Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы её реализации в законодательстве Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы её реализации в законодательстве Российской Федерации»

I la правах рукописи

Щсначсв Виктор Александрович

ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕЁ РЕАЛИ ЗАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ (I)ЕДЕРАЦИИ

Специальное! i. 12.00.02 - конституционное нрано; конституционный еудеоныи процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

1 О ИЮЛ 20U

005550466 Москва 2014

005550466

Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант:

Авакьяи Сурен Адибекович

доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Акмалова Альфия Азгаропна

доктор юридических наук, профессор Бабичев Игорь Викторович доктор юридических наук,

Государственная Дума Федерального Собрания Российской

Федерации, руководитель аппарата Комитета

по федеративному устройству и вопросам местного

самоуправления

Гранкнн Игорь Васильевич

доктор юридических наук,

НИИ государствоведения и местного самоуправления, директор

Ведущая организация:

Российский университет дружбы народов

Защита состоится 03 омлчяс)^ 2014 г. в час. на заседании

диссертационного совета Д501 .бо 1.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, строение 13-14 (4-й учебный корпус), ауд. 535а.

С диссертацией можно познакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова по адресу: г. Москва, Ломоносовский проспект, д. 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812 и на сайте www.law.msu.ru

Автореферат разослан

аь Удури 2014 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета у/ Полянский Павел Львович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Минувшие два десятилетия для России ознаменовались становлением и активным развитием нового уровня публичной власти - местного самоуправления.

Начало этому процессу в современной истории России было положено принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и поправками, внесенными в Конституцию (Основной Закон) РСФСР Законом РСФСР от 24 мая 1991 года № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» на III Съезде народных депутатов РСФСР.

Согласно внесенным поправкам, из статьи 137 Конституции исключалось упоминание о Советах народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. В статью 138 было введено положение о том, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления.

Можно утверждать, что, начиная с этого времени, идет непрерывный процесс формирования местного самоуправления. На сегодняшний день действует уже четвертый по счету Закон, определяющий построение базового уровня публичной власти в Российской Федерации. При этом даже действующий сегодня Закон о местном самоуправлении регулярно подвергается значительным изменениям, затрагивающим, в том числе, и его основополагающие нормы.

Однако все-таки следует признать, что с принятием в 1993 году всенародным голосованием Конституции Российской Федерации и в 1995 году Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в России стало более полно соответствовать основным принципам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ.

При этом ряд исследователей отмечает, что Конституция Российской Федерации 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления1.

1 См. например: Волков В.Э. Местное самоуправление: Конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 3-4.

Однако данный посыл представляется неверным, который может иметь в практическом плане - если его развивать в практике судебного толкования -весьма негативные последствия. Дело в том, что Конституция Российской Федерации содержит несколько важных моментов, которые не дают возможность полностью лишить местное самоуправление автономии. Это нормы статьи 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 132, статьи 133. Нельзя забывать и о Европейской хартии местного самоуправления, которая, согласно Конституции Российской Федерации, является актом внутреннего права и по юридической силе выше федерального закона, то есть приближается к конституционным установлениям. На эту ее особенность, кстати, мало обращали внимание исследователи. Поэтому представляется, что собственно конституционные основы и международно-правовые основы местного самоуправления надо рассматривать в совокупности и взаимодействии — это, по сути, и есть конституционные основы местного самоуправления в широком смысле.

При этом такая важнейшая характеристика местного самоуправления, как круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, - на конституционном уровне не урегулирована. Нормами главы 8 Конституции Российской Федерации 1993 года заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований - «вопросов местного значения». В данном случае необходимо признать, что правовое содержание и юридическая конструкция понятия «вопросы местного значения» в Конституции Российской Федерации не раскрываются.

Одновременно в соответствии с концепцией разграничения предметов ведения и полномочий, изложенной в Конституции Российской Федерации 1993 года и в Федеральном законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», огромный массив правовых отношений по поводу осуществления местного самоуправления регламентировался актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления. Каждый субъект Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей региона самостоятельно выстраивал систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЭ) явно наметилась правовая унификация юридических конструкций местного самоуправления и его моделей по всей стране. Субъекты Российской Федерации, а в отдельных случаях и сами муниципальные образования оказались существенно ограничены в имевшихся ранее возможностях влияния на построение местного самоуправления.

Можно констатировать, что, начиная с данного периода и до настоящего времени, продолжает доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти,

который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль». По-прежнему нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый по-настоящему резерв самоорганизации общества на локальном уровне, изыскания и использования невидимых сверху источников повышения уровня благополучия и качества жизни граждан, причем в масштабах всей страны.

Вместе с тем, важно отметить, что среди 14 норм-принципов организации местного самоуправления, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления, обобщающим является принцип субсидиарное™: целесообразно сохранять полномочия у вышестоящего уровня власти только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется именно на этом уровне; в остальном же полномочия должны оставаться на уровне, который находится ближе всего к гражданам.

При этом нельзя не отметить и тот факт, что и многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что в нашей стране сформированы необходимые и достаточные конституционно-правовые основания для деятельности местного самоуправления в его традиционно-демократической европейской форме. Однако представляется, что требуется, при сохранении ее конституционной, международно-правовой и законодательной концепции, всестороннее совершенствование действующей системы местного самоуправления на базе системной государственной стратегии ее развития, основная цель которой — формирование необходимых и достаточных условий для комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, развития местных сообществ и гражданского общества на местном уровне.

Данный вывод подтверждает и тот факт, что вопрос развития местного самоуправления в Российской Федерации является актуальным не только на политической арене нашего государства, но и не в меньшей мере затрагивает мировое сообщество, о чем свидетельствуют материалы мониторингового доклада о положении местной и региональной демократии в Российской Федерации, который был обсужден и принят 28 октября 2010 года на заседании 19-й Пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ).

Согласно указанному докладу выработаны определенные рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, направленные на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе в части:

- представления окончательного варианта Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который включал бы все действующие на сегодняшний день изменения;

- отмены поправок к статье 74 Федерального закона № 1Э1-ФЗ в отношении удаления в отставку мэров с целью устранения политического давления со стороны представительных органов муниципальных образований и региональных властей;

- четкого распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и сокращения числа и сфер совместных полномочий;

- необходимости консультироваться с Конгрессом и Венецианской комиссией до окончания работы над любым законодательным документом, разрешающим национальным парламентам принимать такие законы, которые могут войти в противоречие с Европейской хартией местного самоуправления.

Представляется, что именно комплексный, системный подход государства к эволюционному развитию конституционных и международно-правовых основ, лежащих в основе ныне действующей концепции российского местного самоуправления, может позволить определить основные направления государственной политики в области местного самоуправления; взаимоувязанное решение вопросов объемов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельно-имущественных вопросов, инфраструктурного развития муниципалитетов, территориальной организации, кадрового обеспечения местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти; обеспечить стабильную, непротиворечивую правовую базу местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровнях, направленную на обеспечение автономии местного самоуправления в решении вопросов местного значения и развитии своих территорий.

С учетом этого видится необходимым разработка и принятие государственной стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, необходимо определить стратегии и тактики последующих действий, основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В данной связи, учитывая, что принимаемые в настоящий момент меры носят локальный, а не системный характер, актуальность темы исследования определяется необходимостью анализа процесса формирования конституционной концепции местного самоуправления, проблем её реализации в законодательстве современной России и выработке рекомендаций по переходу от теоретических построений местного самоуправления к необходимости разработки практической концепции дальнейшего развития местного самоуправления в России и, соответственно, совершенствования федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день в трудах отечественных и зарубежных исследователей по конституционному и муниципальному праву, государственному управлению, теории государства и права довольно широко рассмотрены многие аспекты местного самоуправления, исторические этапы его развития, субъекты. Это позволяет наиболее комплексно подойти к изучению и анализу поставленной темы исследования, а также создает

своего рода теоретическую базу, являющуюся отправной точкой для данного исследования.

К числу отечественных современных авторов, чьи работы посвящены местному самоуправлению, несомненно, следует отнести С.А. Авакьяна,

A.C. Автономова, A.A. Акмалову, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкину, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, П.П. Глущенко, И.В. Гранкина, Ю.Н. Дмитриеву,

B.В. Еремяна, A.A. Замотаева, В.А. Кирпичникова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, Е.М. Ковешникова, O.E. Кутафина, B.C. Мокрого, И.И. Овчинникова, H.JI. Пешина, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина,

A.A. Сергеева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Г.Н. Чеботарева,

B.C. Четверикова, JI.T. Чихладзе, К.Ф. Шеремета, A.A. Шишкина, Е.С. Шугрину, В.И. Фадеева и других.

Все большее количество публикаций, посвященных историческим и теоретико-практическим аспектам развития местного самоуправления, наработкам и проблемам, с которыми приходится сталкиваться на местах, появляется на страницах научных журналов. К числу их авторов относятся, в том числе, В.Ф. Абрамов, О.И. Баженова, Т.М. Бялкина, B.C. Бочко, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, A.B. Герасимов, Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьев, Ю.А. Дмитриев,

A.B. Елькина, А.Р. Еремин, A.A. Замотаев, H.A. Игнатюк, А.Т. Карасев,

B.А. Кирпичников, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, М.Н. Кирюхина, В.В. Киселев, Э. Маркварт, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, A.A. Сергеев, С.Ю. Ситникова, Л.Б. Соболева, Н.С. Тимофеев, Е.С. Шугрина, В.И. Фадеев, Г.А. Чувашова.

