Городское самоуправление России: организационно-правовые особенности и сравнительный анализтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Городское самоуправление России: организационно-правовые особенности и сравнительный анализ»

На правах рукописи Исх. № от г?.

КОКОРЕВ ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РОССИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Специальность 12.00.02-конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и рекомендована к защите кафедрой конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,

академик РАБН

Еремян Виталий Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Кононов Анатолий Михайлович

кандидат юридических наук, доцент Старостина Инга Анатольевна

Ведущая организация: Российская Академия государственной

службы при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится « ^ » 2004г. а заседании

диссертационного совета по присуждению ученой степени доктора юридических наук Д203.019.02 при Московском университете МВД России по адресу: 117437, г. Москва, ул. Волгина, 12.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан « » ОЛ<^Л*Лх5{ 2004г.

Ученый секретарь диссертационного совета Кандидат юридических наук, доцент

Гасанов К. К.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКАРАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом объективных предпосылок, важнейшее место среди которых занимают процессы реформирования правовой системы России. К началу текущего столетия стала очевидной существенная неоднородность муниципальных образований России, которая в основе своей имела две составляющих:

- первую, связанную с длительным периодом централизованного

административного управления, в результате которого налоговый потенциал распределился по территории России крайне неравномерно, что предопределило неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и

- вторую, связанную с особенностями правоприменительной практики

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате которой сформировалась неоднородная по территориальной организации система муниципальных образований1.

С другой стороны, необходимость формирования устойчивых в социально-экономическом отношении муниципальных образований поставили на повестку дня вопрос существенного повышения эффективности системы публичной власти, то есть построения системы властных отношений на новых конституционных принципах, предполагающих развитие партнерских отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Успешное решение этого вопроса в значительной степени определяется эффективностью взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, системой межбюджетных отношений.

В настоящее время реформа местного самоуправления в Российской Федерации вызывает пристальное внимание специалистов различных областей. В

1 См.: Мокрый В. Местное самоуправление в Российской Федерации: итоги - 2002, задачи -2003 -г Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. [ гл- РВД-

Быков О.Н.-РАН, ИМЭМО, 2003. I БИБЛИОТЕКА |

[ ¿гадт

связи с принятием нового закона, регулирующего все стороны жизни муниципальных образований, в стране должен начаться процесс формирования совершенно нового, исходя из смысла закона, правового института.

Особое, хотя и не совсем достаточное, внимание авторы закона уделяют законодательному регулированию городского самоуправления - нового правового поля, стремительно развивающегося на наших глазах и в регулировании которого реально существуют значительные пробелы.

Необходимость совершенствования основ организации и функционирования городского самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Можно в полной мере согласиться с Самойленко В.А. в том, что страна уже давно прошла первый этап муниципальных реформ, настало время «собрать воедино все общероссийское многообразие муниципальных проб, успехов и ошибок, подвергнуть его углубленному и самому тщательному изучению и на базе этого совершить крупный шаг в деле построения новой российской государственности»1.

Данное утверждение в наибольшей степени относится к проблемам формирования системы власти и управления в городах, так как Россия - это высоко урбанизированная страна. Если в начале прошлого века доля городского населения составляла 20%, то спустя столетие - более 70-ти. Город - это общественно-правовой и экономико-политический организм, концентрирующий в себе, как все лучшее к чему стремится человек, так и порождающий сложнейшие аспекты его существования. Ему принадлежит особая роль в проводимых в России преобразованиях.

Становится все более очевидно, что необходимо законодательное разрешение существующих проблем, связанных с правовым обеспечением формирования и деятельности органов городской власти, их предметом ведения и

1 См.: Самаиленкд Общероссийское муниципальное движение и его роль на новом этапе муниципальных реформ // Право. 1998. №4. - С.4-8.

полномочий, в том числе и на внутригородском уровне. Разработка нормативных актов любого уровня непременно должна строиться не только на передовых исследованиях специалистов-правоведов, но и с учетом исторических традиций и сложившейся финансово-хозяйственной действительности.

Местное самоуправление в российских городах, бесспорно, имеет свои особенности. В связи с вышесказанным проведенные исследования по вопросам исторической преемственности современного российского городского самоуправления, определения его роли в политико-государственной системе отношений, предмета ведения и полномочий органов управления городом, определения особенностей городов с особым, а также спорным правовым статусом, в совокупности с глубоким анализом нового закона и изучением опыта зарубежных стран представляются достаточно важными и актуальными.

