Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России

Никоненко, Александр Викторович

Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России»

□ □ЗОВТЭВЭ тт

На правах рукописи

НИКОНЕНКО АЛЕКСАНДР ВИКТОРОВИЧ

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА (ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ) РОССИИ

Специальность 12 00 14 -административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

003067969

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель

Официальные оппоненты

- доктор юридических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич

- доктор юридических наук, профессор Бакаева Ольга Юрьевна

- кандидат юридических наук, доцент Поветкина Наталья Алексеевна

Ведущая организация

Московский гуманитарный университет

Защита состоится 30 января 2007 года в 12 00 часов на заседании диссертационного совета Д - 502 006 01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, проспект Вернадского, 84, корп 1,ауд 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 7 декабря 2006 г Ученый секретарь диссертационного совета

Е Ю Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ Актуальность темы исследования обусловлена продолжающейся бюджетной реформой, в частности, намеченной реформой бюджетного процесса, для чего уже разработан и находится в стадии обсуждения проект Федерального закона, согласно которому на две трети будет обновлен действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации Указанная реформа непосредственно затронет деятельность Федерального казначейства, поскольку этот орган исполнительной власти выполняет одну из основных ролей в исполнении бюджетов Это касается, прежде всего, процесса бюджетирования на основе результатов, перехода на среднесрочное планирование, внесения изменений в механизм бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, новаций в осуществлении бюджетных расходов, изменения бюджетного статуса государственных и муниципальных учреждений и др Подобные новации потребуют изменения статуса, форм и методов деятельности органов Федерального казначейства

Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия в этом деле между органами власти федерального, регионального и местного уровней В отличие от позиции федеральных органов власти, некоторые государственные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов федерального казначейства исполнять свои бюджеты

Требует уточнения порядок правового обеспечения режима казначейских счетов в системе банковских счетов В рамках этой проблемы следует определить правовую сущность режима лицевых счетов для бюджетных учреждений В силу изменений в механизме осуществления бюджетных расходов актуальным является вопрос об уточнении роли органов казначейства в реализации расходных обязательств, выполнении функций контроля по отношению к иным участникам отношений по бюджетным расходам, применении санкций за нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных кредитов

Административная реформа непосредственно затронула статус казначейства, превратив его в самостоятельный орган исполнительной власти, и одновременно реформа поставила задачу анализа места

Федерального казначейства в системе органов исполнительной власти, выявления специфики взаимодействия с иными органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления Особое значение при этом имеет вопрос об оптимизации сотрудничества с Министерством финансов Российской Федерации, государственными внебюджетными фондами, таможенными органами, Центральным банком Российской Федерации, кредитными организациями и др

В плане анализа правового регулирования деятельности органов Федерального казначейства важно учесть, что названная выше реформа бюджетного процесса, включая решение задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, по сути станет новым этапом административной реформы, поскольку непосредственно будет влиять на состав полномочий органов государственной исполнительной власти и порядок реализации этих полномочий Федеральное казначейство в названных процессах призвано играть ключевую роль

Для целей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности Федерального казначейства важно изучить и использовать опыт других стран по организации и регулированию органов власти, обеспечивающих исполнение бюджетов Той же цели служит исследование генезиса правового регулирования отношений с участием органов казначейства России

Поскольку деятельность федерального казначейства реализуется в финансовой сфере, а также в ряде сопредельных областей, то имеется задача по выявлению специфики правового регулирования такой интегральной деятельности, раскрытия его правовой природы В силу сказанного в структуре бюджетного права выделилась отдельная группа норм права, регулирующая отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов Имеется потребность системного анализа всех источников права, определяющих правовой режим деятельности федерального казначейства, выявления проблемных аспектов в правовом механизме в данной сфере и определения путей их преодоления

Отдельной является проблема определения правовой природы тех норм права, которые регулируют отношения с участием Федерального казначейства По сути, это целый комплекс различных по методу

воздействия правовых норм, являющихся составной частью различных отраслей права Основу их составляют финансово-правовые нормы, которые регулируют отношения по доходам и расходам бюджетов, осуществлению финансового контроля, применению мер бюджетной ответственности, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации С другой стороны, в указанную группу следует включить нормы гражданского права, поскольку они регулируют отношения по возмещению вреда за счет бюджетных средств, оплате бюджетными средствами товаров, работ и услуг по заключенным контрактам Эта группа отношений реализует полномочия Федерального казначейства как представителя федеральной казны В такой ситуации весьма актуально выявить специфику проявления метода финансового права, указать степень возможного его сочетания с методом гражданского права, что важно для надлежащего обеспечения публичных и частных интересов

Степень научной разработанности проблемы В науке финансового права за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются аспекты анализа правового обеспечения статуса, деятельности органов федерального казначейства Многие важные вопросы правового обеспечения деятельности Федерального казначейства освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву В числе ученых, внесших определенный вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства, следует назвать Е М Ашмарину, О Ю Бакаеву, А И Бирюкова, О Н Горбунову, Е Ю Грачеву, Ю А Другову, М В Карасеву, А Н Козырина, Т В Конюхову, Ю А Крохину, М И Пискотина, С Е Прокофьва, А Д Селюкова, М А Тарасова, А А Тедеева, Н И Химичеву, С О Шохина и др

Как объект административно-правового регулирования анализируется статус и функции Федерального казначейства, его роль в управленческой деятельности государства в трудах А Б Агапова, ДН Бахраха, А В Демина, И В Пановой, Ю Н Старилова, Ю А Тихомирова и др

С позиций гражданского права особенности регулирования отношений с участием Федерального казначейства затрагивались в трудах В В Витрянского, М И Брагинского, С Э Жилинского, С Ю Кашкина, Д Л Комягина, Л А Новоселовой, Л А Родтонова, С Н Сауль, В Л Слесарева, Е А Суханова, В Ф Яковлева и др

В ряде работ по экономической теории также содержится анализ роли и функций органов казначейства, раскрываются методы повышения их

эффективности В их числе можно выделить работы О И Бетина, Е В Бушмина, И Н Воропаевой, Т Г Нестеренко, А П Пантелеева, И В Подпориной, Г Б Поляка, В М Родионовой и др

Несмотря на то, что тематика правового регулирования деятельности Федерального казначейства нормами финансового права не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа данной правовой сферы не ставилась отдельно в публично-правовой науке, в том числе в финансовом праве Потребности проводимой реформы бюджетного процесса обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-правового регулирования статуса и специфики деятельности Федерального казначейства Поскольку продолжаются случаи нецелевого использования бюджетных средств, необходимо выявить причины организационно-правового характера, позволяющие допускать такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению

Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения

Объектом научного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления функциональной деятельности Федерального казначейства как органа исполнительной власти

Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в ходе осуществления деятельности Федерального казначейства в Российской Федерации

Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства, включая его территориальные подразделения, по реализации функций исполнения бюджета, контроля за правомерностью расходования бюджетных средств и применения санкций бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства Задачи исследования:

- сформулировать понятие деятельности Федерального казначейства и определить специфику его правового регулирования как комплексного явления,

- проанализировать исторические и сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений с участием казначейства, складывающихся в бюджетной сфере,

- определить принципы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства,

- провести исследование особенностей правового обеспечения деятельности Федерального казначейства по формированию доходов и осуществлению расходов федерального бюджета, а также бюджетов других уровней бюджетной системы,

- выявить специфику правового режима счетов Федерального казначейства, применяемых в процессе осуществления бюджетной деятельности,

- исследовать порядок реализации полномочий Федерального казначейства по осуществлению финансового контроля и применению мер бюджетной ответственности,

