Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации

Кулушева, Мария Александровна

Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»

На правах рукописи

РГБ ОД

11 ИЮН 2001

КУЛУШЕВА Мария Александровна

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов-2001

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности в Поволжской академии государственной службы

Научный руководитель — кандидат юридических наук,

Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор

Леонид Антонович Лукашов (г. Саратов).

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор

Сергей Александрович Глотов (г. Москва);

кандидат юридических наук, доцент Александр Николаевич Улиско (г. Саратов).

Ведущая организация — Саратовский юридический институт МВД РФ

Защита состоится 26 июня 2001 г. в ' часов на заседании диссертационного Совета Д. 212.239.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Саратовской государственной академии права по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовской государственной академии права.

Автореферат разослан ' с с 2001 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, доктор юридических наук, профессор

^ , ^с^"/ И. Н. Сенякин

/¿¿а 6/г. г #

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

На современном этапе развития российского общества, полного сложностей и противоречий, ощущается острая необходимость в развитии нового, самостоятельного, конституционно-правового института - местного самоуправления и исследовании его с точки зрения теории публичного права.

Необходимость проведения реформ российского государственного устройства и возрождение местного самоуправления были вызваны кризисом государственной власти, отразившим системный кризис экономической основы социализма конца 80-х годов. Из-за недостаточной теоретической разработки концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления возникли проблемы его становления и развития.

Положения действующей Конституции России о местном :амоуправлении являются в большей степени политическим компромиссом, «м теоретической моделью. В результате реформа местного самоуправления та базе норм Конституции и федерального законодательства неоправданно ¡атянулась, идет с большим трудом, ошибками и противоречиями: зачастую трушаются конституционные принципы местного самоуправления, причем не только в правоприменительной практике, но и в процессе законотворчества; не >существлена систематизация федеральных нормативных актов, тем или иным )бразом регулирующих муниципальные отношения; не определено :оотношение федерального законодательства и законодательства субъектов 'оссийской Федерации в сфере местного самоуправления; не выявлены ¡нутренние противоречия в действующем законодательстве.

Негативно сказывается на динамике процесса становления местного амоуправления и отсутствие федеральных законов, определяющих общие |ринципы взаимодействия органов государственной власти и местного амоуправления, что приводит к дисгармонии в развитии правоотношений и юрмировании целостной правовой системы.

Согласно современной концепции муниципального права, орган! местного самоуправления не входят в систему органов государственной власп и в пределах своих полномочий самостоятельны. Установление грани] самостоятельности, выражающееся в определении полномочий органо государственной власти двух уровней в области местного самоуправления ; содержания его собственных полномочий, в настоящее время весьма актуально

Противоречиво развивающиеся взаимоотношения органов местног самоуправления с органами государственной власти с трудом укладываются традиционные теоретические конструкции. Подмена полномочий органо местного самоуправления полномочиями органов государственного управлени на местах в ряде регионов не способствует развитию самоуправленческих нача и демократии. Значимость решения указанной проблемы подтверждае обсуждаемая в Государственном Совете Российской Федерации концепци государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочи; между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Это, свою очередь, свидетельствует об актуальности и важности формировани единой системы властеотношений в государстве, при которой органы местноп самоуправления выступают носителями публичной власти, выразителям; общественных интересов.

Остается до конца нерешенной проблема правового регулировани местного самоуправления, о чем свидетельствует выступление В. В. Путина н заседании Президиума Государственного Совета России 21 февраля 2001 год; где отмечалась необходимость завершения формирования нормативной баз! этого важного конституционно-правового института, проведени инвентаризации всего законодательства, регулирующего отношения в сфер местного самоуправления1. В Послании Президента Российской Федераци Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 года такж

1 См.: Путин В.В. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению // Российская газета. 2001. 28 февраля.

подчеркнута актуальность совершенствования муниципального законодательства1.

Все это обусловливает необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности органов управления, разработку предложений по совершенствованию правового регулирования сложного и многогранного процесса развития местного самоуправления в нашей стране. Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления новых подходов, как в правовом регулировании местного самоуправления, так и во взаимоотношениях органов публичной власти различных уровней, ибо иначе не обеспечить формирования гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.

Степень разработанности темы.

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа но многом изменила существовавшие ранее приоритеты государственного строительства и федеративного устройства. Это затронуло основные направления формирования и государственной власти, и местного самоуправления, которые так или иначе испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового этапа государственности, историческое наследие прошлого и некоторые аспекты зарубежного опыта.

Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, способный содействовать решению указанных проблем. Земские реформы 60-х годов XIX века вызвали разработку теорий местного самоуправления, которые отражены в трудах В. П. Безобразова, А. Н. Васильчакова, Л. А. Велихова, А. Д. Градовского, Н. М. Кор^нова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, Б. Э. Нольде, К. А. Пажитнова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и других.

Опираясь на труды по общественному самоуправлению ученых начала XX века, советские и современные авторы продолжили исследование проблем местного самоуправления. Известны статьи и монографии С. А. Авакьяна,

1 Российская газета. 2001.4 апреля.

Г. В. Барабашева, Б. Н. Габричидзе, Т. М. Пальгуновой. В 70-е годы появляются отдельные работы, исследующие институт муниципального управления в зарубежных государствах. И только в 80-90-е годы заметен повышенный интерес к местному самоуправлению. Среди ученых, внесших серьезный вклад в становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать В. Ф. Абрамова, С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, В. А. Ачкасова, Д. Ф. Аяцкова, Р. Бабуна, И. Барцица, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, В. В. Володина, Г. Герасименко, Л. В. Гильченко, С. А. Глотова, Е. В. Гриценко, А. С. Джашитова, Ю. А. Дмитриева, В. В. Еремяна, В. Г. Игнатова, Н. А. Игнатюк, А. Замотаева, В. Т. Кабышева, А. Е. Козлова, А. Н. Кокотова, Г. Н. Комкову, О. Е Кутафина, Б. М. Лазарева, В. Лапина, С. Н. Лопатину, Л. А. Лукашова, В. В. Маклакова, Н. И. Матузова, А. Б. Мизя, О. О. Миронова, А. А. Подсумкову, Н. В. Постового, В. В. Пылина, О. Л. Савранскую, А. А. Сергеева, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, А. Н. Улиско, В. И. Фадеева, Н. И. Химичеву, А. И. Черкасова, М. А. Чернышева, К. Ф. Шеремета, А. Широкова, Е. С. Шугрину, В. Л. Ясюнаса и других.

В настоящее время проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления, совершенствования его взаимоотношений с органами государственной власти все чаще становятся предметом диссертационных исследований. Наиболее значимые среди них - работы А. С. Бурмистрова «Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации» (М„ 1999); Н. А. Игнатюк «Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления» (М., 1997); А. Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000); Н. Л. Тумановой «Местное самоуправление: проблемы реализации муниципального права» (М., 1996); М. 3. Фсйгина

«Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» (Саратов, 1999); Е. С. Шугриной «Организационные основы местного самоуправления» (М., 1997).

Нормативная база исследования. Для анализа указанной проблемы наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством использованы Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституции, Уставы и иное законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, судебные решения, отчеты и материалы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Привлекались материалы научных и практических конференций по различным аспектам правового регулирования местного самоуправления, данные периодической печати.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере местного самоуправления, реализуемые при государственном воздействии на него и урегулированные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

Предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, местные нормативные акты, регулирующие местное самоуправление, а также взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Цель исследования состоит в изучении теории и обобщении практики конституцнонно-правового регулирования местного самоуправления через исследование полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления и содержания собственной компетенции последнего, в выявлении тенденций дальнейшего развития этого процесса и выработке

рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства в данной области.