Степень научной разработанности темы. Исходя из того, что любое правовое поле имеет, по сути, комплексный характер, возникла необходимость в изучении не только работ юристов - государствоведов, но и трудов социологов, политологов, историков и философов.

Среди трудов специалистов, под тем или иным углом затрагивавших проблематику местного самоуправления и государства, можно выделить работы Велихова ЛА., Вернадского Г.В., Владимирского-Буданова М.Ф., Дживилегова А.К., Дитятина И.И., Костомарова Н.И., Кизеветтера А.А., Ключевского В.О., Коркунова Н.М., Пажитнова К.А., Петрушевского Д.М., Соловьева СМ., Таболина В.В., Фроянова И.А., Чичерина Б.Н. В этом ряду хотелось бы выделить работу Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным городским хозяйством.

Выводы и обобщения этих исследователей на организацию местного самоуправления не всегда совпадали, но все они сошлись во мнении об огромной значимости органов местного самоуправления, без которых не представляется возможным раскрыть способности муниципалитета в деле решения локальных

вопросов. Труды названных авторов дают представление об общем характере института местного самоуправления, проблемах его становления, организации, осуществления и лишь отчасти рассматривают особенности и специфику городского самоуправления.

Вместе с тем хотелось бы назвать исследователей, изучающих проблемы городского управления и самоуправления на примере отдельных городов (Москвы, Обнинска, Краснодара и других), а также узких групп городов - это Бакушев В.В., Бондарь В.В., Брячихин A.M., Дряхлов С.К., Ивановский В.А., Молчанова Л.А., Писарькова Л.Ф., Полибина П.А., Сленак В.А., Четвертакова Е.С.

На формирование положений и выводов настоящей работы оказали влияние труды Авакьяна С.А., Автономова А.С., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Выдрина И.В., Гильченко Л.В., Глебова И.Н., Григорьева В.Н., Гущина В.В., Емельянова НА, Еремяна В.В., Игнатюк Н.А., Кикотя В.Я., Ковешникова Е.М., Кокотова А.Н., Кононова А.М., Корнеева А.В., Кутафина О.Е., Малахова В.П., Митрохина С.С., Овчинникова И.И., Платонова В.М., Постового Н.В., Прудникова А.С., Сергеева С.А., Скуратова Ю.И., Старостиной И.А., Тихомирова Ю.А., Фадеева В.И., Червонюка В.И., Черкасова А.И., Шахрая СМ., Шеремета К.Ф., Шишкина СИ., Щендрыгина Е.Н., Шулеповой И.В., Лсюнуса В.А., посвященные различным историко-правовым, теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам местного управления и местного самоуправления в Российской Федерации и в зарубежных странах.

Однако необходимо заметить, что никто из вышеперечисленных авторов, в связи с преследованием иных целей, не анализировал особенности самоуправления в городе в историческом контексте, а также в сопоставлении его с зарубежными аналогами и исследовании новых тенденций в законотворческой практике.

Ряд авторов исследовали отдельные вопросы современного состояния местного самоуправления, связанные с улучшением жизни местного населения за

счет повышения их социальной активности и самодеятельности, укрепления гражданского общества и его самоуправленческого потенциала. Среди наиболее интересных современных работ следует отметить труды Гладышева А.Г., Томилова А.В., Черкасова АИ. и Шишкиной Н.Э. Вместе с тем остается до конца не выявленными оптимальные организационно-правовые формы городского самоуправления и формы взаимодействия его органов с государственной властью, властью субъектов федерации, а также внутригородским самоуправлением. Вопросы наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями, несмотря на их архиважное значение, остаются до сих пор мало изученными и разработанными.

В научной практике отсутствует всесторонний анализ положений городского муниципального права в разрезе предстоящего реформирования местного самоуправления.

Объектом исследования являются регулируемые конституционным и муниципальным законодательством специфические правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов городского самоуправления, теоретические модели организации и деятельности органов местного (в частности городского) самоуправления.

Предметом исследования являются особенности правового статуса городского самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, в сравнительно-правовом контексте исследовались особенности регулирования городского самоуправления / управления в зарубежных странах с акцентом на соответствующее законодательство. При проработке исторического аспекта использовались труды историков - государствоведов, законодательство конкретного периода.