- раскрыть имеющиеся недостатки финансового законодательства, регулирующего деятельность Федерального казначейства и определить пути его совершенствования

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания

Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права В основу исторического анализа правового обеспечения деятельности органов казначейства взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий проявлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования, складывающихся в процессе функционирования казначейства, а также по общей теории государства и права С С Алексеева, Г В Атаманчука, В В Бакушева, И Н Барцица, И Л Бачило, А В Васильева, Н В Витрука, В Г Вишнякова, Н М Казанцева, А Ф Ноздрачева, И В Пановой, В А Прокошина, С Д Цыпкина и других

При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П М Годме, И X Озерова, Н И Тургенева, И И Янжула и других

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов

Российской Федерации, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования деятельности Федерального казначейства, выявления проблем и недостатков правового обеспечения функционирования органов казначейства и формулирования предложений по их устранению, построения правовой модели развития казначейства как органа исполняющего и контролирующего бюджетную систему Российской Федерации

Выносятся на защиту следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны*

1 Раскрыто содержание деятельности Федерального казначейства как интегрального явления, состоящего из отдельных действий, операций целенаправленного характера, совершаемых органами Федерального казначейства, имеющих процедурно-процессуальные формы, обусловленные применением специальных юридических действий и операций, способов и средств, и включающих все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами Обоснован вывод, что указанная деятельность представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений (административные, гражданско-правовые), которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу - формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов Деятельность Федерального казначейства реализуется на всех стадиях бюджетного процесса

2 Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета контролирующей, распределяющей С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства Другими

факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, чего нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов

3 Сформулировано, что органы казначейства каждый раз реализуют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с реализацией функций государства При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты Сделан вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора

4 Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов, наделения органов казначейства быть лредставителями казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих, надзорных функций и применению санкций бюджетной ответственности, единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств, своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств, конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассмотрен как интегральный для перечисленных принципов

5 Выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства и учетом различий по правовой природе показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства В то же время весь

комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и гражданского права

6 Предложено в целях совершенствования нормативно-правого регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с единого казначейского счета, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте, для последующего зачисления на единый казначейский счет в рублях В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России

7 Доказано, что реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст 166 1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования Сформулировано предложение о создании единого нормативно-правового акта (Инструкции о казначейском исполнении федерального бюджета), регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов, структура которого должна включать в себя следующие элементы

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета

- Порядок ведения лицевых счетов получателей дополнительного бюджетного финансирования за счет средств от сдачи в аренду федерального имущества

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, администрирующих источники финансирования дефицита федерального бюджета

- Порядок ведения лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, администрирующих доходы от приносящей доходы деятельности

- Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, осуществляющих операции со средствами во временном распоряжении федерального бюджета

8 Выявлено, что Федеральное казначейство на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации осуществляет контрольные процедуры, не предусмотренные БК РФ В частности, можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст 267 БК РФ, также осуществляет

- контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования,

- контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых «администраторами», «территориальными администраторами» источников финансирования дефицита федерального бюджета над «бюджетными назначениями»,

- контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств,

- контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет средств, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств

В этой связи предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст 267 БК РФ

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке

Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения

квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления

Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные положения и выводы диссертации отражены в работах диссертанта

Материалы диссертационного исследования были использованы при подготовке аналитических материалов в ходе работы над федеральным бюджетом на 2006 год, а также при ответах на запросы по вопросам казначейского метода исполнения федерального бюджета Российской Федерации Также положения диссертации нашли применение при разработке нормативно-правовых актов, формировании проекта бюджета города Москвы и казначейского метода его исполнения В частности, в ходе реализации национального проекта «Образование» выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности федерального и московского казначейств Материалы исследования и научные публикации использовались на курсах повышения квалификации руководящих работников системы образования города Москвы и при обучении студентов на кафедрах гражданско-правовых дисциплин юридического факультета и на кафедре экономики и менеджмента экономического факультета Московского городского педагогического университета

Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства»

дается определение деятельности Федерального казначейства как объекта финансово-правового регулирования, анализируются исторические и сравнительно-правовые аспекты правового обеспечения деятельности федерального казначейства

Проблематика финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства в работе увязывается с исполнением принципа казначейского исполнения бюджетов, установленного ст 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации Одновременно как одно из определяющих начал для понимания правового регулирования казначейства называется казна, от имени которой на Федеральное казначейство возложен ряд функций по обеспечению интересов государства В этом качестве казна как специализированный орган власти в истории России действовала в течение нескольких веков до революции 1917 года В работе предложена периодизация истории развития казначейства в нашей стране, называется три ее этапа, в зависимости от статуса и роли этого органа власти

На основе обобщения научных взглядов по правовому регулированию деятельности казначейства делается вывод, что первоначально прообраз казначейской службы впервые появился в период Древней Руси как хранителя княжеских ценностей Затем вместе с развитием государства, ростом казны развивалась роль казначея Однако до 18 века наблюдалось отсутствие в государстве единого централизованного финансового и казначейского органа и «размытость» финансовых и казначейских функций по нескольким приказам, а в последующем - по коллегиям В 1796 году была учреждена должность Государственного казначея, в обязанности которого входили вопросы анализа исполнения доходов и расходов государства В результате проведения в 1802 году реформ Сперанского было создано Государственное казначейство, и с того времени этот орган власти стал официальным представителем казны, обеспечивал учет движения средств бюджета, а также контроль за состоянием казенных средств К 1900 г в России насчитывалось 728 казначейств Уже на том этапе был провозглашен принцип единства кассы при исполнении бюджета, началась практика публикации для всеобщего сведения государственной росписи доходов и расходов, была разработана бюджетная классификация, что в наши дни воспроизведено в Бюджетном кодексе Российской Федерации

В период советской власти функции казначейства были переданы Народному банку РСФСР, а органы казначейства были ликвидированы

Само же банковское дело было объявлено государственной монополией К 1927 году были окончательно ликвидированы остатки подразделений казначейства

В диссертации указываются причины возрождения казначейства в современной России, среди которых на первое место поставлена такая причина, как использование банками бюджетных средств не по назначению Для решения этой проблемы, а также для проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г «О федеральном казначействе» было введено казначейское исполнение федерального бюджета Помимо исполнения федерального бюджета на казначейство также была возложена функция контроля за исполнением бюджета Отмечается, что потребность в усилении контроля за бюджетными расходами обусловила принятие мер по распространению казначейского исполнения бюджета на все уровни бюджетной системы и бюджеты государственных внебюджетных фондов, также были повышены требования к банкам, обслуживающим счета бюджетов

Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов, наделения органов казначейства функцией представителей казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих функций и применению санкций бюджетной ответственности, единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств, своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств, конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассматривается как интегральный для перечисленных принципов

Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета регулирующей, контролирующей, распределяющей С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства

Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, чего нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов С другой стороны, факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство

В диссертации раскрывается содержание деятельности Федерального казначейства, делается вывод, что она представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений административные, гражданско-правовые, которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу - формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов Таким образом, содержание деятельности Федерального казначейства рассматривается как интегральное, включающее все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами

Отмечается, что объектами бюджетной деятельности казначейства выступают денежные ресурсы, которые по форме собственности принадлежат государству и муниципальным образованиям По своему содержанию бюджетная деятельность казначейства состоит из отдельных действий, операций целенаправленного характера Подобная деятельность имеет процедурно-процессуальные формы, обусловленные применением специальных юридических действий и операций, способов и средств Она реализуется на всех стадиях бюджетного процесса

В работе сформулировано, что органы казначейства каждый раз осуществляют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с функциями государства При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты Сделан вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора Исходя из этого доказано, что от степени организованности и подготовленности

