АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации»
На правах рукописи
Грицаенко Роман Анатольевич
Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
1 2 20:2
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2012
005012655
Работа выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ашмарина Елена Михайловна
кандидат юридических наук Лебедева Екатерина Алексеевна
Ведущая организация
Институт государства и права Российской академии наук (ИГП РАН)
Защита состоится 14 марта 2012 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, г. Москва, 123995, улица Садовая - Кудринская, д. 9, зал заседания диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Автореферат разослан
Ученый секретарь диссертационного совета
Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор
H.A. Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования обусловлена объективно проявившимися в условиях финансового кризиса последних лет в России потребностями укрепления банковского сектора экономики и совершенствования административно-правового регулирования банковской деятельности.
Банковские отношения и банковское законодательство в России насчитывают относительно непродолжительный период своего существования в современных рыночных условиях. Это в определенной мере сказывается как на организации управления в банковской системе, так и на правовой основе функционирования данной системы. В настоящее время продолжается процесс формирования основных банковских институтов, коррективы в который вносятся экономическими сдвигами в виде мировых финансовых кризисов. Экономические потрясения, которые ощутили многие государства в ходе последнего из таких кризисов, вызвали необходимость пересмотра политики государства в сфере банковских отношений.
Сложившееся банковское законодательство отражает комплексный характер правового регулирования банковской деятельности, различные аспекты которой регламентируются нормами конституционного, гражданского, административного, финансового права. Дискуссионным является вопрос о сформированное™ и путях развития банковского права как самостоятельной отрасли права. Значительную долю банковских отношений составляют отношения власти-подчинения, имеющие публичный характер. Четкое закрепление прав и обязанностей участников данных отношений в административно-правовых нормах, обеспечивающее эффективное правоприменение, представляет собой актуальную проблему, требующую научного осмысления.
В настоящее время достаточно широко освещены в научной литературе и регламентированы нормами законов вопросы регистрации и лицензирования кредитных организаций, применения к ним мер воздействия со стороны Банка
России и другие. Вместе с тем, нерешенными остаются проблемы качества разрабатываемых Банком России нормативных актов, недостатки в которых вызывают нарушения прав и интересов банков; законодательного закрепления градации российских банков для дифференциации предъявляемых к ним требований.
В целях определения оптимальных способов решения указанных проблем, а также выявления перспективных направлений развития административно-правовых основ банковской деятельности целесообразно применение выработанных общей теорией права научно-методологических подходов, опирающихся на категории «механизм правового регулирования» и «правовой режим». Обращение к данным правовым явлениям позволяет проанализировать генетические и функциональные связи между отдельными административно-правовыми средствами регулирования банковских отношений, установить их роль в процессе действия правовых норм на деятельность банков.
Требуют научной проработки вопросы правовой регламентации функций Центрального банка Российской Федерации. В настоящее время он осуществляет широкий объем полномочий в отношении банков: устанавливает правила проведения банковских операций, определяет в своих актах нормативные требования к банкам, осуществляет надзор за соблюдением ими данных требований и банковского законодательства, анализирует представляемую банками отчетность. Наряду с данными административными по своей природе функциями, Банк России осуществляет рефинансирование кредитных организаций, определяет меры по их финансовому оздоровлению. Концентрация такого объема полномочий в функциях одного органа вызывает обоснованную критику как среди ученых, так и в банковском сообществе. В связи с этим заслуживает внимания анализ зарубежного опыта государственного управления банковской системой, закрепление в законах и других нормативных актах четких правовых границ, очерчивающих пределы усмотрения Банка России в реализации им своих функций.
Отдельное внимание необходимо уделить санкциям Банка России, которые он применяет в отношении банков в целях поддержания стабильности банковской системы. По своей правовой природе данные санкции следует относить к административной ответственности, однако действующее законодательство об административной ответственности в определенной части не согласуется с банковским законодательством. В частности, существует коллизия норм, закрепленных в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и в ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы исследования.
Рассматриваемые в настоящей работе проблемы правового регулирования банковской деятельности привлекают внимание ученых в области различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового,-административного, уголовного. Дифференциация правовых знаний о банковской деятельности позволяет выявить отдельные стороны воздействия государства и законодательства на банковские отношения.
Поскольку диссертационное исследование базируется на общетеоретических понятиях, характеризующих механизм правового регулирования, ценными явились труды таких ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, A.B. Малько, Н.И. Матузов, P.O. Халфина. Использование научных разработок в данной области направлено на выявление общих закономерностей применения правовых средств в целях государственного воздействия на банковскую систему, особенности структуры правового регулирования банковской деятельности.
В ходе работы над диссертационным исследованием особое внимание уделялось трудам ведущих ученых в области административного права: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.В. Винницкого, С.А. Голубева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др.
Поскольку отдельное внимание в работе уделено проблемам в области финансового и банковского права, полезным явилось обращение к трудам таких ученых, как: М.М. Агарков, Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, А.Г. Братко, О.В. Болтинова, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, Е.Ю. Грачева, Н.Ю. Ерпыле-ва, Л.Г. Ефимова, М.В. Карасева, А. Курбатов, Е.А. Лебедева, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, E.H. Пастушенко, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, В.М. Старилов, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева, С.О. Шохин, A.M. Экмалян, Н.Д. Эриашвили.
Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов С.А. Голубева, С.К. Дубинина, А.П. Жмулевской, Е.Б. Лауте, О.В. Озюменко. И.С. Попова, О.В. Савельевой, A.A. Фетисова, Д.А. Шевченко, О.Ю. Шпитко, рассматривающих преимущественно смежные с темой настоящего исследования вопросы.
Объектом исследования выступают отношения, возникающие в связи осуществлением банковской деятельности и государственным управлением банковской системой.
Предметом исследования являются теоретическая, законодательная и практическая базы административно-правового регулирования банковской деятельности.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в теоретическом обосновании положений о механизме административно-правового регулирования банковской деятельности, особенностях административно-правовых режимов банковской деятельности, а также разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства о банковской деятельности и практики его применения.
Исходя из поставленной цели, представляется необходимым решить следующие задачи:
- определить природу банковской деятельности и выявить роль административного права в ее регулировании;
- раскрыть соотношение частных и публичных начал в банковской деятельности;
- выявить особенности административно-правового регулирования банковской деятельности в условиях кризисных явлений в экономике, обосновать специфику административно-правовых режимов банковской деятельности;
- охарактеризовать административно-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность в России;
- выявить содержание и определить особенности административно-правовых отношений в сфере банковской деятельности, охарактеризовать административно-правовой статус субъектов данных правоотношений;
- выявить закономерности разработки и действия актов применения административного права в сфере банковской деятельности.
Методологическую основу исследования составляют диалектико-материалистический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, позволившие объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики. Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход, с помощью которого выявлены и проанализированы состав и'структура банковской системы. На основе структурного анализа выявлены роль административного права в структуре правового регулирования банковской деятельности, проанализированы структурные элементы механизма административно-правового регулирования банковской деятельности. Функциональный анализ позволил уяснить содержание функций Банка России по управлению банковскими отношениями, а также дать характеристику применения в них основных административно-правовых средств. Посредством использования формально-юридического, сравнительно-правового методов были установлены пробелы и недостатки в правовом регулировании банковской деятельности, разработаны предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты. На основе применения методов конкретно-
социологического исследования (наблюдения, опроса) были выявлены проблемы в административно-правовых отношениях в сфере банковской деятельности, а также выработаны основные направления решения данных проблем.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе нормативные акты Банка России.
Теоретическую основу исследования составляют положения науки общей теории права, административного права, теории государственного управления, финансового и гражданского права. В работе также использовались научные труды в области экономики и банковского дела.
Эмпирическая основа исследования включает в себя:
а) результаты опросов и анкетирования представителей банков, территориальных учреждений Банка России;
б) официальные данные правовой статистики, касающиеся функционирования банковской системы;
в) материалы судебной практики по рассмотрению административно-правовых споров, возникающих между кредитными организациями и Центральным банком.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем на основе использования современных достижений общей теории права, науки административного права, теории государственного управления, теории банковского дела, а также изменений в банковском законодательстве и нормативных актах Банка России проведен анализ административно-правового регулирования банковской деятельности.
Новизной отличается предложенный диссертантом научно-методологический подход к исследованию правового регулирования банковской деятельности, основанный на применении категорий «механизм правового регулирования» и «правовой режим».
Автором выявлены актуальные проблемы в административно-правовом регулировании банковской деятельности, проанализированы научные подходы к их решению и выработаны предложения по совершенствованию нормативных правовых актов о банковской деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложено в правовом регулировании банковской деятельности выделять административно-правовой механизм, представляющий собой систему административно-правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное организующее воздействие Банка России на банковские отношения.
2. Авторское определение банковской деятельности - это финансово-экономическая деятельность кредитных организаций, заключающаяся в осуществлении банковских сделок (в том числе банковских операций) и иных действий с целью извлечения прибыли, выполнения публичных функций, обеспечения качества банковских услуг, а также регулирующая и контрольная деятельность Банка России, связанная с использованием неадминистративных (экономических) методов.
3. Обоснована необходимость закрепления в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» норм, устанавливающих особенности государственного воздействия на банковскую систему в условиях банковских кризисов и составляющих чрезвычайный административно-правовой режим банковской деятельности.
4. Авторское определение понятия «банковский кризис» - это значительное ухудшение состояния экономики, проявляющееся в банковской сфере потерей финансовой устойчивости системообразующих банков, резким снижением объемов банковского кредитования и массовым оттоком средств вкладчиков из банков.
5. Разрозненность и фрагментарность норм, закрепленных в нормативных актах Банка России, в настоящее время негативно отражается на действии
механизма административно-правового регулирования банковской деятельно-
9
сти, в связи с чем необходима выработка долгосрочной политики Банка России, направленной на создание стройной системы его нормативных актов. Порядок разработки нормативных правовых актов Банком России необходимо закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе «О нормативных правовых актах» и в специальном разделе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
6. В связи с выявленной потребностью банковской системы в развитии конкуренции и специализации на рынке банковских услуг предложено законодательно закрепить градацию банков, предусматривающую дифференциацию требований Банка России в зависимости от размера, профиля и масштабов деятельности банков.