Цели и задачи исследования. Автор исходит из понимания научно-правовой и теоретической направленности работы и в этой связи видит цели исследования в следующем:

- исследование вопроса о выделении городского самоуправления и городского права;

- теоретическая проработка вопроса об историческом восстановлении

системы городского самоуправления в России;

- разработка концепции городского самоуправления;

- определение систем, форм и моделей городского самоуправления,

организации соответствующих органов;

- исследование компетенции (предмета ведения и полномочий) органов

городской власти;

- анализ особенностей городов со специфическим правовым статусом:

столиц, административных центров, городов федерального подчинения, городов с «конкурирующим» подчинением, закрытых административно-территориальных образований;

- комплексный анализ проводимой реформы местного самоуправления в

Российской Федерации и соответствующих законопроектов. Реализация поставленных целей обусловила постановку и решение следующих задач:

- проанализировать основные теоретические и нормативно-правовые

источники по организации местного самоуправления в городах России и зарубежных стран;

- обосновать социально-правовое понятие «городское самоуправление» и

показать его значение в системе местного самоуправления и государственно-политического устройства;

- выявить и обосновать сущностные особенности российского городского

самоуправления;

- обосновать тезис о восстановлении городского самоуправления в России в

результате реформ начала 90-х годов XX в. с учетом исторического опыта;

- установить основные методологические подходы к организации местного

самоуправления в российских городах, включая столицы, административные центры, города федерального подчинения, города с «конкурирующим» подчинением, закрытые административно-территориальные образования;

- установить основные предпосылки и условия для становления и

совершенствования организационно-правового механизма местного

самоуправления в городах;

- сопоставить существующие сегодня модели местного самоуправления,

организационно-правовые формы органов городского самоуправления;

- дать оценку современному этапу развития городского самоуправления,

действующего законодательства;

- провести сопоставительный анализ закона «Об общих принципах

организации местного самоуправления в РФ» 2003 года;

- выработать рекомендации по организации городского самоуправления и

совершенствованию муниципального законодательства.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую базу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-политической науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфику предмета исследования обусловили привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, государственному и муниципальному управлению, социологии, истории, а также некоторых материалов по теории и практике местного самоуправления в зарубежных странах. Для исследовательских целей привлекались материалы научно-теоретических и научно-практических конференций как федерального, так и регионального масштабов, материалы научных и научно-популярных статей, использовались периодические издания и данные социологических исследований. Исследовались нормы Конституции Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие отношения в сфере организации местного самоуправления, Уставы городов и другие нормативные муниципальные акты.

При исследовании правовых основ городского самоуправления в России применялись свойственные для юриспруденции и смежных с ней общественных наук методы исторического, социологического, диалектного, общелогического и

общефилософского анализа. Широко использовались сравнительно-правовой, а также системный и формально-юридический подходы.

Большое значение для обобщения теоретических выводов имело изучение опыта функционирования органов городского (муниципального) самоуправления на практике и работа над некоторыми поправками к действующему законодательству.

Метод перехода от частного к общему позволил выявить некоторые тенденции в развитии городского самоуправления и сделать обобщение практики регулирования правового статуса органов городского самоуправления, их взаимоотношений между собой и с органами государственной власти, а также в регулировании территориальной организации городского самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного исследования городского самоуправления России с использованием исторического и сравнительно-правового подхода в контексте проходящего реформирования местного самоуправления в сочетании с сопоставлением положений федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с нормами действующего муниципального законодательства России и практикой зарубежных стран. Новизна проведенного исследования выражается в круге поставленных и критически рассмотренных общих и частных проблем, имеющих важное научно-теоретическое и политико-прикладное значение; в выдвинутых определениях и дефинициях; в полученных в процессе исследования результатах, позволяющих сформулировать основы научной концепции организации системы городского самоуправления в условиях современного российского общества.

Выводы, выносимые на защиту. Анализ дискуссионных теоретических вопросов и критическая оценка сложившейся практики местного (в том числе городского) самоуправления с учетом зарубежного муниципального опыта позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, предложений и

рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования самоуправления в городах России и улучшение практики его реализации:

1. Формулируется и обосновывается вывод о том, что местное (в том числе и городское) самоуправление России конца XX - начала XXI века является необходимым (более того, обязательным) демократическим дополнением центральной (федеральной или региональной) власти, способствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола с ее стороны. Законодательно закрепленная Конституцией 1993 года, муниципальными реформами последних лет передача ряда публично-властных полномочий органам местного самоуправления дала возможность инициировать процесс деконцентрации власти на общегосударственном и региональном уровне, одной из важнейших целей которого в итоге должна стать выравнивание загруженности центральной и региональной администрации местными делами.