подразделений Федерального казначейства зависит уровень его деятельности по реализации закрепленных за ним функций

Особая роль в установлении статуса и функций Федерального казначейства отводится недавно проведенной административной реформе, в результате которой казначейство получило самостоятельный статус федеральной службы Раскрывается значение признака нахождения в ведении Министерства финансов Российской Федерации, что не подразумевает прямого подчинения министерству и прямого руководства со стороны министерства Подчеркивается, что Федеральное казначейство не вправе осуществлять нормотворческую функцию, за исключением случаев, определенных законом

Основными функциями Федерального казначейства являются обеспечение исполнения федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительный и текущий контроль, за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета В таком случае функции казначейства выступают как направления его деятельности В работе выделяются основные и неосновные функции Федерального казначейства в зависимости от роли в осуществлении бюджетной деятельности Отмечается, что контрольная функция распространяется на все бюджеты бюджетной системы Однако в отличие от ранее действовавшего законодательства отменена контрольная функция по осуществлению последующего бюджетного контроля Дан подробный анализ содержания каждой из функций казначейства

В работе выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства С учетом различной по правовой природе деятельности казначейства показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства В то же время весь комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и гражданского права

На основе анализа опыта организации бюджетного процесса в других странах показано, что реализуется модель казначейского исполнения бюджета или банковского исполнения бюджета Казначейская модель реализована в Великобритании, Франции, Австралии, Японии, Швеции, Украине и др Дана классификация роли органов казначейства в части влияния на бюджетный процесс пассивная роль означает невмешательство в вопросы исполнения бюджета, активная роль предполагает предоставление казначейским структурам права устанавливать пределы на обязательства и (или) оплату государственных расходов и разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев

Особенностью осуществления бюджетного финансирования во Франции является то, что темпы расходования средств контролируются через финансовых контролеров, как на этапе принятия обязательств, так и на этапе их оплаты Служба государственного учета Министерства финансов производит платежи в региональных кассовых управлениях через выписки чеков и перевод денежных средств с единого казначейского счета Структура единого казначейского счета во Франции включает единый счет и региональные счета Банки осуществляют функции по ведению единого казначейского счета Все это позволяет достаточно последовательно реализовать принцип единства кассы

В Японии отмечена ведущая роль Банка Японии в кассовом исполнении государственного бюджета Японии, функции по организации исполнения бюджета выполняются не специальным органом исполнительной власти, а банком

В США представляет интерес установление конституционного статуса Казначейства, где в Разделе 9 Конституции США отмечается, что не должны выдаваться деньги из Казначейства иначе, как на основе ассигнований, предписанных законом, сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных денег должны периодически публиковаться Казначейство США контролирует все поступления и выплаты по генеральному счету Казначейства, а также контролирует банковские счета Правительства, готовит скользящий финансовый план на 4 - 6 месяцев с разбивкой по дням и обновляет его ежемесячно

Отмечается, что предлагаемая в России модель реформирования бюджетного процесса с использованием механизма бюджетирования на основе результатов сблизит нас со Швецией, где предоставлено больше

полномочий государственным органам в бюджетной сфере, но за счет повышения их ответственности за достигнутые результаты

Во второй главе «Состояние и перспективы финансово-правового регулирования деятельности федерального казначейства» дан анализ конкретному правовому механизму деятельности Федерального казначейства, рассматривается порядок участия федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета, режим его счетов и другие аспекты

Осуществление Федеральным казначейством учета и распределения поступлений доходов по уровням бюджетной системы непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет Действующий порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета установил единые правила проведения и учета операций по кассовым поступлениям в бюджетную систему Российской Федерации, а также их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации

Поступления, проводимые одним администратором, органы Федерального казначейства учитывают по коду, установленному для него законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации или решениями представительных органов местного самоуправления на соответствующий год, независимо от кода, указанного в расчетном документе

Федеральное казначейство осуществляет аналитический учет поступлений в иностранной валюте в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету Учет суммы поступления в иностранной валюте осуществляется в валюте Российской Федерации, эквивалентной сумме в иностранной валюте, определяемой по курсу Центрального банка Российской Федерации, действовавшему на дату зачисления поступлений в иностранной валюте на счета Федерального казначейства

Отмечается, что в целях, совершенствования правового регулирования обеспечения исполнения бюджета по доходам, Бюджетный кодекс Российской Федерации следует дополнить принципом ведомственности доходов Требование «ведомственности» доходов нельзя назвать требованием «подведомственности», так как в подавляющем большинстве случаев лица, перечисляющие платежи в доход бюджета, не находятся в прямом административном подчинении ведомству, которому поручено обеспечивать сбор дохода данного вида (так, налогоплательщики не подведомственны Федеральной налоговой службе) Смысл данного принципа состоит в четком определении лиц, несущих ответственность за

конкретное направление работы с бюджетными средствами поступления доходов

Учитывая особенности организации управления федеральным имуществом, органы Федерального казначейства передают в установленном порядке территориальным органам федерального органа по управлению федеральным имуществом в согласованные с ними сроки информацию о поступивших в доход федерального бюджета арендных платежах В этих условиях становится актуальным вопрос о том, кто является администратором поступлений в федеральный бюджет доходов от сдачи в аренду федерального имущества, являющихся дополнительным источником бюджетного финансирования

Отмечается, что реформа по оптимизации сети бюджетных учреждений уже перешла к стадии практической реализации, и, учитывая это, в Бюджетный кодекс Российской Федерации требуется ввести нормы, предусматривающие единство системы учета доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений, являющихся согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации доходами бюджетов

Предлагается закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации " функцию органов Федерального казначейства по предоставлению информации, в том числе информации по исполнению федерального бюджета по доходам, информации по запросам уполномоченных органов и должностных лиц, а также закрепить и соответствующие ограничения в предоставлении такой информации Это позволит упорядочить поступление запросов от уполномоченных органов и должностных лиц в органы Федерального казначейства по вопросам, входящим в их компетенцию, а также закрепить обязанности органов Федерального казначейства по предоставлению такой информации

В работе доказывается, что требуется установить ответственность органов Федерального казначейства за нарушение порядка учета и распределения поступлений доходов, для чего потребуется внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в том числе в части установления соответствующих санкций и механизмов их применения При этом потребуется также разработать Порядок осуществления кассового планирования Федеральным казначейством Данный порядок должен закрепить процедуры формирования сводного прогноза исполнения федерального бюджета и сводного плана платежей и на их основе порядок формирования сводного кассового плана по кодам бюджетной классификации - с детализацией по месяцам и дням

В качестве положительного момента следует отметить, что законодателем приняты меры по обеспечению полноты учета и распределения доходов в 2006 году Так, средства от продажи федерального имущества, от продажи находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков и др средства, после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежат зачислению в полном объеме на счета территориальных органов Федерального казначейства для распределения этими органами доходов от их уплаты в соответствии с нормативами отчислений, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации

Отмечается, что в процессе совершенствования правового регулирования процедур казначейского исполнения бюджетов могут и должны использоваться многие положительные моменты, присутствовавшие в советский период в кассовом обслуживании бюджетов, которые в настоящее время неоправданно утрачиваются или игнорируются С введением в практику банковской деятельности расчетов с использованием электронных средств связи («электронных расчетов») платежи зачастую производятся в режиме «реального времени» Однако, учитывая технические сложности, «тормозящие» практическую реализацию Стратегии развития платежной системы России1 в части применения расчетов в режиме реального времени с бесперебойным (круглосуточным) функционированием указанной системы расчетов, в настоящее время представляется крайне проблематичным использовать «бюджетные» счета для деятельности Управлений Федерального казначейства