При бесспорной значимости данных публикаций, они, как правило, носят точечный характер и не позволяют раскрыть в полной мере сопоставление процесса формирования концепции местного самоуправления и проблем ее реализации в законодательстве современной России. Бесспорно, изданы и работы, которые достаточно комплексно освещают многие вопросы затронутой темы, как например монография И.В. Бабичева и Б.В. Смирнова «Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография», выпущенная в 2011 году, однако простор для научного исследования остается.

Регулярные научные и научно-практические исследования проводятся также Общероссийским конгрессом муниципальных образований, Фондом «Институт экономики города» и иными организациями.

Особую роль для научного осмысления хода реформы и проблем местного самоуправления сыграли регулярно проводимые научные конференции на базе юридического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, которые получили заслуженное признание у юридической научной общественности. Следует особо отметить международную научную конференцию, проведенную в период с 10 по 13 марта 2010 года, посвященную современным проблемам конституционного и муниципального строительства, участие в которой приняли более 200 ученых и практических работников,

депутатов представительных органов власти, судей конституционных, уставных судов.

Вместе с тем, наличие немалого числа публикаций вовсе не означает существования единых подходов к практической реализации теоретических аспектов построения местного самоуправления на основе конституционной концепции местного самоуправления. Как справедливо отмечают ученные, анализ современных муниципальных систем показывает, что даже в рамках одного государства местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и соответственно различных вариантов взаимодействия классических муниципальных систем2. К сожалению, некоторые вопросы в данной сфере исследованы весьма слабо. Это в том числе относится и к теме данного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ процессов практического построения муниципального уровня публичной власти на основе концепции местного самоуправления, установленной Конституцией Российской Федерации и развивающими ее правовые нормы позициями Конституционного Суда Российской Федерации, отраженными в его решениях, а также Европейской хартией местного самоуправления и концептуальными нормами федерального законодательства в сфере местного самоуправления, прежде всего, безусловно, Федерального закона № 131-Ф3. Кроме того, исследование имеет целью обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства в области рассматриваемых правоотношений.

Для достижения данных целей в работе поставлены следующие исследовательские задачи:

1) на основе положений законодательства изучить становление и развитие местного самоуправления на различных исторических этапах;

2) выявить влияние теорий местного самоуправления на формирование конституционной концепции местного самоуправления;

3) выявить положительные и отрицательные моменты различных форм построения местного самоуправления;

4) определить степень влияния законодательства на развитие и изменение концепции местного самоуправления;

5) проанализировать проблемы реализации законодательства о местном самоуправлении в современной России и пути их решения;

6) провести сопоставление норм международного права, законодательства Российской Федерации и сложившейся практики территориальной организации местного самоуправления;

7) проанализировать уровни территориальной организации местного самоуправления и провести мониторинг развития моделей территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации;

2 См. например: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 24.

8) провести обобщение практики формирования органов местного самоуправления;

9) изучить нормативно-правовую базу и обобщить практику реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий;

10) проанализировать соотносимость полномочий органов местного самоуправления, закрепленных за ними в отраслевом законодательстве, вопросам местного значения, установленным Федеральным законом № 131-ФЭ;

11) охарактеризовать современное состояние финансово-экономических основ местного самоуправления, как базиса для решения вопросов местного значения;

12) изучить и охарактеризовать проблемные вопросы муниципального правотворчества;

13) определить пути повышения качества правовой работы в органах местного самоуправления;

14) проанализировать пути защиты прав и интересов местного самоуправления;

15) определить перспективы дальнейшего развития муниципальной власти.

Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что предприняты

меры комплексного анализа ранее проведенных исследований заложенной в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве концепции местного самоуправления через призму ее формирования под влиянием различных теорий местного самоуправления, а также проведением самостоятельного исследования существенного влияния законодательства того или иного периода на развитие и изменение концепции местного самоуправления в современной истории России, с определением тех проблемных мест, которые наиболее негативно влияют на построение эффективно действующей муниципальной власти, и выработкой предложений по их устранению путем совершенствования федерального и регионального законодательства в области рассматриваемых правоотношений.

Кроме того, работа является самостоятельным комплексным исследованием соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут быть использованы при дальнейшем осмыслении проблем местного самоуправления, муниципального законодательства, а также в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в сфере местного самоуправления и преподавания курса муниципального права.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, в особенности при подготовке нормативных актов в области местного самоуправления на всех уровнях публичной власти.

Особую значимость имеет разработанный в рамках проведения настоящего исследования проект федерального закона, направленный, среди прочего, на устранение коллизий и пробелов в федеральном законодательстве (в том числе в Федеральном законе № 131-ФЭ) в сфере местного самоуправления, а именно, в части определения статуса органов и должностных лиц местного самоуправления и разграничения предметов ведения (полномочий) между ними, приведенный в приложении к диссертационной работе.

Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертации составляет совокупность методов научного познания основных положений и выводов конституционного права, муниципального права, теории государства и права, норм международного права, а также положений Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства в части системного анализа практики реализации конституционной концепции местного самоуправления.

В данной связи нормативная база исследования включает в себя международные нормативно-правовые акты, законодательные акты Российской Федерации, ряда субъектов Российской Федерации, правовые акты отдельных муниципальных образований, а также правоприменительную практику - решения судов. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Особая роль отведена анализу Федерального закона 131-ФЭ и его сопоставлению с предшествующим правовым регулированием.

В качестве нормативной базы особое место уделяется региональному законодательству, а также муниципальным нормативным правовым актам -уставам отдельных муниципальных образований и нормативным актам органов местного самоуправления.

Эмпирической базой исследования является анализ практики становления и развития местного самоуправления, формирования правовой основы местного самоуправления, собственная работа автора в органах местного самоуправления, в составе общероссийских межмуниципальных союзов и объединений, совете по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также деятельность в качестве Председателя объединения муниципальных юристов России и секретаря Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области.

Реализация теоретических основ местного самоуправления осуществляется как в форме законодательных актов органов государственной власти и местного самоуправления, так и в практической деятельности данных органов власти. Именно здесь порой методом проб и ошибок накапливается опыт, необходимый для дальнейшего совершенствования местного самоуправления в России.

В работе использованы исторический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, технико-юридический и другие методы научного познания.

Положения, выносимые на защиту. Результатом разработки темы диссертации являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:

1. Представляется обоснованным вывод, что синтез различных теорий местного самоуправления находит свое выражение в рамках действующего законодательства. С учетом изменения законодательства меняется и набор содержательных компонентов тех или иных теорий, что лишний раз подтверждает более существенное влияние текущего законодательства на развитие, а если быть более точным, изменение концепции местного самоуправления в тот или иной период времени, чем влияние на нее самих теорий местного самоуправления.

2. Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления содержит массу примеров противоречия базовым принципам, заложенным в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления. Подобное положение недопустимо. В ходе проведения реформы местного самоуправления, о которой говорил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года, следует обеспечить совершенствование нормативных правовых основ муниципального строительства, в том числе и приведения законодательства о местном самоуправлении в соответствие с предписаниями конституционных и международных норм.

3. Одной из негативных тенденций государственного и муниципального строительства в Российской Федерации является неуклонное, в какой-то мере планомерное, встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Демократические начала, которые должны лежать в основе построения местного самоуправления, подменяются бюрократизацией местного аппарата. В данной связи представляется необходимым активизировать процессы, направленные на четкое распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, в том числе в части сокращения числа и сфер совместных полномочий, а также законодательного закрепления пределов возможного вмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность друг друга.

Распоряжение Президента Российской Федерации № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» было подписано еще в июне 2011 года. В соответствии с документом созданы две рабочие группы: группа по правовым вопросам децентрализации власти и группа по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям, провести необходимую работу которым было поручено до 1 декабря 2011 года. Результата нет до сих пор.

4. В законодательстве недостает императивных норм, устанавливающих обязательность учета предложений и решений, принимаемых (проводимых) с участием населения; в свою очередь, негативными последствиями становятся политическое равнодушие и правовой нигилизм населения в данной связи. Представляется необходимым в ходе муниципальной реформы включить соответствующие дополнения в Федеральный закон № 131-ФЭ, способствующие

более полному учету предложений населения по вопросам развития местного самоуправления в целом и в рамках конкретных муниципальных образований, выработка мер, направленных на перестроение соответствующей правоприменительной практики.

5. Диссертант приходит к выводу об отсутствии логической и законодательной связи между административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, которое регламентируется региональным законодательством, и территориальными основами местного самоуправления, императивно установленными Федеральным законом 131-ФЭ; при этом субъекты Российской Федерации оказались искусственно ограничены в построении системы местного самоуправления, учитывающей местную специфику. Налицо факт: отказ от региональной модели построения местного самоуправления, заложенной в прежнем Федеральном законе 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не принес ожидаемых результатов. Предлагается принять меры по совершенствованию федерального законодательства в части правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления, поскольку реализация Федерального закона № 131-Ф3 в данном вопросе вызывает массу сложностей.