7. Ввиду широких границ административного усмотрения и низкого уровня правовой регламентации процедур принятия правоприменительных актов Банка России предложено закрепить процедуры разработки и реализации данных актов в административных регламентах Банка России. Данная мера позволит снизить коррупциогенность и обеспечит правовыми гарантиями реализацию прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений в банковской системе.
8. Предложено детализировать в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» процедуры применения Банком России мер воздействия к банкам, в том числе процедуру отзыва лицензии у банков.
9. Основания применения санкций Банка России, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», предложено относить к административным правонарушениям. В целях устранения фрагментарности норм об ответственности банков, исключения коллизий между Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и КоАП РФ обоснована необходимость закрепления в КоАП РФ норм об административной ответственности банков,
включающих применение мер воздействия Банком России.
10
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в нем раскрываются проблемы, связанные с административно-правовым регулированием банковской деятельности в России. Содержащиеся в работе концептуальные теоретические положения развивают и углубляют научные взгляды на административно-правовое регулирование банковской деятельности. Представляется, что содержащиеся в работе положения и выводы позволят внести определенный вклад в теорию рассматриваемой проблемы.
Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования регулирующей и надзорной деятельности Банка России. Рекомендации, изложенные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы, а также взаимоотношений кредитных организаций и Банка России. Результаты исследования могут быть использованы для обучения практических работников в рамках занятий по административному, финансовому и банковскому праву, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в пяти научных публикациях, а основные результаты докладывались на научно-практических конференциях.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту,
11
обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.
В первой главе «Банковская деятельность как объект административно-правового регулирования» исследуются понятие и сущность банковской деятельности, анализируются особенности сочетания частных и публичных начал в ее правовом регулировании.
Первый параграф «Природа банковской деятельности и роль административного права в ее регулировании» посвящен изучению признаков банковской деятельности и теоретических подходов к определению ее содержания.
Характеризуя такие черты банковской деятельности, как ее предмет, цели, субъекты, содержание и правовое регулирование, соискатель обращает внимание в своем исследовании на то, что использованный законодателем способ правового закрепления содержания понятия «банковская деятельность» не отражает ее экономической сущности и ограничивает объем понятия. Банковская деятельность в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» раскрывается посредством закрепления перечня составляющих ее содержание банковских операций.
С одной стороны, использование такого способа законодателем обусловлено задачей четкого разграничения отдельных видов организаций, подпадающих под сферу действия указанного закона. Вместе с тем, обращение к проблемам в правоприменительной практике в банковских отношениях показывает, что обозначенный формальный подход законодателя влечет за собой терминологические противоречия, связанные с многозначностью толкования понятий «банковская деятельность», «банковская операция» и «банковская сделка». На основе изучения научных взглядов на сущность данных категорий автор формулирует их собственные определения.
Под банковской деятельностью предлагается понимать финансово-
экономическую деятельность кредитных организаций, заключающуюся в
осуществлении банковских сделок (в том числе банковских операций) и иных
12
действий с целью извлечения прибыли, выполнения публичных функций, обеспечения качества банковских услуг, а также регулирующую и контрольную деятельность Банка России, связанную с использованием неадминистративных (экономических) методов.
Банковская сделка - это осуществляемая кредитной организацией сделка, посредством которой реализуется ее основные функции. К банковским сделкам относятся банковские операции и другие сделки.
Банковская операция - это осуществляемая кредитной организацией сделка, для которой Законом о банках установлен особый правовой режим, выражающийся в разрешительном порядке ее совершения.
Исследование природы банковской деятельности приводит автора к выводу о сочетании в ее содержании частных и публичных элементов, проявляющихся в выполнении кредитными организациями полномочий публично-правового характера. К данным полномочиям относится осуществление банками контроля за соблюдением правил ведения кассовых операций, исполнением банками обязанностей, предусмотренных законодательством о. налогах и сборах, контроль банков за проведением валютных операций, деятельность банков по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
К особенностям перечисленных полномочий публично-правового характера соискатель относит их осуществление исключительно в связи с выполнением банковских операций в интересах клиентов и только в рамках банковской системы. Наделение ими кредитных организаций обусловлено социальной сущностью банковской системы и банковской деятельности.
Взаимодействие частных и публичных начал в банковской сфере проявляется также в том, что такая публичная организация, как Банк России наделена полномочиями по осуществлению сделок гражданско-правового характера (биржевая деятельность, рефинансирование и др.).
Опираясь на результаты исследования природы банковской деятельности, соискатель выявляет особенности правового регулирования банковских
13
отношений. В диссертации делается вывод о сочетании в нем конституционно-правовых, гражданско-правовых, административно-правовых норм, что отражает тесное переплетение в банковских отношениях частных и публичных интересов.
Конституционно-правовые нормы устанавливают правовые основы функционирования банковской системы. Гражданско-правовые нормы обеспечивают автономию банков, свободу осуществления банковской деятельности, равенство участников банковских отношений. Административно-правовые нормы регулируют управляющее воздействие Центрального банка Российской Федерации на деятельность кредитных организаций. Применительно к выделению норм банковского права автор придерживается мнения, что метод банковского права не отличается какими-либо особенностями, в связи с чем признание банковского права как самостоятельной правовой отрасли остается дискуссионным.
Во втором параграфе «Особенности административно-правового регулирования банковской деятельности в условиях кризисных явлений в экономике» проводится научный анализ воздействия административно-правовых норм на банковские отношения в период кризисов в экономике.