Поэтому в работе предлагается (для обеспечения осуществления расходов со счетов территориальных органов Федерального казначейства при зачислении всех доходов только на Единый счет) обеспечить такой режим счетов территориальных органов Федерального казначейства, который позволяет расходовать бюджетные средства независимо от наличия положительного остатка на счете территориального органа Федерального казначейства Такой режим модифицированных

1 Стратегия развития платежной системы России Утв Советом директоров Банка России Протокол №15 от 01 04 1996 //Вестник Банка России 1996 №17

«бюджетных» счетов территориальных органов Федерального казначейства можно обеспечить за счет однодневного кредитования этих счетов Банком России По завершении операционного дня «кредит» Банка России на сумму расходов, фактически произведенных со счетов территориальных органов Федерального казначейства в течение операционного дня, погашается за счет средств с Единого счета Объем расходов будет предусмотрен кассовым планом исполнения бюджета Кроме того, сегодня во многих развитых странах единый счет принято ежедневно обнулять, а остатки средств размещать на рынке финансовых ресурсов (включая овердрафты)

Современное бюджетное законодательство, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации, не дает определение понятия «бюджетные средства» При этом ст 41 Бюджетный кодекс Российской Федерации к неналоговым доходам бюджетов относит доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах В соответствии со ст 43 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг В соответствии со ст 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации2 бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов Однако, при исполнении сметы доходов и расходов бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, хотя следует отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает также и определения понятия «внебюджетные источники»

Учитывая, что современное состояние технического оснащения

2 В редакции Федерального закона от 28 12 2004 N 182-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с образованием Федерального казначейства» // Собрание законодательства Российской Федерации 2002 №1 Ст 8

Федерального казначейства позволяет централизовать безналичные расчеты через счета, открываемые в Банке России, представляется нецелесообразным в законах о федеральном бюджете на соответствующий год использование нормы, аналогичной изложенной в ст 107 Федерального закона о федеральном бюджете на 2006 год (в части установления требования бесплатного обслуживания счетов Федерального казначейства кредитными организациями) В соответствии с ч 4 ст 215 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством Однако, федеральным законом о федеральном бюджете на 2006 год действие ч 4 статьи 215 1 Бюджетного кодекса Российской федерации приостановлено на период с 1 января по 31 декабря 2006 года Тем не менее, органы Федерального казначейства осуществляют кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, заключив с органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующие соглашения на основании ст 168 бюджетного кодекса Российской Федерации

В работе предлагается при распределении доходов по уровням бюджетной системы через счета № 40101 в бюджетном законодательстве установить в качестве постоянно действующей нормы обязанность Федерального казначейства не позднее следующего рабочего после получения от банка выписки со своих «распределительных счетов» осуществлять перечисление доходов в соответствующие бюджеты бюджетной системы

В процессе совершенствования правового регулирования процедур казначейского исполнения бюджетов могут и должны использоваться многие положительные моменты, присутствовавшие в советский период в кассовом обслуживании бюджетов, которые в настоящее время неоправданно утрачиваются или игнорируются Автором предлагается обеспечить такой режим счетов территориальных органов Федерального казначейства (открытых на балансовом счете №40105), который позволил бы расходовать бюджетные средства независимо от наличия положительного остатка на счете того или иного территориального органа Федерального казначейства

В целях совершенствования нормативно-правого регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте, необходимо закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с единого корреспондентского

счета, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте для последующего зачисления на этот счет в рублях В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России

Учитывая рассмотренные особенности правовых режимов счетов Федерального казначейства, а также отмеченную в настоящем исследовании недостаточную правовую определенность правового режима доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности бюджетных учреждений (равно как и правового статуса самих бюджетных учреждений), распространение иммунитета бюджета на счета Федерального казначейства представляется сомнительным В связи с чем, автором предлагается урегулировать данный вопрос посредством внесения соответствующих изменений в БК РФ

Отмечается, что реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст 166 1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования Требуется создание единого нормативно-правового акта (Инструкции о казначейском исполнении федерального бюджета), регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов Автором предлагается структура данного документа

Фиксируется, что правовой режим лицевых счетов, открываемых главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в настоящее время требует уточнения в актах бюджетного законодательства Бюджетный кодекс Российской Федерации следует дополнить нормами, определяющими права и обязанности Федерального казначейства и владельцев лицевых счетов при осуществлении расходов федерального бюджета Сроки проведения операций по лицевым счетам, основания отказа Федеральным казначейством в приеме платежных документов и ответственность Федерального казначейства за неправомерный отказ в приеме платежных документов должны быть также указаны в Бюджетном кодексе Российской Федерации

В диссертации отмечается, что Федеральное казначейство на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации,

Федерального казначейства осуществляет контрольные процедуры, не предусмотренные в Бюджетном кодексе Российской Федерации

Автором предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст 267 Бюджетного кодекса Российской Федерации Кроме того, учитывая, что такого рода контроль является санкционированием расходов, в соответствии со ст 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует издать соответствующие нормативно-правовые приказы Минфина России, а из Порядка открытия и ведения лицевых счетов для отражения операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного приказом Федерального казначейства от 18 августа 2005 г N 11н, исключить нормы, определяющие порядок санкционирования расходов

В целях совершенствования правового регулирования реализации полномочий Федерального казначейства по применению мер юридической ответственности к нарушителям бюджетного законодательства следует разработать порядок приостановления операции по лицевым счетам получателей средств федерального бюджета, открытых в органах Федерального казначейства При этом основания применения указанной меры ответственности следует конкретизировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации, определив их закрытый перечень

В отношении исполнения органами Федерального казначейства бюджетов других уровней отмечается, что органы Федерального казначейства, в силу действия ст 166 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, самостоятельно определяют порядок участия в исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов При этом, как показывает проведенный анализ нормативно-правовых актов Федерального казначейства, многие их положения не основаны на законе В целях устранения пробелов нормативно-правового регулирования взаимодействия органов Федерального казначейства с органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, общие правила кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов, а также ответственность данных органов за нарушение указанных правил следует определить в Бюджетном кодексе Российской Федерации

В диссертации определено, что кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством осуществляется по трем различным вариантам При одном из них контроль Федерального казначейства ограничивается контролем правильности

заполнения платежных документов и контролем за непревышением кассовых расходов над суммой денежных средств, имеющихся на счете соответствующего бюджета При использовании других вариантов Федеральное казначейство также осуществляет (по соглашению) иные контрольные полномочия Неурегулированность данных контрольных полномочий на законодательном уровне является существенным пробелом нормативно-правового регулирования вопросов участия Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов Учитывая изложенное, автором предлагается дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации статьей, устанавливающей полномочия Федерального казначейства осуществлять контрольные процедуры за исполнением региональных и местных бюджетов, а также ответственность Федерального казначейства за их неисполнение

В заключении изложены основные выводы, обобщающие итоги диссертационного исследования, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию механизма финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства Российской Федерации

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы

1 Никоненко А В Специфика правового статуса Федерального казначейства В сб Государственное управление и право / Под общ ред ИН Барцица, отв ред ЕЮ Киреева - М,2006 - Вып 3 С 120-128 -0 6 п л

2 Никоненко А В Казна и ее понятие по Российскому законодательству -М Интерпринт, 2005 С 1-13 -0 5пл

3 Никоненко А В О едином казначейском счете Федерального Казначейства Министерства финансов Российской Федерации В сб Стратегия и факторы инновационного управления социально-экономическими системами / Под ред A JI Гапоненко М Издательство РАГС, 2006 №2 С 194-203 -07 пл

4 Никоненко А В Федеральное казначейство как государственный орган и субъект гражданско-правовых отношений // Стратегия и факторы инновационного управления социально-экономическими системами / Под ред АЛ Гапоненко М Издательство РАГС, 2006 №2 С 183-194 - 0 5 п л

5 Никоненко А В Федеральное казначейство в системе бюджетного федерализма // Обозреватель - Observer - 2006 - № 8 (199) С 54-60 - 0 4 п л

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Никоненко Александра Викторовича

Тема диссертационного исследования ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА (ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ) РОССИИ

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Никоненко Александром Викторовичем

Подписано в печать/^ //¿006 Тираж $0 Уел пл-/£

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 119606, Москва, пр Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Никоненко, Александр Викторович, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.