Для достижения указанной цели ставятся конкретные задачи:

- исследование исторического опыта местного самоуправления, его правового регулирования в Российской Федерации и возможности адаптации к современным условиям;

- анализ конституционно-правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах с целью проведения аналогии и использования отдельных элементов в отечественной практике;

- анализ правовой основы системы управления в Российской Федерации с целью выявления противоречий и недостатков действующего правового механизма при регулировании местного самоуправления;

- оценка эффективности сложившейся системы распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;

- раскрытие сущности таких категорий, как «местное самоуправление», «принципы местного самоуправления», «муниципальное образование», «предметы ведения, компетенция и полномочия местного самоуправления», «вопросы местного значения»;

- изучение особенностей регулирования полномочий местного самоуправления собственными нормативными актами, анализ возможностей систематизации и кодификации подобных правовых актов;

недостаточной изученностью конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическая база исследования содержит общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы системно-

структурного, нормативно-логического и системно-институционального анализа, а также функциональный, исторический, сравнительного правоведения, юридико-технический методы и метод аналитического толкования правовых норм.

Общенаучные методы применялись при рассмотрении и анализе понятий местного самоуправления, принципов, предметов ведения и полномочий местного самоуправления. Метод восхождения от абстрактного к конкретному использовался при переходе от исследования теорий местного самоуправления, его различных моделей к анализу концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования местного самоуправления в России и зарубежных странах, изучение возможности адаптации исторического и зарубежного опыта местного самоуправления к современным условиям проводились, прежде всего, при помощи функционального и исторического методов.

Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, установление степени влияния государственных органов на органы местного самоуправления и форм их взаимодействия осуществлялся, в первую очередь, с помощью методов сравнительного правоведения и различных способов толкования правовых норм, а также при использовании нормативно-логического метода.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в качестве муниципального служащего в органах местного самоуправления.

Научная новизна работы обусловлена, в первую очередь, тем, что в ней комплексно и полно рассматривается конституционно-правовое регулирование полномочий местного самоуправления, их правовых пределов, определяется

этот процесс в динамике, в тесном взаимодействии с государственным управлением.

В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма конституционно-правового регулирования местного самоуправления через выяснение объема, как государственных, так и его собственных полномочий, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в области обеспечения дальнейшего эффективного процесса развития местного самоуправления в нашей стране, его оптимальной интеграции в единую систему властеотношений.

Сделана попытка исследования и объективного анализа компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления в целях выявления тенденций развития правоотношений, складывающихся при взаимодействии различных уровней публичной власти.

Исследуется и содержание компетенции местного самоуправления. Для достижения поставленной цели детально рассмотрены сложившиеся в юридической литературе понятия категорий "предметы ведения местного самоуправления", "вопросы местного значения", "муниципальное образование", "передача и делегирование отдельных государственных полномочий".

Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики в области взаимодействия различных уровней публичной власти позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования этих отношений, определение путей совершенствования организации местного самоуправления в России.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержащими элементы новизны:

1. В системе власти обновляющегося общества и государства феномен самоуправления нельзя отчуждать от всего многообразия преобразований.

Местное самоуправление существует, развивается и функционирует в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом, концепция единой системы властеотношений подразумевает, в том числе, что государственная власть не вправе незаконно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов.

2. По своей правовой природе местное самоуправление является одним из видов публичной власти, который не составляет альтернативу государственной власти, не обладает суверенитетом и, вследствие этого, не ограничивает полномочий органов государственной власти, представляя собой ее продолжение в других правовых формах. При конституционно установленной самостоятельности местное самоуправление должно действовать в соответствии с принципом законности, который трансформируется в объективный вывод, что власть органов местного самоуправления должна иметь четкие правовые пределы, определенные законами Российской Федерации и ее субъектов. Эти пределы относительны и должны выражаться в разграничении предметов ведения и полномочий, особенно в сферах совместного ведения органов публичной власти.

3. Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации располагает рядом организационно-правовых методов, позволяющих осуществлять государственную политику в области развития местного самоуправления, разработка которых проведена диссертантом.

4.При формировании концепции разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления целесообразно использовать следующие основные принципы: законности, субсидиарности, самостоятельности и собственной ответственности, постепенности процесса разграничения и передачи полномочий, четкости и полноты разграничения полномочий и ресурсов,

оказания содействия органам местного самоуправления, защиты и уважения прав и законных интересов сторон.

5. Степень самостоятельности органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий и степень регламентации порядка исполнения органами местного самоуправления таких полномочий должна зависеть от содержания конкретного переданного государственного полномочия.

На основании проведенного анализа процесса реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предлагается внесение в законы субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, положений в части установления порядка контроля за осуществлением переданных полномочий.

6. В современной России целесообразно создание специфических административных судов, которые рассматривали бы управленческие споры, как внутри системы органов местного само) правления, так и их споры с государственными органами федерального и регионального уровня.

7. Субъектами правотворческой деятельности на уровне местного самоуправления, исходя из его правовой природы и публичного характера власти, являются не только органы местного самоуправления, но и само местное сообщество, которое решает существенные вопросы организации своей жизни непосредственно на референдумах, сходах (общих собраниях), конференциях жителей. Существующие проблемы в регулировании местного самоуправления собственными нормативными актами позволяют говорить о необходимости оптимизации указанного процесса, возможным вариантом которого предлагается разработка и внедрение системы «горизонтальной» кодификации местных нормативных актов и механизма их систематической правовой экспертизы.

Научная н практическая значимость определяется сделанными в ходе исследования научными выводами, рекомендациями и разработанными на их

основе предложениями, направленными на совершенствование практики законодательного регулирования местного самоуправления. Результаты, выводы, предложения и фактический материал исследования могут представлять интерес для правоведов, политологов, социологов, работающих в области изучения местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе различных аспектов конституционно-правового регулирования местного самоуправления.

Положения и рекомендации исследования полезны при подготовке и преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Местное самоуправление», при создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также при разработке и совершенствовании нормативных актов различного уровня но местному самоуправлению, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования осуществлена автором при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» в Поволжской академии государственной службы и в филиалах в г. Балаково и г. Тольятти.

Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного права и кафедры правого обеспечения управленческой деятельности Поволжской академии государственной службы и отражены автором в ряде научных публикаций.

Отдельные положения диссертации изложены в выступлениях на Международных, Всероссийских, Межрегиональных, Межвузовских конференциях по проблемам местного самоуправления.

Кроме этого, выводы, сделанные в результате диссертационного исследования, используются автором в практической деятельности в качестве муниципального служащего в администрации Волжского района г. Саратова.

Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три. главы, состоящие из семи параграфов, заключение и список использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность исследования, степень научной разработанности проблемы, раскрываются цели, задачи, предмет и объект исследования, обозначается его методология, характеризуется эмпирическая база, научная новизна, практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, а также указаны направления апробации и внедрения полученных результатов.

Первая глава - «Становление и развитие конституционно-правового статуса местного самоуправления: отечественный и зарубежный опыт» состоит из трех параграфов и включает в себя анализ, суждения и выводы диссертанта относительно современного конституционно-правового статуса местного самоуправления, его конституционно-правового регулирования в сравнении с историческим и зарубежным опытом.