6. Активное введение пропорциональной системы выборов в органы местного самоуправления, что имело место в последние годы, подрывает саму сущность местного самоуправления. Партийный принцип выдвижения списков кандидатов в муниципальные депутаты, сложный сам по себе даже в условиях существования прежних семи политических партий, оказался еще более трудно применимым, когда число партий приблизилось к 80. При этом голосование по избирательным округам упрочивает связи депутатов с населением. Поэтому необходима оптимизация избирательных систем, а также корректировка норм Федерального закона № 131-ФЭ в части недопущения «навязывания» преимуществ какой-либо избирательной системы на местном уровне; решение данного вопроса целесообразно отдать муниципальным образованиям, как это было ранее закреплено в указанном Федеральном законе.

7. Необходимо уточнение в части определения статуса органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица, аналогично статусу государственных органов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон № 1Э1-ФЗ и в гражданское законодательство.

8. Целый ряд положений действующего федерального законодательства, в том числе Федерального закона № 131-Ф3, способствует ограничению самостоятельности муниципальных образований в виду чрезмерного административного воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее наглядно это проявляется в вопросах преобразования и изменения границ муниципальных образований, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в формировании

органов местного самоуправления, в назначении глав местных администраций, в возможности досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. В данной связи представляется необходимой соответствующая корректировка федерального законодательства в сфере местного самоуправления.

9. Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЭ предусматривает одинаковые перечни вопросов местного значения для всех муниципальных образований одного типа (статья 14 — для всех поселений, статья 15 — для всех муниципальных районов, статья 16 - для всех городских округов), независимо от их реальных возможностей и местных особенностей. Таким образом, на сегодняшний день не решена одна из базовых проблем местного самоуправления, связанная с определением объема вопросов местного значения в зависимости от возможности их реализации конкретным муниципальным образованием. При этом сами перечни вопросов местного значения неоднократно подвергались увеличению без изменения финансовых ресурсов муниципалитетов. В данной связи представляется необходимым законодательное закрепление в Федеральном законе № 131-ФЭ принципа соизмеримости ресурсов местного самоуправления, предоставленным им полномочиям, в том числе путем разделения вопросов местного значения для городских поселений и для сельских поселений.

10. Выявлены факты неоправданного увеличения количества отдельных государственных полномочий, передаваемых для исполнения органам местного самоуправления. В данной связи предлагается дополнить Федеральный закон № 131-Ф3 критериями, ограничивающими максимальный объем передаваемых на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий. При этом должно обязательно соблюдаться условие, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления - о необходимости предварительной консультации с органами местного самоуправления перед принятием решений, затрагивающих права местного самоуправления, в том числе о передаче государственных полномочий.

11. Действующее законодательство не содержит четких критериев определения полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве. Расплывчатые формулировки вопросов местного значения, закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЭ, позволяют, без каких бы то ни было ограничений, «детализировать» полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а фактически расширять сферу финансово затратных обязательств муниципальных образований. В данной связи представляется, что Федеральный закон № 131-Ф3 должен содержать критерии, обязательные для руководства при определении законодателем полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве.

12. Практика свидетельствует о том, что у органов местного самоуправления отсутствуют реальные контрольные полномочия, а также возможности применения ими мер административного воздействия, что значительно снижает эффективность решения вопросов местного значения в таких сферах, как организация транспортного обслуживания населения, дорожная

деятельность, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В данной связи требуется обеспечить разработку и введение правовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности физических и юридических лиц по результатам проверок в рамках муниципального контроля.

13. В свою очередь на практике имеет место необоснованное привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение полномочий в сфере решения вопросов местного значения. Активное применение штрафных санкций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, оплачиваемых за счет средств местного бюджета, оказывает крайне негативное влияние на финансовое состояние муниципальных образований. В данной связи предлагается законодательное закрепление принципа: допустимо привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение полномочий по решению вопросов местного значения лишь в рамках имеющихся бюджетных возможностей, а также применение предупреждения в виде санкции за административные правонарушения. Таким образом, будет установлен принцип соразмерности ответственности реально имеющимся у муниципалитетов возможностям.

14. Необходимо повышение качества муниципального правотворчества, а также правовой работы в органах местного самоуправления, в том числе, путем установления на законодательной основе единых методических стандартов в данных сферах.

15. Обладают достаточным потенциалом советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации в сфере организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами публичной власти всех уровней, который к настоящему времени не раскрыт в полной мере. В данной связи представляется необходимым уточнение законодательства в отношении статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе № 131-ФЭ должен быть установлен обязательный минимум задач, решаемых советами муниципальных образований. Кроме того, необходимо создание советов муниципальных образований по специальным признакам (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, моногорода).

16. Действующее законодательство о местном самоуправлении требует существенной доработки в части уточнения понятийного аппарата, в том числе, путем устранения неконкретности и размытости в определении вопросов местного значения, а также не имеющих легального определения расплывчатых терминов и понятий, среди которых «организация», «обеспечение», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «оказание содействия», особенно широко используемых в Федеральном законе № 131-ФЭ. Именно неясность и неточность понятийного аппарата вызывает целый ряд серьезнейших проблем в сфере реализации органами местного самоуправления своих полномочий и, кроме

того, позволяет возлагать на органы местного самоуправления полномочия, являющиеся по сути государственными, без какого бы то ни было финансового обеспечения.

Степень достоверности и апробации результатов исследования.

Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Мнение и взгляды автора, обобщение его опыта по организации местного самоуправления и опыта нормотворческой деятельности опубликованы в монографии «Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (Федеральный и региональный аспекты)» (Оренбург, 2004), сборнике методических материалов «Организация правовой работы в органах местного самоуправления» (Оренбург, 2007), монографии «Муниципальный правотворческий процесс» (Оренбург, 2008, 2012), авторском сборнике статей по муниципальной тематике «Местное самоуправление в современной России» (Оренбург, 2010) и ряде других.

Автором опубликовано более чем 50 научных статей, 30 из которых в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых согласно перечню, сформированному Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Взгляды автора были доложены на ряде общероссийских научно-практических совещаний. Автор является организатором регулярно (ежегодно) проводимых Общероссийских муниципальных правовых форумов.

Положения, выносимые на защиту, были использованы в процессе работы автора в Совете (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, автономной некоммерческой организации «Правовой центр местного самоуправления Оренбургской области», некоммерческого партнерства «Объединение муниципальных юристов России».

Структура работы. Диссертация выстроена в соответствии с логикой проведенного исследования и состоит из введения, пяти глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения и библиографического списка, включающего перечень нормативных правовых актов, материалов судебной практики и других официальных документов, а также перечень использованных научных и учебно-методических работ, одного приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается значение выбранной темы, ее актуальность, степень разработанности, цели и задачи исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведенной работы, ее методология и методы исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость исследования, степень достоверности и апробации результатов исследования.

Первая глава «Становление конституционной концепции местного самоуправления и ее развитие под влиянием законодательства того или иного периода в современной истории России» состоит из трех параграфов и посвящена становлению конституционной концепции местного самоуправления в современной истории России с учетом влияния на ее формирование различных теорий местного самоуправления и, порой в большой степени, особенностей законодательства того или иного периода времени - на ее развитие и изменение.

В данной связи в рамках настоящей главы проводится анализ основных теорий местного самоуправления на предмет синтеза их отражения в законодательстве о местном самоуправлении в частности и, как следствие, в конституционной концепции местного самоуправления России, в целом.

В первом параграфе «Синтез теорий местного самоуправления в законодательстве России и их влияние на формирование концепции местного самоуправления» обосновано констатируется, что развитие конституционной концепции местного самоуправления в России неразрывно связано с разработкой теоретических концепций местного самоуправления, а также с формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность, на различных исторических этапах возникновения и эволюции местного самоуправления как децентрализованной формы управления.

При этом основной является позиция, что концепция местного самоуправления, как на этапе ее формирования, так и на различных стадиях реформирования и развития, должна базироваться на сформированных теоретических взглядах, а также на сложившейся ситуации в системе местного самоуправления - с одной стороны; и реагировать на вызовы времени, такие как дефрагментация общества, демографические и миграционные процессы, находящие отражение в текущем законодательстве, последствия которых в разрезе местного самоуправления еще всерьез не анализировались, - с другой стороны.

В данной связи в рамках исследования поставлен вопрос, - из каких рамочных условий необходимо исходить при определении концепции местного самоуправления на том или ином этапе развития? Либо говорить, что ничего до этого не было в принципе и с нуля пытаться создать некую модель, формируя свое видение и не пытаясь оградить себя определенными рамками; либо отталкиваться от исторически сформированных теорий местного самоуправления и определенного международно-правового, конституционного и, что немаловажно, законодательного каркаса, характерного для того или иного периода времени (для современного этапа - это Европейская хартия местного самоуправления и Конституция Российской Федерации).

В итоге бесспорным представляется вывод, что общепризнанной теории местного самоуправления в настоящее время еще не создано, а существующие теории являются не более чем отдельными концепциями и моделями местного самоуправления, которые формировались на стыке государствоведческих, управленческих, экономических, географических и ряда других научных дисциплин. Интеграция данных теорий или их определенных направлений позволяет сегодня создать некую целостную теорию местного самоуправления,

приемлемую для того или иного демократического государства. Так, используя существующие концепции и модели местного самоуправления, различный синтез которых находит свое отражение в текущем законодательстве, демократические государства создают свои модели местного самоуправления.