1.1. История возникновения и функционирования казначейства в России

1.2. Специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства

1.3. Правовые основы деятельности органов казначейства в зарубежных государствах

Глава 2. Состояние и перспективы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.

2.1. Порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета

2.2. Правовой режим счетов Федерального казначейства

2.3.Порядок осуществления расходов федерального бюджета органами Федерального казначейства

2.4. Правовое регулирование реализации органами Федерального казначейства финансового контроля и применения мер юридической ответственности

2.5.Порядок участия органов Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России"

Актуальность темы исследования обусловлена продолжающейся бюджетной реформой, в частности намеченной реформой бюджетного процесса, для чего уже разработан и находится в стадии обсуждения проект Федерального закона, согласно которому на две трети будет обновлен действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации. Указанная реформа непосредственно затронет деятельность Федерального казначейства, поскольку этот орган исполнительной власти выполняет одну из основных ролей в исполнении бюджетов. Это касается прежде всего механизма бюджетирования на основе результатов, перехода на среднесрочное планирование, внесения изменений в механизм бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, новаций в осуществлении бюджетных расходов, изменения бюджетного статуса государственных и муниципальных учреждений и др. Подобные новации потребуют изменения статуса, форм и методов деятельности органов Федерального казначейства.

Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия в этом деле между органами власти федерального, регионального и местного уровней. В отличие от позиции федеральных органов власти, некоторые государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов федерального казначейства исполнять свои бюджеты.

Требует уточнения порядок правового обеспечения режима казначейских счетов в системе банковских счетов. В рамках этой проблемы следует определить правовую сущность режима лицевых счетов для бюджетных учреждений. В силу изменений в механизме осуществления бюджетных расходов актуальным является вопрос об уточнении роли органов казначейства в реализации расходных обязательств, выполнении функций контроля по отношению к иным участникам отношений по бюджетным расходам, применении санкций за нецелевое использование бюджетных средств, не возврат бюджетных кредитов.

Осуществленная в недавнем прошлом административная реформа непосредственно затронула статус казначейства, превратив его в самостоятельный орган исполнительной власти, и одновременно реформа поставила задачу анализа места Федерального казначейства в системе органов исполнительной власти, выявления специфики взаимодействия с иными органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Особое значение при этом имеет вопрос об оптимизации сотрудничества с Министерством финансов Российской Федерации, государственными внебюджетными фондами, таможенными органами, Центральным банком Российской Федерации, кредитными организациями и др.

В плане анализа правового регулирования деятельности органов Федерального казначейства важно учесть, что названная выше реформа бюджетного процесса, включая решение задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, по сути станет новым этапом административной реформы, поскольку непосредственно будет влиять на состав полномочий органов государственной исполнительной власти и порядок реализации этих полномочий. Федеральное казначейство в названных процессах призвано играть ключевую роль.

Для целей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности Федерального казначейства важно изучить и использовать опыт других стран по организации и регулированию органов власти, обеспечивающих исполнение бюджетов. Той же цели служит исследование генезиса правового регулирования отношений с участием органов казначейства России.

Поскольку деятельность Федерального казначейства реализуется в финансовой сфере, а также в ряде сопредельных областей, то имеется задача по выявлению специфики правового регулирования такой комплексной деятельности, раскрытия его правовой природы. В силу сказанного в структуре бюджетного права выделилась отдельная группа норм права, регулирующая отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе РФ, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов. Имеется потребность системного анализа всех источников права, определяющих правовой режим деятельности федерального казначейства, выявления проблемных аспектов в правовом механизме в данной сфере и определения путей их преодоления.

Отдельной является проблема определения правовой природы тех норм права, которые регулируют отношения с участием Федерального казначейства. По сути, это целый комплекс различных по методу воздействия правовых норм, являющихся составной частью различных отраслей права. Основу их составляют финансово-правовые нормы, которые регулируют отношения по доходам и расходам бюджетов, осуществлению финансового контроля, применению мер бюджетной ответственности, определенных Бюджетным кодексом РФ. С другой стороны, в указанную группу следует включить нормы гражданского права, поскольку они регулируют отношения по возмещению вреда за счет бюджетных средств, оплате бюджетными средствами товаров, работ и услуг по заключенным контрактам. Эта группа отношений опосредует полномочия Федерального казначейства как представителя федеральной казны. В такой ситуации весьма актуально выявить специфику проявления метода финансового права, указать степень возможного его сочетания с методом гражданского права, что важно для надлежащего обеспечения публичных и частных интересов.

Степень научной разработанности проблемы. В науке финансового права за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются аспекты анализа правового обеспечения статуса, функциональной деятельности органов федерального казначейства. Многие важные вопросы правового обеспечения деятельности Федерального казначейства освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых внесших определенный вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства следует назвать: Е.М. Ашмарину, О.Ю. Бакаеву, А.И Бирюкова, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Ю.А. Другову, М.В. Карасеву, А.Н. Козырина, Т.В. Конюхову, Ю.А. Крохину, М.И. Пискотина, С.Е. Прокофьва, А.Д. Селюкова, М.А. Тарасова, А.А. Тедеева, Н.И. Химичеву, С.О. Шохина и др.

Как объект административно-правового регулирования анализируется статус и функции Федерального казначейства, его роль в управленческой деятельности государства в трудах: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, И.В. Пановой, Ю.Н. Старилова, Ю.Н. Тихомирова и др.

С позиций гражданского права особенности регулирования отношений с участием Федерального казначейства затрагивались в трудах: В.В. Витрянского, М.И. Брагинского, С.Э. Жилинского, С.Ю Кашкина, Д.Л. Комягина, JI.A. Новоселовой, JI.A. Родтонова, С.Н. Сауль, B.JI. Слесарева, Е.А. Суханова, В.Ф. Яковлева и др.

В ряде работ по экономической теории также содержится анализ роли и функций органов казначейства, раскрываются методы повышения их эффективности. В их числе можно выделить работы: О.И. Бетина, Е.В. Бушмина, И.Н. Воропаевой, Т.Г. Нестеренко, А.П. Пантелеева, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой и др.

Несмотря на то, что тематика правового регулирования деятельности Федерального казначейства нормами финансового права не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа данной правовой сферы не ставилась отдельно в публично-правовой науке, в том числе в финансовом праве. Потребности проводимой реформы бюджетного процесса обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-правового регулирования статуса и специфики деятельности Федерального казначейства. Поскольку продолжаются случаи нецелевого использования бюджетных средств необходимо выявить причины организационно-правового характера, позволяющие допускать такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.

Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.

Задачи исследования:

- сформулировать понятие деятельности Федерального казначейства и определить специфику его правового регулирования как комплексного явления;

- определить принципы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства;

- выявить специфику правового режима счетов Федерального казначейства, применяемых в процессе осуществления бюджетной деятельности;

- исследовать порядок реализации полномочий Федерального казначейства по осуществлению финансового контроля и применению мер бюджетной ответственности;

- раскрыть имеющиеся недостатки финансового законодательства, регулирующего деятельность Федерального казначейства и определить пути его совершенствования.

Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права. В основу исторического анализа правового обеспечения деятельности органов казначейства взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и интересам общества.

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования отношений, складывающихся в процессе функционирования казначейства, а также по общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, С.Д. Цыпкина и других.

При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П.М. Годме, И.Х. Озерова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования деятельности Федерального казначейства, выявлению проблем и недостатков правового обеспечения функционирования органов казначейства и формулированию предложений по их устранению, построению правовой модели развития казначейства как органа исполняющего и контролирующего бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Конкретно на защиту выносятся следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:

1. Раскрыто содержание деятельности Федерального казначейства как интегрального явления, состоящего из отдельных действий, операций целенаправленного характера, совершаемых органами Федерального казначейства, имеющих процедурно-процессуальные формы, обусловленные применением специальных юридических действий и операций, способов и средств, и включающих все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами. Обоснован вывод, что указанная деятельность представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений (административные, гражданско-правовые), которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу - формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Деятельность Федерального казначейства реализуется на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета: контролирующей, распределяющей. С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства. Другими факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство. Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, что нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов.

3. Сформулировано, что органы казначейства каждый раз реализуют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с реализацией функций государства. При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Делается вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора. Исходя из этого доказано, что от степени организованности и подготовленности подразделений Федерального казначейства зависит уровень его деятельности по реализации закрепленных за ним функций.

4. Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов: обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов; наделения органов казначейства быть представителями казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих, надзорных функций и применению санкций бюджетной ответственности; единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств; своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств; конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др. При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассматривается как интегральный для перечисленных принципов.

5. Выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства. С учетом различной по правовой природе деятельности казначейства показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права. При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие. В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений. Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства. В то же время весь комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и гражданского права.

6. Предлагается в целях совершенствования нормативно-правого регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с единого казначейского счета, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте, для последующего зачисления на единый казначейский счет в рублях. В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России.

7. Доказано, что реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст. 166.1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования. Сформулировано предложение о создании единого нормативно-правового акта (Инструкции о казначейском исполнении федерального бюджета), регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов, структура которого должна включать в себя следующие элементы:

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей дополнительного бюджетного финансирования за счет средств от сдачи в аренду федерального имущества.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, администрирующих доходы от приносящей доходы деятельности.

- Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, осуществляющих операции со средствами во временном распоряжении федерального бюджета. 8. Выявлено, что Федеральное казначейство на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации осуществляет контрольные процедуры, не предусмотренные БК РФ. В частности, можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст. 267 БК РФ, также осуществляет: контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых «администраторами», «территориальными администраторами» источников финансирования дефицита федерального бюджета над «бюджетными назначениями»; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет средств, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств.

В этой связи предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст. 267 БК РФ.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.

Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, в преподавании учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах "Казна и ее понятие по Российскому законодательству", "О едином казначейском счете Федерального Казначейства", "Федеральное казначейство как государственный орган и субъект гражданско-правовых отношений", "Федеральное казначейство в системе бюджетного федерализма".

Идеи диссертации излагались в докладе на II Всероссийской конференции "Молодежь и будущее России" в ИНИОН РАН.

Материалы диссертационного исследования были использованы при подготовке аналитических материалов в ходе работы над федеральным бюджетом на 2006 год, а также при ответах на запросы по вопросам казначейского метода исполнения федерального бюджета Российской Федерации. Также положения диссертации нашли применение при разработке нормативно-правовых актов, формировании проекта бюджета образования города Москвы и казначейского метода его исполнения. В частности, в ходе реализации национального проекта "Образование" выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности федерального и московского казначейств. Материалы исследования и научные публикации использовались на курсах повышения квалификации руководящих работников системы образования города Москвы и при обучении студентов на кафедрах гражданско-правовых дисциплин юридического факультета и на кафедре экономики и менеджмента экономического факультета Московского городского педагогического университета.

Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никоненко, Александр Викторович, Москва

Заключение

Анализ правового регулирования деятельности Федерального казначейства позволяет сделать ряд выводов. Сама деятельность Федерального казначейства представляет собой интегральное явление, которое, как разновидность бюджетной деятельности государства, для целей правового регулирования включает в себя как непосредственно финансовые правоотношения, так и группы отношений гражданско-правового и административно-правового характера. По содержанию указанная деятельность связана преимущественно с реализацией бюджетного процесса на этапе исполнения федерального бюджета, а также бюджетов других уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Федеральное казначейство как орган исполнительной власти имеет статус федеральной службы, подведомственный Министерству финансов РФ. Факт его организационного обособления от Министерства финансов РФ следует оценить как позитивное явление, поскольку самостоятельность казначейства позволило усилить свой потенциал в механизме контроля за правомерностью и целесообразностью использования бюджетных средств. В целом выделение Федерального казначейства в федеральную службу является признанием важности этого органа и выполняемых им функций, которые имеют ничуть не меньшее значение, чем функции, выполняемые Федеральной налоговой службой или Федеральной службой по финансовому мониторингу.

Функции Федерального казначейства обусловлены свойств бюджета -быть моделью государственного управления, обеспечивать задачи распределения бюджетных средств и контроля за их использованием. С учетом того, что бюджет является атрибутом современного государства, можно предположить, что деятельность Федерального казначейства, как органа реализующего бюджетный план, обусловлена свойствами бюджета, с одной стороны, и свойствами государства, с другой стороны. По сути, Федеральное казначейство выступает непосредственным проводником и исполнителем реализации государственных интересов в бюджетной сфере.

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития Российского государства. К концу XIX в. в России сложилась финансовая, в том числе бюджетная, система, а также система финансовых органов, включая органы казначейства, приближенная к той, которую мы имеем на сегодняшний день в Российской Федерации. В условиях социализма органы казначейства, созданные в дореволюционной России, не смогли влиться в формирующуюся систему государственной экономики, причина чего заключается в невысокой степени разработанности к тому времени теории экономического и общественно-политического строительства социалистического государства, допустимом уровне рыночных отношений и роли государства в управлении экономикой.

Как показывает практика, казначейская система исполнения бюджетов является достаточно распространенной во многих странах мира. В то же время единой модели управления государственными финансами и организационной структурой казначейства не существует.

Использование модели казначейского исполнения бюджетов является прерогативой каждого конкретного государства, следствием политической воли, решения его высших органов и не зависит от экономической конъюнктуры или от каких-то других внешних факторов.

Особенностью исполнения бюджета, которое существует в различных зарубежных государствах, а также и в России, на сегодняшний день является участие в бюджетном процессе банков, независимо то того, созданы в государстве специальные органы казначейства или нет. Это обусловлено невозможностью обойтись без услуг банков в условиях безналичного денежного обращения.

Представляется, что создание компетентной организации управления бюджетом на основе изучения и внедрения опыта ведущих стран мира является необходимым элементом реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, которая стремится к созданию эффективной системы бюджетного финансирования.

Специфика правового регулирования финансовой деятельности казначейства предполагает применение властного, императивного метода к организации структуры казначейства, а также к системе отношений, которые складываются в процессе взаимодействия подразделений федерального казначейства с иными участниками бюджетного процесса.

К числу основополагающих основ правового регулирования деятельности Федерального казначейства следует отнести принцип непрерывного осуществления процесса формирования доходов и осуществления расходов бюджета, реализации постоянного текущего контроля за использованием бюджетных средств. Тот факт, что органы Федерального казначейства осуществляют исполнения не только федерального бюджета, но и бюджетов большинства субъектов РФ и муниципальных образований, является одной из организационных основ обеспечивающих единство бюджетной системы.