В первом параграфе, обращаясь к истории нашего государства, прослеживаются основные этапы становления и развития самоуправления в России, оцениваются возможность и эффективность использования отечественного опыта в создании оптимальной модели конституционно-правового регулирования местного самоуправления.

Изучая исторические вехи в становлении местного самоуправления, автор полагает, что несмотря на неоднократные попытки введения элементов местного управления в нашей истории, в современном его понимании местное самоуправление возникло только с середины XIX века - с появлением земства. При этом подчеркнуто, что целостная система местного самоуправления сложилась лишь к периоду Февральской революции 1917 года.

При анализе положительных моментов, привнесенных в государственное устройство России введением земства, отмечается, что наиболее важной

гарантией земского самоуправления в пореформенных условиях являлось установление судебного порядка рассмотрения и окончательного разрешения споров и коллизий между земскими учреждениями и правительственными органами. В результате исследования сделан вывод, что современной России целесообразно адаптировать данный опыт путем введения административных судов, которые рассматривали бы преимущественно управленческие споры, как внутри системы местного самоуправления, так и споры с государственными органами.

В целом, при изучении закономерностей развития местного самоуправления в России с 20-х до 90-х годов XX века, отмечена неоднозначность в его становлении и формировании. С одной стороны, в России исторический опыт самоуправления развивался медленно, непоследовательно, что почти полностью исключило развитие теоретических представлений о взаимоотношениях органов государственной власти с органами местного самоуправления. С другой стороны, обосновывается точка зрения, что отрицать полностью опыт самоуправления в России нельзя.

Второй параграф посвящен сравнительному анализу конституционно-правового регулирования местного управления в зарубежных странах и Российской Федерации.

В работе подчеркивается, что важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе. Концептуальной категорией является «местное самоуправление». Анализируя понятие этого конституционно-правового института, изложенное в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 28.08.95 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1, с определением Европейской Хартии местного самоуправления, доказывается, что европейская формула

' См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. Далее в тексте автореферата -Федеральный закон.

более конкретна и юридически грамотна, поскольку в ней речь идет не о расплывчатых вопросах местного значения, а о четко обозначенной части дел публичной власти, осуществляемой через властные структуры.

В процессе исследования сделан вывод, что выбор существующего типа самоуправления в нашей стране был продиктован как политическими мотивами, так и практическими соображениями.

Опираясь на опыт правового регулирования компетенции муниципальных образований зарубежных стран, исходя из того, что в мировой практике существуют два способа регулирования компетенции - негативный и позитивный, подчеркивается внутренняя противоречивость Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» в части регулирования компетенции местного самоуправления.

В этой же части исследования отмечается, что в современном законодательстве большинства государств, полномочия местных органов обычно подразделяются на обязательные, делегированные (порученные) и факультативные (добровольные), рассматриваются их основные параметры и делается заключение, что подобная классификация не характерна для российского законодательства.

Анализ конституционно-правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах позволяет сделать ряд выводов, среди которых наиболее значимые следующие:

полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами о местном самоуправлении, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления;

в самом общем виде полномочия местного самоуправления могут устанавливаться в конституциях;

- в федеративных государствах полномочия (компетенция) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации;

- в англосаксонских странах важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

В третьем параграфе подвергаются научному анализу основные черты и особенности, присущие новой модели местного самоуправления в России. При этом в качестве модели местного самоуправления взята система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, а также между ними и органами государственной власти.

Чтобы понять природу и функции местного самоуправления, изучены соответствующие источники права, с учетом того, что организация самоуправленческих процессов в России в современных условиях определяется четырьмя уровнями правовых актов: Конституцией Российской Федерации, федеральными законами о местном самоуправлении, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований.

Параллельно исследуются сложившиеся в правовой науке понятия таких категорий, как «местное самоуправление», «принципы местного самоуправления», «муниципальное образование».

Учитывая и отмечая сложность и многогранность феномена «местное самоуправление», предлагается опираться в работе на его определение, данное в Федеральном законе от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При рассмотрении категории «принципов местного самоуправления», указывается, что она достаточно нова для российской правовой науки. Обобщение существующих определений позволило сделать вывод, что эти принципы составляют базу, фундамент, без которого невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления. Анализируя конституционно-правовые положения о местном самоуправлении, автор выделяет принципы, положенные в основу современной российской модели местного самоуправления, классифицируя их на общие и специальные.

Базовым принципом организации и деятельности органов местного самоуправления является принцип организаг/ионного обособления, который определяет место местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством, предопределяет основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти.

В настоящее время вопрос соотношения государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти представляет собой поле довольно острых дискуссий. Особую актуальность приобретает вопрос формирования собственной компетенции местного самоуправления.

Изучая различные подходы к толкованию самостоятельности местного самоуправления, диссертант полагает, что именно отсутствие до настоящего времени единой общепризнанной трактовки статьи 12 Конституции России дает основание утверждать, что самостоятельность местного самоуправления даже в пределах его полномочий ослабляет управленческую вертикаль и является дестабилизирующим фактором. Представляется, что выход из сложившейся ситуации заключается в толковании данного фундаментального положения Конституционным Судом Российской Федерации, в котором следует указать, что смысл конституционной нормы о самостоятельности местного самоуправления не означает его отделения от системы государственной власти, а свидетельствует только о том, что у местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 года. Также подчеркивается, что вышесказанное не означает функциональной отчужденности местного самоуправления от государственной власти: смысл местного самоуправления -в особом способе децентрализации государственного управления, выражающемся в передаче части государственных дел населению муниципального образования на самостоятельное решение.

В этом же параграфе уделено внимание анализу категории «муниципальное образование», при котором подчеркивается, что ряд исследователей считает уже само понятие муниципального образования, данное в Федеральном законе 1995 года, противоречивым, поскольку оно определяется через категорию «территории». Диссертантом сделана попытка обосновать несостоятельность данной точки зрения, аргументируя тем, что акцент следует делать на так называемые «атрибуты» территории - население, наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления и др. Из этого следует, что не всякая территория имеет статус муниципального образования," а только обладающая конкретными, определенными в законодательных нормах признаками.

Дискутируя по поводу территориальной основы местного самоуправления, сделан вывод, что только у крупных городов и объединенных сельских районов, где сосредоточены объекты инфраструктуры и производства, есть реальная возможность стать самостоятельным муниципальным образованием, в том числе и в финансово-экономическом плане.

Вторая глава «Общая характеристика компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в регулировании местного самоуправления» состоит из двух параграфов.

Первый параграф посвящен проблемам правового регулирования компетенции федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления. В нем рассмотрен круг субъектов, обладающих федеральными полномочиями в области местного самоуправления, главным среди которых считаем Федеральное Собрание Российской Федерации. Кроме него к таким субъектам причислены Президент, Правительство и Конституционный Суд Российской Федерации. При анализе статьи 4 указанного Федерального закона классифицируются полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления в зависимости от субъекта их реализации.

В силу того, что согласно конституционным нормам установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к предметам

го

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, автор полагает, что важным правовым аспектом регулирования, влияющим на эффективность и стабильность конституционных и муниципальных отношений, является определение оптимального соотношения федерального и регионального законодательства по предметам совестного ведения. Без четкого разграничения полномочий по предметам совместного ведения невозможно не только эффективное правовое регулирование местного самоуправления, но и его взаимодействие с органами государственной власти.

