АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование казначейского исполнения бюджета»
МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОМСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
РУДОВОЛ ИВАН ПАВЛОВИЧ
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в Омском государственном университете.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор
Костюков Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Карасева Марина Валентиновна
кандидат юридических наук, доцент Головко Владимир Владимирович
Ведущая организация: Уральская государственная
юридическая академия
Защита состоится « » октября 2003 г. в часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.010.02 в Омской академии МВД России по адресу: 644092, г. Омск, проспект Комарова, 7, зал Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омской академии МВД России.
Автореферат разослан » августа 2003 г.
Ученый секретарь
регионального диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
В.Н. Опарин
\JS85"
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Процесс перехода к рыночным отношениям в России привел к ослаблению роли государственного регулирования в области управления государственными и муниципальными финансами, что обусловило стремительный рост бюджетного дефицита и государственного долга, разрушение упорядоченных бюджетных процедур, нецелевое использование бюджетных средств и иные негативные последствия. Создание системы органов федерального казначейства позволило стабилизировать ситуацию, но не решило всего спектра проблем, так как, во-первых, до настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение, во-вторых, существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям к эффективности управления государственными финансами и нуждаются в совершенствовании.
В связи с этим задача обеспечения управляемости и подконтрольности бюджетных фондов (совокупные доходы которых составляют около 30 % ВВП) остается на современном этапе проведения бюджетной реформы одной из первоочередных.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года предусматривает завершение к 2005 году перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Отсутствие на сегодняшний день предусмотренных данной Программой обязательных и рекомендательных федеральных стандартов, регламентирующих порядок и формы организации казначейского исполнения бюджетов, а также типовой программы реформирования региональных финансов выступает сдерживающим фактором для образования казначейских органов на региональном и местном уровнях.
Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. № 677, отмечается неупорядоченность нормативной правовой основы казначейского исполнения федерального бюджета, недостаточность правовых оснований для выполнения возлагаемых на органы федерального казначейства функций.
Учитывая, что принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществлялось в условиях отсутствия апробированного, устоявшегося бюджетного и финансового
' 1 \ I Л
законодательства, теоретических исследований и обобщения практики бюджетной деятельности, разработка теоретических и прикладных вопросов функционирования казначейской системы исполнения бюджетов, выявление ее сущности и правовых особенностей, юридических оснований классификации позволит выявить существующие недостатки в бюджетном законодательстве, а также в правовых актах других отраслей законодательства, применяемых к бюджетным отношениям, избежать возникновения юридических коллизий.
Вопросы казначейского исполнения бюджета практически неразработаны в финансово-правовой науке, отсутствие же теоретических основ для создания и функционирования системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание собственных казначейских систем органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и реализации на практике законов и подзаконных актов.
Все это и обусловило актуальность проблемы в теоретическом, правотворческом и правоприменительном аспектах, предопределив круг рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы в области общей теории государства и права, а также теории государственного управления и науки административного права: В.Б. Аверьянова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, A.C. Ангелова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Р.Ф. Васильева, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенева, Ю.А. Денисова, Ю.М. Козлова, В.Б. Исакова, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, М.С. Студеникиной, А.Ф. Черданцева, P.O. Халфиной и др.
Значительный интерес для раскрытия темы настоящей работы представляют исследования отечественных и зарубежных ученых в области наук финансового и бюджетного права: К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Л.К. Вороновой, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, Т.С. Ермаковой, Б.Н. Иванова, М.В. Карасевой, А.Н. Костюкова, Ю.А. Крохиной, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Ю. Савина, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других, а также труды российских ученых, рассматривающих проблемы финансов и права в XIX - начале XX в., в частности работы И.Х. Озерова, М.М. Сперанского и др.
Тесное взаимодействие в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований права и экономики обусловило использование работ представителей экономической науки в области финансов и бюджета - A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, В.В. Бурцева, Э.Г. Вайнштейна, Э.А. Вознесенского, Я.Г. Либермана, В.Г. Панскова и других.
Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов О.В. Болтиновой, Е.Ю. Грачевой, H.H. Жадобиной, Е.Е. Казимировой, A.M. Смирнова, В.Н. Медведенко, А.Н. Шепелева, А.А.Чеснокова и др.; монографии Т.Д. Маковник, Н.Г. Ивановой, А.И. Фисенко и других авторов, рассматривающих преимущественно финансово-экономические аспекты функционирования казначейской системы исполнения бюджета.
В юридической науке проблемы казначейского исполнения бюджета специально не изучались, что во многом объясняется новизной данного правового института. Отсутствие научных работ, посвященных правовым основам организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета, предоставляет возможность проведения специального комплексного анализа вопросов финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета.
Объект диссертационного исследования — общественные отношения, складывающиеся в области финансово-правового рехулирования казначейского исполнения бюджета, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством.
Предмет исследования - нормативные правовые акты, регулирующие казначейское исполнение бюджета, а также практическая деятельность казначейских органов по исполнению соответствующих бюджетов.
Цель исследования - комплексный анализ проблем финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, определение сущности, содержания и правовой природы казначейского исполнения бюджета, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию системы казначейского исполнения бюджета для законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
- выявить сущность реализуемой в Российской Федерации модели казначейского исполнения бюджета, сформулировать на основе анализа отличительных признаков данного явления определение понятия казначейского исполнения бюджета;
- проанализировать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих казначейское исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- выделить круг общественных отношений, составляющих предмет процессуально-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, выявить их особенности, отграничить от смежных процессуально- и материально-правовых отношений;
- выявить правовые особенности процесса казначейского исполнения бюджета;
- исследовать бюджетно-процессуальные правоотношения казначейского исполнения бюджета, разработать их классификацию, определить особенности правового положения субъектов, юридического содержания данных правоотношений;
- провести анализ финансово-правового регулирования финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение бюджетов, классифицировать формы финансового контроля данных органов;
- проанализировать систему мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;
- разработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового, административного и уголовного законодательства, регламентирующего основания и порядок применения мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;
- исследовать основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования предполагает использование достижений теории государственного управления, общей теории государства и права, наук административного, государственного, финансового и гражданского права, а также имеющих непосредственное отношение к проблеме исследования данных экономических наук.