Изменение правового статуса федерального казначейства связано с проводимой в России административной реформой, и это одно из звеньев в общей цепи проводимых административных реформ. Важно, что Федеральное казначейство обрело большую самостоятельность и независимость от Министерства финансов РФ в осуществлении возложенных на него функций. Выделение Федерального казначейства в федеральную службу является признанием важности этого органа и выполняемых им функций.

Главным в деятельности федеральной службы является осуществление функций по контролю и надзору в определенной сфере деятельности. Однако правовой механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении, необходимо и дальше совершенствовать. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? На сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере

Отмечается факт пересечения функций основных и неосновных-специфических, так как одна и та же неосновная-специфическая функция осуществляется Федеральным казначейством при выполнения одновременно двух основных функций.

Контрольные функции Федерального казначейства распространяются не только на федеральный бюджет, но и на другие бюджеты, несмотря на то, что в определении Федерального казначейства (п.1 Положения о Федеральном казначействе) говорится только о предварительном и текущем контроле за ведением операций со средствами именно федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В настоящее время подлежит дальнейшему совершенствованию правовой механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? На сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере.

Порядок бюджетной деятельности Федеральным казначейством предполагает учет и распределение поступлений доходов по уровням бюджетов бюджетной системы, что непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет. В настоящее время сроки, формы и способы передачи необходимой информации соответствующим администраторам определяются самим Федеральным казначейством, что, по нашему мнению, не имеет под собой достаточных правовых оснований.

Следует закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации функцию органов Федерального казначейства по предоставлению информации, в том числе информации по исполнению федерального бюджета по доходам, информации по запросам уполномоченных органов и должностных лиц, а также закреплены и соответствующие ограничения в предоставлении такой информации. Это позволит упорядочить поступление запросов от уполномоченных органов и должностных лиц в органы Федерального казначейства по вопросам, входящим в их компетенцию, а также закрепить обязанности органов федерального казначейства по предоставлению такой информации.

В целях совершенствования нормативно - правового регулирования учета и распределения поступлений в бюджеты требуется также учесть многоуровневость администрирования поступлений в бюджет. Автором предлагается дополнить БК РФ принципом ведомственности доходов и ввести понятия «главный администратор поступлений доходов бюджета», «территориальный администратор доходов бюджета».

В Бюджетном кодексе Российской Федерации должна быть закреплена функция органов Федерального казначейства по предоставлению информации, в том числе информации по исполнению федерального бюджета по доходам, информации по запросам уполномоченных органов и должностных лиц, а также закреплены и соответствующие ограничения в предоставлении такой информации. Это позволит упорядочить поступление запросов от уполномоченных органов и должностных лиц в органы Федерального казначейства по вопросам, входящим в их компетенцию, а также закрепить обязанности органов федерального казначейства по предоставлению такой информации.

Требуется установить ответственность органов Федерального казначейства за нарушение порядка учета и распределения поступлений доходов, для чего потребуется внести изменения в БК РФ, в том числе в части установления соответствующих санкций и механизмов их применения.

В процессе распределения доходов по уровням бюджетной системы через бюджетные счета в бюджетном законодательстве должна быть установлена в качестве постоянно действующей нормы обязанность Федерального казначейства не позднее следующего рабочего после получения от банка выписки со своих «распределительных счетов» осуществлять перечисление доходов в соответствующие бюджеты бюджетной системы.

Ряд бюджетных счетов, используемых казначейством, не вполне отвечает требованию бюджетного законодательства в части централизации средств на Едином счете. Особую актуальность данная проблема приобретает при привлечении кредитных организаций к обеспечению получателей бюджетных средств наличными деньгами, для решения чего предлагается ввести режим «бюджетного» счета для счетов Федерального казначейства, открытых в Баке России. В целях совершенствования нормативно-правового регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте, необходимо закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с ЕКС, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте, для последующего зачисления на ЕКС в рублях. В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России.

Правовое регулирование осуществления расходов Федеральным казначейством осуществляется как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконного регулирования. Реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст. 166.1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования. Требуется создание единого нормативно-правового акта, регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов. Автором предлагается новая структура данного документа:

Также можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст. 267 БК РФ, также осуществляет: контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых «администраторами», «территориальными администраторами» источников финансирования дефицита федерального бюджета над «бюджетными назначениями»; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств.

Автором предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст. 267 БК РФ. Кроме того, учитывая, что такого рода контроль является санкционированием расходов, в соответствии со ст. 266 БК РФ следует издать соответствующие нормативно-правовые приказы Минфина России, а из Порядка открытия и ведения лицевых счетов для отражения операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного приказом Федерального казначейства от 18 августа 2005 г. N 11н, исключить нормы, определяющие порядок санкционирования расходов.

Кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством осуществляется по трем различным вариантам. При одном из них контроль Федерального казначейства ограничивается контролем правильности заполнения платежных документов и контролем за непревышением кассовых расходов над суммой денежных средств, имеющихся на счете соответствующего бюджета. При использовании других вариантов, Федеральное казначейство также осуществляет (по соглашению) иные контрольные полномочия. По-нашему мнению, неурегулированность данных контрольных полномочий на законодательном уровне является существенным пробелом нормативно-правового регулирования вопросов участия Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов. Учитывая изложенное, автором предлагается дополнить БК РФ статьей, устанавливающей полномочия Федерального казначейства осуществлять контрольные процедуры за исполнением региональных и местных бюджетов, а также ответственность Федерального казначейства за их неисполнение.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // "Российская газета", N 237, 25.12.1993.

2. Конституция США: Текст и постатейный комментарий: В 2ч. М., 1984. Конституция США принята 17.09.1787г.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 г. № 145-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации Часть первая от 31.07.98 г. N 146-ФЗ. // СЗ РФ 03.08.98 г. - N 31; Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 г. N 117-ФЗ. // СЗ РФ - 7 августа 2000.-N32.

5. Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. // "СЗ РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

6. Закон РФ от 27.12.91 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. март. 12. N 11. ст. 527.

7. Федеральный закон от 21.11.96 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"// СЗ РФ-25.11.96. -N48.

8. Федеральный закон от 17.06.99 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" // СЗ РФ 19.06.99. - N 29.

9. Ю.Федеральный закон от 08.08.01 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей"// СЗ РФ 13.0801. - N 33.

10. Федеральный закон от 08.02.98 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // СЗ РФ 16.02.98. - N 7.

11. Федеральный закон от 08.12.95 г. N 193-ФЭ "О сельскохозяйственной кооперации" //СЗ РФ 11.12.95. - N 50.

12. Федеральный закон от 08.05.96 г. N 41-ФЗ "О производственных кооперативах" // СЗ РФ 13.05.96. - N 20.

13. Федерального закона от 14.11.02 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ 02.12.02. - N 48.

14. Федеральный закон от 12.12.96 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ 1512.96. - N 3.

15. Федеральный закон от 23.08.96 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" // СЗ РФ 26.08.96. -N35.

16. Федеральный закон от 29.11.01 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" // СЗ РФ 03.12.01. - N 49.

17. Федеральный закон от 30.12.95 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделепродукции"//СЗ РФ 01.0196. -N 1.

18. Федеральиый закон от 03.02.96 г. N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" // СЗ РФ 05.02.96. - N 6.

19. Федеральный закон от 07.05.98 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" // СЗ РФ 11.05.98 . - N 19.

20. Федеральный закон от 22.04.96 г. N 39-Ф3 "О рынке ценных бумаг" // СЗ РФ-22.04.96.-N17.