Проблема законодательного закрепления оптимального сочетания публичных и частных интересов в банковской сфере осложняется тем, что экономические условия, в которых банкам приходится работать, достаточно интенсивно меняются. Особенно ярко это проявляется в период финансовых кризисов, когда государственно-правовое воздействие на банковскую систему существенно отличается от обычного по своим целям, функциям и методам.
Изучение причин и последствий кризисов, поразивших российский банковский сектор в 1998 и 2009 годах, позволило выявить закономерности, присущие банковской деятельности, существование которых необходимо учитывать в нормотворческой деятельности. Основные закономерности, присущие банковским отношениям и наиболее отчетливо проявившиеся в период кризисов, - отток капитала вследствие изымания вкладчиками своих средств из бан-
14
ков значительно уменьшает имеющиеся у банков активы; в условиях кризиса банки ужесточают свои требования к клиентам, обращающимся за предоставлением заемных средств.
Государственно-правовое воздействие на банковский сектор, направленное на предупреждение негативного влияния указанных обстоятельств на экономику, заключается в организации системы страхования банковских вкладов граждан, стимулировании кредитования банками производственного сектора экономики и других мерах. В настоящее время совершенствование банковского законодательства в рамках данных мер направлено на решение следующих задач:
- формирование эффективного организационно-правового механизма допуска банков к системе страхования вкладов;
- распространение страхования на вклады юридических лиц;
- увеличение максимального размера страховых выплат до размеров, соответствующих мировой практике.
В условиях банковского кризиса возрастают потребности банковской системы в реализации государством функций частно-правового характера, выражающихся в выделении бюджетных средств, предоставлении государственных гарантий по выдаваемым предприятиям кредитам. Кроме того, к особенностям действия публичных элементов в банковских отношениях в условиях кризиса следует относить ослабление со стороны Банка России действующих финансовых нормативов.
В диссертации обосновывается целесообразность выделения в законодательстве, регулирующем банковскую деятельность, нескольких групп правовых норм: норм, направленных на предупреждение неблагоприятных последствий банковских кризисов, и чрезвычайных норм, направленных на стабилизацию банковской системы в условиях уже возникшего банковского кризиса. В отличие от предупредительных норм, чрезвычайные нормы носят временный характер.
Автор предлагает законодательно определить условия применения и основания прекращения чрезвычайных мер в отношении кредитных организаций в условиях кризисов.
В исследовании особое внимание уделяется изучению возможностей применения категории «административно-правовой режим» для правовой регламентации административно-правового регулирования банковской деятельности. По мнению автора, взгляд на специфику государственного регулирования банковской системы с точки зрения выделения различных правовых режимов функционирования банков позволит наметить основные контуры чрезвычайного законодательства о банковской деятельности.
Применительно к банковской деятельности с уверенностью можно утверждать о наличии ее особого правового режима, который соединяет совокупность правовых средств, применяемых для ее правового регулирования. Это подтверждается существованием сочетания взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих специфическую направленность регулирования банковской деятельности.
Исследование административно-правового режима банковской деятельности предполагает, в первую очередь, выявление специфики действия следующих административно-правовых явлений на банковскую сферу:
- лицензирование банковской деятельности;
- банковский надзор;
- банковское регулирование.
Анализ вышеназванных правовых явлений, присущих административно-правовому режиму банковской деятельности, позволяет утверждать о разрешительном его типе. Это означает превалирование в правовых нормах, регламентирующих административно-правовой статус банков, правовых предписаний. В данной особенности ярко выражены публично-правовые начала банковской деятельности.
В зависимости от условий осуществления банковской деятельности административно-правовой режим классифицируются на общий режим, режим деятельности кредитных организаций в условиях предупреждения банкротства и чрезвычайный административно-правовой режим. Для каждого из перечисленных режимов характерны определенные сочетания правовых стимулов и ограничений. Указанное сочетание, создавая для различных ситуаций в деятельности кредитных организаций благоприятную либо неблагоприятную среду, позволяет ориентировать банки на тот или иной вариант деятельности. Принципиальной особенностью административно-правового режима деятельности кредитных организаций в условиях предупреждения банкротства является ограничение принципа независимости банковской деятельности от органов государственной власти. Специфика чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности состоит в том, что при возникновении кризисных ситуаций органы государственной власти могут устанавливать особый порядок осуществления банковской деятельности. В качестве элементов, присущих чрезвычайному административно-правовому режиму, выделяются следующие:
финансовая поддержка Центробанком и Внешэкономбанком кредитных организаций;
- предоставление Банку России права не вводить запрет привлечения вкладов;
предоставление Банку России полномочий вводить ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки;
- изменение нормативов обязательных резервов (резервных требований);
- увеличение максимального размера страхового возмещения по банковским вкладам;
меры по предупреждению банкротства банков.
На основе результатов исследования особенностей банковской деятельности в условиях кризиса автор делает вывод о целесообразности закрепления в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» понятия банковского кризиса, а также элементов чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности.
С точки зрения перспектив правового закрепления в диссертации анализируются особенности употребления терминов «финансовый кризис», «банковский кризис», «экономический кризис». Изучение научных работ, посвященных перечисленным кризисам, свидетельствует о системной взаимосвязи данных кризисов, что иногда приводит к их отождествлению.
В диссертации раскрываются признаки банковского кризиса. В качестве таких признаков автор выделяет снижение показателей устойчивости системообразующих банков, значительное сокращение объемов кредитования банками предприятий и населения, резкое повышение процентных ставок по кредитам, а также массовый отток денежных средств со вкладов. Для применения чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности целесообразно закрепить в законе следующее определение банковского кризиса:
- это значительное ухудшение состояния экономики, проявляющееся в банковской сфере потерей финансовой устойчивости системообразующих банков, резким снижением объемов банковского кредитования и массовым оттоком средств вкладчиков из банков.
Во второй главе «Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации» рассмотрены элементы механизма административно-правового регулирования банковской деятельности.
В первом параграфе «Административно-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность в России» проводится научный анализ норма-
тивной составляющей механизма административно-правового регулирования банковских отношений.
На наднациональном уровне в настоящее время отмечается возрастающее значение норм международного права, имеющих рекомендательный характер. Это обусловлено как интеграционными процессами, так и стремлением Центрального банка повысить эффективность функционирования отечественной банковской системы с учетом зарубежного опыта. Тенденцией можно назвать отчетливо проявляющееся повышение роли наднациональных центральных банков, расширение взаимодействия с международными финансовыми организациями, увеличение роли рекомендаций международных финансовых организаций. В частности, большое значение для нормотворчества в сфере банковской деятельности имеют документы Базельского комитета по банковскому надзору при Банке международных расчётов (Базельские соглашения I, II, III). Отечественная государственная политика в банковской сфере в настоящее время также во многом определяется европейскими стандартами.
Инкорпорация положений Базельских соглашений и европейских стандартов в российское законодательство является одним из приоритетов совершенствования механизма административно-правового регулирования банковской деятельности. Вместе с тем, наднациональные нормы являются ориентирами, а не обязательными требованиями для развития национальной политики в банковской сфере, они отражают более высокий уровень развития банковской системы европейских государств по сравнению с отечественной, что должно учитываться при инкорпорации их положений в российское законодательство.
Следующий уровень административно-правовых норм, регулирующих банковскую деятельность, - Конституция России и федеральное законодательство. Особенностью правового режима деятельности кредитных организаций в России является то, что административно-правовые нормы закреплены в законодательных актах исключительно на федеральном уровне, что обусловлено
задачами обеспечения единства денежно-кредитной системы страны. При
19
этом банки играют определенную консолидирующую роль в федеративном устройстве страны.
Перспективными направлениями развития федерального законодательства в области банковских отношений являются его систематизация, разработка специальных законов в области кредитного дела, системы электронных платежей, банковской тайны.
Принципиальной особенностью административно-правового регулирования банковской деятельности являются нормы, принимаемые Банком России. В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» он издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Чертами данного вида нормативного регулирования являются конкретность, детальность, динамичность и подвижность. Кроме того, в иерархии нормативных правовых актов нормативные акты Банка России занимают исключительное положение, поскольку по своей юридической силе они находятся на одном уровне с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства России.
Совершенствование механизма административно-правового регулирования банковской деятельности в настоящее время целесообразно осуществлять в направлении создания стройной системы нормативных актов Банка России, исключения их дублирования, противоречий и других недостатков. Нормотворческую функцию Банка России, также как федеральных органов исполнительной власти, необходимо регламентировать на уровне федерального закона «О нормативных правовых актах» и в отдельной главе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Во втором параграфе «Административно-правовые отношения в сфере банковской деятельности» рассмотрены основные особенности и проблемные аспекты административных правоотношений в банковской сфере.
Отличительной чертой банковских отношений является специфика субъектного состава. Статус кредитных организаций и Банка России отличается как от статуса хозяйствующих субъектов любых других видов, так и от статуса органов исполнительной власти. Кроме того, связи между элементами банковской системы сводятся не только к иерархическим, субординационным, но и горизонтальным, основанным на принципах гражданско-правовых отношений. В частности, здесь необходимо отметить такие формы воздействия Банка России на коммерческие банки, как предоставление кредитов, операции на открытом рынке. Специфика банковских отношений проявляется также в том, что они возникают вследствие совершения гражданско-правовых сделок (вклады, переводы, счета), что однако не исключает основания публично-правового характера (обязанность юридических фирм иметь счет в банке и осуществлять расчеты в безналичной форме).
К характерным признакам охранительных правоотношений в банковской сфере следует относить превалирование судебного порядка разрешения административно-правовых споров между кредитными организациями и Банком России.
Среди актуальных проблем в области административно-правовых отношений в банковской сфере в работе исследуется проблема определения организационно-правовой формы Центрального банка. По мнению автора, уникальность его правовой природы отражает сочетание публичных и частноправовых явлений в банковской сфере и заключается в обладании им полномочиями, относящимися к функциям государственной власти, а также его участие в качестве самостоятельного субъекта на финансовом рынке.
Неоднозначные отзывы в банковском сообществе вызывают в настоящее время возрастание требований к допуску банков в систему страхования вкладов, контроль за соблюдением которых осуществляет Агентство по страхованию вкладов. Ужесточение критериев такого допуска, по мнению специалистов, приведет к уходу с рынка мелких банков, снижению конкуренции и
ухудшению качества банковского обслуживания в небольших населенных
21
пунктах, где именно небольшие банки в основном оказывают банковские услуги населению и предприятиям. Разрешение проблемы сохранения конкуренции на банковском рынке возможно путем законодательного закрепления градации банков. Однако применяемый в настоящее время принцип универсальности объединяет банковскую систему, упрощает механизмы ее административно-правового регулирования и способствует укреплению финансовой устойчивости денежно-кредитной системы государства в целом. Таким образом указанная проблема, по мнению автора, является одним из проявлений пересечения частных и публичных интересов в банковских отношениях. С одной стороны, отдельно взятые банки заинтересованы в создании для них таких правовых режимов, которые бы позволяли сократить издержки универсализации, то есть предусматривали варьирование обязательных нормативов в зависимости от вида банка. С другой стороны, такие режимы значительно осложнили бы контроль за банковской деятельностью.
Отдельное внимание в работе отведено рассмотрению классификации административно-правовых отношений в банковской сфере в зависимости от функций Центрального банка.
В третьем параграфе «Акты применения административного права в сфере банковской деятельности» выявляются проблемы правоприменительной деятельности Банка России, а также основные направления совершенствования актов применения административного права в сфере банковской деятельности.
На основе научного анализа проблем, возникающих в ходе проверок Банком России кредитных организаций, установлена необходимость формализации применения мотивированного (профессионального) суждения. Значение мотивированного суждения в ходе проверок банка заключается в том, что оно является основанием для установления существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала).
Изучение дискуссии вокруг данной проблемы позволило определить
наиболее рациональные пути ее разрешения. В частности, недостаточность
22
нормативной основы применения Банком России мотивированного суждения целесообразно устранить посредством закрепления в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определения, критериев и методов формирования мотивированного суждения при осуществлении Банком России надзорной деятельности. Данная мера будет способствовать развитию применения мотивированного суждения в механизме административно-правового регулирования банковской деятельности.
Актуальным направлением совершенствования правоприменительной практики Банка России является внедрение в его деятельность института административных регламентов, который сейчас уже достаточно интенсивно применяется в функционировании органов исполнительной власти. Четкое закрепление административных процедур, осуществляемых в банковской сфере, в данных правовых актах позволит сбалансировать интересы кредитных организаций в прозрачности и открытости деятельности Банка России и интересы самого Банка России в эффективном воздействии на банковскую систему. Конкретный перечень административных регламентов, разрабатываемых Банком России, необходимо закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», исходя из укрупненных групп функций регулятора. Возможна разработка административных регламентов на основе классификации административных процедур, осуществляемых Банком России.
Особое внимание в работе уделено исследованию мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям. Теоретический анализ правовой природы данных мер позволил автору выявить их существенное сходство с мерами административно-правового принуждения и обоснованно выдвинуть гипотезу о закреплении правовых норм, устанавливающих основания применения данных мер в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Формулировка ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ позволяет относить основания применения санкций Банка России, предусмотренных Феде-
ральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», к административным правонарушениям.
Признаком ответственности банков перед Банком России является административная противоправность, которая отличается от других видов противоправности: гражданской, дисциплинарной, материальной, уголовной, соответствующих традиционно выделяемым видам юридической ответственности (административной, уголовной, гражданской, дисциплинарной, материальной). Особенности административной противоправности заключаются в том, что она сопряжена с нарушением публичных интересов и сопровождается применением административных санкций. В отличие от уголовной противоправности административная противоправность характеризуется меньшей степенью жесткости реакции со стороны государства, что обусловлено соответственно меньшей степенью ее общественной опасности.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования.
Основные научные результаты и положения диссертации опубликованы в следующих работах автора.
1. Грицаенко P.A. Совершенствование административных процедур в банковской системе Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. -2011. -№ 2.-0,6 пл.
2. Грицаенко P.A. Нормотворческая деятельность Банка России: научные взгляды на перспективы развития // Актуальные проблемы административного права и административного процесса. Международная научно-практическая конференция, посвященная 85-летию Ю.М. Козлова и 100-летию А.Е. Лунева.-М., 2011.-0,5 пл.
3. Грицаенко P.A. Административно-правовой режим банковской деятельности: понятие и содержание // Вестник Вологодского института права и экономики ФСИН России. - 2011. - № 15 - 0,7 п.л.
Подписано в печать: 24.01.12 Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 150 экз. Заказ № 291 Отпечатано в типографии «Реглет» 105005, г. Москва, ул. Бауманская д.33 (495) 979-96-99; www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации»
61 12-12/559
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА
Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
Грицаенко Роман Анатольевич
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор
Старостин Сергей Алексеевич
Москва - 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ..............................................................................................3
ГЛАВА 1. БАНКОВСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ..........................12
1.1. Природа банковской деятельности и роль административного права в ее регулировании..................................................................................12
1.2. Особенности административно-правового регулирования банковской деятельности в условиях кризисных явлений в экономике .....42
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.........................................................................................................76
2.1. Административно-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность в России.......................................................................................76
2.2. Административно-правовые отношения в сфере банковской деятельности.....................................................................................................Ю7
2.3. Акты применения административного права в сфере банковской деятельности.....................................................................................................133
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..........................................................................................156
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.........................................................................161
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования обусловлена объективно проявившимися в условиях финансового кризиса последних лет в России потребностями укрепления банковского сектора экономики и совершенствования административно-правового регулирования банковской деятельности.
Банковские отношения и банковское законодательство в России насчитывают относительно непродолжительный период своего существования в современных рыночных условиях. Это в определенной мере сказывается как на организации управления в банковской системе, так и на правовой основе функционирования данной системы. В настоящее время продолжается процесс формирования основных банковских институтов, коррективы в который вносятся экономическими сдвигами в виде мировых финансовых кризисов. Экономические потрясения, которые ощутили многие государства в ходе последнего из таких кризисов, вызвали необходимость пересмотра политики государства в сфере банковских отношений.
Сложившееся банковское законодательство отражает комплексный характер правового регулирования банковской деятельности, различные аспекты которой регламентируются нормами конституционного, гражданского, административного, финансового права. Дискуссионным является вопрос о сформированности и путях развития банковского права как самостоятельной отрасли права. Значительную долю банковских отношений составляют отношения власти-подчинения, имеющие публичный характер. Четкое закрепление прав и обязанностей участников данных отношений в административно-правовых нормах, обеспечивающее эффективное правоприменение, представляет собой актуальную проблему, требующую научного осмысления.
В настоящее время достаточно широко освещены в научной литературе и регламентированы нормами законов вопросы регистрации и лицензирования кредитных организаций, применения к ним мер воздействия со стороны Банка России и другие. Вместе с тем, нерешенным остаются проблемы качества разрабатываемых Банком России нормативных актов, недостатки в ко-
торых вызывают нарушения прав и интересов банков; законодательного закрепления градации российских банков для дифференциации предъявляемых к ним требований.
В целях определения оптимальных способов решения указанных проблем, а также выявления перспективных направлений развития административно-правовых основ банковской деятельности целесообразно применение выработанных общей теорией права научно-методологических подходов, опирающихся на категории «механизм правового регулирования» и «правовой режим». Обращение к данным правовым явлениям позволяет проанализировать генетические и функциональные связи между отдельными административно-правовыми средствами регулирования банковских отношений, установить их роль в процессе действия правовых норм на деятельность банков.
Требуют научной проработки вопросы правовой регламентации функций Центрального банка Российской Федерации. В настоящее время он осуществляет широкий объем полномочий в отношении банков: устанавливает правила проведения банковских операций, определяет в своих актах нормативные требования к банкам, осуществляет надзор за соблюдением ими данных требований и банковского законодательства, анализирует представляемую банками отчетность. Наряду с данными административными по своей природе функциями, Банк России осуществляет рефинансирование кредитных организаций, определяет меры по их финансовому оздоровлению. Концентрация такого объема полномочий в функциях одного органа вызывает обоснованную критику как среди ученых, так и в банковском сообществе. В связи с этим заслуживает внимания анализ зарубежного опыта государственного управления банковской системой, закрепление в законах и других нормативных актах четких правовых границ, очерчивающих пределы усмотрения Банка России в реализации им своих функций.
Отдельное внимание необходимо уделить санкциям Банка России, которые он применяет в отношении банков в целях поддержания стабильности
банковской системы. По своей правовой природе данные санкции следует относить к административной ответственности, однако действующее законодательство об административной ответственности в определенной части не согласуется с банковским законодательством. В частности, существует коллизия норм, закрепленных в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»1 и в ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2.
Степень разработанности темы исследования.
Рассматриваемые в настоящей работе проблемы правового регулирования банковской деятельности привлекают внимание ученых в области различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового, административного, уголовного. Дифференциация правовых знаний о банковской деятельности позволяет выявить отдельные стороны воздействия государства и законодательства на банковские отношения.
Поскольку диссертационное исследование базируется на общетеоретических понятиях, характеризующих механизм правового регулирования, ценными явились труды таких ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, A.B. Малько, Н.И. Матузов, P.O. Халфина. Использование научных разработок в данной области направлено на выявление общих закономерностей применения правовых средств в целях государственного воздействия на банковскую систему, особенности структуры правового регулирования банковской деятельности.
В ходе работы над диссертационным исследованием особое внимание уделялось трудам ведущих ученых в области административного права: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.В. Винницкого, С.А. Голубева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова,
1 Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.
М.И. Пискотина, JI.JL Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др.
Поскольку отдельное внимание в работе уделено проблемам в области финансового и банковского права, полезным явилось обращение к трудам таких ученых, как: М.М. Агарков, Е.М. Ашмарина, А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, Е.Ю. Грачева, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г. Ефимова, М.В. Карасева, А. Курбатов, Е.А. Лебедева, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, E.H. Пастушен-ко, Е.А. Ровинский, В.М. Старилов, Г.А. Тосунян, A.M. Экмалян, Н.Д. Эриа-швили.
Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов С.А. Голубева, С.К. Дубинина, А.П. Жмулевской, Е.Б. Лауте, О.В. Озюменко. И.С. Попова, О.В. Савельевой, A.A. Фетисова, Д.А. Шевченко, О.Ю. Шпитко, рассматривающих преимущественно смежные с темой настоящего исследования вопросы.
Объектом исследования выступают отношения, возникающие в связи осуществлением банковской деятельности и государственным управлением банковской системой.
