АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации»
На правах рукописи
КУЗЬМИНА АННА ВИКТОРОВНА
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
г. Москва 2004
Диссертация выполнена на кафедре финансового права ГОУ ВПО Российская академия правосудия.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Запольский Сергей Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Вельский Константин Степанович
ционного совета К.209.002.01 по защите диссертаций по юридическим наукам в Московском Государственном Институте Международных Отношений (Университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, пр. Вернадского, д. 76, тел. 434-94-42.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГИМО (У) МИД России.
кандидат юридических наук Чесноков Андрей Александрович
Ведущая организация: Российский Университет Дружбы Народов
Защита состоится « _2004 г. в
ч. на заседании диссерта-
Автореферат разослан
Ученый секретарь диссертационного совета Кандидат юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Одним из инструментов, с помощью которого государство проводит экономическую и социальную политику, являются государственные финансы, в большей степени представленные в форме государственного бюджета;
Трудности переходного периода к рыночным отношениям, переживаемого Россией с начала 90-х годов прошлого века, связаны с отсутствием механизмов управления экономикой, отвечающих современным условиям. Это всецело относилось и к существовавшей системе исполнения бюджета, применение которой стало неэффективным в сложившихся условиях. Назрела необходимость в изменении механизма управления государственными финансами, вызванная стремительным ростом бюджетного дефицита и государственного долга. Переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской позволил решить основные проблемы, породив одновременно множество новых вопросов.
В мировой практике успешно существуют обе модели исполнения бюджета. Тем не менее, внедрение современных инструментов и методов исполнения- бюджета, эффективно применяемых в зарубежных странах, требует длительной адаптации к российским условиям.
Для России в новых экономических условиях целесообразней оказалось использование казначейской системы. На сегодняшний день создана хорошая база для дальнейшего развития казначейской системы - сформирована структура органов федерального казначейства, накоплен опыт работы, обозначены проблемы.
Возникшие вопросы отчасти связаны с тем, что Бюджетный кодекс РФ создавался в обстановке отсутствия глубоких теоретических исследований
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С Петербург ¡(уо ОЭ
адаптации этой системы к особенностям российских условий, а также в отсутствие упорядоченной адекватной реальным условиям нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, системы результативного контроля. До настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Нет однозначного ответа на вопрос о самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в исполнении своих бюджетов. Нет однозначной и окончательной позиции по вопросу предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Рост криминализации в сфере бюджетных отношений создает угрозу экономическому положению страны. В этой связи актуальной является проблема совершенствования технологий исполнения бюджета, поскольку не все существующие на сегодня технологии достаточно эффективны.
Теоретическая разработка вопросов исполнения бюджета, обобщение практики бюджетной деятельности, разработка и обоснование прикладных методов позволит, на наш взгляд, повысить качество принимаемых нормативных актов в этой области, окажет содействие правоприменительной деятельности исполнительных органов власти.
Степень научной разработанности темы. Глубокий анализ вопросов бюджетного процесса содержится в работах ученых дореволюционной России. Труды А.А. Алексеева, И; Блеха, А.И. Вербицкого, ГЛЕллинека, В.А. Ле- . бедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, М.И. Фридмана, И.И. Янжула, Л.Н. Яснопольского, позволяющие изучить опыт становления системы казначейского исполнения бюджета в России, послужили теоретической базой диссертационного исследования.
Большой интерес представляют работы ученых советского периода, исследовавших стадию исполнения бюджета: В.В. Бесчеревных, С.С. Глези-на, A.M. Гурвич, С.А. Котляревского, СБ. Крылова, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Н.Н. Ровинского, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других.
В процессе работы над диссертацией использовались труды в области общей теории государства и права, конституционного права, теории государ-" ственного управления и административного права таких ученых, как: С. С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, А.В. Мицкевич, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, С.Н. Олейников, Ю.К. Осипов, И.В. Панова, В.Н. Протасов, Н.Я. Разумович, P.O. Халфина, В.Ф. Яковлев.
Экономический и организационный; аспекты проблем; исполнения бюджета рассматривают экономисты: И.Г. Акперов, К.П. Астапов, СП. Г о-« ловач, Н.Г. Иванова, И.А. Коноплева, Т.Д. Маковник, Т.Г. Нестеренко, В.И. Пашков.
В последнее десятилетие появились публикации, посвященные анализу бюджетного процесса в целом и отдельным положениям норм Бюджетного кодекса РФ. Среди них работы: Л.Г. Барановой, О.В. Болтиновой, О.В. Вру б-левской, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, З.А..Колотыгиной, Ю.А. Крохиной, Е.А. Кулешовой, М.В.Кустовой, И.И.. Кучерова, А.Г. Пауля, Г.В. Петровой, И.П. Рудовол, Э.Д. Соколовой, А.И. Фисенко, Е.А. Чернобровкиной. В то же время следует заметить, что на сегодняшний день отсутствуют труды, в комплексе исследующие все этапы стадии исполнения бюджета на современном этапе.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования является система общественных отношений, их содержание и признаки, складывающиеся в процессе исполнения бюджета под действием правового регулир о-вания данных отношений.
Объект исследования - правовая основа деятельности государства в сфере исполнения бюджета.
Цель исследования. На основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей исполнение бюджета, на основе опыта России и зар у-бежных стран, провести комплексный анализ проблем исполнения бюджета на современном этапе, выявить сущность и содержание отдельных этапов
исполнения бюджета, предложить практические рекомендации по совершенствованию системы казначейского исполнения бюджета.
Исходя из намеченных целей в процессе исследования решались следующие задачи:
- изучить опыт становления и развития исполнения бюджета в России в дореволюционный и постреволюционный период;
- рассмотреть зарубежный и Российский опыт в области исполнения бюджета на современном этапе;
- проанализировать существующую систему действующих нормати в-но-правовых актов, регулирующих стадию исполнения бюджета;
- провести сравнительный анализ банковской и казначейской систем исполнения бюджета;
- выявить особенности казначейского исполнения бюджета и приоритеты его использования на современном этапе;
- исследовать бюджетно-процессуальные отношения казначейского исполнения бюджета, определить особенности правового положения участников стадии исполнения бюджетного процесса;
- проанализировать, выявить содержание и сущность этапов исполнения бюджета;
- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно -правовой базы в области исполнения бюджета.
Методология исследования; В ходе исследования автором использовались следующие, методы: формально-юридический (формально-догматический метод), включающий такие приемы, как описание и анализ ? финансово-правовых норм и правоотношений, их объяснение и толкование, классификацию; функционально-структурный, конкретно-социологический, диалектический, сравнительно-правовой, исторический, системный, метод обращения к другим наукам.
В процессе работы автор опирался на Конституцию Российской Федерации, нормативно-правовые акты в сфере финансового, административного,
муниципального права по вопросам организации исполнения бюджета. Исторический подход к рассмотрению процесса исполнения бюджета базируется на изучении нормативных актов XVП-XX веков, работах ученых дореволюционного и постреволюционного периодов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, теории государственного управления, наук конституционного права административного, финансового и гражданского права, а также экономической науки.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что является первой обобщающей работой в области исполнения бюджета на современном этапе. Новизна исследования также состоит в сформулированных автором выводах и предложениях по совершенствованию этой стади и бюджетного процесса.
На защиту выносятся следующие выводы и полож ения:
1. Автором на основе анализа нормативных актов и литературы форм у-лируются основные принципы исполнения бюджета, к которым в работе отнесены: принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, принцип бюджетного учета, принцип гласности, принцип иммунитета; бюджета, принцип единства кассы, принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление.
2. Приоритет казначейской системы исполнения бюджета как наиболее оптимального варианта в реальных российских условиях объясняется возможностью реализации принципа разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несопо д-чиненными ведомствами, контроля за целевым расходованием средств, централизации всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны и региона в финансово-казначейском органе, ведения лицевых счетов бюджетопо-
лучателей и распорядителей кредитов, повышения оперативности управления финансовыми ресурсами, прозрачности финансовых потоков.
3. На основе анализа становления и практики исполнения бюджета в России, делается вывод о том, что современному периоду предшествов али три этапа его развития: 1) XV- середина XIX века, 2) середина XIX - начало XX века, 3) советский период. Исторический подход к исследованию названной темы позволяет изучить накопленный опыт, выявить тенденции и зак о-номерности развития казначейской и банковской систем исполнения бюджета, достоинства и недостатки их функционирования в целях его использования при возврате к казначейской системе исполнения бюджета.
4. Аргументируется предложение об исполнении бюджетов всех уровней через систему органов федерального казначейства, поскольку отработанные технологии: позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, позволяют осущ е-ствлять жесткий контроль, одновременно это не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюджетных средств.
5. Обосновывается предложение о разработке проекта единого нормативного акта на основе существующих подзаконных нормативных актов -различного рода инструкций, правил, положений и т.д., который бы детально регламентировал все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
6. Законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств противоречиво и не имеет единой стройной системы. В связи с этим доказывается необходимость проведения ряда мероприятий по повышению эффективности государственных расходов, в том числе, предусматривается принятие единого комплексного закона о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы опирался на положения Бюджетного кодекса РФ.
7. Анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит через две ступени: деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соот-. ветствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчета ости, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. Относительная самостоятельность налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет рассматривать налоговое право как часть бюджетного права.
8. Оптимальным вариантом решения вопроса превышения; лимитов, бюджетными учреждениями является внедрение механизма предварительного контроля за заключением договоров коммерческих организаций с бюджетными учреждениями через расширение полномочий органов казначейства и закрепление его правовыми средствами.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием стадии исполнения бюджета; сформулированные, положения и выводы раскрывают сущность и содержание исполнения бюджета; выявляются отдельные проблемы и предлагаются пути решения.
Материалы и выводы диссертации могут быть учтены и использованы в процессе преподавания курса финансового права.
Выводы о совершенствовании некоторых этапов исполнения бюджета могут быть использованы в дальнейшей правотворческой деятельности по обозначенным вопросам в целях совершенствования действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры финансового права Российской академии правосудия ВАС, ВС РФ и ей была дана положительная рецензия.
Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора 2002-2004 гг.
Материалы диссертации использовались в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинаров по бюджетному праву в Российской академии правосудия и Российской правовой академии МЮ РФ.
Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение и библиографию;
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность и степень разработанности темы диссертационной работы, формулируются цель и основные задачи исследования, дано описание его методологической и эмпирической базы, характеристика- новизны; и значимости полученных результатов. Приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов. При этом формулируются принципиальные положения, которые выносятся на защиту.
Первая v глава - «Общие вопросы стадии исполнения бюджета» включает три параграфа.
Первый параграф посвящен становлению института исполнения бюджета. В целях совершенствования механизмов управления финансами государства отмечается необходимость изучения не только зарубежной практики (как принято сегодня), но и собственного опыта России, содержащего немало полезных наработок.
В параграфе показан переход от децентрализованных касс к централизованным кассам одного ведомства - начало становления в России казначейской системы исполнения бюджета, последующий переход к банковской системе исполнения бюджета после Октябрьской революции. Обсуждаются проблемы, побудившие к возвращению казначейской системы в начале 90-х годов. Началом образования системы централизованного управления Российским государством послужило появление в XV веке первых государственных: учреждений - казненных дворов. Управление денежной казной в этот период производилось так называемыми приказами - службы, которые ведали госу-
дарственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах.
Новым этапом в организации управления финансами стало начало XIX века, ознаменовавшееся созданием Министерства финансов. С 1858 г. начинается 8 разработка бюджетного законодательства. Серьезные улучшения в технику финансового управления и в отчетность государственного хозяйства были внесены финансовыми преобразованиями, разработанные, главным образом, В. А. Татариновым. Прежде всего, сюда относятся утвержденные 22 мая 1862 года правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений; которые впервые подробно регламентировали бюджетный процесс.
Реформой 1862 г. все кассы централизованы в казначейство, а также было объявлено о слиянии кассовой наличности с оборотной наличностью государственного банка. Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных сборщиков. К расходным кассам - Главное казначейство в С.-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.
После Октябрьской революции 1917 г. реформирование казначейства в России пошло не путем вхождения в банковскую систему, как в Европе, а через придание ему функций банковского учреждения. Использование банковской системы исполнения бюджета мотивировалось тем, что в Государстве н-ном банке концентрировались все расчетные и текущие счета государственных, кооперативных и других общественных предприятий, организаций, все расчеты их с бюджетом значительно упрощались и облегчались.
Если в некоторых странах Центральный банк в исполнении бюджета играет роль государственного кассира в узком смысле этого слова, то есть, только сосредотачивает, хранит и выдает бюджетные средства, то в СССР функции Государственного банка по исполнению государственного бюджета
были гораздо шире. Помимо кассового исполнения бюджета, он осуществлял учет доходов, кредитов и расходов по бюджетной классификации, предварительный контроль и т.п.
В начале 90-х годов с выходом экономики из рамок централизованного планирования произошли изменения в банковской системе.: Участие коммерческих банков в процессе исполнения бюджета, в условиях отсутствия законодательного запрета на размещение бюджетных средств в таких банках, вызвало отрицательный эффект, который заключался в следующем: использование, зачастую в ущерб интересам государства, бюджетных средств по своему у смотрению; прокручивание бюджетных средств, участие на рынке государственных ценных бумаг, пополнение своих кредитных ресурсов за счет этих, средств; отсутствие контроля за своевременным зачислением на бюджетные счета доходов бюджетов и целевым использованием бюджетных средств; н е-достаточная оперативность по зачислению доходных и заемных источников на текущие бюджетные счета, задержка платежных поручений; предоставление искаженной информации об операциях с бюджетными средствами.
Таким образом, в процессе перехода к рыночной экономике назрела необходимость в создании; нового механизма, который бы более успешно реализовывал функции пополнения казны и обеспечивал подконтрольность ресурсов. Переход на казначейскую систему исполнения бюджета в новых условиях был оптимальным.
Во втором параграфе рассматриваются некоторые вопросы нормативно-правового регулирования исполнения бюджета. Анализируется федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, подзаконные нормативные акты. По результатам анализа законодательства высказываются некоторые предложения: по уточнению положений Бюджетного кодекса РФ и других федеральных законов, регулирующих исполнение бюджета.
В связи с осуществляемыми в последние годы мерами по обновлению и совершенствованию бюджетного законодательства, реформирован ию бюд-
жетного процесса, значительно увеличивается объем нормативных актов, требующий построения логически выверенной структуры источников во избежание коллизий; и пробелов. Значительную сложность и одновременно большой; интерес представляет система источнико в права, регламентирую -щих стадию исполнения бюджетного процесса;
Одной из проблем в этой области является наличие большого количества подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., регулирующих процесс исполнения бюджета. В этих актах, создаваемых, очевидно, с целью детализации процедур исполнения на самом деле при рассмотрении в комплексе не прослеживается логики, наблюдаются * пробелы и несоответствия. Отсутствует целостность в системе правового р е-гулирования. С целью устранения вышеуказанных недостатков и удобства применения и внесения поправок целесообразно было бы предложить создать единый нормативный акт, который детально регламентировал бы все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, п о-рядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
Противоречиво и не имеет единой стройной системы законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. На наш взгляд, сложившаяся ситуация требует принятия единого комплексного закона о закупках продукции товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы основывался на положениях Бюджетного кодекса РФ.
В третьем параграфе «Субъекты и участники исполнения бюдж е-та» рассматриваются субъекты и участники стадии исполнения бюджетного процесса. Важным вопросом является определение статуса участников бюджетного процесса, комплекса их прав, и обязанностей. По-прежнему остается дискуссионным вопрос относительно самого понятия «компетенция», слабо
1
изучен порядок установления компетенции различных органов власти , что,
1 Чериобровкина Е.Б. Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в области бюджета. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002. С. 13.
безусловно, негативно влияет на развитие бюджетного процесса. Отсутствует единый подход, к применяемым в Бюджетном кодексе РФ терминам «бюджетные полномочия», «компетенция», «права» и «обязанности».
Изучение опыта ряда зарубежных государств (Япония, Китай, Франция) показывает, что функция исполнения бюджета в них возложена непосредственно на правительство. Из этого следует, что исполнительная власть должна быть авторитетной и действовать продуктивно, для этого она должна-иметь все возможности для эффективного государственного управления. В этой связи мы согласны с авторами, предлагающими внести изменения в Бюджетный кодекс РФ об увеличении компетенции Правительства РФ.
В параграфе подробно рассматривается правовое положение казначейства - структурного подразделения Министерства финансов РФ. Сравнительный анализ статуса органов казначейства России и иностранных государств, показывает его роль в управлении финансовыми ресурсами и существующие в разных странах отличия. В частности; она может.носить пассивный характер, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным бюджетам, и активной, когда казначейство вправе устанавливать лимиты на обязательства и оплату расходов на основе заранее установленных критериев.
В работе показаны сферы взаимодействия казначейства с другими органами. При этом выделяется ряд проблем, таких, например, как несогласованность законодательной и нормативно-правовой баз, организационно-методические и информационные, дублирование функций по учету доходов федерального бюджета между органами казначейства и налоговой службой. Решение этих проблем возможно через внесение соответствующих измен е-ний в нормативные акты.
Система федерального казначейства - молодая финансовая структура, эффективность выполняемых операций которой с каждым годом растет. Вместе с тем, отмечается, что ее возможности используются не в полной м е-
ре. На базе органов федерального казначейства могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. Необходимо завершить переход местных бюджетов на казначейское исполнение, для того чтобы все три уровня бюджетной системы были охвачены казначейским контролем.
Вместе с тем вопрос организации исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований является дискуссионным. Отработанные технологии федерального казначейства позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, что делает процесс исполнения бюджета наиболее эффективным. Также исполнение бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований через органы федерального казначейства не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюджетных средств, напротив, по зволяет осуществлять жесткий контроль. Особенно важна передача прав исполнения бюджета органам: федерального казначейства высокодотационных территорий. Здесь нам близка позиция авторов, считающих, что казначейская система не должна быть федеральной или региональной, она должна быть общей государственной системой.
В работе анализируется правовое положение бюджетных учреждений. Одним из важнейших вопросов, который не имеет окончательного решения, является вопрос о средствах, получаемых от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. В отношении этого вопроса нет единого мнения в среде ученых, та же неопределенность прослеживается и в законодательстве. Сложившаяся ситуация указывает на необходимость поиска новых подходов к организации взаимоотношений государства и бюджетных учреждений. Также проблемным является вопрос превышения бюджетными учреждениями выделяемых лимитов. Для решения этого вопроса считаем целесообразным создание эффективной системы контроля за заключаемыми бюджетными учреждениями договорами, которая бы не позволяла заключать договоры на сумму, превышающую наличие средств на лицевых счетах бюд-
жетных учреждений. Также предлагается внести в законодательство измен е-ния, связанные с расширением прав главного распорядителя по перемещению ассигнований.
Вторая глава «Правовой механизм исполнения бюджета» состоит из трех параграфов и посвящена процессуальным аспектам исполнения доходной и расходной частей бюджета, а также вопросам их совершенствования. В первом параграфе анализируются различные подходы к определению понятия «Исполнение бюджета», на основе чего делается вывод о том, что важнейшим фактором, влияющим на результаты исполнения бюджета, является разработка технологий организации процедур, которые бы не допускали потерь государственных средств и разного рода злоупотреблений, четко прописанных в нормах права. Технологии, обеспечивающие полное и своевременное поступление всех запланированных доходов в бюджет и эк о-номнае расходование бюджетных средств, абсолютный учет произведенных доходов и расходов и контроль, осуществляемый на данной стадии, позволяют не только исполнить бюджет без дефицита, но и увеличить объемы финансирования на стадии исполнения.
Формулируются основные принципы, на которых базируется исполнение бюджета, такие как принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами; принцип бюджетного учета; принцип гласности; принцип единства кассы; принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в довер и-тельное управление. Анализируется роль правового режима иммунитета бюджета, преследующего цель защиты бюджета от нецелевого использования. Отмечается, что в применении государством данного режима необходимо соблюдать баланс - это не должно приводить к безответственности гос у-дарства и нарушению законных имущественных прав участников.
Обосновывается положение о том, что казначейская система исполнения бюджета в реальных Российских условиях является наиболее оптималь-
ным вариантом исполнения бюджета в силу возможности реализации в ее рамках принципа разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, контроля за целевым расходованием средств; централизации всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны, региона в финансово-казначейском органе; ведения лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов; повышения оперативности управления финансовыми р е-сурсами, прозрачности финансовых потоков. Приводится классификация систем казначейского исполнения территориальных бюджетов по различным признакам.
Выявляются объективные и субъективные причины сложности перехода регионов на казначейскую систему исполнения бюджета. Делается вывод о том, что складывающиеся: в регионах типы; казн ачейского исполнения;'. бюджета могут обладать определенной спецификой, но необходимо, чтобы в целом эта система выполняла следующие функции: 1) обеспечения максимально эффективного использования бюджетных ресурсов; 2) осуществления; предварительного контроля за целевым расходованием средств; 3)-обеспечения прозрачности бюджета в режиме реального времени; 4) обеспечения мобильности бюджетных ресурсов.
Параграф второй «Правовые аспекты исполнения бюджета по д о-ходам» посвящен анализу сфер действия налогового и бюджетного права. Отмечается, что исполнение доходной части бюджета проходит через две ступени: 1) деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; 2) деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчета ости; эта сфера регулируется бюджетным законодательством. В то же время,. аргументируется вывод о том, что нельзя рассматривать налоговое право как часть бюджетного права потому что, во-первых, статьями 218 и 245 Бюджетного кодекса РФ бюджетные отношения по исполнению доходной части
бюджета регулируются лишь с момента их перечисления и зачисления в бюджет, не затрагивая деятельность налоговых и других органов исполнительной власти по мобилизации доходов в бюджет. Во-вторых, не совпадают участники правоотношений. В-третьих, деятельность по мобилизации доходов в бюджет регулируется налоговым, таможенным законодательством, в то время как деятельность по исполнению доходной части бюджета регулируется бюджетным законодательством.
Исследование концепции единого счета позволяет на ближайшее время выделить следующие основные задачи казначейства в рам ках ее реализации:
- закрытие всех счетов отделений Федерального казначейства по учету доходов федерального бюджета и централизация их на уровне управления федерального казначейства;
- перевод всех платежей, поступающих на распределительный счет ф е-дерального казначейства, на уровень управления Федерального казначейства, при постепенном закрытии этих счетов в отделениях Фед е-рального казначейства.
В третьем параграфе «Порядок исполнения расходной части бю д-жета» поэтапно рассматривается исполнение расходной части бюджета, порядок составления и утверждения смет и сводной бюджетной росписи. Опыт последних лет показывает, что лимиты бюджетных обязательств доводятся очень поздно, что противоречит бюджетному законодательству. Предусмо т-ренная статьей 294 Бюджетного кодекса РФ ответственность за это нарушение не дает нужного эффекта. С целью преодоления сложившейся практики; предлагается: 1) увеличить ответственность должностных лиц за несвоевр е-менное доведение лимитов; 2) прекратить сложившуюся практику уточнения закона о бюджете на очередной финансовый год в конце года, так как это приводит к возникновению новых обязательств, по которым нужно проводить всю процедуру от санкционирования до кассового расхода2.
1 Нестсренко Т.Г. Организационные вопросы исполнения бюджета // Финансы. 2002. № 4. С.8.
В работе подробно рассматриваются вопросы принятия денежных обязательств бюджетными учреждениями в ходе исполнения расходной части бюджета. С целью воспрепятствования необоснованному использованию способа запроса котировок предлагается внести в соответствующие нормативные акты требование о том, что бюджетные организаци и должны объединять закупки по однородным и сходным товарам, работам и услугам (которые могут приобретаться у поставщиков одной отрасли) в группы и проводить конкурсные торги при условии, если существует возможность сформ и-ровать такую группу с общей стоимостью закупки более 2000 МРОТ.
Предлагается создать материальные стимулы для руководителей и сотрудников бюджетных организаций, активно использующих конкурсную систему закупок и минимизирующих расходы бюджета, а также предусмотреть ответственность за необо снованное использование способа запроса котировок в случаях, когда реально должны проводиться конкурсные торги (например, дробление крупной сделки на мелкие). Для этого следует создать. механизм, который бы позволил; органам казначейства отслеживать подо б-ные нарушения.
Крайне целесообразно изменить норму статьи 6 Закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание ус -луг для государственных нужд», в соответствии с которой иностранные поставщики (исполнители) товаров (работ, услуг) могут принимать участие в конкурсе только в случае, если производство товаров (работ, услуг) для гос у-дарственных нужд отсутствует или экономически нецелесообразно, поскольку понятие экономической целесообразности в данном случае определить сложно. Возможный вариант имеется в Методических рекомендациях МДС 80-17.01 "О порядке проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно -коммунальном хозяйстве в Российской < Федерации", где установлено, что в случае привлечения к участию в конкурсе иностранных организаций к предложениям российских участников может применяться преференция в размере 25%.
Существует мнение, что собственность государства - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований является наименее защищенной. Однако; положение Бюджетного кодекса РФ об установлении иммунитета бюджета, при котором обращение взысканий на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, а также положений ежегодных законов о бюджете о том, что принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета сверх утве ржденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год, делают уязвимыми и ущемляют интересы частных лиц, сотрудничающих с бюджетными организациями.
Важными задачами сегодня являются: разработка механизма, с одной стороны, предотвращающего рост несанкционированной кредиторской задолженности бюджета, а с другой - охраняющего интересы частного лица; его нормативно-правовое закрепление и оперативное внедрение. В работе предлагается вариант решения вопроса превышения лимитов через внедрение механизма предварительного контроля за заключением договоров бюджетными учреждениями органами казначейства. Для этого в рамках предварительного контроля в органы казначейства должен представляться проект договора с целью проверки наличия средств, запланированных по договору, и совершения на нем разрешительной надписи или проставления штампа органа казначейства, что, по сути, послужит гарантией государства для коммерческой организации. Предлагается также ввести регистрацию проектов договоров в органах казначейства с целью «бронирования» средств, находящихся на лицевом счете учреждения для обеспечения исполнения обязательств по данному договору. Такой механизм.предварительного контроля позволит соблюсти как интересы государства, так и коммерческих организ а-ций, избежать споров и проблем в области исполнительного производства.
В заключении диссертантом формулируются основные теоретические и практические выводы диссертационного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Статья «О стадии исполнения бюджета» // Правоведение № 5 2002г.
2. Статья «О расширении прав казначейства в области исполнения бюджета» // журнал: Юридический мир № 8,2003 г.;
3. Статья «Правовое регулирование принятия денежных обязательств в процессе исполнения бюджета» // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Выпуск 2. Черновцы «Рута» 2003. Сборник научных докладов и сообщений по материалам международной научной конференции 22-24 сентября 2003 г. Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства.
Находятся в печати следующие статьи: 4. Статья «Принятие денежных обязательств в процессе исполнения бюджета» // журнал Юридический мир № 3,2004 г.
Автореферат
Кузьмина Анна Викторовна
"ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Изготовление оригинал-макета Кузьмина Анна Викторовна
Лицензия ИД 01041 от 23.02.2000 г.
Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Оперативная полиграфия информационно-издательского центра РАП. 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69а
* 3 78 4
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кузьмина, Анна Викторовна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Общие вопросы стадии исполнения бюджета.
§ 1. Становление института исполнения бюджета.
§ 2. Нормативно-правовое регулирование исполнения бюджета.
§ 3. Субъекты и участники исполнения бюджета.
Глава 2. Правовой механизм исполнения бюджета.
§ 1. Понятие исполнения бюджета и его принципы.
§ 2. Правовые аспекты исполнения бюджета по доходам.
§ 3. Порядок исполнения расходной части бюджета.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Одним из инструментов, с помощью которого государство проводит экономическую и социальную политику, являются государственные финансы, в большей степени представленные в форме государственн ого бюджета.
В различных странах мира бюджетное законодательство включает разн о-образные принципы исполнения бюджета, по-разному разграничиваются полномочия участников бюджетного процесса. Мировой опыт показывает, что в каждом государстве имеются проблемы, возникающие в процессе исполнения бюджета. Опираясь на опыт зарубежных стран, Россия строит собственную систему исполнения бюджета, отвечающую ее потребностям в реальных уел о-виях.
Трудности переходного периода к рыночным отношениям, переживаемого Россией с начала 90-х годов прошлого века, связаны с отсутствием механизмов управления экономикой, отвечающих современным условиям. Это вс е-цело относилось и к существовавшей системе исполнения бюджета, примен е-ние которой стало неэффективным в сложившихся условиях. Назрела необходимость в изменении механизма управления государственными финансами, вызванная стремительным ростом бюджетного дефицита и государственного долга. Переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской позволил решить основные проблемы, породив, однако, множество новых вопросов.
В настоящее время ни одна область общественных отношений так детально не регламентируется, как финансы. Это понятно, поскольку государственные финансы во всем мире являются важнейшим фактором экономического развития1. В связи с проводящимися в России реформами в области управления происходит сокращение сферы влияния государственных финансов, но это не должно отражаться на бюджетном законодательстве, которое требует совершенствования, тем более, что в системе государственного управл ения существует проблема коррупции, представляющая угрозу внутренней безопасности России. Особую опасность представляет источник коррупции - государственные заказы и закупки. По данным некоторых исследователей, потери в этой сфере превышают 30 % всех бюджетных затрат по соответствующим статьям 2. Коррупционные действия обычно совершаются в сложных специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности, где разобраться непрофессионалу крайне трудно3. Стадия исполнения бюджета наиболее уязвима в этом отношении. Не получившая адекватного освещения в современной л и-тературе, она требует особого внимания со стороны ученых.
Проблемы, возникшие с принятием Бюджетного кодекса РФ, вызваны тем, что он создавался в обстановке отсутствия глубоких теоретичес ких исследований казначейской системы исполнения бюджета на современном этапе, опыта адаптации этой системы к особенностям российских условий, а также в отсутствие упорядоченной адекватной реальным условиям нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, системы результативного контроля. До настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Нет однозначного ответа на вопрос о самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в исполнении своих бюджетов. Нет однозначной и окончательной позиции по вопросу предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Рост криминализации в сфере бюджетных отношений создает угрозу экономическому положению страны. В этой связи актуальной
1 Конюхова Т. К вопрос}' о совершенствовании бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2000 №5. С. 15-19.
2 Гыскэ А.В. Теоретико-методологические аспекты обеспечение общественной безопасности РФ. М., 2000. С. 110.
3 Там же. является проблема совершенствования технологий исполнения бюджета, так как не все существующие на сегодня технологии достаточно эффективны.
Список этих вопросов можно продолжать, но без ответа на них невозможно обеспечить полноценное исполнение бюджета и управление государственной казной.
Теоретическая разработка вопросов исполнения бюджета, обобщение практики бюджетной деятельности, разработка и обоснование прикладных м е-тодов позволит, на наш взгляд, повысить качество принимаемых норм ативных актов в этой области, окажет содействие правоприменительной деятельности исполнительных органов власти.
Степень научной разработанности темы. Глубокий анализ вопросов бюджетного процесса содержится в работах ученых дореволюционной России. Труды А.А. Алексеева, И. Блеха, А.И. Вербицкого, Г.Еллинека, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, М.И. Фридмана, И.И. Янжула, JI.H. Ясно-польского, позволяющие изучить опыт становления системы казначейского исполнения бюджета в России, послужили теоретической базой диссертационного исследования.
Большой интерес представляют работы ученых советского периода, и с-следовавших стадию исполнения бюджета: В.В. Бесчеревных, С.С. Глезина, A.M. Гурвич, С.А. Котляревского, С.Б. Крылова, М.И. Пискотина, Е.А. Ровин-ского, Н.Н. Ровинского, Н.И. Химичевой, Цыпкина С. Д. и других.
В процессе работы над диссертацией использовались труды в области общей теории государства и права, конституционного права, теории государственного управления и административного права таких ученых, как: С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.И. Вереме-енко, В.М. Горшенева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, А.В. Мицкевич, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, С.Н. Олейников, Ю.К. Осипов, И.В. Панова, В.Н. Протасов, Н.Я. Разумович, P.O. Халфина, В.Ф. Яковлев.
Экономический и организационный аспекты проблем исполнения бюджета рассматривают экономисты: И.Г. Акперов, К.П. Астапов, С.П. Головач, Н.Г. Иванова, И.А. Коноплева, Т.Д. Маковник, Т.Г. Нестеренко, В.И. Пашков.
В последнее десятилетие появились публикации, посвященные анализу бюджетного процесса в целом и отдельным положениям норм Бюджетного кодекса РФ. Среди них работы: Л.Г. Барановой, О.В. Болтиновой, О.В. Врублев-ской, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, З.А. Колотыгиной, Ю.А. Крохиной, Е.А. Кулешовой, М.В.Кустовой, И.И. Кучерова, А.Г. Пауля, Г.В. Петровой, И.П. Рудовол, Э.Д. Соколовой, А.И. Фисенко, Е.А. Чернобровкиной. Но следует заметить, что на сегодняшний день отсутствуют труды, в комплексе исследующие все этапы стадии исполнения бюджета на современном этапе.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования является система общественных отношений, их содержание и признаки, складывающиеся в процессе исполнения бюджета под действием правового регулирования данных отношений.
Объект исследования - правовая основа деятельности государства в сф ере исполнения бюджета.
Цель исследования. На основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей исполнение бюджета, на основе опыта России и зарубежных стран, провести комплексный анализ проблем исполнения бюджета на современном этапе, выявить сущность и содержание отдельных этапов исполнения бюджета, предложить практические рекомендации по совершенствованию си с-темы казначейского исполнения бюджета.
Исходя из намеченных целей в процессе исследования решались следующие задачи:
- изучить опыт становления и развития исполнения бюджета в России в дореволюционный и постреволюционный период;
- рассмотреть зарубежный и Российский опыт в области исполнения бюджета на современном этапе;
- проанализировать существующую систему действующих нормати вно-правовых актов, регулирующих стадию исполнения бюджета;
- провести сравнительный анализ банковской и казначейской систем исполнения бюджета;
- выявить особенности казначейского исполнения бюджета и приоритеты его использования на современном этапе;
- исследовать бюджетно-процессуальные отношения казначейского исполнения бюджета, определить особенности правового положения участников стадии исполнения бюджетного процесса;
- проанализировать, выявить содержание и сущность этапов исполнения бюджета;
- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно -правовой базы в области исполнения бюджета.
Методология исследования. В ходе исследования автором использовались следующие методы: формально-юридический (формально-догматический метод), включающий такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их объяснение и толкование, классификацию; функционально-структурный, конкретно-социологический, диалектический, сравнительно-правовой, исторический, системный, метод обращения к другим наукам.
В процессе работы автор опирался на Конституцию Российской Федерации, нормативно-правовые акты в сфере финансового, административного, муниципального права по вопросам организации исполнения бюджета. Исторический подход к рассмотрению процесса исполнения бюджета базируется на изучении нормативных актов ХУП-ХХ веков, работах ученых дореволюционного и постреволюционного периодов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, теории государственного управления, наук конституционного права административного, финансового и гражданского права, а также экономической науки.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что является первой обобщающей работой в области исполнения бюджета на современном этапе. Новизна исследования также состоит в сформулированных автором выводах и предложениях по совершенствован ию этой стадии бюджетного процесса.
На защиту выносятся следующие выводы и полоне ения:
1. Автором на основе анализа нормативных актов и литературы форм у-лируются основные принципы исполнения бюджета, к которым в работе отн е-сены: принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, принцип бюджетного учета, принцип гласности, принцип иммунитета бюджета, принцип единства кассы, принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление.
2. Приоритет казначейской системы исполнения бюджета как наиболее оптимального варианта в реальных российских условиях объясняется возможностью реализации принципа разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, контроля за целевым расходованием средств, централизации всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны и региона в финансово-казначейском органе, ведения лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов, повышения оперативности управления финансовыми ресурсами, прозрачности финансовых потоков.
3. На основе анализа становления и практики исполнения бюджета в России, делается вывод о том, что современному периоду предшествовали три этапа его развития: 1) XV- середина XIX века, 2) середина XIX - начало XX века, 3) советский период. Исторический подход к исследованию названной темы позволяет изучить накопленный опыт, выявить тенденции и закономерности развития казначейской и банковской систем исполнения бюджета, достоинства и недостатки их функционирования в целях его использования при возврате к казначейской системе исполнения бюджета.
4. Аргументируется предложение об исполнении бюджетов всех уровней через систему органов федерального казначейства, поскольку отработанные технологии позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, позволяют осуществлять ж е-сткий контроль, одновременно это не снимает ответственности с местных вл а-стей за нецелевое использование бюджетных средств.
5. Обосновывается предложение о разработке проекта единого нормативного акта на основе существующих подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., который бы детально регламентировал все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
6. Законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств противоречиво и не имеет единой стройной системы. В связи с этим доказывается необходимость проведения ряда мероприятий по повышению эффективности государственных расходов, в том числе, предусматривается принятие единого комплексного закона о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы опирался на положения Бюджетного кодекса РФ.
7. Анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной часта бюджета проходит через две ступени: деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчетности, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. Относительная самостоятельность налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет ра с-сматривать налоговое право как часть бюджетного права.
8. Оптимальным вариантом решения вопроса превышения лимитов бюджетными учреждениями является внедрение механизма предварительного ко н-троля за заключением договоров коммерческих организаций с бюджетными учреждениями через расширение полномочий органов казначейства и закрепление его правовыми средствами.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием стадии исполнения бюджета; сформулированные положения и выводы раскрывают сущность и содержание исполнения бюджета; выявляются отдельные проблемы и предлагаются пути решения.
Материалы и выводы диссертации могут быть учтены и использованы в процессе преподавания курса финансового права.
Выводы о совершенствовании некоторых этапов исполнения бюджета могут быть использованы в дальнейшей правотворческой деятельности по об означенным вопросам в целях совершенствования действующего законодател ь-ства.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры финансового права Российской академии правосудия ВАС, ВС РФ и ей была дана положительная рецензия.
Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора 2002-2004 гг.
Материалы диссертации использовались в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинаров по бюджетному праву в Российской академии правосудия и Российской правовой академии МЮ РФ.
Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение и библиографию.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кузьмина, Анна Викторовна, Москва
Заключение
Подводя итог настоящего исследования, целесообразно изложить основные результаты, к которым мы пришли, опираясь на анализ ряда норм действующего законодательства, материалы судебной практики и различные научные источники, освещающие в той или иной степени избранную нами тему.
Исследование основ правового регулирования исполнения бюджета позволило нам выделить круг вопросов, требующих особого внимания в пр оцессе организации исполнения бюджета. Исходя из определения, исполнение бюджета - это двояконаправленный процесс, с одной стороны, направленный на обеспечение полного и своевременного поступления всех доходов в целом и по каждому источнику, с другой - на финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм. Таким образом, важнейшим фактором, влияющим на результаты исполнения бюджета, является разработка технол о-гий организации процедур, которые бы не допускали потерь государственных средств и разного рода злоупотреблений, четко прописанных в нормах права. Технологии, обеспечивающие полное и своевременное поступление всех запланированных доходов в бюджет и экономное расходование бюджетных средств, абсолютный учет произведенных доходов и расходов и контроль, осуществляемый на данной стадии, позволяют не только исполнить бюджет без дефицита, но и увеличить объемы финансирования на стадии исполнения.
Анализ принципов, на которых базируется стадия исполнения бюджета, показывает, что одним из важнейших принципов стадии исполнения является принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами. При этом казначейство дистанцировано от самих денег, а непосредственно денежные операции осуществляются кредитными организациями.
Принцип гласности бюджетного процесса на стадии исполнения бюджета (особенно доходной части) носит декларативный характер. Действующее з аконодательство не содержит реальных юридических механизмов, предусматривающих участие общественности в бюджетном процессе в установленных формах и с определенными правовыми последствиями. Это негативно отраж а-ется на результатах исполнения и создает дополнительную почву для наруш е-ний. Поэтому, на наш взгляд, следует отработать механизмы реализации принципов гласности, открытости и прозрачности на стадии исполнения бюджета.
Понятие «казначейская система исполнения бюджета» сегодня трактуется неоднозначно. В него вкладывается различное содержание (цели, задачи, функции и т.п.). Подробно описывается механизм казначейского исполнения федерального бюджета, однако этого не сделано в отношении бюджетов суб ъ-ектов федерации и муниципальных образований. Разрабатываемые регионами механизмы казначейского исполнения территориальных бюджетов существенно различаются между собой. В некоторых регионах сложилась система исполнения бюджета, не обладающая чертами казначейской (не закрыты счета в банковских учреждениях, нарушается основной принцип единства кассы; не осуществляется предварительный контроль за целевым расходованием средств, либо он носит формальный характер, то есть теряется основной смысл механизма казначейского исполнения). Необходимо завершить переход местных бюджетов на казначейское исполнение, для того чтобы три уровня бюджетной системы были охвачены казначейским контролем. Внедрение принципа казначейской системы исполнения бюджетов должно сопровождаться совершенствованием и согласованностью существующей законодательной и нормативно-правовой базы, расширением его прав в области контроля. В этой области для науки открывается широкое поле деятельности с целью разработки наиболее рациональной и относительно универсальной системы казначейского исполнения р е-гиональных и местных бюджетов.
На наш взгляд, исполнение бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления должно осуществляться через органы федерального казначейства, так как отработанные ими технологии позволяют получать в кратча йшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, позволяет осуществлять жесткий контроль, одновременно это не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюдже т-ных средств. Особенно важна передача прав исполнения бюджета высокодотационных территорий. Нам близка позиция авторов, считающих, что казначейская система не должна быть федеральной или региональной, она должна быть общей государственной системой. Тогда отпадут многие проблемы взаимодействия двух систем, больших затрат на их содержание и др угие.
Анализ вопросов, связанных с участниками стадии исполнения бюджетного процесса, позволяет выделить, на наш взгляд, один из главных - уточнение статуса участников бюджетного процесса, комплекса их прав и обязанностей.
Изучение опыта ряда зарубежных государств (Япония, Китай, Франция) показывает, что функция исполнения бюджета в них возложена непосредственно на правительство. Из этого следует, что исполнительная власть должна быть авторитетной и действовать продуктивно, для этого она должна иметь все возможности для эффективного государственного управления. В этой связи мы согласны с авторами, предлагающими внести изменения в Бюджетный кодекс РФ об увеличении компетенции Правительства РФ.
Отмечается необходимость усиления конституционного регулирования бюджетной деятельности, а также детальная проработка бюджетной компетенции в специальных законах, таких как Бюджетный кодекс РФ. Поскольку пр о-белы в законодательстве являются причиной неравных отношений федеральных органов власти при исполнении государственного бюджета РФ.
Одним из важнейших вопросов, который не имеет окончательного решения, является вопрос о средствах, получаемых от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. В отношении этого вопроса нет единого мнения в среде ученых, та же неопределенность прослеживается и в законодательстве.
Сложившаяся ситуация указывает на необходимость поиска новых подходов к организации взаимоотношений государства и бюджетных учреждений. Считаем целесообразным:
1. Внесение в законодательство изменения, связанные с предоставлением главному распорядителю права на перемещение ассигнований, выделенных бюджетному учреждению, между целевыми статьями и видами расходов фун к-ционалъной классификации расходов бюджетов РФ, а также средств, получе н-ных бюджетным учреждением от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества253.
2. Создание эффективной системы контроля за заключаемыми бюджетными учреждениями договорами, которая бы не позволяла заключать договоры на сумму, превышающую наличие средств на лицевых счетах бюджетных учреждений.
В России достаточно велика сфера взаимодействия казначейства с другими органами. Но при этом существует ряд проблем, таких, например, как несогласованность законодательной и нормативно-правовой баз, организационно-методические и информационные, дублируются функции по учету доходов федерального бюджета между органами казначейства и налоговой службой. Решение этих проблем возможно через внесение соответствующих изменений в нормативные акты.
В связи с осуществляемыми в последние годы мерами по обновлению и совершенствованию бюджетного законодательства, реформированию бюджетного процесса, значительно увеличивается объем нормативных актов, требующий построения логически выверенной структуры источников во избежание коллизий и пробелов. Значительную сложность и одновременно большой интерес представляет система источников права, регламентирующих стадию и с-полнения бюджетного процесса.
253 Кустова М.В. Правовой режим доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002. С.34.
Одной из проблем в этой области является наличие большого количества подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., регулирующих процесс исполнения бюджета. В этих актах, создаваемых, очевидно, с целью детализации процедур исполнения на самом деле при рассмотрении в комплексе не прослеживается логики, наблюдаются пробелы и несоответствия. Отсутствует целостность в системе правового регулирования. С целью устранения вышеуказанных недостатков и удобства прим е-нения и внесения поправок целесообразно было бы предложить разработать проект единого нормативного акта, который бы детально регламентировал все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
Противоречиво и не имеет единой стройной системы законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. На наш взгляд, сложившаяся ситуация требует принятия единого комплексного закона о закупках продукции товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы основывался на положениях Бюджетного кодекса РФ.
Анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит через две ст у-пени: деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчетности, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. Относительная самостоятел ь-ность налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет рассматривать налоговое право как часть бюджетного пр ава.
Исследование концепции единого счета в рамках ее реализации позволяет на ближайшее время выделить основную задачу казначейства - закрытие всех счетов отделений Федерального казначейства по учету доходов федерального бюджета и централизация их на уровне управления федерального казначейства.
Опыт последних лет показывает, что лимиты бюджетных обязательств доводятся очень поздно, что противоречит бюджетному законодательству. Предусмотренная статьей 294 Бюджетного кодекса РФ ответственность за это нарушение не дает нужного эффекта. С целью преодоления сложившейся практики на наш взгляд необходимо:
1. Увеличить ответственность должностных лиц за несвоевременное дов е-дение лимитов.
2. Прекратить сложившуюся практику уточнения закона о бюджете на оч е-редной финансовый год в конце года, так как это приводит к возникновению новых обязательств, по которым нужно проводить всю процедуру от санкционирования до кассового расхода254.
В сфере государственных закупок предлагаются следующие мероприятия по повышению эффективности государственных расходов:
1. С целью воспрепятствования необоснованному использованию спос оба запроса котировок предлагается внести в соответствующие нормативные а к-ты требование о том, что бюджетные организации должны объединять з акупки по однородным и сходным товарам, работам и услугам (которые могут приобретаться у поставщиков одной отрасли) в группы и проводить конкурсные то р-ги при условии, если существует возможность сформировать такую группу с общей стоимостью закупки более 2000 МРОТ.
2. Создание материальных стимулов для руководителей и сотрудников бюджетных организаций, активно использующих конкурсную систему закупок и минимизирующих расходы бюджета.
3. Предусмотреть ответственность за необоснованное использование сп особа запроса котировок в случаях, когда реально должны проводиться конкурсные торги (например, дробление крупной сделки на мелкие). Для чего сле
254 Нестеренко Т.Г. Организационные вопросы исполнения бюджета II Финансы. 2002. № 4. С.8. дует создать механизм, который бы позволил органам казначейства отслеживать подобные нарушения.
4. Изменить норму статьи 6 Закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», в соответствии с которой иностранные поставщики (исполнители) товаров (работ, услуг) могут принимать участие в конкурсе только в сл учае, если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд отсутствует или экономически нецелесообразно, поскольку понятие экономической целесообразности в данном случае определить сложно. Возможный вариант имеется в Методических рекомендациях МДС 80-17.01 "О порядке проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации", где установлено, что в случае привлечения к участию в конкурсе иностранных организаций к предложениям российских участников может применяться преференция в размере 25%.
Считается, что собственность государства - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является наименее защищенной, однако положение Бюджетного кодекса РФ об установлении иммунитета бюджетов, при котором обращение взысканий на бюджетные средс т-ва осуществляется только на основании судебного акта, а также положения ежегодных законов о бюджете о том, что принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществи я-ется за счет средств федерального бюджета сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год, делают уязвимыми и ущемляют интересы частных лиц, сотрудничающих с бюджетными организациями. Поэтому важными задачами сегодня являются: разработка механизма, с одной стороны, предотвращающего рост несанкционированной кредиторской задолженности бюджета, а с другой - охраняющего интересы частного лица; его нормативно-правовое закрепление и оперативное внедрение.
На наш взгляд, оптимальным вариантом решения вопроса превышения лимитов является внедрение механизма предварительного контроля за заключением договоров с бюджетными учреждениями через расширение полномочий органов казначейства и закрепление его правовыми средствами. Для этого в рамках предварительного контроля в органы казначейства должен представляться проект договора, с целью проверки наличия средств, запланированных по договору, и совершения на нем разрешительной надписи или проставления штампа органа казначейства, что, по сути, послужит гарантией государства для коммерческой организации. А также регистрация проекта договора в органах казначейства с целью «бронирования» средств, находящихся на лицевом счете учреждения для обеспечения исполнения обязательств по данному договору.
Такой механизм предварительного контроля, на наш взгляд, позволит соблюсти как интересы государства, так и частного лица, избежать споров и проблем в области исполнительного производства.
Завершая исследование, следует отметить, что обозначенными вопрос а-ми их список не ограничивается. Остается ряд вопросов, по которым нет одн о-значного окончательного ответа. Тем не менее, без их своевременного решения невозможно обеспечить эффективное исполнение бюджета, полный и достоверный учет, контролировать обязательства, принимаемые от имени государства.
Мы выражаем надежду на то, что предложенные в работе подходы к решению ряда вопросов, а также выводы относительно необходимости изменения содержания отдельных норм бюджетного законодательства в той или иной мере будут способствовать целям совершенствования бюджетного законодательства и вопросам практики в области исполнения бюджета.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации»
1. Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999г.
2. Руководство по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг". Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли.
3. Постановление Высшего государственного Совета Союзного государства от 12 апреля 2002 г. N 3 "О Порядке формирования и исполнения бюджета Союзного государства"
4. Соглашение от 23 декабря 1995 г. между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе г. Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти.
5. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изм. от 25.07.2003г.)
6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г.)
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 07.07.2003).
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. на 10 января 2003 г.).
9. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-Ф3.
10. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 158-ФЗ "О внесении изменений в статьи 24, 158 и 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации".
11. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"
12. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г.№ 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год
13. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год"
14. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год"
15. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" (с изм. и доп. от 24 марта, 8 августа, 17 октября, 14, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г.)
16. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»
17. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
18. Федеральный закон № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
19. Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543; 1992. № 4. Ст. 136; 1992. № 12. Ст. 605; 1992. № 34. Ст.1966.
20. Федеральный закон № 97-ФЗ от 6 мая 1999 года «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
21. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".
22. Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ред. от 04.07.2003)
23. Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"
24. Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ (ред. от 10.01.2003)"0б информации, информатизации и защите информации"
25. Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 30.06.2003) "О банках и банковской деятельности"
26. Федеральный закон N 86-ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ред. от 10 января 2003 г.)
27. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе»
28. Указ Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 (ред. от 06.09.1996) "О системе федеральных органов исполнительной власти"
29. Указ Президента РФ от 14.08.1996 N 1177 (ред. от 09.08.2000) "О структуре федеральных органов исполнительной власти"
30. Указ Президента РФ N 305 от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"
31. Указ Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства РФ»
32. Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».
33. Постановление СМ РФ от 27 августа 1993 г. N 864 "Положение о федеральном казначействе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 февраля 1995 г., 28 января 1997 г.)
34. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 «О реализации Федерального закона № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
35. Постановление Правительства РФ от 06.03.1998 N 273 (ред. от 27.08.2003) "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации"
36. Постановление Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 806 "О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета" (с изм. и доп. от 17 апреля 2001 г.)
37. Постановление Правительства РФ от 22.02.2001 № 143 «Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета».
38. Постановление Правительства РФ от 30.03.2001 N 255 (ред. от 01.11.2001) "О мерах по реализации Федерального закона "о федеральном бюджете на 2001 год"
39. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"
40. Приказ Минфина РФ от 28 декабря 1998 г. № 265 «Об утверждении порядка взаимодействия управлений Федерального казначейства, Министерства финансов РФ по субъектам43