21. Федеральный закон от 09.07.99 №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»// Российская газета. 1999. июль. 14.

22. Закон РФ от 09.10.92 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле"// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

23. Российской Федерации. 1992. ноябрь. 12. N 45.

24. Федеральный закон от 15.08.96 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

25. Федеральный закон от 10.06.02 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

26. Федеральный закон от 02.12.90 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности».

27. Федеральный закон от 23.12.03 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».

28. Федеральный закон от 23.12.04 г. № 173-Ф3. «О федеральном бюджете на 2005 год».

29. Федеральный закон от 26.21.05 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год».

30. Федеральный закон от 11.01.95 №677 «О счетной палате Российской Федерации».

31. Указ Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 "О федеральном казначействе".

32. Указ Президента РФ от 09.03.04г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

33. Указ Президента РФ от 20.05.04г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

34. Постановление Правительства РФ от 02.04.02г. № 211 «Об утверждении Положения о Комитете РФ по финансовому мониторингу»/ Собрание законодательства РФ, 2002, № 14, ст. 1311.

35. Положение о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 01.12.04г. № 703/ Собрание законодательства РФ, 2004г., № 49, ст. 4908.

36. Положение о Контрольно-ревизионном управлении Министерств финансов РФ в субъекте Российской федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 06.08.98г. № 888/ Собрание законодательства РФ, 1998, №33, ст. 4007.

37. Положение об учете территориальными органами Федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.1999г. № 806.

38. Порядок обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Утв. приказом Минфина России от 21.09.04 г. N 85н. Зарегистрировано в Минюсте России 03.11.04 г. N6098.

39. Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Утв. Приказом Минфина России от 19.08.1999г. № 55н. Зарегистрировано в Минюсте России 26.08.1999г. №1876.

40. Концепция развития расчетной сети Банка России. Утв. Советом директоров Банка России 25.07.1997г.

41. Концепция функционирования Единого счета федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации поучету доходов и средств федерального бюджета. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.01.2000 г. N 107-р.

42. Концепция развития расчетной сети Банка России. Утв. Советом директоров Банка России 25.07.1997г., протокол №29. //Вестник Банка России, 19.08.1997, №54.

43. Решение Верховного суда Российской Федерации от 12.02.2002г. №ГКПИ 2001-1852, 1861,1866.

44. Стратегия развития платежной системы России. Утв. Советом директоров Банка России, Протокол №15 от 01.04.1996г.

45. Собрание узаконений РСФСР, 1917г., № 1, ст. 1.

46. Собрание узаконений РСФСР, 1918г., № 37, ст. 487.

47. Собрание узаконений РСФСР, 1918г., № 86, ст. 901.

48. Собрание узаконений РСФСР, 1921г., № 72, ст. 594.

49. Статьи, монографии, учебники.

50. Воропаева И.Н Правовой режим лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в органах федерального казначейства. // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2002, №5.

51. Бушмин Е.В. Состояние и перспективы финансового, методического и информационного обеспечения финансовых органов. // Финансы. 1999. №6. С. 3-6.

52. Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. Издательство РАГС. 2002.

53. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство: пять лет работы // Финансы. 1998, №3. С.З.-8.

54. Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 1998. №5. С.З.-7.

55. Петров В.А. Основы бюджетного кодекса Российской Федерации // Финансы, 1998. №10. С.З.-8.

56. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 18. Философский словарь. М., 1991. С. 504.

57. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России)/ Государство и право. 2004. N 1.С. 24-36.

58. Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап/ Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35 40.

59. П.Заславская Т.Н. Современное российское общество: социальный механизм трансформации: Учебное пособие. М.: Дело, 2004. С. 362.

60. Теребиленко Б.Н. Федеральное казначейство и его роль в улучшении исполнения бюджета // Финансы в системе факторов экономического роста / Под. ред. А.В. Бачурина, А.Т. Спицына. М: Издательство РАГС, 1998. С. 132-138.

61. Щекин Д.М. О балансе публичного, квазипубличного и частного интересов в практике Конституционного Суда Российской Федерации/ Налоговед, 2005, № 7.

62. Сперанский М.М. План финансов/ У истоков финансового права. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права»), 1998. Том 1.

63. Ялбулганов А.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформа финансового контроля в России (1850-1860-ые гг.)/ Финансы, 2000г., № 1, с.69-70.

64. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы?/ Журнал российского права, 2004, № 9.

65. Синицин Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М.: Финансовая академия, 1998.

66. Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895. С. 3.

67. Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект (на примере Саратовской области). Саратов: Издательский центр СГСЭУ, 2001.

68. Абашеев А.О. Казначейская деятельность в РФ: учебное пособие. Хабаровск: Издательство Хабаровского гос. техн. Ун-та, 2004.

69. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб: Питер, 2001.

70. Акперов И.Г., Коноплева И.А., Головач С.П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 2002.

71. Вельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М.: Юрист, 1994.

72. Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права России»), 2000. Том. 2. С. 139.

73. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2001. С. 72.28.0бщая теория государства и права: Учебник/ Под ред. В.В. Лазарева.

74. М.: Юрист, 1994. С. 37. 29.0бщая теория права: Учебник для юридических вузов/ Под общ. Ред. А.С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. С. 57.

75. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М: Норма-Инфра М, 2001.

76. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристь, 2000. С. 14, 28.

77. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М: Юридическая литература, 1971. С.47.

78. Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М.: ГУ-ВШЭ. С. 13.

79. Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. -М.: Ось-89, 1998.

80. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М.: ООО «Профобразование», 2002.

81. Лемешко Е.Ю., Морозова Г.В. Казначейская система исполнения бюджетов в современных условиях. Хабаровск: ХГАЭП, 2003. С.21.

82. Федяевский К.К. Исполнение бюджета в капиталистических странах -М.: Госфиниздат, 1939, с.84.

83. Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2003. Июнь. С. 58.

84. Финансовое право: Учебник/ Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 22.

85. Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2002. С. 32.

86. Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: «Полиграф ОПТ», 2002. С. 8, 36.

87. Финансовое право: Учебник/ Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 33.

88. Советское финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Воронова J1.K. и Химичева Н.И. М.: Юридическая литература, 1987. С. 49.

89. Шаталов. С.Д. Развитие налоговой системы России: проблемы, пути решения и перспективы. -М.: МЦФЭР. 2000. с.176.

90. Шепенко Р.А. Налоговое право Гонконга-М.: Вузовская книга. 2003. с.470.

91. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М. 1981.

92. Под ред. проф. Химичевой Н.И. Финансовое право. М. 1995.

93. Алексеев С.С. Теория права. М.: 1995.51 .Ключевский В.О. Русская история: полный курс лекций. Москва-Минск: Аст-Харвест, 2002. Том 1. С. 144.

94. Бобоев М.Р., Мамбеталиев Н.Т., Тютюрюков Н.Н., Налоговые системы зарубежных стран: Содружество Независимых Государств: Учебное пособие. -М.: Гелиос АРВ. 2002. с.624.

95. Мишенин А.И. Теория экономических информационных систем:

96. Учебник. М. 2002. 54.Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под. ред. Н.Ю. Шведовой. -М.: 1991.

97. Г.Ред. Прохоров A.M. Советский энциклопедический словарь. М. 1987.

98. Под. Ред. Черника Д.Г. Налоги: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика. 2001. с.656.

99. Четвериков B.C. Административное право. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004.

100. Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. М.: Издательство НОРМА. 2001. с. 336.

101. Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. У источников финансового права. М.: 1998. под ред. А.Н. Козырина.

Автор: Никоненко, Александр Викторович
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Никоненко, Александр Викторович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никоненко, Александр Викторович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Никоненко, Александр Викторович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никоненко, Александр Викторович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России»