Таким образом, в результате проведенного анализа наблюдается неразрывная связь между законодательно закрепленными нормами того или иного периода в сфере муниципального управления с различными теориями местного самоуправления и их влияние на формирование и развитие концепции местного самоуправления, что дает повод для перехода к историческому анализу развития конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время.

Во втором параграфе «Влияние законодательства на развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время» как раз и рассматривается указанный этап развития конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время под влиянием текущего законодательства.

В частности отмечается, что Россия с точки зрения организации системы управления является уникальной страной. Выражается это в том, что реализуемая система управления, в том числе на местном уровне, представляет собой синтез двух практик: советских методов административно-командного управления и переносимых на российскую почву методов, характерных для стран с развитой экономикой. Неизбежные издержки такого сочетания приходилось преодолевать ценой серьезных усилий. И Федеральный закон № 131-ФЭ — одна из таких попыток. Поэтому, характеризуя недостатки данного законодательного акта, следует, во-первых, принимать во внимание реалии, в которых он разрабатывался и принимался. Во-вторых, концентрироваться не на его формальной критике, а на выявлении узловых проблем, которые Закон, в своем нынешнем виде, не позволяет преодолеть.

Невзирая на проанализированные в рамках данного параграфа недостатки и пробелы автор приходит к выводу: в результате построения двухуровневой модели был сделан значительный шаг по реформированию местного самоуправления. От осуществления местного самоуправления преимущественно на уровне районов в качестве низового звена был сделан к его внедрению и развитию также и на уровне поселений, особенно сельских поселений. Однако, к сожалению, на данном этапе приходится констатировать факт устранения и самоустранения населения от решения большинства публичных вопросов и, в частности, от реализации своего права на местное самоуправление.

Итогом параграфа является вывод, что становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс. Муниципальная реформа еще далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике, в связи с чем, необходима дальнейшая модернизация существующей системы местного самоуправления.

Третий параграф «Проблемы реализации конституционной концепции местного самоуправления в современной России в свете законодательства о

местном самоуправлении и пути их решения», подводя итог историческому анализу становления и развития местного самоуправления, показывает, что процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем в Российской Федерации не завершен. В предыдущих параграфах настоящей главы предпринята попытка осмысления первого опыта местного самоуправления, с целью более объективного представления функционирования современной модели местного самоуправления в России, выявления основных проблем реализации законодательства о местном самоуправлении и выработки предложений по их решению. Данное осмысление показало, что несмотря на имеющиеся достижения, реальные результаты муниципальной реформы далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу, в связи с чем, в последующих главах настоящей работы будут более подробно проанализированы тенденции формирования и развития таких основных элементов концепции местного самоуправления, как территориальные и организационные основы МСУ, основы компетенции органов местного самоуправления, а также одни из наиболее важных факторов, влияющих на формирование данных элементов - муниципальное правотворчество и организация правовой работы в органах местного самоуправления.

Вместе с тем в завершении параграфа и, соответственно, главы первой работы, сформулированы те основные цели, на достижение которых, как представляется, в первую очередь должно быть направлено дальнейшее совершенствование основ местного самоуправления.

Первая цель - формирование стабильной и более совершенной законодательной базы местного самоуправления, четкое и оптимальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

Вторая цель - приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов.

Третья цель - приближение муниципальной власти к населению, формирование структур гражданского общества на местном уровне, вовлечение широких слоев населения в самоуправленческий процесс.

Вторая глава «Основы территориальной организации местного самоуправления в современной России как одного из основных элементов концепции местного самоуправления» состоит из трех параграфов и посвящена вопросам формирования и изменения законодательства, регулирующего правоотношения в сфере территориальной организации местного самоуправления, и его влиянию на развитие концепции местного самоуправления в Российской Федерации.

В первом параграфе «Развитие территориальных основ конституционной концепции местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации» внимание уделено развитию законодательства России и сложившейся практике территориальной организации местного самоуправления.

Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в России остается одним из актуальных и спорных, вызывающих дискуссии в кругах научных и практических работников. Актуальность рассмотрения данного вопроса в рамках настоящей работы

обусловлена необходимостью соотношения территориальной организации местного самоуправления с конституционной концепцией местного самоуправления, с учетом исторических этапов становления и развития местного самоуправления, а также практики развития и реализации норм международного права и законодательства Российской Федерации в данной сфере.

Во втором параграфе «Принципы территориальной организации местного самоуправления» констатируется, что, к сожалению, ряд основополагающих принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом № 1Э1-ФЗ, во многих регионах в отношении части муниципальных образований игнорируется, подменяется видимостью реформы. Принципиальные вопросы, связанные с установлением законами субъекта Российской Федерации границ муниципальных образований, и наделение их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района решались во многих случаях без участия населения, без участия всего спектра общественных объединений граждан, нередко даже вопреки воле населения, вопреки его интересам. А ведь это был один из важнейших этапов реформы, который во многом был призван определить на длительный период концепцию организации местного самоуправления и главное — ее поддержку со стороны населения.

Параграф третий «Мониторинг развития моделей территориальной организации местного самоуправления в современной России» посвящен анализу развития территориальной организации местного самоуправления в новейшей истории России. Проведенный в предыдущих параграфах настоящей главы анализ показывает, что организация местной власти требует определения территориальных основ ее построения. При этом модель территориальной организации местного самоуправления в целом зависит от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также от воздействия целого ряда иных факторов: исторических и иных местных обычаев и традиций, особенностей геополитического положения, ресурсного потенциала, особенностей взаимоотношений с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и др.

Однако, следует однозначный вывод, что законодатель положениями Федерального закона № 131-ФЭ унифицировал модели местного самоуправления и, как следствие, виды муниципальных образований и уровни осуществления местного самоуправления.

Проведенный в рамках настоящего параграфа анализ позволяет сделать, среди прочего, вывод, что новым возможным вариантом двухуровневой системы местного самоуправления являются городские агломерации. Внутриагломерационные муниципальные образования находятся с городской агломерацией в компетенционных взаимоотношениях, сходных с теми, в которых находятся муниципальный район и входящие в него поселения. Внутриагломерационные поселения осуществляют тот объем полномочий, который им делегирован городской агломерацией. Но в случае с городской агломерацией два уровня местного самоуправления как раз необходимы для того, чтобы граждане, проживающие в городской агломерации, могли более полно

осуществить свое право на местное самоуправление, используя для этого как уровень внутриагломерационного муниципалитета, так и уровень самой агломерации, и чтобы при этом сохранялся город как единая поселенческая система.

Однако, оценивая существующее положение вещей, приходится сделать вывод: практика формирования агломераций намного опережает теорию управления, государственное регулирование, в том числе и в отношении местного самоуправления. Несмотря на то, что понятие агломерации встречается практически во всех программах и стратегиях развития регионов, в федеральном законодательстве оно отсутствует. Законодательство не запрещает, но и не содействует этому процессу; отсутствует эффективная инфраструктура поддержки агломераций, согласованная система документов долгосрочного развития. Задача состоит в том, чтобы поддержать естественные процессы, определяющие развитие агломераций в России, и для ее решения требуются соответствующие публичные институты и единые подходы, направленные на стимулирование межмуниципального хозяйственного взаимодействия.

Кроме того, рассмотрение концепции территориальной организации местного самоуправления в современной России позволяет сделать определенные выводы с целью ее дальнейшего совершенствования. Так, представляется необходимым разрешить следующие вопросы:

- разработать стратегию пространственного развития в Российской Федерации для создания условий комплексного подхода к организации территории, в том числе сельских территорий;

- определить меры стимулирования межмуниципального сотрудничества между городами — центрами муниципальных районов и сельскими поселениями, между несколькими сельскими поселениями, между городскими округами и прилегающими муниципальными районами для развития агломераций, а также для активизации сбыта и переработки сельскохозяйственной продукции;

- предоставить право городским округам и поселениям распоряжаться землей, государственная собственность на которую не разграничена, и общераспространенными полезными ископаемыми как дополнительными источниками доходов бюджетов городских округов и поселений;

- разработать и принять федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства (территориальной организации) в субъектах Российской Федерации, в котором определить правовое содержание понятия «населенный пункт» как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации;

- привести во взаимное соответствие положения Федерального закона № 1Э1-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации в части возможности отражения в генеральном плане городского поселения территорий, предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной

инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения;

- с учетом большого разнообразия местных условий предусмотреть целесообразность принятия конкретных решений по оптимизации территориальной организации местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим Федеральным законом и с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях. При этом определить, что каждое укрупнение муниципальных образований должно быть всесторонне обосновано с учетом вышеизложенных подходов и не приводить к ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления. При этом следует установить, что территориальные размеры нового поселения должны обеспечивать гражданам нормальную транспортную доступность органов местного самоуправления и организаций сферы услуг. В остальных случаях приоритет должен отдаваться межмуниципальному сотрудничеству.

Глава третья «Значение организационной основы местного самоуправления в формировании целостной концепции местного самоуправления» состоит из трех параграфов и посвящена анализу формирования организационной основы местного самоуправления, ее отражению в законодательстве и, соответственно, влиянию на построение целостной концепции местного самоуправления в Российской Федерации.

В первом параграфе «Построение организационной основы местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации» на основе анализа базовых федеральных законов и других материалов (источников), предпринята попытка найти ответы на вопросы, связанные с практикой и проблемами построения организационной основы местного самоуправления.