2. Десятилетнее существование городского самоуправления в Российской Федерации, количественное увеличение числа нормативных актов всех уровней, регулирующих самоуправление в поселениях городского типа, их качественное улучшение, разработку модельных уставов и проекта городского кодекса позволяют сделать вывод о процессе формирования в России городского права как одной из научных подотраслей муниципального права;

3. На основе многоаспектного анализа правовой природы и характера институтов городского самоуправления, их исторической обусловленности, генезиса и динамики (как универсального фактора демократизации общества и государства) обосновывается вывод о том, что современное городское самоуправление (как часть местного самоуправления вообще) является результатом реформ 90-х годов XX века восстановивших те традиции управления на местах, которые были утрачены в период жесткой централизации и отказа от многовековой практики городского самоуправления. При этом следует иметь в виду не только городскую реформу Александра II, но и более ранние периоды отечественной истории (например, самоуправление древнерусских городов-государств). Для генезиса городского самоуправления России свойственно

волнообразное развитие, связанное с усилением или ослаблением централизационных и децентрализационных тенденций в управлении страной в целом;

4. Выдвигается и обосновывается вывод о том, что с учетом сложившихся реалий следует говорить о формировании в России комбинированной (смешанной или гибридной) системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского (несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права) подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов. При этом необходимо учитывать наметившиеся тенденции к усилению государственного контроля в муниципальной сфере, особенно в области местных финансов;

5. Ключевым моментом предстоящей муниципальной реформы является создание более четкой системы бюджетного финансирования организации и деятельности муниципальных органов. Важным является и то, что комплексная реформа муниципального, налогового и бюджетного законодательства с последующим приведением в соответствие с ним региональных нормативных актов позволит создать в Российской Федерации практически новую систему местного (в том числе и городского) самоуправления. Однако, для введения новых институтов, предусмотренных новым. законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (например, временных финансовых администраций), необходимо проведение кропотливой повседневной работы по разграничению полномочий органов публичной власти разных уровней;

6. Оценивая опыт проведения муниципальной реформы, констатируется, что необходимо увеличить количество делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных, не забывая о необходимости создания взвешенной системы контроля со стороны государства за их исполнением, без перерастания ее в тотальную зависимость. Анализ российского законодательства и исследование муниципального опыта зарубежных стран 'указывают на целесообразность выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального

образования, носящих обязательный характер, а также широкое применение принципа субсидиарности.

Научно-практическая и теоретическая значимость, исследования.

Выводы и предложения настоящего исследования позволяют использовать их для разработки форм организации органов городского (муниципального) самоуправления, включая внутригородской уровень, определения их компетенции (предмета ведения и полномочий), а также соотношения последней с государственной компетенцией. Обобщения и рекомендации могут быть использованы при практическом решении отдельных вопросов и проблем местного самоуправления, а также востребованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Выносимые на защиту положения имеют самостоятельное значение, как для совершенствования теории, так и практики местного самоуправления.

Положения настоящей работы могут быть использованы в преподавании курса «Муниципальное право», а также при чтении специальных курсов об организации городского (муниципального) управления и самоуправления России и/или зарубежных стран.

Апробация и внедрение результатов исследования. Работа заслушана и одобрена на кафедрах конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и Московского Университета МВД России.

Отдельные разработки, лежащие в основе диссертационной работы, использовались в учебном процессе на юридическом факультете Российского университета дружбы народов. Некоторые обобщения и выводы были представлены в качестве доклада на Научной конференции аспирантов юридического факультета РУДН «Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования» в 2002 году. Материалы исследования рекомендованы для учебного процесса в Московском Университете МВД России.

Материалы диссертации являлись основой при проведении экспертизы нормативных правовых актов, касающихся разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, по запросам физических и

юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и при работе над проектами нормативных правовых актов (разработка поправок в законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», вносимых депутатом Государственной Думы РФ (2000 год)).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, структурированных на параграфы, заключения, библиографии.

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы исследования, раскрывается ее актуальность и степень научной разработанности, определяются цели и задачи диссертационной работы, ее теоретические и методологические основы, формулируются научная новизна выносимых на защиту положений и практическая значимость результатов исследования.

Первая глава «Теоретические и историко-правовые основы городского самоуправления в России» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Теоретические основания выделения в отдельный институт городского самоуправления. Его место в системе местного самоуправления России» исследуются понятия «городское самоуправление», «городское право».

Исследования показали, что и в России, и на Западе городское право во многом инициировало становление и развитие национальных правовых систем и именно из недр права городов выросло коммерческое, гражданское, муниципальное и другие отрасли. Если обратиться к истории и проанализировать процесс возникновения права у различных народов, природу правовых норм и формирование принципов и методов тех или иных отраслей права, то можно увидеть, что первоосновы современного права в древних государствах появились

из муниципальных источников, в частности, из источников городского права Исторический опыт позволяет сделать вывод о фундаментальности права города.

Недооценка политиками и государственными деятелями современного обустройства городских поселений приводит к тому, что появляется серьезное препятствие на пути необходимых преобразований общества. Аналогичная позиция нашла отражение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, оглашенному 18 апреля 2002 года: «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах ...»\

Постепенно происходящие в обществе процессы заставили обратить внимание на то, что не представляется целесообразным установление одинаковых правовых норм для, скажем, небольшого городского поселения и миллионного мегаполиса. Бесспорно, политика государства в отношении всех видов муниципалитетов должна быть одинакова. Но экономические и политические процессы, происходящие в них, должны быть урегулированы с учетом характера имущественных, административных и иных отношений, особая концентрация которых свойственная именно для городов. Особенно это касается городов с особым правовым статусом: городов федерального и регионального значения, городов-столиц и административных центров, наукоградов и закрытых административно-территориальных образований.

Исследование принятого в 2003 году закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и сравнение его с одноименным действующим законом позволяет сделать вывод об увеличении норм, посвященных регулированию именно городского самоуправления. Следует обратить внимание на то, что внесенный по инициативе Президента России закон имеет принципиальную особенность. Он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы.

' Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2002 году - Москва, Кремль, 18 04 2002 - «Новые законы и нормативные акты» - приложение х «Российской газете» №19, 2002.-С. 9

Городское право - новая реальность, формирование которой происходит на наших глазах1. С каждым годом появляется все больше и больше нормативных актов, которые смело можно отнести к источникам муниципального городского права. Количественный рост числа нормативных актов, связанных с функционированием такой разновидности муниципалитетов как города, ставит перед необходимостью говорить о формировании городского права.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего, в народовластии, разделении властей, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Однако, мы не найдем в Основном законе России упоминания о городском самоуправлении. Иной подход можно заметить в конституциях некоторых зарубежных стран. Не следует забывать, что Конституция РФ принималась в 1993 году и именно с ее появлением связывается зарождение современного российского местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления. В то время для государства и для всего общества было необходимо обозначить основные направления дальнейшего развития правовых институтов. Учитывая специфику советского управления на местах и' ожесточенное сопротивление регионов любым самоуправленческим новшествам, резкий (или, скажем, более резкий) переход государства к новой муниципальной политике мог не привести к сегодняшним результатам.

Проведенные исследования говорят о наличии оснований к утверждению о процессе формирования городского права в России.

В исследовательской литературе бытует мнение, что современное городское самоуправление (как часть местного самоуправления вообще) было не создано, а восстановлено в результате реформ 90-х годов2. Проведенный во втором

1 Таболин В.В., Корнем A.B. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. - Формула права, 2000. - С. 54

2 См. напр.: Гилъченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение (Становление местного самоуправления в России). - М., 1998

16

параграфе «Развитие института городского самоуправления в России до начала 90-х годов XX века» историко-теоретический анализ подтверждает это.

Примечательно, что некоторые исследователи связывают появление в России местного самоуправления с реформами Александра II1. Однако, весь предшествующий исторический опыт указывает на более ранние периоды.

Для истории городского самоуправления России свойственно волнообразное развитие, связанное с усилением или ослаблением централизационных течений в управлении страной. Можно смело говорить о том, что всю отечественную историю в той или иной степени характеризует противостояние двух основных тенденций - реформ и контрреформ, децентрализации и централизации. При этом самоуправление в городах неизменно имело место, «спускаясь» в годы реакционных исторических процессов на внутригородской уровень. Хотя Юшков СВ. указывает на то, что «в Русском государстве XГV-XVI веков посадские люди никаких прав на самоуправление не имели»2, можно отметить наличие органов посадского самоуправления.

Анализируя развитие городского самоуправления и его источников, а также исследования многих ученых, в работе отмечены основные вехи процесса формирования института городской власти, повлиявших, несомненно, на современное понимание ее правовой природы:

- бурное развитие «Царства городов» Древней Руси; полисный характер

русских городов-государств; Магдебургское городское право;

- указы Петра Г 1699 года, магистраты; Городовое положение Екатерины II;

ратгаузы Павла I;

- период реформ Александра П и контрреформ Александра Ш;

- период советского управления.