К сожалению, в настоящее время не выработаны какие-либо единые методологические подходы, и, соответственно, отсутствуют общие законодательные критерии пределов законодательной регламентации по предметам совместного ведения. Общее правило, которое, как представляется, должно действовать в данном случае - пределы регулирования целесообразно определять в федеральном законе, издаваемом по предметам совместного ведения. Важно четко обозначить в каждом из них границы правотворчества конкретных органов публичной власти. Примечательно, что такие подходы уже намечаются в федеральном отраслевом законодательстве, которое нами изучено в ходе исследования.

В этой же части диссертации оценивается эффективность участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения и предлагается ряд рекомендаций по совершенствованию действующего Федерального закона от 24.06.99 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации».

Во втором параграфе дан анализ компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании местного самоуправления.

Отмечается, что содержание статьи 5 Федерального Закона 1995 года отражает характер и объем полномочий органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом учитывается два условия: первое из которых состоит в соблюдении границы между компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, второе связано с необходимостью разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и предметов ведения местного самоуправления.

Обобщая практику законодательного регулирования местного самоуправления в субъектах Федерации, автор пришел к выводу, что значительная часть региональных законов о местном самоуправлении имеет серьезные недостатки, связанные, во-первых, с противоречиями между законом субъекта Федерации и федеральным законом и, во-вторых, неполнотой нормативно-правового регулирования вопросов местного самоуправления, которые должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации.

Результаты исследования законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении позволяют сделать вывод, что зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Федерации в различных формах проявляется весьма широко, причем наиболее одиозны они в конституциях и законах российских республик (Башкортостан, Калмыкия, Коми, Татарстан, Удмурдская Республика). Представляется, что подобное состояние дел в определенной мере объясняется отсутствием систематизации федеральных законов и законов субъектов Федерации, что в свою очередь влечет нарушение соотношения полномочий органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Исходя из этого, в работе сформулированы предложения, направленные на совершенствование правового регулирования местного самоуправления. Среди них заслуживают внимания следующие:

- необходимость проведения систематизации нормативных актов двух уровней государственной власти, что впоследствии позволит более четко определить содержание законов субъектов Федерации о местном самоуправлении;

- необходимость разработки и реализации правового механизма четкого и всестороннего разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;

отход от практики копирования норм федерального законодательства и разрешение вопросов, отнесенных к компетенции субъектов Федерации, в рамках собственного правового регулирования;

акцентирование внимания на конкретное отражение в законодательстве местных проблем и региональных особенностей, поддержка законодательных и иных инициатив, идущих непосредственно от населения местного самоуправления.

Представляется, что данный механизм позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления государственным управлением на местах.

Известно, что помимо действующего законодательства важным средством, регулирующим правоотношения, является договор. Обобщение практики заключения договоров о разграничении предметов ведения, полномочий и ответственности между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, приводит к выводу, что такие договоры несмотря на их большое количество, не нашли подобающего места в правовой системе и правоприменительной практике.

Третья глава «Содержание компетенции органов местного самоуправления в современной России» включает два параграфа и посвящена анализу вопросов в области содержания компетенции органов местного самоуправления.

В первом параграфе проанализированы вопросы, связанные с определением содержания и реализацией органами местного самоуправления возложенных и переданных государственными органами полномочий.

Изучение практики в этой сфере показывает, что в определении компетенции местного самоуправления со стороны субъектов Российской

Федерации существуют определенные трудности. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию. Встречается изложение предметов ведения местного самоуправления как равнозначного полномочиям органов местного самоуправления или отождествление понятий «предметы ведения» и «полномочия» местного самоуправления.

В связи с этим, подвергаются научному анализу соотношение понятий «вопросы местного значения», «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» органов местного самоуправления, что дает возможность определить понятие предметов ведения местного самоуправления как сферу деятельности органов местного самоуправления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления и сфер жизнедеятельности муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Вопросы местного значения обозначаются как круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение погребностей его жителей.

Полномочия - как право муниципального образования решать вопросы местного значения. Думается, что полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения. При этом установление этих полномочий должно осуществляться не путем механического воспроизведения предметов ведения местного самоуправления, а исходя из них.

Подчеркивается, что законодательно установлено два вида полномочий местного самоуправления: закрепленные за ним собственные полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

При изучении собственных полномочий местного самоуправления, обозначенных в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в форме вопросов местного значения, становится очевидным, что в ней использованы юридически неопределенные термины «организация», «развитие», «участие», «обеспечение», что не позволяет точно установить объем полномочий органов местного самоуправления и осуществить их правовое регулирование.

При анализе проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, обосновывается целесообразность разделения этого процесса на три составные части:

- передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных и финансовых средств;

исполнение органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

- государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления преданных государственных полномочий.

Исследование особенностей каждой стадии делает возможным выявление проблем и формулирование некоторых предложений.

В частности, отмечается, что в юридической литературе и в нормативных актах различают два способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача и делегирование, причем до сих пор отсутствует их законодательное определение.

Учитывая это, под передачей предлагается понимать способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления на неопределенный срок. Делегирование отдельных государственных полномочий — рассматривать как передачу некоторых полномочий органов государственной

власти органам местного самоуправления на определенное время для решения тех или иных задач, расширяющих компетенцию последних.

Уделяется внимание изучению проблемы взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Полагаем, что такую возможность следует рассматривать как общий принцип организации местного самоуправления, при котором главным критерием должна выступать достаточность услуг, оказываемых органами власти различных уровней населению для его обеспечения нормальной жизнедеятельности.

Действующее законодательство и практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями свидетельствуют, что положений действующего законодательства явно недостаточно для исчерпывающего регулирования рассматриваемых отношений. Остался неурегулированным концептуальный вопрос о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, соответственно отсутствуют эффективные механизмы обеспечения их реализации, в частности - доведения до каждого муниципального образования государственных материальных и финансовых средств для реализации переданных государственных полномочий, форм государственного контроля за их реализацией.

Ключевым вопросом реализации государственных полномочий органами местного самоуправления является вопрос исполнения последними государственных полномочий в условиях передачи их в порядке, не соответствующем требованиям Конституции России и федерального законодательства, либо неисполнения органами государственной власти возложенных на них обязанностей по передаче необходимых материальных и финансовых средств. В рамках исследования указанной проблемы сформулирован вывод, что органы государственной власти не имеют оснований для принуждения органов местного самоуправления к исполнению соответствующих правовых актов в случае бездействия муниципальной власти

по реализации государственных полномочий в связи с отсутствием переданных государственных средств.

Представляется, что процесс осуществления отдельных государственных полномочий на уровне местного самоуправления выражается через контроль за их реализацией. Основной проблемой в данном случае является определение санкций, допустимых к применению в отношении органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий. Однако, изучение данного вопроса показало, что в федеральных правовых актах отсутствуют нормы не только о формах государственного контроля за переданными органам местного самоуправления государственными полномочиями, но и санкции за недобросовестное, неполное или с превышением установленных правил исполнение этих полномочий.

Думается, что возможным вариантом решения проблемы могло бы стать предоставление права органам государственной власти, передавшим полномочия, приостанавливать действие решений органов местного самоуправления в части, касающейся переданных полномочий, впредь до урегулирования ситуации через согласительные процедуры либо в судебном порядке. При установлении предлагаемой нормы, естественно, должна быть предусмотрена и ответственность за необоснованное приостановление действия соответствующего муниципального правового акта.

В ходе анализа компетенции местного самоуправления в современной России, обосновывается вывод, что ее расширение по инициативе органов государственной власти может происходить двумя способами: путем принятия закона, предусматривающего внесение новых вопросов, относящихся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности муниципального образования, в перечень вопросов местного значения, или путем издания законодательного акта, наделяющего органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Второй параграф . посвящен анализу регулирования местного самоуправления собственными правовыми актами.

Изучая различные точки зрения относительно перспектив нормотворчества органов местного самоуправления, диссертант полагает, что занятие правотворческой деятельностью вытекает из правовой природы местного самоуправления и является выражением народовластия; право создавать юридические нормы по вопросам местного значения органы местного самоуправления получили в соответствии с Конституцией и законами России. При этом необходимо учитывать, что характер правотворческих решений местного самоуправления опирается на законодательство, а решения органов местного самоуправления ограничены по территориально-субъективному признаку.

Среди актов местного самоуправления особое внимание уделено уставам муниципальных образований, поскольку именно они регулируют важнейшие вопросы деятельности местного сообщества. При рассмотрении проблемы оптимизации требований к содержанию устава отмечается, что его элементы могут быть разделены на воспроизводимые из федерального и регионального законодательства и невоспроизводимые. Автор приходит к выводу, что объективная оценка устава муниципального образования, его действенность в немалой степени зависят от того, найдена ли оптимальная мера нормативного материала - воспроизведенного и своего собственного, заполняющего конкретными правилами общие требования, предъявляемые к содержанию устава муниципального образования федеральным законом.

Анализируя существующие проблемы в регулировании местного самоуправления собственными нормативными актами, обосновывается вывод, что их решение реально при разработке и внедрении «горизонтальной» систематизации местных нормативных актов и их периодической инвентаризации.

В заключении сформулированы выводы теоретического и практического плана, даны предложения и рекомендации, вытекающие из проведенного диссертационного исследования.

2Ь

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Закономерности развития местного самоуправления в Российско? Федерации // Материалы международной научно-практической конференцит «Права человека: пути их реализации» (Саратов. 8-10 октября 1998 г.) -

' Саратов: СГАП, 1999. Ч. 2. - 0,2 п. л.

2. Компетенция органов местного самоуправления в обеспечении права народов на национально-культурное самоопределение // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление и этнические конфликты» (Саратов, 22-23 декабря 1998 г.) - Саратов: ПАГС, 1999. Ч. 2.-0,4 п. л.

3. Анализ конституционного статуса местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах // Актуальные вопросы научных исследований: Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов: СПИ, 1999. Вып. 3. Ч. 1.-0,3 п. л.

4. Правовой статус органов местного самоуправления в государственном устройстве страны и в политической системе общества // Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов: ПАГС, 1999. Ч. 2. - 0,4 п. л.

5. Правовая основа современной модели местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы межвузовской научно-практической конференции «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» (Саратов, 14 апреля 2000 г.) - Саратов: ПАГС. 2000. Ч. 1. - 0,3 п. л.

6. Конституционная модель местного самоуправления в России и его роль в формировании гражданского общества // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Становление институтов гражданского общества в Саратовской области (1989-1999)» (Саратов, 20-21 января 2000 г.) - Саратов: ПАГС, 2000. Ч. 2. - 0,4 п. л.

7. Конституционная концепция местного самоуправления в современных условиях // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов: ПАГС, 2000. Вып. 1. - 0,2 п. л.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кулушева, Мария Александровна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Становление и развитие конституционно-правового статуса местного самоуправления: отечественный и зарубежный опыт.

1.1. Исторические, социально-экономические и правовые аспекты развития местного самоуправления в России.

1.2. Конституционно-правовое регулирование местного управления в зарубежных странах.

1.3. Особенности современной отечественной конституционной модели местного самоуправления.

Глава 2. Общая характеристика компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в регулировании местного самоуправления.

2.1. Общие черты компетенции федеральных органов государственной власти в регулировании местного самоуправления.

2.2. Особенности компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании местного самоуправления.

Глава 3. Содержание компетенции органов местного самоуправления в современной России.

3.1. Реализация органами местного самоуправления возложенных и переданных государственными органами полномочий.

3.2. Регулирование местного самоуправления собственными правовыми актами.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российского общества полного сложностей и противоречий, ощущается острая необходимость в развитии нового, самостоятельного, конституционно-правового института - местного самоуправления и исследовании его с точки зрения публичного права В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, то есть является одним из ведущих принципов, определяющим наряду с принципами разделения властей и федерализма систему публичной власти в государстве.

Необходимость проведения реформ российского государственного устройства и возрождение местного самоуправления были вызваны кризисом государственной власти, который явился отражением системного кризиса экономической основы социализма конца 80-х годов. Из-за недостаточной теоретической разработки в советский период концепции местного самоуправления на современном этапе возникли проблемы его становления и развития. Положения действующей Конституции России о местном самоуправлении являются в большей степени политическим компромиссом, чем теоретической моделью, что стало причиной и поводом дальнейших споров исследователей и практиков.

Согласно современной концепции муниципального права, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны. Определение границ самостоятельности, выражающееся в четком конституционно-правовом регулировании, определении полномочий органов государственной власти двух уровней в области местного самоуправления и содержании его собственных полномочий, в настоящее время является весьма актуальным.

Противоречиво складывающиеся взаимоотношения местного самоуправления с органами государственной власти с трудом укладываются в традиционные теоретические конструкции. Подмена полномочий органов местного самоуправления полномочиями органов местного государственного управления в ряде регионов не способствует развитию самоуправленческих начал и демократии.

Негативно сказывается на динамике процесса становления местного самоуправления и отсутствие федеральных законов, определяющих общие принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что приводит к дисгармонии развития правоотношений и формирования целостной правовой системы.

Вышеуказанные факты предопределили потребность в разработке концепции взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления, которая, с одной стороны обеспечит становление и развитие местного самоуправления, создаст механизм реализации прав граждан на местное самоуправление в полном объеме, а с другой - обеспечит действенную и эффективную реализацию внутренних функций государства.

Не случайно на одном из ближайших заседаний Государственного Совета Российской Федерации предполагается рассмотреть вопрос об утверждении концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Это свидетельствует об актуальности и важности формирования единой системы властеотношений в государстве, при которой органы местного самоуправления выступают носителями публичной власти, выразителями общественных интересов.

Остается до конца нерешенной проблема правового регулирования местного самоуправления. На одном из заседаний Президиума Государственного Совета Российской Федерации отмечалась необходимость завершения формирования нормативной базы этого важного конституционно-правового института, необходимость проведения инвентаризации всего законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления1. В Послании Президента Российской Федерации

1 См. Путин В. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению. // Российская газета. 2001. 28 февраля.

Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 года также подчеркивается актуальность совершенствования муниципального законодательства1.

Поэтому так необходим теоретический анализ названных проблем, обобщение опыта деятельности органов управления, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования сложного и многогранного процесса развития местного самоуправления в нашей стране.

Степень разработанности темы.

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты государственного строительства и федеративного устройства. Это затронуло и основные направления формирования государственной власти и местного самоуправления, которые так или иначе испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового этапа государственности, историческое наследие прошлого и некоторые аспекты зарубежного опыта.

Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, способный содействовать решению указанных проблем. Земские реформы 60-х годов XIX века вызвали разработку теорий местного самоуправления, которая велась вплоть до 20-х годов XX столетия в трудах В. П. Безобразова, А. Н. Васильчакова, J1. А. Велихова, А. Д. Градовского, Н. М. Коргунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, Б. Э. Нольде, К. А. Пажитнова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и других.