Без сомнения, важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

При этом проведенный анализ показывает, что налицо законодательно-допускаемое вмешательство органов государственной власти в процесс формирования органов местного самоуправления (назначения на должность должностных лиц органов местного самоуправления) и определения их компетенции по отдельным вопросам.

Вопросы функционирования органов местного самоуправления, формирования структуры органов местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти всех уровней, равно как и детальность законодательного регулирования основ местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, несомненно, являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления, что более подробно рассмотрено в последующих параграфах настоящей главы.

Во втором параграфе «Структура органов местного самоуправления и мониторинг ее развития в современной России» анализируется тенденции формирования различных структур органов местного самоуправления под влиянием изменяющегося законодательства и мониторинг их (структур) развития в современной России.

Ни для кого не секрет: хотя и по концепциям местного самоуправления, и по отражающему их законодательству институты непосредственной демократии считаются ключевыми в организации местного самоуправления, важную роль при решении вопросов местного значения играют органы местного самоуправления. Это и представительные органы муниципальных образований, которые формируются населением и несут перед ним ответственность, и другие органы местного самоуправления - причем надо сказать откровенно, что основная масса соответствующих вопросов решается такими органами самостоятельно, несмотря на то, что они подотчетны представительным органам.

Следовательно, органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления.

При этом, правовая теория и практика правоприменения ставят ряд вопросов, связанных с органами местного самоуправления, их системой, структурой, их статусом, местом в юридической конструкции муниципального образования, взаимоотношениями с муниципальным образованием как публично-правовой системой и составляющими ее элементами, с органами государственной власти, что и является предметом рассмотрения настоящего параграфа и еще раз подтверждает актуальность темы настоящей главы.

Третий параграф «Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и практика их реализации» посвящен взаимодействию органов государственной власти всех уровней с органами местного самоуправления и направлен на выявление законодательно установленных пределов вмешательства указанных органов в деятельность друг друга либо выработку предложений по установлению таких критериев.

Федерализация государства обусловила обособление нескольких уровней власти (включая местное самоуправление) с их собственной компетенцией. Эта «вертикальная» дезинтеграция дополняется на каждом уровне «горизонтальным» разделением властей, пока трудно находящих общий язык, а чаще просто конкурирующих между собой. И, наконец, все это происходит на фоне сильно различающихся условий в регионах — субъектах Федерации. Таким образом, местное самоуправление выступает как общий, единый объект государственной политики, формирующейся и реализуемой многими центрами принятия решений. И чтобы эта политика оказалась эффективной, она должна быть согласованной, учитывающей интересы сторон и ориентирующей их на достижение общих целей.

Выделение органов местного самоуправления в обособленную систему и придание ей статуса самостоятельной публичной власти не влечет полного разрыва взаимоотношений с органами государственной власти и, более того, не освобождает государство от обязанности создания необходимых условий для развития муниципальной власти. Помимо законодательного закрепления организационных основ местного самоуправления, рассмотренных в предыдущих

параграфах настоящей главы, местное самоуправление не может динамично развиваться без материальной базы и достаточных для его функционирования финансовых средств. В этой связи федеральное законодательство закрепляет правила владения, пользования и распоряжения объектами собственности. Государство посредством установления налогов и сборов формирует казну и устанавливает правила распределения бюджетных средств, а также определяет предметы ведения и объем полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления. Приняв на себя выполнение этих важных для функционирования местных публичных институтов функций, государство обязывается осуществлять их в соответствии с целями, которые ставятся перед любой публичной властью.

Большое значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику, что и явилось основным предметом рассмотрения настоящего параграфа.

Глава четвертая «Основы компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий в качестве элемента концепции местного самоуправления» состоит из трех параграфов и раскрывает проблемы соотношения компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе № 1Э1-ФЗ и, самое главное, в отраслевом законодательстве, содержания самих вопросов местного значения, установленных статьями 14, 15, 16 Федерального закона № 131-Ф3, а также исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

В первом параграфе «Реализация основ компетенции органов местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации» анализируется законодательство и сложившаяся практика реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.

Автор делает вывод, что используемое в действующем федеральном законодательстве понятие «вопросы местного значения» является далеко не самым удачным. Использование данного понятия в попытках очертить сферу деятельности, а также объем обязанностей органов местного самоуправления в общей структуре органов публичной власти приводит лишь к внутренним противоречиям. Использование понятия «предметы ведения» видится более приемлемым. Согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации предметы ведения в равной мере есть у самой Федерации, у ее субъектов, соответственно предметы ведения могут быть и на уровне местного самоуправления.

Кроме того, проведенный анализ содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЭ перечней вопросов местного значения для отдельных типов муниципальных образований (статьи 14, 15, 16) и полномочий органов местного самоуправления по их решению (статья 17 Федерального закона № 131-Ф3, отраслевые федеральные законы) позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, критерии разграничения вопросов местного значения не находят в Федеральном законе № 131-ФЭ последовательного закрепления. Многие вопросы выделяются по функциональному признаку либо одновременно по отраслевому (предметному) и по функциональным критериям (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 16 и др.), а это нарушает логику разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению. Например, принятие уставов и других муниципальных правовых актов рассматривается как полномочие по решению вопросов местного значения, а формирование, утверждение и исполнение местного бюджета - как вопрос местного значения.

Во-вторых, Федеральный закон № 131-Ф3 закрепляет вопросы местного значения применительно к конкретным видам муниципальных образований на основе принципа «исчерпывающего регулирования» перечня таких вопросов. Согласно статье 18 данного Закона перечни вопросов местного значения могут быть изменены лишь в результате внесения изменений и дополнений непосредственно в Федеральный закон № 131-Ф3. Круг же полномочий по решению вопросов местного значения может конкретизироваться в иных федеральных законах, а также уставах муниципальных образований. Вместе с тем, установленный вопрос местного значения законодатель нередко обозначает в отраслевом законе в качестве полномочия органов местного самоуправления, не усматривая между указанными категориями какой-либо разницы. Более того, и в самом Федеральном законе № 131-Ф3 вопросы местного значения в некоторых случаях определяются как «осуществление полномочий» в определенной сфере в соответствии с законодательством Российской Федерации (например, пункты 5, 6, 31 части 1 статьи 14, пункты 5, 28 части 1 статьи 15, пункты 5, 6, 36 части 1 статьи 16).

Одновременно в диссертации сформулировано мнение, что усмотрение законодателя при определении круга вопросов местного значения для муниципальных образований различных типов не может быть беспредельным: границы такого усмотрения очерчиваются, прежде всего, действием общих принципов организации местного самоуправления, вытекающих из Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и Федерального закона № 131-Ф3. Ключевое значение в процессе определения круга вопросов местного значения имеет критерий «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения», который в свою очередь нуждается в законодательной конкретизации.

Следующим негативным моментом, рассмотренным в рамках данного параграфа и вызывающим затруднения в правоприменительной практике, является тот факт, что в действующем законодательстве в отношении государственных полномочий, наряду с понятием «наделение» употребляются также понятия «передача» и «делегирование» органам местного самоуправления.

В связи с этим предлагается следующее соотношение рассматриваемых понятий:

наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - передача или делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

- передача полномочий — способ регулирования полномочий органов местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления;

- делегирование полномочий - предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на какой-либо срок или бессрочно.

Для определения, какое из рассматриваемых понятий более верно использовать в законодательстве Российской Федерации, важным представляется проведение сравнительного анализа законодательных актов Российской Федерации с Европейской хартией местного самоуправления.

На основании изложенного делается вывод, что необходимо дать определение данного понятия исходя из того, что под этим действием подразумевает российский законодатель, закрепив его в статье 2 Федерального закона № 1Э1-ФЗ.

Приведенный в настоящем параграфе анализ позволяет перейти непосредственно к мониторингу практики реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения и переданных государственных полномочий с целью выявления ключевых проблем и выработки предложений по их устранению на настоящем этапе.

Во втором параграфе «Мониторинг реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения» отмечается, что на основании проведенного мониторинга, для разрешения выявленных проблем, в первую очередь необходимо:

- провести ряд действий, направленных на уточнение принципов разграничения полномочий, в том числе, связанных с территориальной организацией муниципальных образований. С этой целью целесообразно установление критериев численности населения для наделения статусом городского или сельского поселения, а также городского округа, включая численность населения, проживающего в административном центре муниципального образования. Из-за отсутствия данного критерия происходит неравномерное распределение полномочий между поселениями. На сегодняшний день объем полномочий равен и для сельского поселения с населением до 1 тысячи человек и для городского поселения с численностью 100 - 150 тысяч человек;

- усилить роль регионального законодательства в части дифференциации вопросов местного значения между городским и сельским поселениями;

- провести экспертизу Федерального закона № 131-ФЭ и смежного с ним отраслевого законодательства на предмет четкого разграничения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления». По результатам проведения такого разграничения перенести отдельные вопросы из перечня полномочий органов местного самоуправления в перечень вопросов местного значения и наоборот;

- установить, что расчет потребности органов местного самоуправления в финансовых средствах должен осуществляться в соответствии с перечнем

вопросов местного значения, а не перечнем полномочий органов местного самоуправления;

возвратить органам местного самоуправления городов — административных центров субъектов Российской Федерации полномочие по распоряжению земельными участками, расположенными на территории данных городов, отменив соответствующие нормы Федерального закона № 53-Ф3, предоставляющие субъектам Российской Федерации право изымать данное полномочие органов местного самоуправления из их компетенции;

- отнести вопросы, закрепленные в статьях 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЭ, и не отнесенные к вопросам местного значения, на исполнение которых в настоящий момент органам местного самоуправления предоставлено право, к числу вопросов, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в качестве отдельных государственных полномочий, с передачей соответствующих финансовых и материальных ресурсов для их исполнения.

Представляется, что данные меры позволят решить проблемы определения вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, формирования их взаимосвязанных перечней, что, в конечно итоге, будет способствовать эффективному разграничению полномочий между органами публичной власти и, соответственно, более качественному обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Параграф третий «Мониторинг реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий» посвящен анализу исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Общеизвестным фактом является то, что осуществление полномочий является обязанностью органов местного самоуправления. В случае если орган местного самоуправления не осуществляет какое-либо полномочие, его бездействие может быть обжаловано в суде. В то же время реализация прав не является обязанностью органов местного самоуправления. Такие права по умолчанию не входят в компетенцию органов местного самоуправления и могут быть к ней отнесены только посредством принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования, т.е. в случае, если представительный орган принял решение о реализации такого права, иные органы местного самоуправления муниципального образования несут обязанность по его реализации. Если же представительный орган муниципального образования не счел необходимым принять решение о реализации такого права на территории муниципального образования, иные органы местного самоуправления его не реализуют.

В данной связи проблематичным представляется вопрос о том, чем является осуществление отдельных государственных полномочий для органов местного самоуправления - правом или обязанностью. Данный вопрос является предпосылкой для проведения исследования в рамках настоящего параграфа.

Итогом проведенной работы является вывод, что с целью исключения размывания конституционной модели местного самоуправления, сформированной

к настоящему моменту в Российской Федерации, на федеральном уровне следует более детально регламентировать вопрос делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, путем конкретизации в Федеральном законе № 131-Ф3, и иных смежных федеральных законах, процедуры передачи отдельных государственных полномочий, исполнения полномочий, порядка определения нормативов для расчета финансовых средств, необходимых для реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, перечня полномочий, возможных к передаче органам местного самоуправления, а также их максимального объема, процедуры согласования самой передачи полномочий, а также методики расчета и объемов финансовых средств и материальных ресурсов, передаваемых на исполнение отдельных государственных полномочий.

Очевидно, что проблем, с которыми сталкиваются муниципальные образования, как в части реализации переданных государственных полномочий, так и в иных сферах своей деятельности, гораздо больше, чем названо, а любая из обозначенных гораздо глубже и сложнее. Поэтому особую роль в решении многих из них, достижении поставленных целей играет муниципальное правотворчество, включая внесение в установленном порядке законодательных инициатив по принятию и корректировке региональных законов, а также предложений о внесении законодательных инициатив субъектом Российской Федерации по изменению федерального законодательства. Данное обстоятельство (в совокупности с вопросами, рассмотренными в рамках второй, третей и настоящей глав) является основанием для изучения факторов, влияющих на формирование основных элементов концепции местного самоуправления, а именно процессов муниципального правотворчества и организации правовой работы в органах местного самоуправления.

Глава пятая «Муниципальное правотворчество и организация правовой работы в органах местного самоуправления — факторы, влияющие на формирование основных элементов концепции местного самоуправления» состоит из двух параграфов и как раз посвящена вышеуказанному вопросу.

В первом параграфе «Законодательные основы и тенденции развития практики муниципального правотворчества» анализируется сложившаяся практика муниципального правотворчества, ее законодательные основы и тенденции развития.

Принятие муниципальных правовых актов является первоочередным полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Кроме того, система муниципальных правовых актов является одним из элементов всей российской правовой системы.

С учетом проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

- муниципальное правотворчество является важнейшим инструментом как осуществления местного самоуправления населением непосредственно, так и реализации управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления;

- при введении в действие федеральных и региональных законов необходимо предусматривать в них разумные сроки, необходимые для

подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов (приведение их в соответствие с изменениями, произошедшими в федеральном и (или) региональном законодательстве);

- необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЭ, корректирующих понятие «муниципальный правовой акт»;

- закрепленное на уровне Федерального закона № 131-ФЭ право граждан инициировать принятие муниципального правового акта, являясь важнейшей гарантией непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, нуждается в корректировке, путем закрепления в указанном Законе дифференцированного значения максимального предела минимальной численности инициативной группы граждан в зависимости от численности населения муниципального образования, аналогично тому, как это установлено в отношении количества депутатов представительного органа местного самоуправления в части 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЭ;

- при разработке проектов нормативных правовых актов следует максимально избегать необоснованного применения отсылочных норм, как затрудняющих правоприменительную практику и порождающих правовые коллизии;

- гарантией разработки качественного нормативного правого акта является строгое соблюдение особых правил и приемов формирования правовых предписаний, то есть юридической техники, в связи с чем, законодательное закрепление общих правил юридической техники позволило бы более качественно осуществлять правотворческую деятельность органам местного самоуправления и их должностным лицам, сделало бы создание правовых актов более простым для тех муниципальных образований, в которых отсутствуют квалифицированные специалисты;

- необходимо разработать и принять Федеральный закон «О порядке подготовки проектов нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления», направленный на упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения;

- необходимо установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

- на практике зачастую умаляется значение устава муниципального образования, что вызвано рядом недоработок, коллизий, пробелов действующего законодательства в анализируемой сфере. В процессе применения правовых норм, имеющих отношение к вопросам уставной регуляции, выявляются проблемы,

необходимость разрешения которых обозначена выше и требует законодательного вмешательства;

- необходимо развитие информационных технологий в законодательном процессе;

- для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне.

Во втором параграфе «Правовая работа в органах местного самоуправления», подводя итоги всей пятой главы, автор делает выводы — прежде чем приниматься за муниципальное правотворчество, необходимо изучить все существующее законодательство, для того чтобы:

- не создавать противоречащих ему актов;

- иметь четкое представление о предмете регулирования и собственной компетенции местного самоуправления в данной сфере;

- при обнаружении пробелов до изменения регионального и федерального законодательства устранить их собственными правовыми актами;

- определить те рамки, в которых законодательство позволило органам местного самоуправления быть самостоятельными при исполнении того или иного полномочия;

- профессионально защищать права и интересы местного самоуправления, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

Все это позволит не совершать ошибок в муниципальном правотворчестве, что представляется чрезвычайно важным, поскольку одна ошибка в нормативном акте порождает тысячи ошибок в правоприменительной практике, а в итоге все это сказывается на формировании целостной концепции местного самоуправления.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, определяются основные проблемы дальнейшего правового развития местного самоуправления в Российской Федерации и обобщаются конкретные пути их решения.

Особую значимость имеет разработанный в рамках проведения настоящего исследования проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования организации местного самоуправления», направленный, среди прочего, на устранение коллизий и пробелов в федеральном законодательстве (в том числе в Федеральном законе № 131 -ФЗ) в сфере местного самоуправления, а именно, в части определения статуса органов и должностных лиц местного самоуправления и разграничения предметов ведения (полномочий) между ними. Проект содержится в приложении к диссертационной работе.

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

I. Монографии, учебные пособия:

1. Щепачев, В. А. Муниципальный правотворческий процесс / В.А. Щепачев. - 2-е изд., перераб. и доп. - Оренбург: ЗАО «Оренмет», 2012. - 151 с. (8,7 п.л).

2. Щепачев, В.А. Местное самоуправление в современной России / В.А. Щепачев. - Оренбург: ОАО «ИПК «Южный Урал», 2010. - 416 с. (24,18 п.л.).

3. Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс: Учебно-практическое пособие / В.А. Щепачев. - Оренбург: Изд-во САМООО, 2008. - 146 с. (8,48 п.л).

4. Щепачев, В.А. Организация правовой работы в органах местного самоуправления / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2007. - 175 с. (10,17 п.л.).

5. Щепачев, В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (Федеральный и региональный аспекты) / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2004. - 210 с. (12,2 п.л.).

6. Щепачев, В.А. Комментарий переходных положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / В.А. Щепачев. — Оренбург: ООО «Штрих», 2004. - 59 с. (3,42 п.л.).

II. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

7. Щепачев, В.А. Этапы становления конституционной концепции местного самоуправления в России и законодательные решения соответствующих периодов с 1990 по 2003 годы / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 4. - С. 50-57 (0,93 п.л.).

8. Щепачев, В.А. Теории местного самоуправления и их значение в становлении конституционной концепции местного самоуправления современной России / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. — 2013. -№ 12.-С. 9-14(0,69 п.л.).

9. Щепачев, В.А. Антикоррупционная экспертиза: муниципальный аспект / В.А. Щепачев // Право и политика. - 2013. - № 1. - С. 46-48 (0,34 п.л.).

10. Щепачев, В.А. Органы местного самоуправления и объединения муниципальных образований как субъекты права законодательной инициативы / В.А. Щепачев // Право и политика. - 2012. - № 12. - С. 1956-1959 (0,46 п.л.).

11. Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс, как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Местное право. - 2012. -№ 6. - С. 37^16 (1,16 п.л.).