При анализе каждого периода проводятся соответствующие параллели с организацией и функционированием власти в современном городе. Например, применяя аналогию с современными муниципальными понятиями, можно

1 См. напр.: Ясунас ВЛ. Становление и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации (правовой аспект) - Москва, 2000. - С. 23

2 История государства и права СССР. Ч. 1 под ред. Юшакова СВ., М., 1950.-С. 167.

17

сказать, что в зависимости от степени влияния веча на городскую жизнь, на Руси существовали как система «сильный совет (вече) - слабый мэр (князь)» (Новгород, Псков, Вятка), так и «слабый совет (вече) - сильный мэр (князь)» (Киев, города Суздальской и Галицкой земель). Различной была также и роль посадника, в зависимости от которой в указанной схеме можно иногда рассматривать его в качестве «мэра» или наемного «управляющего» в системе «совет-управляющий».

В работе сравнивается положение русского города и органов власти с соответствующими институтами зарубежных стран на протяжении определенных исторических промежутков времени.

Особое внимание в работе уделяется советскому периоду, для которого характерны тотальная централизация властных полномочий, двойное подчинение, отсутствие разделения властей, патернализм, подмена государственного контроля партийным и так далее. Указанный период во многом предопределил региональное сопротивление реформам начала 90-х годов, что, спустя 10 лет после их начала, привело к тому, что, фактически, с учетом непоследовательной бюджетно-налоговой политики, местное самоуправление даже номинально работает только на одной сотой территории страны.

Доскональное исследование исторического опыта России позволяет с уверенностью говорить о наличии глубоких корней современного городского самоуправления. Несмотря на периоды жесткой централизации, можно говорить о большом значении изучения временных изменений в самоуправлении / управлении городами, что во многом способствует решению современных проблем городского самоуправления.

Третий параграф «Конституционно-правовое регулирование городского самоуправления» посвящен исследованию степени отражения города, деятельности его органов и иных вопросов, связанных с рассматриваемым видом административно-территориальных образований, в основных законах зарубежных стран.

Лишь некоторые страны (например, Китай, Венгрия) рассматривают город,

как один из видов муниципальных образований. Тем не менее, почти везде

местное самоуправление/управление признается как правовой институт.

Закрепляя в конституциях лишь основные принципы, страны относят

муниципальное (в том числе и городское) регулирование в сферу

законодательного нормотворчества, где городу, несомненно, должно быть

уделено больше законодательного регулирования в свете развивающейся

семимильными шагами урбанизации. Однако, принимая во внимание тот факт,

что, например, в России по состоянию на 09.10.2002г. в городах проживает 73,3%

населения (106470,2 тыс. человек), организация власти в городах достойна

1

конституционного регулирования .

В четвертом параграфе «Проблемы и перспективы реформирования городского самоуправления в начале XXI века» досконально анализируются положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года в сравнении с нормами действующего одноименного закона. В основном можно говорить о «финансово-бюджетном» характере предстоящих реформ. Одним из существенных и, поэтому, вызывающих много вопросов, нововведением является не характерный для российской правовой системы институт муниципального банкротства (временных финансовых администраций). Историческое и компаративное исследование показывает, что подобное явление характерно, скорее, для зарубежных стран (например, США), но не для России. Видится, что введение внешнего управления городскими муниципалитетами не найдет понимания не только со стороны местного самоуправления, но и субъектов федерации. Важно то, что впервые за всю историю существования городского самоуправления в нашей стране реформа местного самоуправления готовится с учетом предстоящих изменений в налоговом, гражданском и финансовом законодательстве.

Вторая глава «Особенности правового регулирования городского самоуправления в современной России» состоит из четырех параграфов и

1 См.: Российская газета №80 (3194) от 25.04.2003г.

19

посвящена современной проблематике организации властных отношений в городе.

Анализ особенностей мировых моделей местного самоуправления приведен в первом параграфе «Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления».