Несмотря на это, теоретические исследования в данной области свидетельствуют о том, что вопросы правового обеспечения самоуправления, проблемы его взаимоотношений с государственной властью в условиях советского периода не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей.

1 Российская газета. 200]. 4 апреля.

Лишь в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов, опираясь на классические труды по общественному самоуправлению ученых начала XX века, советские и современные авторы продолжили исследование проблем в сфере местного самоуправления. Известны статьи и монографии С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, Б. Н. Габричидзе, Т. М. Пальгуновой. В 70-е годы появляются отдельные работы, исследующие институт муниципального управления в зарубежных государствах. И только в 80-90-е годы заметен повышенный интерес к местному самоуправлению. Среди ученных, внесших серьезный вклад в становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать В. Ф. Абрамова, С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, В. А. Ачкасова, Д. Ф. Аяцкова, Р. Бабуна, И. Барцица, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, В. В. Володина, Г. Герасименко, JI. В. Гштьченко, С. А. Глотова, Е. В. Гриценко, А. С. Джашитова, Ю. А. Дмитриева, В. В. Еремяна, В. Г. Игнатова, Н. А. Игнатюк, А. Замотаева, В. Т. Кабышева, А. Е. Козлова, А. Н. Кокотова, Г. Н. Комкову, О. Е Кутафина, Б. М. Лазарева, В. Лапина, С. Н. Лопатину, Л. А. Лукашова, В. В. Маклакова, Н. И. Матузова, А. Б. Мизя, О. О. Миронова, А. А. Подсумкову, Н. В. Постового, В. В. Пылина, О. Л. Савранскую, А. А. Сергеева, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, А. Н. Улиско, В. И. Фадеева, Н. И. Химичеву, А. И. Черкасова, М. А. Чернышова, К. Ф. Шеремета, А. Широкова, Е. С. Шугрину, В. Л. Ясюнаса и других.

В настоящее время проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления, совершенствования его взаимоотношений с органами государственной власти все чаще становятся предметом диссертационных исследований. На наш взгляд, наиболее значимые среди них работы А. С. Бурмистрова «Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации» (М., 1999); Н. А. Игнатюк «Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления» (М., 1997); А. Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000); Н. JI. Тумановой «Местное самоуправление: проблемы реализации муниципального права» (М., 1996); М. 3. Фейгина «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» (Саратов, 1999); Е. С. Шугриной «Организационные основы местного самоуправления» (М., 1997).

Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с изучением конституционно-правового регулирования местного самоуправления, его взаимоотношений с органами государственной власти с соответствующим механизмом и технологией, нет. В настоящее время жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления новых подходов в правовом регулировании местного самоуправления, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.

Нормативная база исследования. Для изучения организационно-правового регулирования местного самоуправления наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, использованы Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституции, Уставы и иное законодательство субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, судебные решения, отчеты и материалы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Привлекались материалы научных и практических конференций по различным аспектам правового регулирования местного самоуправления, данные периодической печати.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере местного самоуправления и регулируемые Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

Предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, местные нормативные акты, регулирующие местное самоуправление, а так же взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Цель исследования состоит в изучении теории и обобщении практики конституционно-правового регулирования местного самоуправления через исследование полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления и содержания собственной компетенции последнего, в выявлении тенденций дельнейшего развития этого регулирования и выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства в данной области.

Для достижения указанной цели ставятся конкретные задачи, очерченные в своей основе рамками предложенного плана диссертационного исследования. Они сводятся к следующему:

- исследование отечественного исторического опыта местного самоуправления, его правового регулирования в Российской Федерации и возможности адаптации к современным условиям;

- анализ правовой основы системы управления в Российской Федерации с целью выявление противоречий и недостатков действующего правового механизма при регулировании местного самоуправления;

- раскрытие сущности таких категорий как «местное самоуправление», «принципы местного самоуправления», «муниципальное образование», предметы ведения, компетенция и полномочия местного самоуправления», «вопросы местного значения»;

- изыскание путей совершенствования законодательной базы местного самоуправления и выработка рекомендаций по более четкому и эффективному правовому регулированию местного самоуправления. Постановка задач исследования в указанном направлении объясняется недостаточной изученностью конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и актуальными проблемами существующими в данной области.

Методологическая база исследования.

Для достижения поставленных задач в диссертации в качестве методов исследования использован общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы системно-структурного, нормативно-логического и системно-институционального анализа, а также функциональный, исторический, сравнительного правоведения и юридико-технический методы, метод аналитического толкования правовых норм.

Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий местного самоуправления, принципов, предметов ведения и полномочий местного самоуправления. Метод восхождения от абстрактного к конкретному применялся при переходе от исследования теорий местного самоуправления, его различных моделей к анализу концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Сравнительный анализ конституционно-правового статуса местного самоуправления в России и зарубежных странах, изучение возможности адаптации исторического и зарубежного опыта местного самоуправления к современным условиям проводились, прежде всего, при помощи функционального и исторического методов.

Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, установление степени влияния государственных органов на органы местного самоуправления и форм их взаимодействия осуществлялся, в первую очередь, с помощью методов сравнительного правоведения и различных способов толкования правовых норм, а так же при использовании нормативно-логического метода.

Научная новизна работы обуславливается, в первую очередь, тем, что в ней комплексно и полно рассматривается конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, определяется этот процесс в динамике через механизм реализации полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления и собственных полномочий последнего.

В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма конституционно-правового регулирования местного самоуправления, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательства, так и правоприменительной практики в области обеспечения дальнейшего эффективного процесса развития местного самоуправления в нашей стране, его оптимальной интеграции в единую систему властеотношений.

Автор делает попытку исследования и объективного анализа компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления в целях выявления тенденций развития правоотношений, складывающихся при взаимодействии различных уровней публичной власти.

Исследуется и содержание компетенции местного самоуправления. Для достижения поставленной цели в работе детально рассмотрены сложившиеся в юридической литературе понятия категорий "предметы ведения местного самоуправления", "вопросы местного значения", "муниципальное образование", "передача и делегирование отдельных государственных полномочий".

1. В системе власти обновляющего общества и государства феномен самоуправления нельзя отчуждать от всего многообразия преобразований. Местное самоуправление существует, развивается и функционирует в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом концепция единой системы властеотношений подразумевает, в том числе, что государственная власть не вправе незаконно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов.

2. По своей правовой природе местное самоуправление является одним из видов публичной власти, которая не составляет альтернативу государственной власти, не обладает суверенитетом и вследствие этого не ограничивает полномочий органов государственной власти. При конституционно установленной самостоятельности местное самоуправление должно действовать в соответствии с принципом законности, который трансформируется в объективный вывод, что власть органов местного самоуправления должна иметь четкие правовые пределы, установленные законами Российской Федерации и ее субъектов. Эти пределы относительны и должны выражаться в разграничении предметов ведения и полномочий особенно в сферах совместного ведения органов публичной власти, то есть в обособлении круга дел, предоставленных местному самоуправлению.

4. При формировании концепции разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления целесообразно использовать следующие основные принципы: законности, субсидиарности, самостоятельности и собственной ответственности, постепепности процесса разграничения и передачи полномочий, четкости и полноты разграничения полномочий и ресурсов, оказания содействия органам местного самоуправления, защиты и уважения прав и законных интересов сторон.

На основании проведенного анализа процесса реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предлагается внесение в Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» дополнения в части установления порядка контроля за осуществлением переданных государственных полномочий органам местного самоуправления.

