:

5. Азаров Д.В. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации как участники осуществлении регионального парламентского контроля / Конституция России: 20 лет на пути к правовому государству. Материалы межвузовской научно-практической конференции. Брянск, 5 декабря 2013 г. Брянский филиал Московского психолого-социального университета. Брянск, 2014. С. 31-40.0, 3 п.л.

6. Азаров Д.В. Цели парламентского контроля, осуществляемого в субъектах Российской Федерации / Правовые проблемы и перспективы развития современного общества и государства. Сборник материалов международной научно-практической конференции. Брянск, 20 ноября 2013 г. Брянский филиал Московского института государственного управления и права. Брянск, 2013. С. 4-10.0,3 пл.

7. Азаров Д.В., Чертков А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2013. № 8. С. 5-14. 0,75 п.л.

Подписано в печать:

07.04.2014

Заказ № 9457 Тираж -120 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 vww.autoreferat.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля как механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации»