Функции административных органов и их организационная структура

Покидов, Денис Михайлович

Функции административных органов и их организационная структуратекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Функции административных органов и их организационная структура»

004606610

На правах рукописи

ПОКИДОВ ДЕНИС МИХАЙЛОВИЧ

ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ

И ИХ ОРГАНИЗАЦИОНАЯ СТРУКТУРА (НА ПРИМЕРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

Специальность 12.00.14-Административное право'; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 ИЮН 2010

Санкт-Петербург 2010

004606610

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Научный руководитель:

Доктор юридических наук, профессор Каинов Владимир Иванович

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук

Нельговский Игорь Евгеньевич

Кандидат юридических наук, доцент Новиков Андрей Борисович

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО «Северо-Западная академия государственной службы»

Защита состоится «28» июня 2010 года в «11» часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а.

Автореферат разослан • мая 2010 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, процессом совершенствования системы и структуры органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации, который отражает современный этап их развития. В настоящее время этот процесс детерминирован, с одной стороны, задачами социально-экономического развития и выполнения принятых Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ, ориентированных на удовлетворение социальных потребностей граждан, повышение уровня и качества их жизни. С другой стороны, в Российской Федерации завершается очередной этап административной реформы, начало ему было положено распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2005 г.1 Таким образом, тема исследования освещает современный этап реализации обоих направлений, отраженный в структуре и функциях органов государственного управления.

1 Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 5 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720

ном праве комплекс соответствующих вопросов в настоящее время еще недостаточно полно отражен, как и современные требования к организации системы и структуры органов исполнительной власти. В целом перечисленные обстоятельства нашли выражение в выборе темы диссертационного исследования, а так же ограничение темы исследованием только функциями и структурой федеральных министерств Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием, организацией деятельности и функционированием структуры органов государственной исполнительной власти. В совокупности соответствующих общественных отношений объект исследования сужается: в общем контексте организационного построения системы исполнительной власти предметным объектом исследования являются общественные отношений, связанные с современным этапом развития структуры и функций федеральных министерств Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные вопросы, связанные с формированием в Российской Федерации обоснованной и эффективной организационной структуры федеральных министерств. Предмет исследования объективируется в положениях нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты формирования и деятельности федеральных министерств.

Цели и задачи исследования являются тем руководящим началом, на которое ориентируется содержание, последовательность проводимого исследования, а так же его методологическая и теоретическая основа. Основная цель исследования состоит в раскрытии проблем формирования эффективной структуры федеральных министерств, подготовки выводов, предложений, рекомендаций по совершенствованию этого правового механизма. Этим целям соответствуют задачи исследования:

1. Провести анализ современных подходов к определению понятия «орган исполнительной власти», как основного звена структурной организации и функций государственного управления.

2. Уточнить объем компетенции уполномоченных субъектов государственной власти, учреждающих статус федеральных министерств и требования к их структурной организации.

3. Проанализировать теоретико-правовые и организационно-правовые основы образования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. федеральных министерств.

4. Выявить современные тенденции развития функций федеральных министерств и основания их отраслевого разграничения.

5. Проанализировать нормативную основу задач и функций федеральных министерств, полноту регламентации порядка их осуществления.

6. Установить нормативную основу порядка формирования структуры федеральных министерств, выявить основные элементы этой структуры.

7. Уточнить требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств в соответствии с возложенными функциями.

8. На основе проведенного анализа указать выводы, предложения, рекомендации по совершенствованию правового механизма, обеспечивающего функциональную структуру федеральных министерств.

Методологическая и теоретическая основа исследования представлена, прежде всего, научными трудами и публикациями ученых-административистов нескольких поколений, разработавших основы научных методов в административном праве и государственном управлении, а так же теоретические положения в этой области знаний. В процессе исследования автор опирался на основополагающие принципы научного познания, такие как объективность, всесторонность, конкретность, единство качественных и количественных характеристик, критичность анализа и другие. Исследование базируется на общенаучных и специальных методах наблюдения и изучения правовых явлений: диалектический метод, исторический метод, системный метод, метод сравнительного правоведения, формально-логический метод, структурно-функциональный метод и другие. В ходе исследования особое внимание уделялось базовым положениям науки административное право, ее комплексному подходу при освещении проблемных вопросов, развитию категорийного и понятийного аппарата, их научной обоснованности.

Степень разработанности темы исследования представляется достаточно противоречивой. С одной стороны, в настоящее время вопросы системы и структуры органов государственной исполнительной власти находятся в центре внимания, так же, как и связь этих вопросов с решением задач административной реформы и задач развития экономики. Одновременно эти вопросы освещаются достаточно односторонне - в свете указов Президента Российской Федерации, регулирующих соответственно систему и структуру федеральной исполнительной власти. При этом, нормативные акты содержат указание на сферы компетенции органов управления, а комментарии к ним - на отрасли государственного управления. Эти противоречия практически не освещаются в научных изданиях, так же, как и принципы структурной организации современных органов государственного управления.

Даже правовое положение федеральных министерств пока не исследуется комплексно в соотношении всех составляющих, в том числе остается не раскрытой деятельность министерств по выработке государственной политики.

С другой стороны, те же вопросы организации научно обоснованной функциональной структуры органов государственного управления достаточно подробно исследовались советским административным правом и наукой о государственном управлении. В 70-80-е годы вопросы оптимальной структурной организации и функциональной обоснованности рассматривались как существенный резерв повышения эффективности государственного управления в системе отраслевого деления народнохозяйственного комплекса. Эти проблемы обсуждались с 60-х годов в научных изданиях и публикациях Г.В. Алехина, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.И. Пискотина и многих других теоретиков и специалистов государственного управления. Эти публикации отчасти сохраняют актуальность, но могут служить лишь отправным моментом современных исследований.

Научная новизна диссертационной работы отражена непосредственно в целях и задачах исследования, где обозначена проблематика определенной группы вопросов, характеризующих современное состояние функционирования федеральных министерств. Новизна этих вопросов в некоторой степени обусловлена динамикой изменения административного законодательства, в котором сформулированы положения, существенно изменяющие правовое положение федеральных министерств: организационно-распорядительная отраслевая деятельность к настоящему времени уступила место общей задаче выработки министерствами административной политики в установленной сфере. Это новое понятие административного законодательства, формы реализации соответствующих полномочий федеральных министерств ранее не исследовались, как и вопросы структурной организации, обеспечивающей эффективное осуществление возложенных функций. Совокупность поставленных задач определенным образом отражает новизну исследования.

Новизна отражена и в выводах исследования, выраженных в совокупности положений, выносимых на защиту. В диссертационном исследовании представлено современное состояние регулирования функций, возложенных на федеральные министерства, и регламентации их структурной организации. Значительное внимание в этой части уделено теоретическим и правовым основам статуса федеральных министерств. Наряду с федеральным регулированием в ходе исследования проанализированы ведомственные акты регулирования, в которых наиболее полно представлен правовой механизм деятельности по выработке государственной политики в структурных подразделениях федерального министерства. В целом это по-

зволило сформулировать ряд предложений, актуальных определений, а так же изменений и дополнений законодательства, которые, по мнению автора, по новому представляют современные задачи и функции федеральных министерств в системе исполнительной власти Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Конституция Российской Федерации непосредственно устанавливает в качестве предмета регулирования такие категории, как система и структура органов государственной исполнительной власти. Административное законодательство пока не уточняет их содержание и соотношение, что, по нашему мнению, создает условия закрытости для общества процедуры формирования обоснованной структуры федеральных органов исполнительной власти. Эти обстоятельства обуславливают необходимость восполнить пробел посредством дополнения федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. тремя статьями: а) «основные понятия»; б) «принципы построения системы и структуры органов федеральной исполнительной власти»; в) «порядок разработки и утверждения системы и структуры органов федеральной исполнительной власти».

2. Для дополнения федерального законодательства предлагаются следующие определения:

а) Орган исполнительной власти - элемент системы государственного управления, отвечающий нормативно установленным принципам организации системы исполнительной власти Российской Федерации, обладающий определенными самостоятельными функциями и полномочиями.

б) Задачи органов исполнительной власти - установленные учредительными актами Президента и/или Правительства Российской Федерации положения, определяющие основное предназначение органа в системе исполнительной власти.

в) Функции органов исполнительной власти - установленные учредительными актами направления осуществления задач, возложенных на орган, и определяющие соответствие между его задачами и полномочиями.

г) Система федеральных органов исполнительной власти - утвержденная Президентом Российской Федерации совокупность органов государственного управления, наделенных самостоятельными задачами, функциями и полномочиями в установленной сфере.

д) Структура федеральных органов исполнительной власти - утвержденные Президентом Российской Федерации субординационные и управленческие отношения в системе органов государственного управления.

е) Сфера деятельности федерального органа исполнительной власти - область компетенции, утверждаемая исключительно Президентом либо Правительством Российской Федерации в соответствии с распределением их конституционных полномочий.

3. Предлагается исключить из ст.12 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. положение, предоставляющее Правительству Российской Федерации право перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Российской Федерации, как положение, противоречащее конституционному принципу о верховенстве федеральных законов.

4. В период 1993-2004 гг. указами Президента Российской Федерации последовательно изменялся и был упразднен отраслевой принцип деятельности федеральных органов исполнительной власти. Этот принцип ранее был закреплен в конституциях СССР и РСФСР и отражал отраслевую классификацию советского народно-хозяйственного комплекса. В законодательстве Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти подразделяются на сферы - это новое правовое явление, которое никак не связано с прежними отраслями. В настоящее время самостоятельные сферы государственного управления закреплены за федеральными министерствами и отчасти - за федеральными службами и агентствами, находящимися в непосредственном подчинении Президента либо Правительства Российской Федерации.

5. В административном праве существует пробел - отсутствует определение и регулирование деятельности по выработке государственной политики, которая закреплена за федеральными министерствами в качестве функции указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2СДО4 г. №314. Из анализа нормативных актов следует, что понятие «выработка государственной политики» - это наиболее общая задача федеральных министерств, которая осуществляется через одинаковые функции и общие формы их осуществления. Эта задача впервые связывает стратегическое комплексное управление с проведением административной политики в установленной сфере.

6. Общая задача по выработке государственной политики обуславливает качественно новую организационную модель управления в системе федеральных министерств. Прежняя модель отраслевого управления соответствовала линейно-функциональному типу, в котором министерство непосредственно руководило подчиненными учреждениями, организациями, предприятиями. К настоящему времени эта модель не может быть применена ни к одной из сфер управления. Можно сказать, что задача выработки административной политики объединяет содержание деятельности федеральных министерств в понятие, которое свойственно штабной модели управления - выработка стратегии управления и определение тактики ее осуществления в системе неподчиненных учреждений, организаций, предприятий.

7. Правовой механизм осуществления задачи по выработке государственной политики к настоящему времени недостаточно отражен в актах

нормативного регулирования. Только из анализа ведомственных актов, регулирующих деятельность структурных подразделений министерства, можно сделать вывод, что задача выработки государственной политики и осуществление соответствующих функций имеет одинаковые правовые формы для различных сфер компетенции федеральных министерств. Но такое положение сложилось из практики, а принципы формирования организационной структуры министерств остаются полностью закрытыми, неопределенными. В этой части необходимо восполнить пробел, а именно: требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств, а так же к правовым формам выработки государственной политики должны быть неотъемлемой частью учредительного акта федерального министерства.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут найти применение: в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях; в процессе преподавания теории административного права и теории государственного управления, истории государственного управления России, других юридических дисциплин; при разработке учебных курсов, в подготовке учебных программ, учебников, учебно-методических пособий по отдельным дисциплинам для юридических вузов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации пропили апробацию на научных и научно-практических конференциях проводимых в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете на факультете права и экономической безопасности, отражены в публикациях автора по данной проблематике.

Структура диссертации. Тема работы, объект, предмет и цели диссертационного исследования определили внутреннюю логику ее структурного построения. Диссертация состоит из введения, трех разделов, содержащих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, её актуальность. Так же определяются цели и задачи исследования, объект, предмет, методологические основы диссертационного исследования, предлагается характеристика степени разработанности темы исследования.

Первый раздел — «Понятие о функциях и структуре исполнительной власти в Российской Федерации», - включает в себя параграфы: «Органы государственной исполнительной власти и их признаки»; «Функции органов государственной исполнительной власти»; «Теоретико-правовые основы построения функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации».

В современном административном праве справедливо отмечается, что в российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти». В современных изданиях по административному праву к числу органов государственной исполнительной власти причисляют так же организации гражданско-правового статуса, наделенных отдельными публичными полномочиями, а в федеральных законах указаны, помимо системных органов, так же органы, образуемые при федеральной и региональной исполнительной власти. Подобные примеры побуждают к рассмотрению важных вопросов: во-первых, - деятельность каких органов управления следует относить к системе исполнительной власти? Во-вторых, - какие признаки характерны для деятельности органов исполнительной власти?

Анализ существующих точек зрения по данному вопросу, в том числе предлагаемых признаков системы органов исполнительной власти и признаков классификации этих органов, показывает, что позиции различных авторов существенно расходятся, в отдельных случаях в позиции можно выделить внутренние противоречия. Как правило, в существующих определениях не вполне корректно ведущим признаком органа исполнительной власти указывается его принадлежность к системе исполнительной власти. Эта точка зрения не позволяет разграничить собственно органы государственного управлении и организации, учреждаемые этими, органами в различных целях и в различных сферах публичных отношений.

Основной вывод этого анализа состоит в том, что система исполнительной власти, как единое целое, обладает качественно новыми признаками, которые не могут быть тождественны признакам некоторой части элементов этой системы. То есть необходимо разделять признаки системы исполнительной власти и признаки органа исполнительной власти. Признаки системы в целом наиболее точно раскрывают принципы ее функционирования в соответствии с действующим законодательством, а признаки органа исполнительной власти - положения нормативного акта, регулирующего статус конкретного органа исполнительной власти. Из это следует, что орган государственной исполнительной власти - это элемент системы государственного управления, отвечающий нормативно установленным принципам функционирования системы исполнительной власти в целом, обладающий в соответствии со статусом самостоятельными функциями.

Функциональность элементов системы исполнительной власти можно рассматривать в качестве ведущего признака ее построения. Разноплановость соответствующих функций рассматривается в теории социального управления как момент целесообразно действующих частей единой системы. Эта же особенность отражена и в теории административного права. Но

одновременно разнообразие и различие масштабов функций, осуществляемых исполнительной властью, обусловило расхождение существующих подходов в административном праве по вопросам типологии функций органов государственной исполнительной власти и принадлежности отдельных функций к тому или иному органу государственного управления. Расхождения мнений ученых-правоведов определенным образом отразилось на отсутствии в российском законодательстве юридического определения этого понятия.

Этот недостаток должен был ликвидировать очередной этап проведения административной реформы в Российской Федерации: в период 2003-2004 годов ставились задачи исключить дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а так же разделение функций между тремя организационными формами федеральной исполнительной власти (министерствами, службами, агентствами). Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стал указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре органов исполнительной власти», согласно которому деятельность федеральных органов исполнительной власти основывалась на четырех функциях: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; функции контроля и надзора; функции по оказанию государственных услуг; функции по управлению государственным имуществом.

Этот указ Президента РФ неоднократно комментировался, тем не менее, проблемы его реализации остаются до конца не раскрытыми: не определенным остается понятие «функция исполнительного органа» и ее соотношение с задачами; положения указа не вошли в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.; указ не определяет содержания деятельности федеральных министерств по выработке государственной политики. Установленное указом разграничение функций федеральных органов исполнительной власти на практике соблюдается не во всех случаях. В учредительных актах федеральных министерств их «типовая» функция по содержанию и значению более соответствуют понятию «задача в установленной сфере».

В контексте вопросов, изучаемых административным правом, структурная организация исполнительной власти представляется не достаточно освещенной. Здесь видится определенная совокупность теоретических и прикладных вопросов административного регулирования: соотношение современных функций исполнительной власти и ее структуры; критерии для определения эффективности структуры органов управления; теоретико-правовые основания определенной структуры органа в его статусе; правовое положение субъектов управления, полномочных утверждать ту или иную структурную организацию; соответствие между сферой управления и структурой управления; административно-правовое регулирование по во-

просам создания структуры органов управления; принципы построения структуры органов управления и прочие актуальные проблемы администрирования. При всей актуальности содержание большинства этих вопросов в современном административном праве практически отсутствует, не обсуждается вопрос об административной ответственности структурного подразделения органа исполнительной власти из-за юридической неопределенности этого понятия.

Вопросы структуры исполнительной власти в настоящее время принято рассматривать на основе указов Президента РФ о системе и структуре федеральных органов управления. Теоретическое значение структурной организации управления раскрывается в Науке государственного управления, в частности через соотношение категорий: «цели - задачи - функции - структура». То есть структура подчинена категориям более высокого порядка, при этом, тот или иной тип организационной структуры не может быть тождественен системе органов управления. Положения о структуре органов исполнительной власти содержатся в Конституции РФ, в федеральном и региональном законодательстве. Тем не менее, действующие нормативные акты не дают определения этому понятию, не содержат требований, предъявляемых к структуре органов исполнительной власти, правовой механизм ее формирования изложен недостаточно ясно.

Модели структурной организации государственного управления достаточно подробно рассматривались советской школой государственного управления. Ведущим типом структуры являлся линейно-функциональный, соответствующий принципам централизованного государственного управления. Но этот тип структуры не соответствует сформированному на основе указа Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г., для этого есть ряд оснований. Теоретических подходов к вопросам структурной организации современных органов исполнительной власти пока не предложено. Тем не менее, в качестве предмета административного регулирования, в действующей структуре федеральных органов исполнительной власти можно выделить три юридически значимых элемента: совокупность органов управления, их субординационные отношения с субъектами государственной власти, характер управленческих отношений между отдельными органами управления.

Второй раздел - «Эволюция функций федеральных министерств Российской Федерации», - включает в себя параграфы: «Изменение отраслевых функций федеральных министерств» и «Сферы административной политики и задачи федеральных министерств».

Процесс формирования функций федеральных министерств рассматривается с переходного периода 1992 г., на этот процесс повлиял целый ряд факторов. Их исследование не входило в задачи исследования, поэтому рассматривается только правовой аспект, который формально закрепляет

роль министерств в системе федеральных органов исполнительной власти на определенном этапе их развития. В этой части нормативного регулирования ни закон РФ «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г., ни федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. не содержат положений о порядке образования, компетенции и функциях федеральных министерств. Пробел законодательства до настоящего времени регулируется указами Президента РФ. В частности, только на основе указа Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. были урегулированы основы статутного различия федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных служб, российских агентств и федеральных надзоров, составлявших в тот период систему федеральной исполнительной власти Российской Федерации.

Этот указ Президента РФ имел еще одну особую роль - им был изменен отраслевой принцип деятельности федеральных органов исполнительной власти, для федеральных министерств отраслевое управление было заменено понятием «проведение государственной политики и осуществление управления в установленной сфере деятельности». Указ не раскрывал содержание введенной «формулы» о деятельности федеральных министерств, из положений указа процедура создания системы федеральных органов исполнительной власти оставалась закрытой для общества. Одновременно указ не содержал отмены положений нормативных актов, которыми учреждались принципы отраслевого государственного управления, в частности - соответствующие положения действовавшего закона «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г.

Отраслевой характер государственного управления (и деятельности министерств) являлся основополагающим принципом правового положения органов исполнительной власти всех уровней на протяжении многих предшествующих десятилетий. Отраслевой и межотраслевой принципы государственного управления были закреплены в Конституциях СССР и РСФСР, эти принципы были неотъемлемой частью системы централизованной организации народно-хозяйственного комплекса советского государства, в котором отраслевые министерства выполняли роль головных органов управления, осуществлявших планово-хозяйственные и организационно-распорядительные полномочия в отношении подчиненных производственных, снабженческих и иных хозяйствующих учреждений. Юридическая основа советской системы отраслевого управления включала в себя значительное число нормативно-правовых актов, среди которых системообразующим нормативным актом являлся Общесоюзный классификатор «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ) от 1 января 1976 г. Классификатор утратил юридическую силу с января 2003 г.

Отрасли народного хозяйства с точки зрения характера общественного разделения труда и участия в создании совокупного общественного продукта и национального дохода разделялись на сферу материального производства и непроизводственную сферу. Анализ системы центральных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации, сформированной в сентябре 1992 г., показывает, что все направления отраслей народнохозяйственного комплекса (в материальной и непроизводственной сферах) обслуживались деятельностью федеральных министерств и комитетов Российской Федерации. Отраслевой характер деятельности федеральных министерств и иных центральных органов исполнительной власти остался без изменений и в соответствии с классификацией отраслей единого народно-хозяйственного комплекса так же после принятия Конституции РФ и образования федеральной исполнительной власти на основе указа Президента РФ от 23 декабря 1993 г. Только после принятия указа Президента РФ «О системе органов федеральной исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. наметилась изменения: учрежденные сферы в целом продолжали сохранять отраслевой характер в соответствии с классификацией ОКОНХ, сохранялось и отраслевое дублирование функций отдельных министерств, но одновременно проявляется тенденция обособления ряда сфер государственного управления, которые не соответствуют отраслевому принципу управления.

Анализ статутных актов федеральных министерств середины 90-х годов обнаруживает определенную тенденцию: ряд федеральных министерств Российской Федерации несли отдельные функции общегосударственного управления (планирование, координация, контроль), т.е. являлись не только проводниками государственной политики в установленной сфере деятельности, но так же государственными органами, которые непосредственно формировали эту государственную политику в отношении не подчиненных им органов и организаций. Но наиболее важным этапом развития функций федеральных министерств стал указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г., в положениях которого учреждалось новое содержание функций федеральных министерств - выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере. К этому времени вместо ОКОНХ был введен в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКВЭД).

Упоминание об отраслевом управлении исчезло из российского законодательства после 1996 г. ОКВЭД в настоящее время ни как не связан с законодательством, регулирующим систему и структуру органов государственной исполнительной власти. Одновременно сферы компетенции федеральных министерств приобрели к настоящему времени комплексный характер, их содержание относятся к предмету государственной политики

Российской Федерации, в них затрагиваются интересы всех регионов, а так же права и законные интересы самых широких слоев общества. Это качественно новые содержание сфер административной политики полностью утратило связь с отраслевым характером государственного управления.

Исходя из современного содержания функций федеральное министерство в настоящее время более не должно осуществлять административную опеку и организационную деятельность среди субъектов общественной и экономической деятельности, его статус обязывает осуществлять формирование государственной (административной) политики в сфере своей компетенции. В этом значении понятие «сфера государственного управления» ранее не рассматривалась в административном праве. Понятия «сфера государственного управления», «сфера деятельности исполнительной власти» обычно встречаются в теоретических изданиях в двух значениях. Во-первых, - это вся совокупность правовых норм, регулирующих административные отношения. Во-вторых, понятием сфера в отечественном административном праве было принято обозначать некоторую совокупность отраслевых направлений государственного управления, объединенных в укрупненные сферы (административно-политическая сфера, сфера экономики, социально-культурная сфера и другие). Можно сказать, что в теории административного права ранее не рассматривалось содержание понятия «сфера управления» применительно к деятельности конкретного органа исполнительной власти - федерального министерства. Точно так же новым правовым явлением стала деятельность по выработке государственной политики в установленной сфере.

Правовое содержание этой деятельности до сих пор не раскрыто, в указах Президента РФ оно грамматически и логически отделено от функции нормативного регулирования. Определенность существует только в отношении понятия «установленная сфера» - это сфере деятельности, которая устанавливается для конкретного органа исполнительной власти исключительно актами Президента и Правительства Российской Федерации. К настоящему эти сферы выработки государственной политики закреплены за 18-ю федеральными министерствами. Анализ соответствующих учредительных актов показывает, что в них можно выделить ряд общих полномочий, связанных с осуществлением этой деятельности. Одновременно объем полномочий отдельных федеральных министерств и их содержание различаются существенно, отражая специфику конкретной сферы. Но кроме федеральных министерств, так же осуществляют деятельность по выработке государственной политики в установленной сфере ряд федеральных служб и агентств - это органы федерального управления, непосредственно подчиненные Президенту либо Правительству Российской Федерации.

Во всех рассмотренных случаях сферы выработки государственной политики уполномоченных федеральных министерств, служб, агентств являются вполне самостоятельными, с характерными для них функциями и

полномочиями органов федеральной исполнительной власти. Это обстоятельство актуализирует вопрос о роли Правительства РФ в практическом формировании и осуществлении государственной политики в различных сферах реализации полномочий подчиненных органов федеральной исполнительной власти. Анализ положений федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. не может дать прямой ответ на поставленный вопрос. Среди положений этого федерального конституционного закона не упоминаются функции федеральных органов исполнительной власти по формированию государственной политики и самостоятельному нормативному регулированию в установленной сфере деятельности. Здесь проявляется несогласованность положений федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» со статутными актами федеральных органов, ответственных за отдельные сферы государственного управления. В том числе закон не регулирует распределения полномочий между Правительством РФ и федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти в части осуществляемых ими задач и функций.

Существенный пробел законодательного регулирования не может быть снят и даже усугубляет положение из Типового регламента, утвержденного постановлением Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г., согласно которому федеральный орган исполнительной власти самостоятелен в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства. Из этого следует единственный вывод, что регулирование полномочий федеральных органов исполнительной власти по формированию государственной политики, нормативному регулированию, координации, а так же планированию в установленной сфере деятельности осуществляются непосредственно ведомственными актами уполномоченного федерального органа в соответствии с законодательством, регулирующим их деятельность.

Третий раздел - «Регулирование функциональной структуры федеральных министерств», - включает в себя параграфы: «Вопросы структурной организации федеральных министерств» и «Ведомственное регулирование функции выработки государственной политики в структуре федерального министерства».

Структура органов государственного управления образуется сознательно, в результате целенаправленной деятельности субъектов государственного управления. Она формируется исходя из основных принципов деятельности государственной власти, учитывая объективные потребности, необходимость в создании гибкого, эффективного, целенаправленного управления. Если при этом организационная структура обосновано соответствует сфере деятельности, возложенным задачам, то она обладает дос-

таточно высоким потенциалом и внутренней способностью к развитию. И наоборот - организационная структура может стать своеобразным «тормозом» функционирования, если она не вполне соответствует объективным условиям, которые не были учтены в должной степени при ее формировании. Из этого следует необходимость выделения вопросов регламентации образования и изменения организационной структуры органов исполнительной власти.

В настоящее время построение организационных структур органов исполнительной власти практически не освещается и не исследуется современными специалистами, хотя эти вопросы еще недавно относились к перспективным направлениям совершенствования государственного аппарата. Рассматривались принципы формирования организационных структур, методы их моделирования, роль органов власти в их формировании. Только часть этих знаний может быть использована в современных условиях. Например, в аппарате отраслевого управления ранее выделялись шесть основных типов структурных единиц: должность, структурное подразделение органа, администрация предприятия (учреждения), орган, аппарат управления внутриведомственного подразделения, ведомственный аппарат.

Для каждой структурной единицы важна степень ее самостоятельности, определяемой нормами права. Но в сфере деятельности современного министерства формируются управленческие связи иные, чем, в отраслевом управлении: координационные отношения с органами исполнительной власти доминируют над вертикальными субординационными отношениями. В структуре федерального министерства можно выделить только четыре типа взаимосвязанных структурных единиц: должность государственной службы, структурное подразделение органа (функциональное, территориальное), аппарат управления профильного министерства, подведомственный федеральный орган (федеральная служба, агентство). Характер управленческих отношений между этими структурами различен, вертикальные административные отношения в этой структуре не всегда очевидны. При этом, анализ нормативных актов, регулирующих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, показывает, что они не содержат положений, устанавливающих принципы соответствия между структурой органа исполнительной власти и сферой деятельности. Так же законодательство не устанавливает требований, предъявляемых к структуре органа исполнительной власти.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, утверждаемые Президентом и Правительством РФ, содержат раздел «Организация деятельности», в котором указаны стандартные обязанности руководителя органа самостоятельно определять вопросы структурной организации вверенного органа в соответствии с утвержденным объемом финансирования и утвержденными штатами. Более того, из положений о федеральных

министерствах следует, что проекты положений о федеральном министерстве так же разрабатываются самим министерством и вносятся федеральным министром на рассмотрение в Правительство РФ. По существу с 2004 г. идет процесс формирования федеральных министерств нового типа, самостоятельно вырабатывающих административную политику и проводящих нормативное регулирование в установленной сфере. Соответствующая структура этих органов должна находиться под контролем Правительства, так же, как и состояние сферы их компетенции. Тем не менее, положения о министерствах содержат стандартное требование - структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности, в состав департаментов включаются отделы. Фактически эти вопросы по умолчанию делегированы федеральному министру как его персональные обязанности по руководству федеральным министерством.

Из анализа актов-положений о федеральных министерствах следует, что для обеспечения их функций и полномочий образуются, кроме основного аппарата (департаменты и отделы), ряд других органов: научно-консультативные, экспертные, координационные и совещательные органы, коллегии министерств. Положения о деятельности таких органах и их состав утверждает федеральный министр без согласования с Правительством. Федеральные министры обладают достаточно широкими полномочиями по формированию и реорганизации организационной структуры подчиненных министерств. В том числе регламент внутренней организации федеральных министерств, в котором регулируются основные процедуры управления в структуре аппарата министерства, утверждаются непосредственно руководителем министерства. Эти полномочия не регулируются законом, они основаны на подзаконных актах - положениях о федеральных министерствах.

Общий анализ статутных актов в отношении структурной организации федеральных министерств позволяет установить различие между организационной структурой федерального министерства и структурой управления, образуемой в сфере деятельности министерства. Организационная структура федерального министерства - это совокупность внутриведомственных объектов управления, связанных между собой административными отношениями субординации. Структура управления в сфере деятельности федерального министерства - это основанное на административных отношениях взаимодействие субъектов государственного управления, иных организаций, наделенных самостоятельными функциями, задачами, полномочиями, правами и объединенных общими целями и компетенцией в установленной сфере.

Ведомственные акты, регулирующие вопросы осуществления задач и функций, возложенных на федеральное министерство, представляет значительный объем, прежде всего, приказов по вопросам регламента мини-

стерства, структуры его аппарата, а так же утверждающих положения о структурных подразделениях аппарата министерства. Положения о департаментах федерального министерства являлся основным ведомственным актом, совокупность которых демонстрировала правовой механизм осуществления деятельности федерального министерства по выработки государственной политики непосредственно в структуре аппарата министерства. Анализ значительного ряда положений о профильных департаментах позволил выявить некоторые общие правовые формы осуществления их полномочий, характерные для различных сфер государственного управления:

• предложение к плану заседаний Правительства;

• предложение к плану законопроектных работ Правительства;

• проект программных документов Правительства;

• проект нормативных актов, доклад, по которым требуется решение Правительства;

• план законопроектных работ Министерства;

• проект нормативных и иных правовых актов Министерства;

• заключение, отзыв, поправка на проекты нормативных правовых актов, поступающих на рассмотрение в Министерство;

• анализ нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции министерства;

• решение по обращениям, поступающим в Министерство;

• предложения по формированию федерального бюджета;

• формы координации деятельности подведомственных предприятий, учреждений;

• предложения о создании, реорганизации, ликвидации и приватизации федеральных государственных предприятий и учреждений;

• анализы и прогнозы в сфере деятельности Министерства;

• исполнение мероприятий по реализации федеральных целевых программ с участием Министерства;

• предложения по реализации функций министерства как главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета;

• предложения об объеме финансирования государственного заказа;

• проведение конкурсов на размещение государственных заказов;

• контроль деятельности служб, агентства, иных органов и организаций, подведомственных Министерству;

• взаимодействие с органами исполнительной власти по вопросам выработки и государственной политики в установленной сфере;

• обеспечение деятельности координационных и совещательных органов Министерства;

• проведение совещаний, семинаров и иных мероприятий по вопросам, отнесенным к сфере компетенции Министерства;

• иные формы осуществления ведомственных полномочий.

Совокупность актов ведомственного регулирования (приказы, регламенты, положения) показывает, что структурные подразделения федеральных министерств (департаменты), курируя определенное направление деятельности, осуществляют в области своей компетенции функции Министерства. При этом общем подходе, сложившемся из практики самих министерств, содержание деятельности по выработке государственной политики в установленной сфере менее всего соответствует понятию «функция» федерального министерства, и более всего - их комплексной задаче.

Ведомственные приказы отражают различный подход федеральных министерств к вопросам регулирования их функций по выработке государственной политике, нормативному регулированию, стратегическому планированию и координации в установленной сфере деятельности. К сожалению, в этой части ведомственного регулирования отсутствует общая форма, которая наиболее полно и всесторонне устанавливает основные направления практического осуществления возложенных на министерство функций. Только анализ совокупных полномочий структурных подразделений аппарата федерального министерства позволяет установить такие направления, а так же указать правовые формы их осуществления.

В целом проведенный анализ, позволил установить, что для выполнения задачи по выработке государственной политики федеральные министерства применяют общие (схожие) формы осуществления полномочий, основанные на функциях анализа, прогнозирования, стратегического планирования, нормативного регулирования, контроля, координации. В целом это объединяет содержание деятельности федеральных министерств в понятие, которое свойственно штабным органам управления - выработка стратегии управления и организация тактики ее осуществления.

В заключение подводятся итоги проведенного диссертационного исследования, в том числе обозначена та совокупность факторов, которые определенным образом отразились на процессе формирования структуры и функций федеральных министерств, их современной роли в системе исполнительной власти Российской Федерации. В соответствии с задачами исследования, на основе промежуточных выводов, сделанных в процессе исследования, предлагаются основные положения, выносимые на защиту.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Покидов Д.М. Проблемы структурной организации федеральных министерств. - М.: Вестник Московского университета МВД России № 1, 2010. С. 33-37-0,4 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

2. Покидов Д.М. Теоретические подходы к пониманию финансовой деятельности государства / Государство и право в условиях глобализации: Сборник научных трудов / Редкол.: проф. В.М. Чибинё'ва (отв. ред.) и др. -М.: Издательская группа «Юрист», 2007. С. 255 - 258 - 0,4 п.л.

3. Покидов Д.М. Проблемы и противоречия федерального законодательства в области регулирования местных финансов / Безопасность человека, общества и государства: Сборник научных трудов / Редкол.: проф.

B.М. Чибинёва (отв. ред.) и др. - М.: Издательская группа «Юрист», 2007.

C. 248-251.-0,4 п.л.

4. Покидов Д.М. Социально-политическая, экономическая и правовая характеристика налогов и налоговой деятельности государства / Государство и право: теория и практика. Сборник научных трудов / Редкол.: проф. В.М. Чибинёв (отв. ред.) и др. - СПб.: Лема, 2007. С. 210 - 228. -1,2 п.л.

5. Покидов Д.М. Функции органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации / Государство и право: теория и практика: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 4. - СПб.: Лема, 2008. С. 231-242.- 0,9 п.л.

6. Покидов Д.М. Вопросы структурной организации федеральных министерств / Государство и право: теория и практика: Сборник научных трудов / Материалы научно-практической конференции: «Проблемы юридической науки и образования в современной России» 05 ноября 2009 года. Часть 2. - СПб.: Лема, Выпуск 6, 2009. С. 165 - 179 - 0,9 п.л.

Подписано в печать у/. ¿е/Р Формат 60x84 '/]6 Печ. л. ¿¿"Тираж /¿V экз. Заказ

ИзПК СПбГИЭУ 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, 31

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Покидов, Денис Михайлович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Понятое о функциях и структуре исполнительной власти в

Российской Федерации.

§1.1 Органы государственной исполнительной власти и их признаки.

§ 1.2 Функции органов государственной исполнительной власти.

§ 1.3 Теоретико-правовые основы построения функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации.

Глава 2. Эволюция функций федеральных министерств Российской

Федерации.

§ 2.1 Изменение отраслевых функций федеральных министерств.

§ 2.2 Сферы административной политики и задачи федеральных министерств.

Глава 3. Регулирование функциональной структуры федеральных министерств.

§ 3.1 Вопросы структурной организации федеральных министерств.

§ 3.2 Ведомственное регулирование функции выработки государственной политики в структуре федерального министерства.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Функции административных органов и их организационная структура"

Выбор темы диссертационного исследования обусловлен, прежде всего, актуальностью процесса совершенствования системы и структуры органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации, который отражает современный этап их развития. В настоящее время этот процесс детерминирован, с одной стороны, задачами социально-экономического развития и выполнения принятых Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ, ориентированных на удовлетворение социальных потребностей граждан, повышение уровня и качества их жизни. С другой стороны, в Российской Федерации завершается этап административной реформы, начало которому было положено распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2005 г.1 Этим распоряжением была утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 20062008 годах. Одна из целей административной реформы предусматривала «повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти», что в целом являлось продолжением задач, установленных указом Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23 июля 2003 г.:2 прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и прочие задачи. Таким образом,

2 Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23 июля 2003 г. №824 // СЗ РФ, 2003, №30, ст. 3046 тема исследования освещает современный этап практической реализации обоих направлений.

Оба направления, определяющие современные тенденции развития органов государственной исполнительной власти, безусловно, представляют интерес для науки Административное право, определенным образом должны отражаться в развитии ее теоретических положений и базовых принципов построения эффективной системы и структуры исполнительной власти как на федеральном уровне государственного управления, так и на уровне органов управления субъектов Российской Федерации. Подобные идеи и принципы являлись предметом активного научного обсуждения в начале 90-х годов, когда в Российской Федерации начиналось формирование новой системы органов государственной власти и управления. Начало этой научной дискуссии было положено чуть ранее, в период «перестройки», широко обсуждавшей идеи демократизации отношений с государственными структурами. В целом эти идеи отражали существенный этап развития отечественного Административного права, поэтому выявление современных тенденций развития теоретических положений в части формирования функциональной структуры одной из ветвей государственной власти Российской Федерации является еще одним проявлением актуальности темы исследования.

Совокупность теоретико-правовых вопросов, связанных с функциями и структурой органов государственной исполнительной власти, представляет собой достаточно широкое поле исследования. Обе категории исследуются административным правом и теорией государственного управления практически неразрывно друг от друга и одновременно в тесной взаимосвязи с другими правовыми явлениями. Это, безусловно, является отражением системного подхода, который позволяет наиболее полно и объективно, на научной основе определить роль и содержание различных аспектов деятельности органов государственного управления. При этом, обе категории административного права по своему содержанию остаются неоднозначными, что обусловлено, в определенной степени, высокими темпами развития административного законодательства в Российской Федерации. В частности, теоретический аспект проявления функций органов государственного управления широко и всесторонне был раскрыт советской наукой о государственном управлении. Этот подход освещается в современных специальных изданиях, в отдельных случаях те же положения интерпретируются применительно к действующей структуре органов исполнительной власти. Например, отраслевые функции служили признаком выделения отраслевой структуры советских министерств, что было тесно связано с централизованным государственным механизмом управления народнохозяйственным комплексом в СССР. Сочетание принципов отраслевого и межотраслевого управления являлось конституционным принципом управления советских министерств в системе подчиненных государственных производств и производственных комплексов. Эти принципы построения отраслевых функций и отраслевой структуры вряд ли соответствуют условиям и принципам рыночной экономики, а так же принципам организации исполнительной власти в Российской Федерации, что подтверждается отсутствием в действующем законодательстве понятия «отрасль государственного управления». Тем не менее, в изданиях по административному праву отраслевое деление органов исполнительной власти комментируется в прежних определениях.

Точно так же в советской школе государственного управления уделялось определенное внимание принципам построения структуры органов (органа) государственного управления, соответствующей типологии структуры советских органов, обоснованности применения той или структуры. Этому вопросу были посвящены отдельные научные труды, публикации в советских периодических научных изданиях. Тот же предмет регулирования - структура федеральных органов исполнительной власти, — определен и в Конституции Российской Федерации в качестве полномочий Председателя Правительства Российской Федерации. Целый ряд

I \ действующих нормативных актов регулируют вопросы структуры федеральных и региональных органов исполнительной власти. Однако, в теоретическом аспекте комментируются, как правило, только соответствующие указы Президента Российской Федерации, в качестве категории административного права понятие «структура исполнительной власти» до сих под не определена, во многих случаях ее необоснованно отождествляют с совокупностью соответствующих органов управления. В настоящее время крайне редко можно встретить современные научные комментарии и исследования по вопросам взаимосвязи структуры и функций органов государственной исполнительной власти, в том числе по проблемам построения эффективной функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации.

Соответствующие проблемные вопросы представляются достаточно актуальными для научного исследования и одновременно чрезвычайно емкими по совокупности взаимосвязанных вопросов. Непосредственно система государственной исполнительной власти является достаточно сложным правовым явлением, в котором сочетается политическая целесообразность и социально-экономическая необходимость, требования закона и воля субъектов государственной власти. В отечественном административном праве комплекс соответствующих вопросов в настоящее время еще недостаточно полно отражен, как и современные требования к организации системы и структуры органов исполнительной власти. В целом перечисленные обстоятельства нашли выражение в выборе темы диссертационного исследования, а так же ограничение темы исследованием только функций и структуры федеральных министерств Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием, организацией деятельности и функционированием структуры органов государственной исполнительной власти. В совокупности соответствующих общественных отношений объект исследования сужается: в общем, контексте организационного построения системы исполнительной власти предметным объектом исследования являются общественные отношений, связанные с современным этапом развития структуры и функций федеральных министерств Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные вопросы, связанные с формированием в Российской Федерации обоснованной и эффективной организационной структуры федеральных министерств, а так же ее соответствие тем функциям! и полномочиям, которые законодательство, возлагает на федеральные министерства.

Целии задачи исследования являются темфуководящим началом, на которое ориентируется содержание, последовательность проводимого исследования, а так же его методологическая» и теоретическая основа. Основная цель исследования состоит в раскрытии проблем формирования эффективной структуры федеральных министерств, подготовки выводов, предложений, рекомендаций по совершенствованию! этого-, правового механизма. Этим целям соответствуют задачи исследования:

1. Провести анализ современных' подходов к определению понятия «орган исполнительной власти», как основного звена структурной организации и функций государственного управления.

2. Уточнить объем компетенции уполномоченных субъектов государственной власти, учреждающих статус федеральных министерств, и требования к их структурной организации.

4. Выявить современные тенденции развития* функций федеральных министерств и основания их отраслевого разграничения.

Методологическая и теоретическая основа исследования представлена,' прежде всего, научными трудами и публикациями ученых-административистов нескольких поколений, разработавших основы научных методов в административном праве и государственном управлении, а так же теоретические положения в этой области знаний. В* процессе исследования автор опирался на основополагающие принципы научного познания, такие как объективность, всесторонность, конкретность, единство качественных и количественных характеристик, критичность анализа и другие. Исследование базируется на общенаучных и специальных методах наблюдения и изучения правовых явлений: диалектический метод, исторический метод, системный метод, метод сравнительного правоведения, формально-логический метод, структурно-функциональный метод и другие. В ходе исследования особое внимание уделялось базовым положениям науки административное право, ее комплексному подходу при освещении проблемных вопросов, развитию категорийного и понятийного аппарата, их научной обоснованности.

Степень разработанности темы исследования представляется достаточно противоречивой. С одной стороны, в настоящее время вопросы системы и структуры органов государственной исполнительной власти находятся в центре внимания, так же, как и связь этих вопросов с решением задач административной реформы и задач развития экономики.' Одновременно эти вопросы освещаются достаточно односторонне — в свете указов Президента Российской Федерации, регулирующих соответственно систему и структуру федеральной исполнительной власти. При этом, нормативные акты содержат указание на сферы компетенции органов управления, а комментарии к ним — на отрасли государственного управления. Эти противоречия практически не освещаются в научных изданиях, так же, как и принципы структурной организации современных органов государственного управления.

Можно отметить, что в настоящее время достаточно противоречиво рассматривается соотношение понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти, в некоторых случаях их необоснованно отождествляют. В том числе основной элемент системы — орган исполнительной власти, - практически не определен в законодательстве, а в теоретическом аспекте совпадающих мнений специалистов практически не существует. Даже в отношении федеральных министерств их современное правовое положение не исследуется комплексно, в том числе остается не раскрытой деятельность министерств по выработке государственной политики. С другой стороны, те же вопросы организации научно обоснованной функциональной структуры органов государственного управления достаточно подробно исследовались советским административным правом и наукой о государственном управлении. В 70-80-е годы вопросы оптимальной структурной организации и функциональной обоснованности рассматривались как существенный резерв повышения эффективности государственного управления в системе отраслевого деления народно-хозяйственного комплекса. Эти проблемы обсуждались с 60-х годов в научных изданиях и публикациях Г.В. Алехина, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.И. Пискотина и многих других теоретиков и специалистов государственного управления. Эти публикации отчасти сохраняют актуальность, но могут служить лишь отправным моментом современных исследований.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Покидов, Денис Михайлович, Санкт-Петербург

Заключение

Основная цель настоящей работы была связана с исследованием процесса формирования функциональной структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации. Безусловно, этот процесс многогранен в своих проявлениях, он детерминирован совокупностью объективных и субъективных факторов, которые можно рассматривать с различных позиций. Например, вполне определенное воздействие имели политические факторы как внешние, так и внутренние, которые до сих пор рассматриваются противоречиво с точки зрения сторонников демократических реформ и с позиции «государственников», выступающих за сильные позиции аппарата государственной власти во всех сферах жизнедеятельности. Соответственно, формирование структуры и функций государственной исполнительной власти необходимо рассматривать через призму сохранения определенного баланса политических сил, особенно в переходный период 90-х годов.

Существенное воздействие оказывало ранее и продолжает оказывать в настоящее время состояние экономики. В чрезвычайно сложных условиях экономика Российской Федерации поднималась из кризисного состояния 8090-х годов, и под свои текущие задачи «заставляла» выстраивать деятельность всего государственного аппарата. В отдельные моменты вопросы эффективности структуры аппарата власти и управления даже отходили на второй план перед актуальностью задач скорейшей реструктуризации самой экономики. Соответственно государственный аппарат являлся своеобразным «внутренним» фактором, определяющим процесс развития системы и структуры органов исполнительной власти. Первичным элементом аппарата управления является госслужащий, а чиновничий аппарат был «наследован» Российской Федерацией от прежней советской системы государственного управления, он хорошо усвоил бюрократический стиль, был безинициативен и мало соответствовал задачам демократизации управления.

В целях последовательного реформирования этого аппарата была начата административная реформа в Российской Федерации — еще один фактор, оказавший существенное влияние на развитие исполнительной власти. Эта реформа имела несколько этапов, в ходе их осуществления была сформирована система государственной службы, внесены существенные изменения в законодательство о госслужбе, а во многих случаях были приняты новые нормативные акты, которые определенным образом отразились и на форме осуществления полномочий органов исполнительной, власти. Административная реформа изменила характер административных отношений с участием органов исполнительной власти. В том числе произошла корректировка той части административных отношений, непосредственными участниками которых является современная система федеральных министерств.

В этом процессе федеральные министерства перестали осуществлять преимущественно организационно-распорядительную деятельность в системе отраслевых организаций и предприятий. Из органов, которые руководят отдельными отраслями экономики и социального обеспечения, федеральные министерства были последовательно преобразованы в органы, которые призваны формировать государственную политику в определенных сферах жизнедеятельности общества и государства. При этом, современные сферы управления, в которых осуществляют полномочия федеральные министерства, утратили какую-либо связь с прежним подразделением на отрасли управления. Сферы управления — это новое явление в российском законодательстве и практически не исследованный аспект административного права. Прежде всего, каждая сфера государственного управления в настоящее время носит комплексное содержание, в ней находит выражение достаточно сложный комплекс проблем, которые затрагивают интересы Российской Федерации и субъектов в составе Федерации, интересы общества, в целом; и отдельных его представителей; интересы; экономически; самостоятельных субъектов, и интересы государственных учреждений; предприятий.

В. настоящее время каждое федеральное министерство представляет вполне самостоятельную сферу, в которой аппарат министерства призван самостоятельно вырабатывать определенный курс государственной административной политики. Из этого можно предположить, что в административном праве: может измениться подход к освещению сфер государственного управления: вместо ранее выделяемых четырех сфер (административно-политическая^. экономическая, социальная; комплексная), сейчас: они могут, быть представлены, более широко в соответствии со сферами; компетенции отдельных, федеральных министерств*. Но одновременно эти; сферы приобрели; новое содержание: ранее это были сферы управления; объединяющие определенные отрасли, в настоящее время* - это сферы административной политики с направлениями* ее стратегической реализации. Таким образом, политическая составляющая стала доминирующей; в той деятельности, которую призваны осуществлять федеральные министерства.

Процесс формирования соответствующей: структуры федеральных министерств; мы постарались показать в двух аспектах: во-первых, — в ретроспективном анализе функций и полномочий государственных органов управления на отдельных этапах их развития; Из этого анализа можно выделить три; периода: переходный период (1991 - 1996 гг.); период оптимизации системы и структуры федеральных органов управления (1996 -2004 гг.); период выделения: сфер административнотполитики федеральных министерств^ (после, 2004 г.). Второй аспект — анализ функциональной структуры конкретных федеральных министерств. В этой части ставились задачи, связанные с нормативным регулированием структурной организации министерств на основе федерального законодательства и ведомственных актов регулирования. Представляется, что ведомственное регулирование является значительно объемнее и одновременно более содержательным в части исполнения задач исследования. Если федеральное законодательство не позволило выявить правовой механизм осуществления деятельности по выработке государственной политике министерства, то совокупность ведомственных актов позволила установить основные правовые формы реализации этого механизма в структуре федерального министерства.

В целом, в ходе выполнение задач настоящего исследования, были сформулированы отдельные выводы, которыми завершается содержание каждого параграфа. На основе проведенного анализа теоретического и нормативного материала, а так же исходя из полученных предварительных выводов представляется возможным сформулировать основные положения, которые выносятся на защиту:

2. Для дополнения федерального законодательства предлагаются следующие определения: а) Орган исполнительной власти - элемент системы государственного управления, отвечающий нормативно установленным принципам организации системы исполнительной власти Российской Федерации, обладающий определенными самостоятельными функциями и полномочиями. б) Задачи органов исполнительной власти — установленные учредительными актами Президента и/или Правительства Российской Федерации положения, определяющие основное предназначение органа в системе исполнительной власти. в) Функции органов исполнительной власти - установленные учредительными актами направления осуществления задач, возложенных на орган, и определяющие соответствие между его задачами и полномочиями. г) Система федеральных органов исполнительной власти - утвержденная Президентом Российской Федерации совокупность органов государственного управления, наделенных самостоятельными задачами, функциями и полномочиями в установленной сфере. д) Структура федеральных органов исполнительной власти — утвержденные Президентом Российской Федерации субординационные и управленческие отношения в системе органов государственного управления. е) Сфера деятельности федерального органа исполнительной власти — область компетенции, утверждаемая исключительно Президентом либо Правительством Российской Федерации в соответствии с распределением их конституционных полномочий.

3. Предлагается исключить из ст. 12 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. положение, предоставляющее Правительству Российской Федерации право перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Российской Федерации, как положение, противоречащее конституционному принципу о верховенстве федеральных законов.

5. В административном праве существует пробел - отсутствует определение и регулирование деятельности по выработке государственной политики, которая закреплена за федеральными министерствами в качестве функции указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314. Из анализа нормативных актов следует, что понятие «выработка государственной политики» - это наиболее общая задача федеральных министерств, которая осуществляется через одинаковые функции и общие формы их осуществления. Эта задача впервые связывает стратегическое комплексное управление с проведением административной политики в установленной сфере.

6. Общая задача по выработке государственной политики обуславливает качественно новую организационную модель управления в системе федеральных министерств. Прежняя модель отраслевого управления соответствовала линейно-функциональному типу, в котором министерство непосредственно руководило подчиненными учреждениями, организациями, предприятиями. К настоящему времени эта модель не может быть применена ни к одной из сфер управления. Можно сказать, что задача выработки административной политики объединяет содержание деятельности федеральных министерств в понятие, которое свойственно штабной модели управления — выработка стратегии управления и определение тактики ее осуществления в системе неподчиненных учреждений, организаций, предприятий.

7. Правовой механизм осуществления задачи по выработке государственной политики к настоящему времени недостаточно отражен в актах нормативного регулирования. Только из анализа ведомственных актов, регулирующих деятельность структурных подразделений министерства, можно сделать вывод, что задача выработки государственной политики и осуществление соответствующих функций имеет одинаковые правовые формы для различных сфер компетенции федеральных министерств. Но такое положение сложилось из практики, а принципы формирования организационной структуры министерств остаются полностью закрытыми, неопределенными. В этой части необходимо восполнить пробел, а именно: требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств, а так же к правовым формам выработки государственной политики должны быть неотъемлемой частью учредительного акта федерального министерства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Функции административных органов и их организационная структура»

1. Нормативные правовые акты Российской Федерации*

2. Конституция Российской Федерации, утверждена всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

3. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ (в ред. от 02.03.2007 г.) // СЗ РФ, 1997, №51, ст. 5712

4. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ (с изм. по состоянию на 05.02.07 г.) / СЗ РФ, 1994, №13, ст. 1447

5. Гражданский Кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 13.05.2008 г.) // СЗ РФ.-1994, №32, ст. 3301

6. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. №61-ФЗ (с изм. в редакции на 30.12.06 г.) / СЗ РФ, 2003, № 22, ст.2066

7. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 16.05.2008 г.) // СЗ РФ. 2002, № 1 (ч.1), ст. 1.