В научном обосновании теоретических положений, выводов и практических рекомендаций автор руководствовался диалектическим методом позиания. В дополнение к диалектическому методу широко использован системный подход, позволяющий исследовать казначейское исполнение бюджета в качестве особой системы, рассмотрев совокупность ее внешних и внутренних связей. В работе использованы такие универсальные методы познания, как анализ и синтез, частнонаучные методы - историко-аналитический, статистический и другие, а также специально-юридические методы: формально-юридический и сравнительно-правовой.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и направлений в области организации, исполнения и контроля за исполнением бюджетов. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование теоретических и прикладных аспектов функционирования казначейской системы исполнения бюджета как основы эффективного управления бюджетными ресурсами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование механизма функционирования казначейского исполнения бюджета.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Казначейская система исполнения бюджета является наиболее оптимальным вариантом организации исполнения бюджетов в современных социально-экономических условиях, сложившихся в результате разделения в Российской Федерации единой государственной формы собственности на частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.
2. Под казначейским исполнением бюджета понимается обеспечение
специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счета бюджета.
3. Обоснована необходимость принятия в развитие Бюджетного кодекса Российской Федерации Федерального закона «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, содержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему исполнения; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
4. В целях создания условий перехода на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов целесообразна разработка модельных актов рекомендательного характера, определяющих содержание отдельных процедур казначейского исполнения бюджета, которые бы являлись образцами для принятия собственных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
5. Систему общественных отношений, образующих предмет финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, составляют отношения, возникающие по поводу: распределения доходов бюджета; регистрации бюджетных поступлений; доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях; утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждения денежных обязательств; расходования бюджетных средств.
6. Совокупность норм, регулирующих процесс казначейского исполнения бюджета, образует особый бюджетно-правовой процессуальный институт.
7. Для повышения эффективности финансового контроля, проводимого органами федерального казначейства, необходимо согласование планов контрольных мероприятий органов финансового контроля при проверках поступления и целевого использования бюджетных средств, а также отмена ограничений ст. 267 Бюджетного кодекса РФ на осуществление последующего финансового контроля федеральным казначейством.
8. Обоснованы предложения о необходимости совершенствования арбитражно-процессуального, бюджетного, административного и уголовного
законодательства. В частности необходимо дополнить арбитражно-процессуальное законодательство нормой о возможности рассмотрения арбитражными судами споров о возмещении недофинансирования; определить в бюджетном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; установить в административном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде изъятия документов, свидетельствующих о нарушении порядка исполнения бюджета, увеличить до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области финансов; дополнить КоАП РФ и УК РФ составами правонарушений/преступлений, административная и уголовная ответственность за совершение которых декларируются Бюджетным кодексом РФ.
9. Принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил казначейского исполнения соответствующего бюджета, установленных компетентными органами субъектов Российской Федерации, является приоритетным направлением развития механизма охраны норм казначейского исполнения бюджета.
10. Перспективным направлением совершенствования казначейской системы исполнения бюджета является наделение органов федерального казначейства и аналогичных органов регионов и муниципальных образований полномочиями по проведению на безвозмездной основе отдельных банковских операций (осуществлению расчетов по счетам получателей бюджетных средств, клиринговых операций и др.)
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы раскрывают сущность и правовые признаки казначейского исполнения бюджета; расширяют и углубляют данный процессуальный институт бюджетного права; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к организации и функционированию казначейской системы исполнения бюджета.
Кроме того, положения и выводы диссертации сориентированы на укрепление казначейской системы исполнения бюджета и соответственно на совершенствование действующего и разработку нового бюджетного законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования обусловлено его направленностью на решение актуальных проблем финансово-правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, повышение управляемости и эффективности использования бюджетных ресурсов. Разработка и исследование проблем казначейского исполнения бюджета могут представлять интерес для депутатов законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов.
Теоретические и практические выводы по проблемам казначейского исполнения бюджета можно использовать в научной и преподавательской работе по курсу «Финансовое право», спецкурсу «Бюджетное право», в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов юридических и экономических специальностей.
Апробация результатов исследования.
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета и ей была дана положительная рецензия.
Основные теоретические и практические положения и выводы изложены автором на XXIV научной конференции ОмГУ (2000 г.), а также представлены в опубликованных статьях.
Результаты диссертационного исследования используются в практической деятельности Отделения федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по г. Омску, в частности, при проведении проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств бюджетополучателями, при осуществлении контроля за своевременностью перечисления и зачисления бюджетных средств коммерческими банками, в связи с применением мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также для подготовки ответов на запросы государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц. Кроме того, отдельные положения исследования использованы диссертантом в процессе представления в арбитражных судах и судах общей юрисдикции интересов Министерства финансов РФ.
Структура диссертации обусловлена характером исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы; определяются объект, предмет, цель и задачи исследования; описывается его методология; характеризуется степень научной разработанности вопросов финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета; анализируется научная новизна и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; указываются способы апробации полученных результатов.
Первая глава - «Казначейское исполнение бюджета: понятие и основы правового регулирования» содержит два параграфа.
В первом параграфе анализируется сущность реализуемой в Российской Федерации модели казначейского исполнения бюджета, рассматриваются ее отличительные признаки, на основе которых формулируется определение понятия казначейского исполнения бюджета.
Процесс разделения в Российской Федерации единой государственной формы собственности на частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, их обособление, привел к необходимости изменения форм и методов управления этими объектами управленческого воздействия, к созданию специфических организационно-правовых форм управления. В складывающихся социально-экономических условиях государство стало нуждаться в более эффективной системе исполнения бюджета -казначейской.