12. Щепачев, В.А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами производства и потребления: проблемы и пути решения / В.А. Щепачев // Местное право. - 2012. - № 3. - С. 33-38 (0,69 п.л.).

13. Щепачев, В.А. Муниципальная реформа нуждается в уточнении понятийного аппарата действующего законодательства о местном самоуправлении / В.А. Щепачев // Местное право. - 2012. - № 2. - С. 21-26 (0,69 п.л.).

14. Щепачев, В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы проектов правовых актов. Муниципальный аспект / В.А. Щепачев // Местное право. - 2011. -№ 6. -С. 31-34 (0,46 п.л.).

15. Щепачев, В.А. Оптимизация расходов местных бюджетов. Проблемы. Пути решения / В.А. Щепачев // Местное право. - 2011. - № 5. - С. 9-12 (0,46 п.л.).

16. Щепачев, В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля / Щепачев В.А. // Право и политика. - 2011. - № 3. - С. 348-351 (0,46 п.л.).

17. Щепачев, В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения / В. Щепачев // Местное право. - 2011. - № 2. - С. 9-12 (0,46 п.л.).

18. Щепачев, В.А. О формах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 12. - С. 45^48 (0,46 п.л.).

19. Щепачев, В.А. О проблемах финансового обеспечения муниципалитетов / В.А. Щепачев // Право и политика. - 2010. - № 10. - С. 1792-1797 (0,69 п.л.).

20. Щепачев, В.А. Взаимодействие институтов гражданского общества с публичной властью по искоренению коррупции требует законодательной корректировки / В.А. Щепачев // Право и политика. - 2010. - № 9. - С. 1616-1621 (0,69 п.л.).

21. Щепачев, В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Право и политика. - 2010. - № 8. - С. 1419-1426 (0,93 п.л.).

22. Щепачев, В.А. Теоретические дискуссии и практика становления местного самоуправления (правовой аспект) / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 4. - С. 54-60 (0,81 п.л.).

23. Щепачев, В.А. Стабильное законодательство - гарант устойчивого развития муниципальных образований / В.А. Щепачев // Местное право. - 2010. — №3,-С. 9-12 (0,46 п.л.).

24. Щепачев, В.А. Устав муниципального образования, как основа системы муниципальных правовых актов / В.А. Щепачев II Местное право. - 2010. - № 2. -С. 13-20 (0,93 п.л.).

25. Щепачев, В.А. Органы местного самоуправления, как юридические лица / В.А. Щепачев // Право и политика. - 2010. - № 1. - С. 20-25 (0,69 пл.).

26. Щепачев, В.А. Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы / В.А. Щепачев // Местное право. - 2010. - № 1. - С. 53-58 (0,69 п.л.).

27. Щепачев, В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. -2009. - № 18. - С. 26-29 (0,46 п.л.).

28. Щепачев, В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований / В.А. Щепачев // Юридический мир. - 2009. - № 4. - С. 39^4 (0,69 п.л.).

29. Щепачев, В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 3. - С. 30-33 (0,46 п.л.).

30. Щепачев, В.А. Институт судебной защиты местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. — 2008. - № 24. - С. 20-23 (0,46 п.л.).

31. Щепачев, В.А. Совершенствование правовой работы представительных органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 21. - С. 28-32 (0,58 п.л.).

32. Щепачев, В.А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 18. — С. 21-24 (0,46 п.л.).

33. Щепачев, В.А. Разграничение компетенции между представительным и исполнительным органами местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 12. - С 38-40 (0,34 п.л.).

34. Щепачев, В.А. Организационные основы правовой работы в органах местного самоуправления, как одна из гарантий эффективности местного самоуправления в муниципальном образовании / В.А. Щепачев // Местное право. - 2007. - № 11-12. - С. 25-39 (1,74 п.л.).

35. Щепачев, В.А. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления (правовой аспект) / В.А. Щепачев // Местное право. -2007. -№ 5-6. -С. 3-12 (1,16 п.л.).

36. Щепачев, В.А. Конституция Российской Федерации и инициативы Президента / В.А. Щепачев // Местное право. - 2004. - № 11-12. - С. 3-6 (0,46 п.л.).

III. Иные научные публикации:

37. Щепачев, В.А. Развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время / В.А. Щепачев // Муниципалитет. - 2014. -№ 3. - С. 35^И (0,81 п.л.).

38. Щепачев, В.А. Основа финансовой самостоятельности муниципальной власти: увеличение налоговой составляющей доходной части местных бюджетов / В.А. Щепачев // Муниципалитет. - 2013. - № 11. - С. 40-43 (0,46 п.л.).

39. Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Муниципалитет. - 2013. - № 3. - С. 42^7 (0,69 п.л.).

40. Щепачев, В.А. О преобразовании муниципальных образований Оренбургской области (правовой аспект) / В.А. Щепачев. - Оренбург: Изд-во Объединения Муниципальных юристов России, 2012. - 42 с. (2,44 п.л.).

41. Щепачев, В.А. Представительный орган местного самоуправления (практическое пособие) / В.А. Щепачев. - Оренбург: Изд-во Объединения Муниципальных юристов России, 2012. - 142 с. (8,25 п.л.).

42. Щепачев, В.А. Защита интересов муниципальных образований от столь избыточного внимания и противозаконных решений контролирующих органов требует законодательного регулирования / В.А. Щепачев // Муниципальный вестник Оренбуржья. - 2011. - № 9. (0,3 п.л.).

43. Щепачев, В.А. Сборник модельных муниципальных правовых актов органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2009. - 508 с. (29,52 п.л.).

44. Щепачев, В.А. О повышении правовой культуры избирателей на муниципальных выборах / В.А. Щепачев // Муниципальный вестник Оренбуржья. -2010,- №9. (0,75 п.л.).

45. Щепачев, В.А. Ответственность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования / В.А. Щепачев // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2010. - № 2. - С. 13-16 (0,46 п.л.).

46. Щепачев, В.А. Президенты Российской Федерации о местном самоуправлении в России / В.А. Щепачев. - Оренбург: ОАО «Издательско-полиграфический комплекс «Южный Урал», 2009. - 89 с. (5,17 п.л.).

47. Щепачев, В.А. Без дальнейшего развития местного самоуправления укрепление российского федерализма невозможно / В.А. Щепачев // Муниципальный вестник Оренбуржья. - 2009. - № 4. (0,75 п.л.).

48. Щепачев, В.А. Отвечаем на вопросы о местном самоуправлении: справочное пособие / В.А. Щепачев. — Оренбург: ООО «Штрих», 2008. - 374 с. (21,73 п.л.).

49. Щепачев, В.А. Иметь или не иметь... Правовое регулирование имущественных правоотношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления. Проблемы, пути решения / В.А. Щепачев // Муниципалитет. - 2008. - № 2. - С. 42-45 (0,46 п.л.).

50. Щепачев, В.А. Слово за муниципальными юристами / В.А. Щепачев // Муниципалитет. - 2008. - № 1. - С. 41^6 (0,81 п.л.).

51. Щепачев, В.А. Полномочия депутатов представительного органа местного самоуправления при осуществлении контрольной деятельности: Методическое пособие / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2007. - 36 с. (2,09 п.л.).

52. Щепачев, В.А. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2007. - 87 с. (5,05 п.л.).

53. Щепачев, В.А. О разъяснении отдельных положений законодательства Российской Федерации при решении вопросов местного значения: Методическое пособие / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2007. - 251 с. (14,58 п.л.).

54. Щепачев, В.А. Плюсы и минусы нового Федерального закона / В.А. Щепачев // Муниципалитет - 2007. - № 1. - С. 41^16 (0,69 п.л.).

55. Щепачев, В.А. В местном самоуправлении вертикали власти не может быть по определению / В.А. Щепачев // Муниципалитет. - 2006. - № 6. - С. 43-48 (0,69 п.л.).

56. Щепачев, В.А. О расходных обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Методическое пособие / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2005. - 51 с. (2,96 п.л.).

57. Щепачев, В.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Справочное пособие / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2005. - 310 с. (18,01 п.л.).

58. Щепачев, В.А. Муниципальная реформа в России: что в сухом остатке? / В.А. Щепачев // Муниципалитет. - 2005. - № 4. - С. 42-45 (0,46 п.л.).

59. Щепачев, В.А. Рекомендации по формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления / В.А. Щепачев. - Оренбург: ООО «Штрих», 2004. - 72 с. (4,18 п.л.).