8. Налоговый кодекс Российской1 Федерации, от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (с изм. в редакции на 15.05.07 г.) / СЗ РФ, 1998, № 31, ст.3824

9. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля, 1995 г. №115-ФЗ (в ред. по состоянии на 09.07.95 г.). / СЗ РФ, 1995, №30, ст.2871

10. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (утрачивает силу с 1 января 2009 г.) // СЗ РФ, №35, 1995. ст.3506

11. ФЗ «Об обороне» от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ (в ред. от 26.06.2007 г.) // СЗ. РФ, 1996, №23, ст.2750

12. ФЗ «О Внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 06.02.1997 г. №27-ФЗ (в ред. от 08.04.2008 г.) // СЗ РФ, 1997, №6, ст.711

13. ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (в ред. от 02.03.2007 г.) // СЗ РФ, 1997, №30, ст. 3586

14. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе в Российской Федерации» от 28 марта 1998 г. N 53-Ф3 (с изм. по сост. на 12.04.07 г.) / СЗ РФ, 1998, №13, ст.1475

15. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 9 октября 1999 г. №184-ФЗ (в ред. 29.03.2008 г.) / СЗ РФ, 1999, №42, ст.5005

16. ФЗ «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г. №143-Ф3 (в ред. от 18.07.2006 г.) // СЗ РФ, 1997, №47, ст. 5340

17. ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ<в ред. от 06.07.2006 г.) // СЗ РФ, 2003, №22, ст. 2063

18. ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (в ред. от 02.03.2007 г.) // СЗ РФ, 2004, №31, ст. 3215

19. ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 1 декабря 2007 г. №317-Ф3 // СЗ РФ, 2007, №49, ст. 6078

20. Закон РФ «О Совете Министров Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. №4174-1 (закон утратил юридическую силу) // Ведомости НД и ВС РФ, 1993, №1, ст. 14

21. Указ Президента РФ «Вопросы Министерстве внутренних дел Российской Федерации» от 19.07.2004 г. №927 (в ред. от 03.07.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №30, ст.3149

22. Указ Президента РФ «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 11.07.2004 г. №868 (в ред. от 21.04.2008) // СЗ РФ, 2004, №28, ст.2882

23. Указ Президента РФ «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 11.07.2004 г. №865 (в ред. от 11.09.2007 г.) // СЗ РФ, 2004, №28, ст.2880

24. Указ Президента РФ «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» от 16 августа 2004 г. №1082 (в ред. от 09.11.2007 г.) II СЗ РФ, 2004, №34, ст.3538

25. Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» от 7 августа 2004 г. №1013 (в ред. от 21.05.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №32, ст.3314

26. Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службе безопасности Российской Федерации» от 11 августа 2003 г. №960 (ред. от 28.12.2007 г.) // СЗ РФ, 2003, №33, ст. 3254

27. Указ Президента РФ «Вопросы федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» от 28 июля 2004 г. №976 (в ред. от 16.06.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №31, ст.3234

28. Указ Президента РФ «Вопросы федеральной регистрационной службы» от 13 октября 2004 г. №1315 (в ред. от 30.04.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №42, ст. 4110

29. Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 30.05.2008 г.) // СЗ РФ. 2008, №20, ст.229031 .Указ Президента РФ «О преобразовании и реорганизации Совета

30. Министров Правительства Российской Федерации» от 23 декабря 1993 г. №2277 (утратил юридическую силу) // СЗ РФ, 1993, №52, ст.5080

31. Указ Президента РФ «О мерах по проведению административнойреформы в 2003 2004 годах» от 23 июля 2003 г. N 824 // СЗ РФ, 2003, N 30 ст. 3046

32. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. на 12.05.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №11 ст. 945

33. Указ Президента РФ «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г. №1147 (указ утратил юридическую силу) // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992, №41, ст.2278

34. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 10.01.1994 г. №66 (указ утратил юридическую силу) // СЗ РФ. 1994, №6, ст.588

35. Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. №1176 (указ утратил юридическую силу) // СЗ РФ. 1996, №34, ст.4081

36. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. №1177 (указ утратил юридическую силу) // СЗ РФ. 1996, №34, ст.4082

37. Постановление Правительства РФ «О Фонде социального страхования Российской Федерации» от 12 февраля 1994 г. №101 (в ред. от 2.08.2005 г.) // СЗ РФ, 1994, № 8, ст. 599

38. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. №1009 (в ред. от 07.07.2006 г.) // СЗ РФ, 1997, №33, ст.3895/

39. Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. №452 (в ред. от 28.03.2008 г.) // СЗ РФ, 2005, N 31, ст. 3233

40. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» от 30 июня 2004 г. №321 (ред. от 02.06.2008) // СЗ РФ, 2004, №28, ст. 2898

41. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве культуры Российской Федерации» от 29 мая 2008 г. №406 // СЗ РФ, 2008, №14, ст.2135

42. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» от 15 июня1 2004 г. №280 (в ред. от 18.06.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №25, ст.2562

43. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» от 29 мая 2008 г. №404 // СЗ РФ, 2008, №14, ст.2560

44. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» от 5 июня 2008 г. №438 // СЗ РФ, 2008, №15, ст.2167

45. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации» от 26 января 2005 г. №40 (в ред. от 05.06.2008 г.) // СЗ РФ, 2005, №5, ст. 390

46. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации» от 2 июня 2008 г. №418 // СЗ РФ, 2008, №15, ст.2147

47. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» от 12 июня 2008 г. №450 // СЗ РФ, 2008, №15, ст.2179

48. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве финансов Российской Федерации» от 30 июня 2004 г. №329 (в ред. от 30.01.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №31, ст.3258

49. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации» от 5 июня 2008 г. №437 // СЗ РФ, 2008, №15, ст.2166

50. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве энергетики Российской Федерации» от 28 мая 2008 г. №400 // СЗ РФ, 2008, №14, ст.2129

51. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» от 23 июня 2004 г. №307 (в ред. от 27.10.2007 г.) // СЗ РФ, 2004, №26, ст.2676

52. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной антимонопольной службе» от 30 июня 2004 г. №331 (в ред. от 28.03.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №31, ст.3259

53. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной таможенной службе» от 26 июля 2006 г. №459 (в ред. от 05.06.2008 г.) // СЗ РФ, 2006, №32, ст.3569

54. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» от 30 июня 2004 г. №317 (в ред. от 06.05.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №27, ст.2780

55. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральном космическом агентстве» от 26 июня 2004 г. №314 (в ред. от 07.04.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №27, ст.2777

56. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» от 6 марта 2008 г. №150 // СЗ РФ, 2008, №11 (1 ч.), ст.1024

57. Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. №260 (в ред. от 19.05.2008 г.) // СЗ РФ, 2004, №23, ст.2313

58. Постановление Правительства РФ «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. №30 (в ред. от 28.03.2008 г.) // СЗ РФ, 2005, №4, ст.305

59. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения «О Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» от 17 мая 1997 г. №588 (утратило юридическую силу) // СЗ РФ, 1997, №21, ст.2483

60. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения «О Министерстве экономики Российской Федерации» от 26 августа 1995 г. №588 (утратило юридическую силу) // СЗ РФ, №36, ст.409

61. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения «О Государственном комитете Российской Федерации по связи и информатизации» от 14 июля 1997 г. №882 (утратило юридическую силу) // СЗ РФ, 1997, №29, ст. 3540

62. Распоряжение Правительства РФ «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период (2005-2010 годы» от 19 января 2006 г. № 38-р. / СЗ РФ, 2006, №5, ст.589

63. Постановление Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии «О принятии и введении в действие ОКВЭД» (Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001) от 6 ноября 2001 г. № 454-ст (дата введения 01.01.2003 г.)

64. Приказ Минздрава РФ «Об изменении структуры Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» от 21 июля 2008 г. №345

65. Приказ Минздрава РФ «Об утверждении положения о Департаменте государственной службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» от 26 сентября 2008 г. №524

66. Приказ Минздрава РФ «Об утверждении положения о Департаменте организации медицинской помощи и развития здравоохранения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» от 22 сентября 2008 г. №507

67. Приказ Минэкономразвития РФ «О структуре, штатной численности и штатном расписании Министерства экономического развития Российской Федерации» от 28 марта 2005 г. №64

68. Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении положения о Департаменте стратегии социально-экономических реформ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» от 30 октября 2006 г. №347А

69. Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении положения о Департаменте государственных целевых программ и капитальныхвложений Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» от 14 февраля 2005 г. №39

70. Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении положения о Департаменте инвестиционной политики Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» от 30 октября 2006 г. №348

71. Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении положения о Департаменте инвестиционной политики Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» от 15 апреля 2008 г. №102

72. Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении положения о Департаменте государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» от 14 февраля 2005 г. (в ред. от 4.10.2006 г.) №29

73. Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении положения о Департаменте имущественных и земельных отношений Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» от 15 апреля 2008 г. №101

74. Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении регламента Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» от 14 сентября 2005 г. (в ред. от 21.08.2007 г.) №220

75. Приказ Минобрнауки РФ «Об утверждении регламента Министерства образования и науки Российской Федерации» от 1 сентября 2005 г. (в ред. от 16.05.2008 г.) №235

76. Приказ Министерства «Об утверждении регламента Министерства регионального развития Российской Федерации» от 24 февраля 2005 г. (в ред. от 3.06.2008 г.) №16