Создание казначейской системы исполнения бюджета, сопровождавшееся перманентными бюджетными кризисами, предопределило общую направленность внедряемой модели. В связи с этим сущность казначейской системы состоит в том, что федерация в целом, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования посредством использования казначейской технологии имеют реальную возможность контролировать весь цикл оборота бюджетных средств - от зачисления и распределения доходов до составления и проверки отчетности об использовании выделенных средств.
На основе анализа бюджетного законодательства выделены следующие основные признаки казначейского исполнения бюджета:
1. Организацию исполнения и реализацию функций по непосредственному исполнению бюджетов осуществляют специализированные органы исполнительной власти (в отличие от существовавшей ранее банковской системы кассового исполнения бюджета). На федеральном уровне таким органом является федеральное казначейство (в случае заключения
соответствующих соглашений федеральное казначейство наделяется полномочиями также на региональном уровне и уровне местного самоуправления), на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления - образуемые ими исполнительные органы (организационно самостоятельные или являющиеся структурными подразделениями соответствующих финансовых органов).
2. Специализированные органы исполнительной власти осуществляют платежи с единого счета бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений.
3. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми принадлежит органам, осуществляющим казначейское исполнение бюджета.
В федеральном законодательстве не содержится определения казначейского исполнения бюджета. В большинстве случаев нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления также не определяют это понятие, ограничиваясь (по аналогии с нормативными правовыми актами федерации) закреплением элементов казначейского исполнения бюджета. В региональном законодательстве и специальной литературе предлагается ограничительное толкование казначейского исполнения бюджета, включающее только казначейскую процедуру расходования бюджетных средств. Однако такой подход не основывается на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации, не содержит всех существенных признаков явления. В связи с этим казначейское исполнение бюджета определяется в работе как обеспечение специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счета бюджета.
Во втором параграфе первой главы рассматривается законодательство в области правового регулирования казначейского исполнения бюджета.
В связи с новизной института казначейского исполнения бюджета система регламентирующих его нормативных правовых актов находится в стадии становления. В структурном отношении нормативная правовая основа казначейского исполнения бюджета может быть условно представлена
тремя блоками: федеральные нормативные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления. На основании статьи 71 «ж», «з» Конституции Российской Федерации, относящей к предмету ведения Российской Федерации финансовое регулирование и федеральный бюджет, делается вывод, что подобное закрепление полномочий предопределяет структуру внешней формы правового регулирования казначейского исполнения бюджета, при которой закрепление основ казначейского исполнения бюджета является исключительной прерогативой Российской Федерации и согласно статьи 76 Конституции Российской Федерации по этим вопросам федерация принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В процессе исследования нормативной правовой основы казначейского исполнения бюджета автором предложена классификация данных актов, проведенная по основаниям: юридической силы акта; по составу норм, содержащихся в акте; по времени действия; по пространственной сфере действия; по правовым основаниям издания актов; по субъектам, в отношении которых издан акт и по предметному признаку.
Особенностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является наличие актов, устанавливающих условия проведения эксперимента по казначейскому исполнению соответствующего бюджета.
Обобщая результаты исследования, в работе отмечается, что совокупность нормативных правовых актов, закрепляющих казначейское исполнение бюджета, не составляет целостной системы нормативного регулирования, не обеспечивает достаточных правовых оснований для функционирования и развития казначейской системы исполнения бюджета. Для создания условий перехода на казначейское исполнение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также для повышения эффективности процесса исполнения федерального бюджета необходимо принятие Федерального закона Российской Федерации «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, содержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
Кроме того, целесообразна разработка модельных актов рекомендательного характера, определяющих содержание отдельных процедур казначейского исполнения бюджета, которые бы являлись образцами для принятия собственных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Вторая глава - «Процесс казначейского исполнения бюджета: понятие, нормы и правоотношения» содержит три параграфа.
В первом параграфе формулируется определение процесса казначейского исполнения бюджета и рассматриваются его правовые особенности.
Используя сложившееся в науке бюджетного права и воспринятое действующим бюджетным законодательством «широкое» понимание процесса, в соответствии с которым к бюджетному процессу относится как «положительная», так и юрисдикционная деятельность по реализации материальных бюджетно-правовых норм, процесс казначейского исполнения бюджета определяется как урегулированная бюджетно-процессуальными нормами совокупность бюджетно-процессуальных правоотношений, складывающихся между специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления и другими субъектами при осуществлении упомянутым органом деятельности по обеспечению мобилизации и расходования средств бюджета.
Процесс казначейского исполнения бюджета выполняет служебную роль по отношению к материальным бюджетным правам субъектов бюджетного права, обеспечивает их реализацию; его динамика характеризуется наличием стадий, отличающихся друг от друга характером и формами процессуальной деятельности, ее целями, задачами и правовыми результатами.
Отмечается, что распространенный прием заимствования юридических конструкций и терминологии более развитых подразделений системы права для правового регулирования сходных отношений, способен обогатить юридический инструментарий, используемый государством и муниципальными образованиями при финансово-правовом регулировании деятельности в сфере казначейского исполнения бюджета.
Применительно к бюджетным отношениям используется цивилистический термин «обязательство», который определяется (ст. 222 Бюджетного кодекса РФ) как признанная органом, осуществляющим казначейское исполнение бюджета, обязанность совершить расходование
средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.
В работе отмечается, что для обеспечения реализации права требования в бюджетном обязательстве (права требования предоставления бюджетных средств) необходимо внесение изменений в АПК РФ. В связи с тем, что споры, возникающие из финансово-бюджетных отношений неподведомственны арбитражным судам, реализация права получателя (распорядителя) бюджетных средств на возмещение в размере недофинансирования путем подачи иска в суд является невозможной. По этой причине необходимо дополнить статью 29 «Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ нормой, позволяющей арбитражным судам рассматривать данную категорию споров.
Во втором параграфе второй главы выделяется система общественных отношений, составляющая предмет процессуально-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, выявляются ее особенности, рассматривается взаимодействие со смежными процессуально- и материально-правовыми отношениями.
На основе системного подхода казначейское исполнение бюджета рассматривается автором как часть целого, элемент системы более высокого порядка - бюджетного права, исходя из природы и свойств этого целого.