Подписано в печать 23.06.2014 г. Формат А5 Бумага офсетная. Печать цифровая. Тираж 100 экз. Заказ № 4751 Типография ООО "Ай-клуб" (Печатный салон МДМ) 119146, г. Москва, Комсомольский пр-т, д.28 Тел. 8(495)782-88-39

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы её реализации в законодательстве Российской Федерации»

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

На правах рукописи

05201451363

Щепачев Виктор Александрович

Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы её реализации в законодательстве Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный

процесс; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант: Авакьян Сурен Адибекович,

доктор юридических наук, профессор

Москва-2014

Оглавление

Введение..................................................................................... 4

Глава 1. Становление конституционной концепции местного самоуправления и ее развитие под влиянием законодательства того или

иного периода в современной истории России..................................... 24

§ 1. Синтез теорий местного самоуправления в законодательстве России и

их влияние на формирование концепции местного самоуправления........... 24

§ 2. Влияние законодательства на развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее

время......................................................................................... 40

§ 3. Проблемы реализации конституционной концепции местного самоуправления в современной России в свете законодательства о местном

самоуправлении и пути их решения................................................... 77

Глава 2. Основы территориальной организации местного самоуправления в современной России как одного из основных элементов концепции

местного самоуправления................................................................ 100

§ 1. Развитие территориальных основ конституционной концепции

местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации........ 100

§ 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления .... 115 § 3. Мониторинг развития моделей территориальной организации

местного самоуправления в современной России.................................. 146

Глава 3. Значение организационной основы местного самоуправления в

формировании целостной концепции местного самоуправления............... 181

§ 1. Построение организационной основы местного самоуправления в

законодательстве Российской Федерации........................................... 181

§ 2. Структура органов местного самоуправления и мониторинг её

развития в современной России........................................................ 206

§ 3. Полномочия органов государственной власти в области местного

самоуправления и практика их реализации.......................................... 283

Глава 4. Основы компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий в качестве элемента концепции местного

самоуправления................................................................................................... 307

§ 1. Реализация основ компетенции органов местного самоуправления в

законодательстве Российской Федерации............................................ 307

§ 2. Мониторинг реализации органами местного самоуправления

вопросов местного значения............................................................ 329

§ 3. Мониторинг реализации органами местного самоуправления

переданных государственных полномочий.......................................... 376

Глава 5. Муниципальное правотворчество и организация правовой работы в органах местного самоуправления - факторы, влияющие на формирование основных элементов концепции местного самоуправления .. 394 § 1. Законодательные основы и тенденции развития практики

муниципального правотворчества........................................................... 394

§ 2. Правовая работа в органах местного самоуправления....................... 435

Заключение................................................................................. 453

Список использованных правовых актов и литературы........................... 465

Приложение А ............................................................................. 516

Введение

Актуальность темы исследования. Минувшие два десятилетия для России ознаменовались становлением и активным развитием нового уровня публичной власти — местного самоуправления.

Начало этому процессу в современной истории России было положено принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 и поправками, внесенными в Конституцию (Основной Закон) РСФСР2 Законом РСФСР от 24 мая 1991 года № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)

о

РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» на III Съезде народных депутатов РСФСР.

Согласно внесенным поправкам, из статьи 137 Конституции исключалось упоминание о Советах народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. В статью 138 было введено положение о том, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления.

Можно утверждать, что, начиная с этого времени, идет непрерывный процесс формирования местного самоуправления. На сегодняшний день действует уже четвертый по счету Закон, определяющий построение базового уровня публичной власти в Российской Федерации. При этом даже действующий сегодня Закон о местном самоуправлении регулярно подвергается значительным изменениям, затрагивающим, в том числе, и его основополагающие нормы.

1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

3 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.

Все это свидетельствует о том, как отмечают И.В. Бабичев и Б.В. Смирнов, что идет непрекращающееся муниципальное строительство, прошедшее, по меньшей мере, 7 этапов, знавшее взлеты и падения, но имеющее в целом неизменную концепцию, опирающуюся на Европейскую хартию местного самоуправления - это прослеживается и в Законе СССР 1990 года, и в последующих законах, и в Конституции РФ4.

Существуют и несколько иные точки зрения на происходящие в тот период процессы. Так, О.И. Баженова отмечает, что за двадцатилетний период Россия пережила две крупномасштабные реформы местного самоуправления, проведенные, несмотря на общность конституционной модели, на принципиально противоположных началах.

Первая, правовой основой которой стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опиралась на закрепленную Конституцией Российской Федерации организационно-функциональную самостоятельность местного самоуправления (статья 12 Конституции России), гарантированную конституционной формулой о дифференциации публичной власти (статья 3 Конституции России), и веру в значительный потенциал муниципальной демократии.

Вторая реформа, проводимая на базе Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходит из начала целевого единства системы публичной власти, необходимости интеграции местного самоуправления в ее механизм. Такая интеграция «преподносится» в качестве непременного условия реализации основного предназначения местного самоуправления — эффективного решения вопросов жизнеобеспечения граждан5.

4 Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография. М., 2011. С. 12.

5 Баженова О. Местное самоуправление как конституционно-правовая ценность в современной России // Городское управление. 2013. № 10. С. 3.

Однако все-таки следует признать, что с принятием в 1993 году всенародным голосованием Конституции Российской Федерации6 и в 1995 году Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, местное самоуправление в России стало более полно соответствовать основным принципам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской

о

Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ .

При этом В.Э. Волков отмечает, что Конституция Российской Федерации 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления9. Однако данный посыл автора представляется неверным, который может иметь в практическом плане - если его развивать в практике судебного толкования -весьма негативные последствия. Дело в том, что Конституция Российской Федерации содержит несколько важных моментов, которые не дают возможность полностью лишить местное самоуправление автономии. Это нормы статьи 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 132, статьи 133. Нельзя забывать и о Европейской хартии местного самоуправления, которая, согласно Конституции Российской Федерации, является актом внутреннего права и по юридической силе выше федерального закона, то есть приближается к конституционным установлениям. На эту ее особенность, кстати, мало обращали внимание исследователи. Поэтому представляется, что собственно конституционные основы и международно-правовые основы местного самоуправления надо

6 Российская газета. 1993. 25 декабря.

7 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

8 Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; № 15. Ст. 1695.

9 Волков В.Э. Местное самоуправление: Конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований: автореф. дне. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 3-4.

рассматривать в совокупности и взаимодействии — это-то, по сути, и есть конституционные основы местного самоуправления в широком смысле.

Однако, как далее замечает В.Э. Волков, важнейшая характеристика местного самоуправления - круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, — на конституционном уровне не урегулирована. Нормами главы 8 Конституции 1993 года заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований — «вопросов местного значения»10. Рассматривая приведенное заключение автора можно согласиться, что правовое содержание и юридическая конструкция понятия «вопросы местного значения» в Конституции не раскрываются.

Одновременно в соответствии с концепцией разграничения предметов ведения и полномочий, изложенной в вышеназванной Конституции Российской Федерации 1993 года и в Федеральном законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», огромный массив правовых отношений по поводу осуществления местного самоуправления регламентировался актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления. Каждый субъект Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей региона самостоятельно выстраивал систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»11 (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) явно наметилась правовая унификация юридических конструкций местного самоуправления и его моделей по всей стране. Субъекты Российской Федерации, а в отдельных случаях и сами

10 Там же, с. 3-4.

11 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

муниципальные образования оказались существенно ограничены в имевшихся ранее возможностях влияиия на построение местного самоуправления.

Можно констатировать, что, начиная с данного периода и до настоящего времени, продолжает доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти, который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль». По-прежнему нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый по-настоящему резерв самоорганизации общества на локальном уровне, изыскания и использования невидимых сверху источников повышения уровня благополучия и качества жизни граждан, причем в масштабах всей страны.

Вместе с тем, важно отметить, что среди 14 норм-принципов организации местного самоуправления, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления, обобщающим является принцип субсидиарности: целесообразно сохранять полномочия у вышестоящего уровня власти только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется именно на этом уровне; в остальном же полномочия должны оставаться на уровне, который находится ближе всего к гражданам.

При этом нельзя не отметить и тот факт, что и многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, в нашей стране сформированы необходимые и достаточные конституционно-правовые основания для деятельности местного самоуправления в его традиционно-демократической европейской форме. Однако представляется, что требуется, при сохранении ее конституционной, международно-правовой и законодательной концепции, всестороннее совершенствование действующей системы местного самоуправления на базе системной государственной стратегии ее развития, основная цель которой - формирование необходимых и достаточных

условий для комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, развития местных сообществ и гражданского общества на местном уровне.

Данный вывод подтверждает и тот факт, что вопрос развития местного самоуправления в Российской Федерации является актуальным не только на политической арене нашего государства, но и не в меньшей мере затрагивает мировое сообщество, о чем свидетельствуют материалы мониторингового доклада о положении местной и региональной демократии в Российской Федерации, который был обсужден и принят 28 октября 2010 года на заседании 19-й Пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ)12.

Согласно указанному докладу выработаны определенные рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, направленные на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе в части:

- представления окончательного варианта Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который включал бы все действующие на сегодняшний день изменения;

- отмены поправок к статье 74 Федерального закона № 131-Ф3 в отношении удаления в отставку мэров с целью устранения политического давления со стороны представительных органов муниципальных образований и региональных властей;

- четкого распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и сокращения числа и сфер совместных полномочий;

- необходимости консультироваться с Конгрессом и Венецианской комиссией до окончания работы над любым законодательным документом,

12 Страсбургское зеркало для российского МСУ // Муниципальная Россия. 2010. № 9. С. 3-5.

разрешающим национальным парламентам принимать такие законы, которые

13

могут войти в противоречие с Европейской хартией местного самоуправления .

Представляется, что именно комплексный, системный подход государства к эволюционному развитию конституционных и международно-правовых основ, лежащих в основе ныне действующей концепции российского местного самоуправления, может позволить определить основные направления государственной политики в области местного самоуправления; взаимоувязанное решение вопросов объемов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельно-имущественных вопросов, инфраструктурного развития муниципалитетов, территориальной организации, кадрового обеспечения местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти; обеспечить стабильную, непротиворечивую правовую базу местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровне, направленную на обесп