Результат исследования основополагающих нормативных актов и сравнения их положений с опытом зарубежных стран приводит к выводу о том, что российская система местного самоуправления, несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права, имеет больше черт схожих все-таки с англосаксонской системой, предоставляя муниципалитетам большую самостоятельность и независимость от государственной власти. Роль государства, аналогично положению в Великобритании, сводится к установлению общих принципов и норм путем принятия и изменения федеральных законов и обеспечению соответствующих гарантий и законности. Тем не менее, в отличие от Великобритании и стран Соединенного Королевства, принцип позитивного регулирования в России был заменен принципом «что не запрещено, то разрешено», свойственный большинству российских институтов. Таким образом, можно говорить о существовании в России комбинированной системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов. Такой подход позволяет со значительным охватом учесть территориальную специфику и многообразие субъектов федерации. При этом необходимо учитывать наметившиеся тенденции к усилению государственного контроля в муниципальной сфере, особенно в области местных финансов, подтверждением чему могут служить положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года и обсуждаемых поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, касающиеся временных финансовых администраций .

1 См. Федеральный закон №131-фз от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - Российская газета от 08.10.2003г. №202 (3316).

Компетенция городских органов власти как правовая категория есть выражение их функций. Ее исследованию посвящен второй параграф «Компетенция города: предмет ведения и полномочия». Анализ компетенции необходим для определения сферы городского муниципального управления и современного положения муниципалитетов.

Целью местного самоуправления в Российской Федерации является активная всесторонняя деятельность по созданию наиболее благоприятных условий для жизни человека, включающая взаимоотношения и двухстороннее сотрудничество с органами государственной власти по реализации общегосударственных задач.

В результате проведенной работы можно сделать вывод о необходимости увеличения количества делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных. Нельзя забывать о необходимости проведения при дальнейшем реформировании системы местного и, в частности, городского самоуправления, кропотливой работы по созданию взвешенной системы контроля со стороны государства за их исполнением, без перерастания ее в тотальную зависимость. При этом видится целесообразным выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательный характер и расширения перечня делегированных. Сходные моменты можно увидеть в Правилах применения Городового положения 1870 года к обеим столицам и Одессе, где говорится о системе разделения городских расходов на обязательные и необязательные. С поправкой на российскую специфику может быть использован опыт германского права (в частности земли Баден-Вютемберг), где обязательные и делегированные дела составляют 80-90 процентов от общего объема дел, выполняемых местными органами.

В основе деятельности городских органов власти должен стоять принцип четкого разграничения полномочий той или иной внутригородской структуры. В данном случае представляется целесообразным использование принципа, сформулированного еще в 1984 году в материалах парламентского комитета по расследованию вопросов административной реформы Берлина. Речь идет о

принципе субсидиарности, в соответствии с которым более крупная единица не должна делать то, что более мелкая в состоянии сделать хорошо и лучше. При этом представительный орган городской власти мог бы осуществлять наиболее общую компетенцию, а в районы передать полномочия социально-хозяйственного характера.

С использованием сравнительно-правового метода в параграфе анализируется состав и структура компетенции различных российских городов: Краснодара, Ярославля и других. И зарубежное, и российское законодательство свидетельствует о многообразии организационных форм, в соответствии с которыми может быть построено городское самоуправление. «Организационные формы и средства (структура) осуществления городского самоуправления» исследуются в третьем параграфе второй главы диссертации. Управление городом не может строиться на классическом отделении законотворчества от исполнения, поскольку городское муниципальное образование предполагает сочетание публично-частных методов регулирования правовых отношений в пределах его территории. Исследования показывают, что классификация общеизвестных форм организации городской власти применима и к России. Например, можно говорить о форме «сильный мэр - слабый совет» в отношении Москвы и Астрахани. В Уставе Воронежа до недавнего времени была закреплена комиссионная форма, когда отдельные структурные подразделения городской администрации могли возглавляться депутатами представительного органа местного самоуправления. Проводятся исторические аналогии формы «совет-управляющий» с системой отношений вече-князь-посадник Новгородско-псковской республики. Анализ зарубежного и отечественного опыта организации самоуправления в городских муниципальных образованиях позволяет сформулировать вывод о том, что на уровне городского самоуправления, как правило, не обеспечивается равномерное распределение властных полномочий. В большинстве случаев, российские города не идут по пути выделения мэра в отдельный орган городского самоуправления (например, Обнинск, Краснодар, Омск и другие). Таким образом, форма «совет - мэр (то есть единоличный

исполнительный орган)», типичная больше для зарубежных стран, в России преобразуется в форму «совет - администрация во главе с мэром (то есть коллегиальный исполнительно - распорядительный орган)». При этом сохраняется в неизменности предписание федерального законодательства об обязательном наличии выборного представительного органа. Тем не менее, ни в коем случае не стоит умалять роль мэра в структуре очень сильно «лоббированных» органов власти города. В целом можно говорить о том, что на практике чаще всего глава администрации и глава муниципального образования соединяются в одном лице.