Рассматривая различные подходы к определению предмета бюджетного права (М.И. Пискотина, В.В. Бесчеревных, Н.И. Химичевой, Ю.А. Крохиной и др.), в работе аргументируется точка зрения согласно которой в настоящее время бюджетное право выступает в качестве подотрасли финансового права, включает совокупность правовых институтов (общих, предметных и функциональных) и их объединений.
Нормы, регулирующие казначейское исполнение бюджета, являясь частью процессуальных бюджетно-правовых норм, обеспечивают целостное, относительно автономное регулирование отдельного участка общественных отношений - процесса казначейского исполнения бюджета. Этот участок общественных отношений состоит из следующих групп отношений:
- по распределению доходов между бюджетами различных уровней;
- по регистрации бюджетных поступлений; 1
- по доведению бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; i
- по установлению и доведению лимитов бюджетных обязательств до ¡ распорядителей и получателей бюджетных средств; 1
- по подтверждению органом, исполняющим бюджет, денежных , обязательств;
- по расходованию бюджетных средств.
Эти группы общественных отношений, составляющие предмет I правового регулирования казначейского исполнения бюджета, одновременно I являются стадиями процесса казначейского исполнения бюджета. Каждое ' из этих правоотношений является структурно сложным правоотношением, включающем в себя главное правоотношение (распределение доходов, расходование бюджетных средств, подтверждение органом, исполняющим i бюджет, денежных обязательств получателей бюджетных средств и др.) и вспомогательные (возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов, i обмен информацией с налоговыми органами и т.д.), обеспечивающие надлежащую реализацию главных правоотношений (которые являются своего рода «несущими конструкциями» каждой из стадий казначейского исполнения бюджета). Эти особенности позволяют говорить о наличии ¡ особой юридической конструкции, предопределяющей юридическую I общность института казначейского исполнения бюджета. j
Институт казначейского исполнения бюджета не выделен в I самостоятельный раздел кодифицированного акта, его основные положения I содержатся большей частью в разделе VIII «Исполнение бюджетов» Бюджетного кодекса РФ, состоящем из главы 24 «Основы исполнения бюджетов» и главы 25 «Исполнение федерального бюджета». Однако анализ упомянутых глав, а также других норм, закрепляющих рассматриваемый институт, позволяют говорить о наличии определенной правовой общности, объединенной внутренней организацией охватываемого нормативного ( материала, выступающей «вовне» в качестве системно-целостного образования.
Институт казначейского исполнения бюджета наиболее тесно взаимодействует с нормами подотрасли бюджетного права, исходя из своего назначения, выступая как средство реализации материальных бюджетно-правовых норм. ,
Если с большинством отраслей права (гражданским, трудовым, уголовным и т.д.) институт казначейского исполнения бюджета разграничивается достаточно четко, то наиболее сложным вопросом является отграничение его от институтов и норм административного права, что связано с частичным «пересечением» предметов правового регулирования финансового и административного права. Исходя из особенностей предмета правового регулирования упомянутых отраслей, в работе выделены группы административно-правовых отношений в сфере казначейского исполнения бюджета.
Кроме того, анализ бюджетно-процессуальных норм, регламентирующих казначейское исполнение бюджета, позволяет выделить в рамках рассматриваемого института два относительно самостоятельных органических образования - субинститута (казначейского исполнения доходов и казначейского исполнения расходов бюджета), обусловленных глубинным разделением предмета правового регулирования на общественные отношения по формированию доходов и использованию расходов бюджетов.
На основании вышеизложенного институт казначейского исполнения бюджета определяется в работе как совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих процесс реализации органом, исполняющим бюджет компетенции по распределению доходов бюджета, регистрации бюджетных поступлений, доведению уведомлений о бюджетных ассигнованиях, а также утверждению и доведению уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств, подтверждению денежных обязательств и расходованию бюджетных средств.
В третьем параграфе второй главы исследуются бюджетно-процессуальные правоотношения в сфере казначейского исполнения бюджета, рассматриваются их виды, особенности правового положения субъектов, юридическое содержание данных правоотношений.
Бюджетно-процессуальные правоотношения казначейского исполнения бюджета представляют собой возникающую на основе процессуальных норм бюджетного права юридическую связь между участниками общественных отношений, характеризуемую наличием субъективных юридических прав и обязанностей, гарантируемую принудительной силой государства.
В процессе исследования данных правоотношений диссертантом предложена их классификация в зависимости от: роли в структуре юридического содержания сложного правоотношения, степени индивидуализации субъектов правоотношения, принадлежности к
определенным субинститутам бюджетного права, принадлежности к уровню бюджетной системы, срокам действия, количественному составу участников, субъектному составу.
В связи с тем, что в правоотношениях казначейского исполнения бюджета не участвуют индивидуальные субъекты, субъекты этих правоотношений по количественному признаку подразделяются на две группы - коллективные субъекты и общественно-территориальные образования.
Государство (Российской Федерации в целом и субъекты Российской Федерации) и муниципальные образования являются особым субъектом этих правоотношений, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов, выступают в правоотношениях в лице своих органов.
К коллективным субъектам правоотношений казначейского исполнения бюджета относятся: 1) исполнительные органы государственной власти; 2) органы местного самоуправления; 3) Центральный Банк Российской Федерации либо кредитные организации; 4) получатели (распорядители, главные распорядители) бюджетных средств.
Центральное место в системе субъектов рассматриваемых правоотношений занимают специализированные органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие непосредственно функции казначейского исполнения бюджета. В работе отмечается недостаточная урегулированность законодательством функций органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, необходимость совершенствования компетенционных актов.
Кроме органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, субъектами этих правоотношений являются и иные исполнительные органы государственной власти: органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, таможенные органы, финансовые органы субъектов Российской Федерации, органы государственных внебюджетных фондов, органы Министерства имущественных отношений Российской Федерации и т.д., которые участвуют, в основном, во вспомогательных правоотношениях казначейского исполнения бюджета (правоотношениях по обмену информацией в процессе исполнения бюджета, по возврату излишне уплаченных в бюджет сумм доходов и т.д.).
Специфика Банка России как участника правовых связей состоит в
двойственной природе его правового статуса: с одной стороны Центральный Банк Российской Федерации является юридическим лицом, обладающим правом проведения гражданско-правовых сделок с кредитными организациями и государством; с другой стороны, он в качестве исполнительного органа государственной власти осуществляет функцию регулирования банковской системы Российской Федерации. Его участие в правоотношениях по расчетно-кассовому обслуживанию счетов бюджета, право распоряжения которыми принадлежит органу, осуществляющему казначейское исполнение бюджета, регулируется комплексом правовых норм, включающих финансово- и гражданско-правовые нормы. В целом проведение банковских операций Банком России со средствами бюджетов направлено не на получение прибыли, а на осуществление нормативно установленных целей Банка России.
Кредитные организации являются субъектами правоотношений казначейского исполнения бюджета в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Субсидиарное участие коммерческих банков в отношениях казначейского исполнения бюджета обусловлено нестабильностью экономики Российской Федерации, недостаточной устойчивостью ее банковской системы. Именно необходимость минимизации риска нахождения бюджетных средств в коммерческих банках явилась одной из главных причин перехода в России от банковской к казначейской системе исполнения бюджета.
Юридическое содержание правоотношений казначейского исполнения бюджета составляют субъективные права и юридические обязанности их участников.
Нарушение обязанной стороной норм казначейского исполнения бюджета предоставляет управомоченной стороне правоотношения право привести в действие аппарат государственного принуждения. Содержание обязанности нарушителя нормы, в свою очередь, состоит в данном случае из обязанности претерпевания мер государственно-принудительного воздействия. Так, в случае несвоевременного доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств органом, осуществляющим казначейское исполнение бюджета, возможно применение следующих мер: руководитель данного органа может быть привлечен к административной ответственности
в виде административного штрафа; к служащим, допустившим конкретное нарушение своих должностных обязанностей возможно применение мер дисциплинарной ответственности; кроме того, предусмотрена мера принуждения в виде вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Притязание в данном случае является звеном, связывающим регулятивные правоотношения казначейского исполнения бюджета с охранительными, обеспечивающими эти правоотношения от нарушений. В связи с тем, что упомянутые выше меры правового принуждения за нарушение сроков доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств (кроме привлечения к дисциплинарной ответственности) не имеют достаточного механизма реализации, осуществление притязания управомоченным лицом является крайне осложненным (такое положение характерно и для большинства других правоотношений казначейского исполнения бюджета).
В целом финансово-правовое регулирование отношений казначейского исполнения бюджета производится преимущественно с помощью позитивных обязываний, в связи с чем развитие этих правоотношений осуществляется через активное поведение обязанного лица. По этой причине, для обеспечения выполнения позитивных обязываний, необходимо устранение препятствий в реализации притязаний.
Глава третья - «Финансовый контроль и принуждение в сфере казначейского исполнения бюджета» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе проводится анализ финансово-правового регулирования финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение бюджетов, классифицируются формы финансового контроля данных органов.
Рассматривая состояние финансово-правового регулирования данной разновидности финансового контроля, отмечается, что лишь в отношении Федерального казначейства в действующем бюджетном законодательстве имеется норма, закрепляющая основы его контрольного воздействия (ст. 267 Бюджетного кодекса РФ). Норм, определяющих основы финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение регионального и местного бюджета в федеральном, региональном и местном законодательстве не содержится.
Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные, эклектичные положения, которые не составляют целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля органа,
осуществляющего казначейское исполнение бюджета. Подобное положение во многом объясняется отсутствием в настоящий момент концепции государственного финансового контроля, а также нормативного правового акта, закрепляющего наиболее общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве об отдельных разновидностях государственного финансового контроля (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.).
В связи с этим необходимо принятие Федерального закона «Об основах государственного и муниципального финансового контроля», в котором устанавливались бы понятие, содержание, задачи и сферы действия государственного и муниципального финансового контроля, классификация форм финансового контроля. Отсутствие такого акта негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных актов, выступает одной из причин снижения эффективности финансового контроля.
Финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем в работе предложена его классификация по следующим признакам: по признаку принадлежности к определенному уровню власти, в зависимости от обеспечиваемой функции казначейского исполнения бюджета и в зависимости от объекта контрольного воздействия.
В работе отмечается некорректность использования законодателем классификации, основанной на соотношении времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций для нормативного закрепления форм финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
Законодатель, преследуя цель разграничить компетенцию органов Министерства финансов Российской Федерации, путем определения полномочий федерального казначейства (предварительный и текущий финансовый контроль) и контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации (последующий финансовый контроль), необоснованно принял за основу подобного разграничения деление форм финансового контроля по временному признаку. В результате закрепления за Федеральным казначейством функций и полномочий по осуществлению предварительного и текущего финансового контроля были необоснованно ограничены его полномочия в сфере последующего финансового контроля (обязанности по проведению которого органами федерального казначейства
до настоящего времени содержатся в нормативных актах Министерства финансов Российской Федерации), что может негативно сказаться на реализации его функций. Складывается парадоксальная ситуация, когда правом изъятия бюджетных средств, используемых не по целевому назначению обладают согласно Бюджетного кодекса РФ органы федерального казначейства. Однако установление фактов нецелевого использования, которое возможно только по результатам проведения последующего контроля, наделены контрольно-ревизионные органы министерства финансов Российской Федерации, а не органы федерального казначейства. В связи с этим на практике происходит снижение эффективности работы по применению мер принуждения за эти правонарушения.
Кроме того, к недостаткам финансово-правового регулирования в этой области относится дублирование контрольных полномочий государственных органов между собой, а также с органами местного самоуправления в сфере осуществления последующего финансового контроля. Так, в частности, полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, пересекаются с полномочиями налоговых органов при проведении контроля за перечислением и зачислением бюджетных средств кредитными организациями, а также с полномочиями Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств в сфере контроля за целевым использованием бюджетных средств.