Предметом исследования являются теоретическая, законодательная и практическая базы административно-правового регулирования банковской деятельности.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в теоретическом обосновании положений о механизме административно-правового регулирования банковской деятельности, особенностях административно-правовых режимов банковской деятельности, а также разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства о банковской деятельности и практики его применения.
Исходя из поставленной цели, представляется необходимым решить следующие задачи:
- определить природу банковской деятельности и выявить роль административного права в ее регулировании;
- раскрыть соотношение частных и публичных начал в банковской деятельности;
- выявить особенности административно-правового регулирования банковской деятельности в условиях кризисных явлений в экономике, обосновать специфику административно-правовых режимов банковской деятельности;
- охарактеризовать административно-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность в России;
- выявить содержание и определить особенности административно-правовых отношений в сфере банковской деятельности, охарактеризовать административно-правовой статус субъектов данных правоотношений;
- выявить закономерности разработки и действия актов применения административного права в сфере банковской деятельности.
Методологическую основу исследования составляют диалектико-материалистический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, позволившие объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики. Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход, с помощью которого выявлены и проанализированы состав и структура банковской системы. На основе структурного анализа выявлены роль административного права в структуре правового регулирования банковской деятельности, проанализированы структурные элементы механизма административно-правового регулирования банковской деятельности. Функциональный анализ позволил уяснить содержание функций Банка России по управлению банковскими отношениями, а также дать характеристику применения в них основных административно-правовых средств. Посредством использования формально-юридического, сравнительно-правового методов были установлены пробелы и недостатки в правовом регулировании банковской деятельности, разработаны предложения по внесению изменений в дейст-
7
вующие нормативные правовые акты. На основе применения методов конкретно-социологического исследования (наблюдения, опроса) были выявлены проблемы в административно-правовых отношениях в сфере банковской деятельности, а также выработаны основные направления решения данных проблем.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе нормативные акты Банка России.
Теоретическую основу исследования составляют положения науки общей теории права, административного права, теории государственного управления, финансового и гражданского права. В работе также использовались научные труды в области экономики и банковского дела.
Эмпирическая основа исследования включает в себя:
а) результаты опросов и анкетирования представителей банков, территориальных учреждений Банка России;
б) официальные данные правовой статистики, касающиеся функционирования банковской системы;
в) материалы судебной практики по рассмотрению административно-правовых споров, возникающих между кредитными организациями и Центральным банком.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем на основе использования современных достижений общей теории права, науки административного права, теории государственного управления, теории банковского дела, а также изменений в банковском законодательстве и нормативных актах Банка России проведен анализ административно-правового регулирования банковской деятельности.
Новизной отличается предложенный диссертантом научно-методологический подход к исследованию правового регулирования банков-
ской деятельности, основанный на применении категорий «механизм правового регулирования» и «правовой режим».
Автором выявлены актуальные проблемы в административно-правовом регулировании банковской деятельности, проанализированы научные подходы к их решению и выработаны предложения по совершенствованию нормативных правовых актов о банковской деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложено в правовом регулировании банковской деятельности выделять административно-правовой механизм, представляющий собой систему административно-правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное организующее воздействие Банка России на банковские отношения.
2. Авторское определение банковской деятельности - это финансово-экономическая деятельность кредитных организаций, заключающаяся в осуществлении банковских сделок (в том числе банковских операций) и иных действий с целью извлечения прибыли, выполнения публичных функций, обеспечения качества банковских услуг, а также регулирующая и контрольная деятельность Банка России, связанная с использованием неадминистративных (экономических) методов.
3. Обоснована необходимость закрепления в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» норм, устанавливающих особенности государственного воздействия на банковскую систему в условиях банковских кризисов и составляющих чрезвычайный административно-правовой режим банковской деятельности.
4. Авторское определение понятия «банковский кризис» - это значительное ухудшение состояния экономики, проявляющееся в банковской сфере потерей финансовой устойчивости системообразующих банков, резким снижением объемов банковского кредитования и массовым оттоком средств вкладчиков из банков.
5. Разрозненность и фрагментарность норм, закрепленных в нормативных актах Банка России, в настоящее время негативно отражается на действии механизма административно-правового регулирования банковской деятельности, в связи с чем необходима выработка долгосрочной политики Банка России, направленной на создание стройной системы его нормативных актов. Порядок разработки нормативных правовых актов Банком России необходимо закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе «О нормативных правовых актах» и в специальном разделе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
6. В связи с выявленной потребностью банковской системы в развитии конкуренции и специализации на рынке банковских услуг предложено законодательно закрепить градацию банков, предусматривающую дифференциацию требований Банка России в зависимости от размера, профиля и масштабов деятельности банков.
7. Ввиду широких границ административного усмотрения и низкого уровня правовой регламентации процедур принятия правоприменительных актов Банка России предложено закрепить процедуры разработки и реализации данных актов в административных регламентах Банка России. Данная мера позволит снизить коррупциогенность и обеспечит правовыми гарантиями реализацию прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений в банковской системе.
8. Предложено детализировать в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» процедуры применения Банком России мер воздействия к банкам, в том числе процедуру отзыва лицензии у банков.
9. Основания применения санкций Банка России, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», предложено относить к административным правонарушениям. В целях устранения фр