6. В современной России целесообразно создание специфических административных судов, которые рассматривали бы управленческие споры, как внутри системы органов местного самоуправления, так и их споры с государственными органами федерального и регионального уровня.

7. Субъектами правотворческой деятельности на уровне местного самоуправления, исходя из его правовой природы и публичного характера власти, являются не только органы местного самоуправления, но и само местное сообщество, которое решает существенные вопросы организации своей жизнедеятельности непосредственно на референдумах, сходах (общих собраниях), конференциях жителей. Существующие проблемы в регулировании местного самоуправления собственными нормативными актами позволяют говорить о необходимости оптимизации указанного процесса, возможным вариантом которого предлагается разработка и внедрение системы «горизонтальной» кодификации местных нормативных актов и механизма их систематической правовой экспертизы.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами, рекомендациями и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование практики законодательного регулирования местного самоуправления. Результаты, выводы, предложения и фактический материал исследования могут представлять интерес для правоведов, политологов, социологов, работающих в области изучения местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе правового регулирования этого важного конституционного института.

Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при подготовке и преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Местное самоуправление», в создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в разработке и совершенствовании нормативных актов различного уровня по местному самоуправлению, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования была осуществлена автором при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» в Поволжской академии государственной службы и в филиале этого ВВУЗа в г. Балаково.

Кроме этого, выводы, сделанные в результате диссертационного исследования используются автором в практической деятельности в качестве муниципального служащего в администрации Волжского района г. Саратова.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кулушева, Мария Александровна, Саратов

Заключение

В результате поведенного исследования сделаны следующие выводы:

1. В системе власти обновляющегося общества феномен самоуправления нельзя вырвать из всего многообразия преобразований. В обществе идет активный процесс становления подлинно демократического механизма функционирования системы муниципального управления с новым содержанием, формами и методами деятельности.

2. В настоящее время реформа местного самоуправления переступила порог очередного этапа, который, скорее всего, окажется более продолжительным по сроку и будет заключаться в следующем:

- в систематизации норм федерального законодательства, устранении противоречий между федеральными нормативными актами, устанавливающими полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления, а также между ними и другими актами федерального законодательства; в восполнении пробелов в регулировании организации местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации; в совершенствовании всего массива норм федеральных нормативных актов; в разработке и реализации правового механизма четкого и всестороннего разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления; в усилении правовых и организационных гарантий финансово-хозяйственной независимости местного самоуправления; в совершенствовании механизмов судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Существенное значение для определения характера государственного воздействия на местное самоуправление имеет государственное устройство.

Базовый конституционный принцип государственного строительства России -федерализм непосредственно влияет на местное самоуправление. Изучение законодательства, научной литературы и практики муниципального строительства в различных аспектах позволяет выделить прямые и косвенные методы государственного воздействия на местное самоуправление.

4. Подход к местному самоуправлению, основанный на самодостаточности муниципальных образований для исполнения возложенных на них полномочий, является неправильным с теоретической и практической стороны. В процессе формирования муниципального образования необходимо исходить не из объема законодательных полномочий, а из фактического наличия собственных ресурсов у конкретных муниципальных образований. Поэтому каждое муниципальное образование нуждается в индивидуализации, то есть в индивидуальном наделении полномочиями в зависимости от имеющихся ресурсов.

5. Полномочия муниципальных образований, компетенция их органов определяются содержанием предметов ведения в форме вопросов местного значения. Многие субъекты Федерации механически воспроизвели федеральные нормы. В результате сложилась ситуация, когда ни на федеральном, ни на уровне субъектов Федерации не закреплены конкретные полномочия по управлению отраслями хозяйственного, социально-культурного строительства, есть только отсылки к уставам муниципальных образований, что в свою очередь негативным образом отражается на всей системе местного самоуправления.

6. Российская нормативно-правовая модель местного самоуправления преимущественно относится к англосаксонскому типу, о чем свидетельствуют, в частности, статья 12 Конституции Российской Федерации, где говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; пункт 3 статьи 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым не допускается подчиненность одного муниципального образования другому; пункт 5 статьи 14 этого же закона, где запрещается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

7. Обобщая заложенные в законодательстве принципы взаимоотношений государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, диссертант выделяет следующие не противоречащие законодательству и природе правового контроля формы, которые могут быть применены органами государственной власти субъектов Российской Федерации: регистрация нормативного правового акта местного самоуправления; согласование этого акта; утверждение нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; обжалование правового акта местного самоуправления (действия органа или должностного лица); приостановление полномочий органа или должностного лица местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления.

8. Возможность существования отраслевого законодательства в сфере местного самоуправления реальна, так как предполагает наличие актов, регулирующих муниципальные отношения в области экономического, социального, культурного и иного развития территории. При этом крайне необходимы их взаимная согласованность со специальным законодательством о местном самоуправлении, принципиальное единство в регулировании одних и тех же отношений, толковании конституционно-правовых понятий и норм.

9. Среди причин, тормозящих реальное развитие местного самоуправления, одно из главных мест занимает отсутствие четкого механизма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в части передачи отдельных государственных полномочий. Данный механизм очерчен крайне нечетко, в силу чего взаимоотношения с соответствующими структурными подразделениями складываются хаотически и приводят к многочисленным конфликтным ситуациям.

10. Проблему реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий целесообразно разделить на три составные части: передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных и финансовых средств; исполнение органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

11. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления, как вид юридических действий, законодательно не закреплен ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации. Этот пробел должен быть восполнен в законодательстве.

Недостаточно урегулирована в нормах права проблема «взаимного делегирования полномочий» между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Возможность взаимного делегирования следует рассматривать, как общий принцип организации местного самоуправления, при котором главным критерием должна выступать достаточность услуг, оказываемых органами власти различных уровней населению для его нормальной жизнедеятельности.

12. Расширение компетенции местного самоуправления по инициативе органов государственной власти может происходить двумя способами: путем принятия закона, предусматривающего внесение новых вопросов, относящихся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности муниципального образования, в перечень вопросов местного значения, или путем принятия закона, наделяющего органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации. М.: Известия, 1993. 59 с.

2. Федеральный конституционный закон от 21.06.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.

3. Федеральный конституционный закон от 31.12.96 № 4-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» И Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

4. Закон РСФСР от 19.04.91. № 1032-1 «О занятости населения» (в ред. от 20.11.99 № 195-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации 1999. № 47. Ст. 5613.

5. Закон РСФСР от 06.06.91 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Российская газета. 1991. 1 августа.

6. Закон РСФСР от 19.12.91. «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457.

7. Закон РСФСР от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 02.01.2000) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 141.

8. Закон РФ от 10.07.92 № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 20.07.2000) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 28. Ст. 2912.

9. Закон РФ от 27.12.91 № 22242-1 «О средствах массовой информации» (с изм. и доп. от 20.06.2000) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. 7. Ст. 300. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 26. Ст. 2737.

10. Основы законодательства РФ от 09.10.92 «О культуре» // Ведомости Верховного Совета. 1992. № 46. Ст. 2615.

11. Основы законодательства РФ от 27.04.93 «О физической культуре и спорте» //Ведомости Верховного Совета. 1993. № 22. Ст. 784.

12. Основы законодательства РФ от 07.07.93 «Об архивном фонде и архивах» // Ведомости Верховного Совета. 1993. № 39. Ст. 1874.

13. Основы законодательства РФ от 19.08.93 «Об охране здоровья граждан» (в ред. от 02.03.98) // Ведомости Верховного Совета. 1993. № 33. Ст. 1318; Российская газета. 1998. 5 марта.