В связи с этим для повышения эффективности финансового контроля, проводимого органами федерального казначейства, необходимо согласование планов контрольных мероприятий органов финансового контроля при проверках поступления и целевого использования бюджетных средств, а также отмена ограничений ст. 267 Бюджетного кодекса РФ на осуществление последующего финансового контроля федеральным казначейством.
Во втором параграфе третьей главы анализируется система мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета, разрабатываются рекомендации по совершенствованию финансового, административного и уголовного законодательства, регламентирующего основания и порядок применения мер принуждения в рассматриваемой области.
Анализ мер принуждения, применяемых органом, осуществляющим казначейское исполнение бюджета, проводится в работе на основе
следующих общепризнанных и доказанных в науке положений: во-первых, принуждение и ответственность - различные категории и первая включает в себя вторую; во-вторых, меры принуждения применяются как в связи с правонарушениями, так и без таковых; в-третьих, основным критерием классификации разнообразных мер принуждения (в том числе правовых санкций) выступают цели их применения.
Отмечается, что рассматриваемые меры принуждения представляют собой систему установленных законодательством Российской Федерации мер предупредительного, пресекательного и восстановительного характера, применяемых к физическим и юридическим лицам для осуществления финансового контроля, обеспечения мобилизации и расходования бюджетных средств, а в случае совершения правонарушения применение к ним мер финансовой, административной и дисциплинарной ответственности.
В процессе исследования предложена их классификация по отраслевому признаку, по направленности правоограничения, по порядку применения, по способу обеспечения правопорядка.
Обосновано положение о теоретической несостоятельности концепции построения части четвертой Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», само название которой не отражает ее содержания, так как в ней регламентированы не только меры финансово-правовой ответственности, но и иные меры принуждения. Кроме того, не предусмотрен необходимый признак бюджетного правонарушения - виновность. По этим причинам необходимо внесение изменений в Бюджетный кодекс, для чего целесообразно разделение части четвертой (кроме изменения ее названия) на две главы, предусматривающие самостоятельные правовые режимы для мер финансово-правового принуждения и мер финансово-правовой ответственности.
Кроме того, обоснованы предложения о необходимости совершенствования бюджетного, административного и уголовного законодательства, регламентирующего основания и порядок применения мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета. Так, необходимо определить в бюджетном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; установить в административном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде изъятия документов, свидетельствующих о нарушении порядка исполнения бюджета, увеличить до одного года срок давности привлечения к административной
ответственности за правонарушения в области финансов; дополнить КоАП РФ и УК РФ составами правонарушений/преступлений, административная и уголовная ответственность за которые декларируются Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Приоритетным направлением развития механизма охраны норм казначейского исполнения бюджета является принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил казначейского исполнения соответствующего бюджета, установленных компетентными органами субъектов РФ.
В четвертой главе исследуются основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета.
На современном этапе проведения бюджетной реформы в Российской Федерации можно выделить следующие основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета:
- переход на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов;
- дальнейшее совершенствование казначейской технологии исполнения бюджета, в первую очередь путем реализация концепции единого казначейского счета;
- реформирование бюджетного учета;
- наделение казначейских органов полномочиями по проведению отдельных банковских операций.
Представляется целесообразным предоставить устойчивым в финансовом отношении регионам и муниципальным образованиям возможность организации расчетных небанковских кредитных организаций для казначейского исполнения соответствующих бюджетов. По этим причинам необходимо внести изменения в ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установив обязательность казначейской системы для федерального бюджета, а также для высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления.
Перспективным направлением развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета является наделение органов федерального казначейства и аналогичных органов регионов и муниципальных образований полномочиями по проведению на безвозмездной основе отдельных банковских операций (осуществлению расчетов по счетам бюджетополучателей, клиринговых операций и т.д.)
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются выводы и предложения, направленные на совершенствование финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Рудовол И.П. Некоторые вопросы функциональной организации федерального казначейства // Материалы XXIV студенческой научной конференции ОмГУ, секция «Право»: Сб. работ студентов и аспирантов. -Омск: Омский гос. ун-т, 2000. - 0, 2 п.л.
2. Рудовол И.П. Правовая природа казначейского исполнения бюджета // Вестник Омского государственного университета. 2002. № 1. - 0,5 п.л.
3. Рудовол И.П. Совершенствование казначейской системы исполнения бюджета. Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: ОмГАУ. 2003. - 0, 75 п.л.
Рудовол Иван Павлович
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
Редактор Пшичко О.Л.
Подписано в печать 12.08.2003 г. Формат бумаги 60*84 1/16 Печ. л. 1,3 Тираж 100. Заказ №137 Издательско-полиграфический отдел ОмГУ 644077, г. Омск-77, пр. Мира, 55а
3 5 85
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Рудовол, Иван Павлович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Казначейское исполнение бюджета: понятие и основы правового регулирования
§ 1. Понятие казначейского исполнения бюджета.
§ 2. Законодательство в сфере правового регулирования казначейского исполнения бюджета.
Глава 2. Процесс казначейского исполнения бюджета: понятие, нормы и правоотношения
§ 1. Понятие и особенности процесса казначейского исполнения бюджета:.
§ 2. Казначейское исполнение бюджета как процессуальный институт бюджетного права.
§ 3. Бюджетно-процессуальные правоотношения в сфере казначейского исполнения бюджета.
Глава 3. Финансовый контроль и принуждение в сфере казначейского исполнения бюджета
§ 1. Финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
§ 2. Применение мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета.
Глава 4. Совершенствование казначейской системы исполнения бюджета.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Финансово-правовое регулирование казначейского исполнения бюджета"
Актуальность темы исследования. Процесс перехода к рыночным отношениям в России привел к ослаблению роли государственного регулирования в области управления государственными и муниципальными финансами, что обусловило стремительный рост бюджетного дефицита и государственного долга, разрушение упорядоченных бюджетных процедур, нецелевое использование бюджетных средств и иные негативные последствия. Создание системы органов федерального казначейства позволило стабилизировать ситуацию, но не решило всего спектра проблем, так как, во-первых, до настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение, во-вторых, существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям к эффективности управления государственными финансами и нуждаются в совершенствовании1.