77. Приказ Минфина РФ «Об утверждении регламента Регламент Министерства финансов Российской Федерации» от 23 марта 2005 г. (в ред. от 21.08.2007 г.) №45н

78. Приказ Минтранса РФ «Об утверждении регламента Регламент Министерства транспорта Российской Федерации» от 3 марта 2006 г. (в ред. от 6.05.2008 г.) №27

79. Приказ Минобороны РФ «Об утверждении Регламента Министерства обороны Российской Федерации» от 30 ноября 2006 г. (в ред. от 24.01.2008 г.) №100

80. Приказ Минюста РФ «Об утверждении регламента Министерства юстиции Российской Федерации» от 26 декабря 2005 г. (в ред. от 4.02.2008 г.) №252

81. Приказ Минюста РФ «Об утверждении положения о Департаменте законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов Министерства юстиции Российской Федерации» от 30 мая 2007 г. №111

82. Приказ Минюста РФ «Об утверждении положения о Департаменте социального и гражданского законодательства Министерства юстиции Российской Федерации» от 16 августа 2007 г. №167

83. Нормативные правовые акты СССР и РСФСР

84. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. (в ред. от 10.12.1992 г.), принята ВС РСФСР 12 апреля 1978 г. (утратила юридическую силу)

85. Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР «О перестройке деятельности министерств и ведомств сферы материального производства в новых условиях хозяйствования» от 17.07.1987 г. №823

86. Закон РСФСР «О Совете Министров РСФСР» от 3 августа 1979 г. (постановлением ВС РФ от 22.12.1992 г. №4175-1 закон признан утратившим силу)

87. Постановление Совмина СССР «О генеральной схеме управления Министерства внешних экономических связей СССР» от 12.03.1988 г. №320 (утратило юридическую силу)

88. Юридическая и специальная литература (монографии, учебники, комментарии, пособия)

89. Агапов А.Б. Административное право. 5-е изд. М.: Эксмо, 2006

90. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой М.: ИНФРА-М, 2006 г.

91. Атаев А.А. Управленческая деятельность: Практика и резервы организации — М., 1988

92. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: 1997

93. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979

94. Барышников А.С., Гранаткин Ю.А. Проблемы формирования и развития межотраслевых комплексов и объединений. Л., 1998.

95. Бахрах Д. Н. Административное право. М.: НОРМА М, 19938i Бахрах Д.Н. Административное право России. 2-е изд. М.: Эксмо, 2006

96. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д Государственная администрация, ее органы и служащие. Екатеринбург, 1998

97. Ю.Бачило И.Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М.: Юрид. лит., 197611 .Васильев A.M. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. — М.: Юрид. лит., 1976

98. Вельский К.С. Феноменология административного права. — Смоленск: Изд. Смоленского гос. ун-та, 1995

99. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления.-М.: Наука, 1972141Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. -М.:, НОРМА-ИНФРА-М, 1998

100. Герчикова И.Н. Менеджмент. Изд. 3-е М., 2003

101. Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. — М., 2005

102. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристь, 1998

103. Исторя менеджмента. Под ред.Д.В. Валового. М.: ИНФРА-М, 1997.

104. Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ).-М., 1992

105. Круглов М.И. Стратегическое управление компанией. М., 1998

106. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988

107. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.

108. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. — М.: Юристь, 1996

109. Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М.: Госюриздат, 1963

110. Мильнер Б.З. Организационные структуры управления производством -Л., 1975

111. Мысин Н.В. Теория и история социального управления: Опыт России и зарубежных стран. — СПб.-: Образование-Культура, 2000

112. Нагибин Е.К., Попов Г.Х., Ширяев И.В. Органы управления социалистическим общественным производством. — М., 197228.0всянко Д.М. Административное право. М.: Юристь, 1995

113. Омаров A.M. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980

114. ЗО.Органы управления социалистическим общественным производством. — М., 1969

115. Г.Основы государства и права. Под общ. ред. О.Е. Кутафина. Изд. 14-е. — М., Юристь, 200732.0сновы научного управления социалистической экономикой. М., Л.: Юрид. лит., 1977

116. Пискотин М.И. Правовые проблемы науки управления. М.: Юрид. лит. ,1966.

117. Попов Л.Л. Административное право. — М.: Юрист, 2005

118. Правдин Д.И. Проблемы управления экономическими и социальными процессами при социализме. М.: 1980

119. Проблемы социально-экономического и политического развития России / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Юристь, 2001

120. Пронская Г.В. Правовая организация отраслевых хозяйственных систем. -Киев, 1985

121. Пугинский Б.И., Сафиуллин Д.Н. Правовая экономика: Проблемы становления. — М., 1991.

122. Румянцева З.П., Соломатина Н.А., Акбердин Р.З. и др. Менеджмент организации. М.: ИНФРА-М, 1997

123. Советское административное право (Особенная часть). Под ред. Ю.М. Козлова. -М.: Юрид. лит., 1964.

124. Социальный менеджмент. Под ред. Д.В. Валового. М.: Интел-Сервис, 1999

125. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права, (в 3-х томах) т.1. -М.: НОРМА-ИНФРА, 2002

126. Теория государства и права / Под ред. В.Д. Перевалова. М., 2004

127. Титов В.В. Системный подход. М., ВНИИПИ, 1990

128. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: изд. г-на Тихомирова М.Ю., 1998

129. Тихомиров Ю.А. Проблемы эффективности работы управленческих органов. М.: Наука, 1973

130. Тихонравов Ю.В. Теория управления. -М.: Вестник, 1997

131. Управление отраслями народного хозяйства. М.: Юрид. лит., 1982.

132. Цимерман Ю.С. Хозяйственно-правовые аспекты организации и деятельности промышленных министерств. М., 1980

133. Черноголовкой А.Т. Теория функций социалистического государства. -М., 1970

134. Чиркин В.Е. Государственное управление. — М.: Юристъ, 2002

135. Шорина В.Г., Стрельникова Л.П., Бреславцева И.Д. Системный анализ и структуры управления. — М.: 1975

136. Щербаков В.И. Крупные хозяйственные комплексы: Механизм управления — М., 1986.

137. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Монография. -М.: Проспект, 1999

138. Авторефераты и диссертации

139. Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, к.ю.н. / М., 2003

140. Зайцева Т.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен, степ, к.ю.н. / Хабаровск, 2001

141. Нактанов К.К. Министерство внутренних дел как федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, к.ю.н. / СПб., 2004

142. Статьи периодических изданий, периодические издания, публикации официальных сайтов

143. Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации. // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации РФ. М., 2006, № 22 (310)

144. Андреев В.К. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью // Право и рынок. 1997. №2

145. Андреева Ю.А. Эффективность управления российским государством: грани возможного. // Журн. ЧиновникЪ. 2007, №7

146. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права. // Государство и право. 1993, №2

147. Бахрах Д.Н. Совет министров СССР и совершенствование аппарата управления. // Правоведение, 1980, №1.

148. Берлин А., Романовская К. Управление организацией, децентралистские концепции // Российский экономический журнал. 1999, №3

149. Беспалов А.А., Буланов Д.И., Зиновьев Е.А. Формирование принципов управления экономикой страны // Экономикам управление. 1999, №12

150. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству. // Журнал российского права. 2003, №10

151. Вишняков В.Г. О принципе двойного подчинения органов советского государственного управления // Правоведение. 1965, №2.

152. Ю.Дементьев В.Е. Организационная структура российских ФПГ: Состояние и перспективы // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 1998, №2 (69)11 .Дмитриев М. Реформа государственного управления // Государственная служба, 2002, № 1

153. Игнатюк Н.А. Как используются понятия система и структура федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права, 1999, №9

154. Клейнер Г.Б. Управление корпоративными предприятиями в переходной экономике // Вопросы экономики. 1999, №8

155. Князев С.Д. Административное право РФ: предмет, система, реформирование // Правоведение, 2001, № 5

156. Кожевников С.Н. Государственная власть и правовая политика // Государственная власть и местное самоуправление, 2002, № 1

157. Козлов Ю.М!. Исполнительная власть: исходные позиции // Вестник Моск. ун-та, Сер. 11 Право, 1992

158. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Теория и практика управления, 1999, №1

159. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса) // Государство и право, 1993, № 12

160. Павлючук В.В. Правовые формы взаимодействия предпринимательства с государством // Научные труды РАЮН. 2001, №1

161. Пискотин М.И. Функции социалистического государства и аппарата управления. // Советское государство и право. 1973, № 10.192

162. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти. // Журнал российского права. 1998. №2.

Автор: Покидов, Денис Михайлович
Город: Санкт-Петербург
Год: 2010
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Функции административных органов и их организационная структура тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Функции административных органов и их организационная структуратекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Функции административных органов и их организационная структура»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Покидов, Денис Михайлович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Функции административных органов и их организационная структура"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Покидов, Денис Михайлович, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Функции административных органов и их организационная структура»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Функции административных органов и их организационная структура»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Покидов, Денис Михайлович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Функции административных органов и их организационная структура"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Покидов, Денис Михайлович, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Функции административных органов и их организационная структура»