14. Федеральный закон от 21.12.94 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648.

15. Федеральный закон от 21.12.94 № 69- ФЗ «О пожарной безопасности» (с изм. и доп. от 24.01.98) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3649; 1998. № 4. Ст. 430.

16. Федеральный закон от 12.01.95 № 5-ФЗ «О ветеранах» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 1.Ст. 168.

17. Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917. № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378.

18. Федеральный закон от 24.1 1.95 № 179-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. №48. Ст. 4561.

19. Федеральный закон от 24.11.95 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4563.

20. Федеральный закон от 10.12.95 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4872.

21. Федеральный закон от 10.12.95 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №50. Ст. 4873.

22. Федеральный закон от 17.11.95 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 19.11.99 № 202-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 47. Ст. 5620.

23. Федеральный закон от 10.01.96 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 142.

24. Федеральный закон от 12.01.96 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (в ред. от 28.06.97) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 148; 1997. № 26. Ст. 2952.

25. Федеральный закон от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464.

26. Федеральный закон от 19.09.97 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях и избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

27. Российской Федерации» (в ред. от 30.03.99) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653.

28. Федеральный закон от 26.02.97 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в ред. от 16.07.98. № 97-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014; 1998. № 29. Ст. 3395.

29. Федеральный закон от 17.12.97 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.

30. Федеральный закон от 12.02.98 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 799.

31. Федеральный закон от 28.03.98 № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475.

32. Федеральный закон от 24.06.98 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 26. Ст. 3009.

33. Федеральный закон от 30.03.99 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1650.

34. Федеральный закон от 22.09.99 № 107-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

35. Федеральный закон от 07.07.2000 № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 27 июля.

36. Федеральный закон от 27.12.2000 № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 1. Ст. 1-2.

37. Жилищный кодекс РСФСР от 24.06.83 (в ред. от 28.03.98) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 1467.

38. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.91 (в ред. от 24.12.93) // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; Российская газета. 1994. 5 января.

39. Гражданский кодекс Российской Федерации от 21.10.94 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N° 32. Ст. 3301.

40. Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4471.

41. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.98 № 73-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 27. Ст. 2069.

42. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

43. Налоговый кодекс Российской Федерации ч. 1. от 31.07.98 № 146-ФЗ (в ред. от 02.01.2000 № 13-Ф3) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3824; 2000. № 2. Ст. 134.

44. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11.06.99 № Ю4-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса

45. Законодательного Собрания Тверской области о толковании положений * статьи 12 Конституции Российской Федерации» // Вестник

46. Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 5.

47. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май 1990. // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71 - 78.

48. Указ Президента Российской Федерации от 03.06.96 № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов общественного порядка» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2755.

49. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.93 № 1760 "О реформетместного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 22.12.93) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

50. Указ Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2265 "О гарантиях местного самоуправления" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.

51. Указ Президента Российской Федерации от 15.11.99 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» //

52. Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст.5011.

53. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.96 № 755т

54. О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления». // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 27. Ст. 3282.

55. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.98 № 476 «О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №21. Ст. 2249.

56. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.98 № 1541 «Об утверждении положения о воинском учете» II Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 1. Ст. 192.

57. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.99 № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» II Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999. № 33. Ст. 4116.

58. Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 19962000 годы // Российская газета. 1996. 17, 18 июля.

59. Федеральная целевая программа «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации на 1997-1999 годы» // Российская газета. 1996. 27 июля.

60. Федеральная целевая программа «Свой дом» И Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 29. Ст. 2015.

61. Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. // Городское управление. 1999. № 8. С. 34 47.

62. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апреля.

63. Стенограммы заседаний Правительства Российской Федерации./ Документы и материалы-М., 1996. Вып. 2.

64. Конституционное Совещание. / Стенограммы, материалы, факты. 995. Т. 7. 432 с.

65. Протокол заседания Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации от 08.06.99 г. // Городское управление. 1999. № 8. С. 2 9.

66. Конституция Республики Адыгея. Майкоп. 1997.

67. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2000.

68. Конституции республик в составе Российской Федерации М., 1996. Вып.1. 181 с.

69. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов Российской Федерации М., 1998. Вып. 3.

70. Устав Самарской области. Самара, 1997.

71. Устав Саратовской области. Саратов, 2000.

72. Устав (Основной Закон) Курской области. Курск, 2000.

73. Закон Саратовской области от 16.02.96 "О порядке рассмотренияобращений граждан в Саратовской области" // Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 1996. № 7. С. 99-105.

74. Закон Саратовской области от 21.05.97 № ЗЗ-ЗСО «О муниципальной службе в Саратовской области» // Саратовские вести по понедельникам. 1997. И июня.

75. Закон Саратовской области от 30.01.98 № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельнымигосударственными полномочиями» // Муниципальная служба: сборникдокументов. Саратов. 1999.

76. Закон Саратовской области от 20.07.98 № 36-3CO «О территориальном ^ общественном самоуправлении в Саратовской области» (в ред. от1503.99) // Собрание законодательства Саратовской области. 1998. № 2. Ст. 158; 1999. № 3. Ст. 240.

77. Закон Саратовской области от 06.04.99 № 16-ЗСО «О финансовой • системе местного самоуправления в Саратовской области» //

78. Муниципальная служба. Саратов. 1999.

79. Закон Саратовской области от 06.10.99 № 48-ЗСО «О внесенииизменений и дополнений в Закон Саратовской области «О референдумахв Саратовской области» // Саратовские вести. 1999, 14 октября.

80. Закон Саратовской области от 22.03.00 № 21-ЗСО «Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области» // Саратовские вести. 2000. 6 апреля.

81. Закон Нижегородской области от 11.05.96 «Об организации местного самоуправления в Нижегородской области» // Бюллетень Законодательного Собрания Нижегородской области. 1996. № 5.

82. Закон Новосибирской области от 11.12.96 «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области». // Сборник законов Новосибирской области. 1996.

83. Закон Иркутской области от 09.10.98 № 42-03 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области» // Ведомости Законодательного собрания Иркутскойобласти. 1998. № 3.

84. Сборник законов Алтайского края. Барнаул, 1996.

85. Сборник законов Красноярского края. Красноярск, 1996.

86. Сборник законов Рязанской области. Рязань, 1997.

87. Сборник законов Ивановской области. Иваново, 1997.

88. Сборник законов Белгородской области. Белгород, 1998.

89. Постановление Губернатора Саратовской области от 24.08.99 № 365 «О Совете по местному самоуправлению в Саратовской области» // Сборник нормативных актов Губернатора и Правительства Саратовской области за 2 полугодие 1999. Саратов, 2000.

90. Постановления, распоряжения органов государственной власти Оренбургской области за 1997 г. Оренбург, 1998.

91. Устав г. Саратова, (с изм. и доп., внесенными решением Саратовской городской Думы от 28.09.2000 № 47-491). Саратов, 2000.

92. Устав объединенного муниципального образования Пугачевского района Саратовской области (в ред. от 28.07.2000). Пугачев, 2000.

93. Ф, 2.302. Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации / Сост.

94. Юмина Е. А. Становление местного самоуправления как условия демократизации современного российского общества. Автореф. дис. .канд. соц. наук. М., 1998. 24 с.

Автор: Кулушева, Мария Александровна
Город: Саратов
Год: 2001
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кулушева, Мария Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кулушева, Мария Александровна, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кулушева, Мария Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кулушева, Мария Александровна, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»