В связи с этим задача обеспечения управляемости и подконтрольности бюджетных фондов (совокупные доходы которых составляют около 30 % ВВП) остается на современном этапе проведения бюджетной реформы одной из первоочередных.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации л на период до 2005 года предусматривает завершение к 2005 году перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Отсутствие на сегодняшний день предусмотренных данной Программой обязательных и рекомендательных федеральных стандартов, регламентирующих порядок и формы организации казначейского исполнения бюджетов, а также типовой программы реформирования региональных финансов выступает сдерживающим фактором для образования казначейских органов на региональном и местном уровнях.
1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике на 2003 год // Официальный сайт Президента Российской Федерации, http: www. kremlin, ru.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3503.
Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.99 г. № 611х, отмечается неупорядоченность нормативной правовой основы казначейского исполнения федерального бюджета, недостаточность правовых оснований для выполнения возлагаемых на органы федерального казначейства функций.
Учитывая, что принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации2 осуществлялось в условиях отсутствия апробированного, устоявшегося бюджетного и финансового законодательства, теоретических исследований и обобщения практики бюджетной деятельности, разработка теоретических и прикладных вопросов функционирования казначейской системы исполнения бюджетов, выявление ее сущности и правовых особенностей, юридических оснований классификации позволит выявить существующие недостатки в бюджетном законодательстве, а также в правовых актах других отраслей законодательства, применяемых к бюджетным отношениям, избежать возникновения юридических коллизий.
Вопросы казначейского исполнения бюджета практически неразработаны в финансово-правовой науке, отсутствие же теоретических основ для создания и функционирования системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание собственных казначейских систем органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и реализации на практике законов и подзаконных актов.
Все это и обусловило актуальность проблемы в теоретическом, правотворческом и правоприменительном аспектах, предопределив круг рассматриваемых вопросов.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 27. Ст. 3370.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33 (ч.1). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; № 28. Ст. 2790; № зо. Ст. 3021,3027.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы в области общей теории государства и права, а также теории государственного управления и науки административного права: В.Б. Аверьянова, Н.Г. Александрова, С-С. Алексеева, A.C. Ангел ова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Р.Ф. Васильева, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенева, Ю.А. Денисова, Ю.М. Козлова, В.Б. Исакова, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, М.С. Студеникиной, А.Ф. Черданцева, P.O. Халфиной и др.
Значительный интерес для раскрытия темы настоящей работы представляют исследования отечественных и зарубежных ученых в области наук финансового и бюджетного права: К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Л.К. Вороновой, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, Т.С. Ермаковой, Б.Н. Иванова, М.В. Карасевой, А.Н. Костюкова, Ю.А. Крохиной, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Ю. Савина, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других, а также труды российских ученых, рассматривающих проблемы финансов и права в XIX - начале XX в., в частности работы И.Х. Озерова, М.М. Сперанского и др.
Тесное взаимодействие в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований права и экономики обусловило использование работ представителей экономической науки в области финансов и бюджета — A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, В.В. Бурцева, Э.Г. Вайнштейна, Э.А. Вознесенского, Я.Г. Либермана, В.Г. Панскова и других.
Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов О.В. Болтиновой, Е.Ю. Грачевой, H.H. Жадобиной, Е.Е. Казимировой, A.M. Смирнова, В.Н. Медведенко, А.Н. Шепелева, А.А.Чеснокова и др.; монографии Т.Д. Маковник, Н.Г. Ивановой, А.И. Фисенко и других авторов, рассматривающих преимущественно финансово-экономические аспекты функционирования казначейской системы исполнения бюджета.
В юридической науке проблемы казначейского исполнения бюджета специально не изучались, что во многом объясняется новизной данного правового института. Отсутствие научных работ, посвященных правовым основам организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета, предоставляет возможность проведения специального комплексного анализа вопросов финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в области финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством.
Предмет исследования - нормативные правовые акты, регулирующие казначейское исполнение бюджета, а также практическая деятельность казначейских органов по исполнению соответствующих бюджетов.
Цель исследования - комплексный анализ проблем финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, определение сущности, содержания и правовой природы казначейского исполнения бюджета, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию системы казначейского исполнения бюджета для законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
- выявить сущность реализуемой в Российской Федерации модели казначейского исполнения бюджета, сформулировать на основе анализа отличительных признаков данного явления определение понятия казначейского исполнения бюджета;
- проанализировать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих казначейское исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- выделить круг общественных отношений, составляющих предмет процессуально-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, выявить их особенности, отграничить от смежных процессуально- и материально-правовых отношений;
- выявить правовые особенности процесса казначейского исполнения бюджета;
- исследовать бюджетно-процессуальные правоотношения казначейского исполнения бюджета, разработать их классификацию, определить особенности правового положения субъектов, юридического содержания данных правоотношений;
- провести анализ финансово-правового регулирования финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение бюджетов, классифицировать формы финансового контроля данных органов;
- проанализировать систему мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;
- разработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового, административного и уголовного законодательства, регламентирующего основания и порядок применения мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;
- исследовать основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования предполагает использование достижений теории государственного управления, общей теории государства и права, наук административного, государственного, финансового и гражданского права, а также имеющих непосредственное отношение к проблеме исследования данных экономических наук.
В научном обосновании теоретических положений, выводов и практических рекомендаций автор руководствовался диалектическим методом познания. В дополнение к диалектическому методу широко использован системный подход, позволяющий исследовать казначейское исполнение бюджета в качестве особой системы, рассмотрев совокупность ее внешних и внутренних связей. В работе использованы такие универсальные методы познания, как анализ и синтез, частнонаучные методы - историко-аналитический, статистический и другие, а также специально-юридические методы: формально-юридический и сравнительно-правовой.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и направлений в области организации, исполнения и контроля за исполнением бюджетов. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование теоретических и прикладных аспектов функционирования казначейской системы исполнения бюджета как основы эффективного управления бюджетными ресурсами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование механизма функционирования казначейского исполнения бюджета.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Казначейская система исполнения бюджета является наиболее оптимальным вариантом организации исполнения бюджетов в современных социально-экономических условиях, сложившихся в результате разделения в Российской Федерации единой государственной формы собственности на частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.
2. Под казначейским исполнением бюджета понимается обеспечение специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счета бюджета.
3. Обоснована необходимость принятия в развитие Бюджетного кодекса Российской Федерации Федерального закона «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, содержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему исполнения; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
4. В целях создания условий перехода на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов целесообразна разработка модельных актов рекомендательного характера, определяющих содержание отдельных процедур казначейского исполнения бюджета, которые бы являлись образцами для принятия собственных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
5. Систему общественных отношений, образующих предмет финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, составляют отношения, возникающие по поводу: распределения доходов бюджета; регистрации бюджетных поступлений; доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях; утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждения денежных обязательств; расходования бюджетных средств.
6. Совокупность норм, регулирующих процесс казначейского исполнения бюджета, образует особый бюджетно-правовой процессуальный институт.
7. Для повышения эффективности финансового контроля, проводимого органами федерального казначейства, необходимо согласование планов контрольных мероприятий органов финансового контроля при проверках поступления и целевого использования бюджетных средств, а также отмена ограничений ст. 267 Бюджетного кодекса РФ на осуществление последующего финансового контроля федеральным казначейством.
8. Обоснованы предложения о необходимости совершенствования арбитражно-процессуального, бюджетного, административного и уголовного законодательства. В частности необходимо дополнить арбитражно-процессуальное законодательство нормой о возможности рассмотрения арбитражными судами споров о возмещении недофинансирования; определить в бюджетном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; установить в административном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде изъятия документов, свидетельствующих о нарушении порядка исполнения бюджета, увеличить до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области финансов; дополнить КоАП РФ и УК РФ составами правонарушений/преступлений, административная и уголовная ответственность за совершение которых декларируются Бюджетным кодексом РФ.
9. Принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил казначейского исполнения соответствующего бюджета, установленных компетентными органами субъектов Российской Федерации, является приоритетным направлением развития механизма охраны норм казначейского исполнения бюджета.
10. Перспективным направлением совершенствования казначейской системы исполнения бюджета является наделение органов федерального казначейства и аналогичных органов регионов и муниципальных образований полномочиями по проведению на безвозмездной основе отдельных банковских операций (осуществлению расчетов по счетам получателей бюджетных средств, клиринговых операций и др.)
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы раскрывают сущность и правовые признаки казначейского исполнения бюджета; расширяют и углубляют данный процессуальный институт бюджетного права; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к организации и функционированию казначейской системы исполнения бюджета.
Кроме того, положения и выводы диссертации сориентированы на укрепление казначейской системы исполнения бюджета и соответственно на совершенствование действующего и разработку нового бюджетного законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования обусловлено его направленностью на решение актуальных проблем финансово-правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, повышение управляемости и эффективности использования бюджетных ресурсов. Разработка и исследование проблем казначейского исполнения бюджета могут представлять интерес для депутатов законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов.
Теоретические и практические выводы по проблемам казначейского исполнения бюджета можно использовать в научной и преподавательской работе по курсу «Финансовое право», спецкурсу «Бюджетное право», в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов юридических и экономических специальностей.
Апробация результатов исследования.
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета и ей была дана положительная рецензия.
Основные теоретические и практические положения и выводы изложены автором на XXIV научной конференции ОмГУ (2000 г.), а также представлены в опубликованных статьях.
Результаты диссертационного исследования используются в практической деятельности Отделения федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по г. Омску, в частности, при проведении проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств бюджетополучателями, при осуществлении контроля за своевременностью перечисления и зачисления бюджетных средств коммерческими банками, в связи с применением мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также для подготовки ответов на запросы государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц. Кроме того, отдельные положения исследования использованы диссертантом в процессе представления в арбитражных судах и судах общей юрисдикции интересов Министерства финансов РФ.
Структура диссертации обусловлена характером исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Рудовол, Иван Павлович, Омск
Выводы
1. Выделяются следующие основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета:
- переход на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов;
- дальнейшее совершенствование казначейской технологии исполнения бюджета, в первую очередь путем реализация концепции единого казначейского счета;
- реформирование бюджетного учета;
- наделение казначейских органов полномочиями по проведению отдельных банковских операций.
2. Целесообразно предоставить устойчивым в финансовом отношении регионам и муниципальным образованиям возможность организации расчетных НКО для казначейского исполнения соответствующих бюджетов. По этим причинам необходимо внести изменения в ст. 215 Бюджетного
1 Маклева Г.И., Артюхин Р.Е. Бюджетный учет и отчетность в Российской Федерации и его совершенствование // Финансы. 2002. № 2. С. 26-27.
2 Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 11. кодекса Российской Федерации, установив обязательность казначейской системы для федерального бюджета, а также для высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления.
3. Перспективным направлением развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета является наделение органов федерального казначейства и аналогичных органов регионов и муниципальных образований полномочиями по проведению на безвозмездной основе отдельных банковских операций (осуществлению расчетов по счетам бюджетополучателей, клиринговых операций и т.д.)
4. Реализация концепции единого казначейского счета на федеральном уровне позволит: повысить актуальность информации об объемах поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации за счет увеличения скорости ее получения; осуществлять действенный контроль за ходом исполнения бюджетов всех уровней, а также повысить точность прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета; повысить эффективность управления средствами федерального бюджета, так как при этом сокращается необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутренних и внешних финансовых, рынках, что приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга; снизить завышенную краткосрочную ликвидность средств кредитных организаций в результате нахождения средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, открытых в этих кредитных организациях.