При рассмотрении специфики формирования городских органов в работе поднимается вопрос о существенной нехватке квалифицированных муниципальных служащих. При этом, придерживаясь принципа субсидиарности, говорится о необходимости узкоспециализированных кадров.

Особая специфика городов федерального и регионального значения, наукоградов, столиц и областных центров, закрытых административно-территориальных образований предопределила необходимость исследования особенностей организации власти в них в четвертом параграфе «Самоуправление в городах с особым правовым статусом».

Огромный интерес вызывают положения нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», касающиеся внутригородских территорий городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Формулировка норм закона допускает толкование, согласно которому местное самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге может вообще не осуществляться, что, очевидно, противоречит Конституции Российской Федерации. Необходимо принять во внимание количество указанных внутригородских территорий в двух самых крупных городах России. Получается, что в границах города будет действовать множество самостоятельных муниципалитетов со своими органами власти. Получается, что субъект федерации обязан объединять и координировать множество «самостоятельных» муниципалитетов для поддержания целостности экономики всего города.

Говоря о городах федерального/регионального значения необходимо упомянуть, что в правовой составляющей предания городу соответствующего статуса, существуют некоторые пробелы, влекущие за собой осложнение отношений между городом и регионом. В качестве примера в работе анализируются отношения Норильска (с городами-сателлитами), Таймырского автономного округа и Красноярского края.'

Анализ закона «О ЗАТО» позволяет выделить особенности организации и деятельности местного самоуправления на этих территориях:

хотя ЗАТО имеет выборные органы местного самоуправления, свой бюджет, то есть является муниципальным образованием, решение о его создании (упразднении) принимает Президент РФ по представлению Правительства РФ;

закрытое административно-территориальное образование имеет особый статус, который проявляется в значительной компетенции федеральных органов государственной власти на данной территории. Так, федеральные органы принимают решения о мерах по социальной защите граждан, проживающих или работающих в ЗАТО, об обеспечении особого режима функционирования предприятий и объектов, включающего особый режим проживания горожан, в том числе и ограничения на въезд и (или) постоянное проживание, на право ведения предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимостью и так далее;

на территории ЗАТО в определенной степени ограничены права органов местного самоуправления по вопросам землепользования, приватизации, совершения некоторых видов сделок с недвижимым имуществом, и свою деятельность им необходимо согласовывать с органами государственной власти.

В заключении кратко сформулированы выводы и подведены итоги диссертационного исследования.

Некоторые положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах автора:

1. Основные черты англосаксонской модели местного самоуправления: историко-правовой аспект // Актуальные проблемы российского и зарубежного права: материалы научно-практической конференции аспирантов РУДН. - М., СТАТУТ, 2003. (1,25 п.л.).

2. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // Право: теория и практика. - 2003. - №9 (24). (0,58 п.л.).

3. Городское управление в советский период // Объединенный научный журнал. - 2003. - №24 (82). (0,5 п.л.).

4. Города с особым правовым статусом // Право: теория и практика. - 2003. -№12(27).(0,52п.л.).

Р-9 2 0 9

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Кокорев, Дмитрий Александрович, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Теоретические и историко-правовые основы городского самоуправления в России.

§ 1. Теоретические основания выделения городского самоуправления в отдельный институт. Его место в системе местного самоуправления России.

§ 2. Развитие института городского самоуправления в России до начала 90-х годов XX века.

§ 3. Конституционно-правовое регулирование института городского самоуправления.

§ 4. Проблемы и перспективы реформирования городского самоуправления в начале XXI века.

Глава 2. Особенности правового регулирования городского самоуправления в современной России.

§ 1. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления.

§ 2. Компетенция города: предмет ведения и полномочия.

§ 3. Организационные формы и средства (структура) осуществления городского самоуправления.

§ 4. Самоуправление в городах с особым правовым статусом.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Городское самоуправление России: организационно-правовые особенности и сравнительный анализ"

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом объективных предпосылок, важнейшее место среди которых занимают процессы реформирования правовой системы России. К началу текущего столетия стала очевидной существенная неоднородность муниципальных образований России, которая в основе своей имела две составляющих:

- первую, связанную с длительным периодом централизованного административного управления, в результате которого налоговый потенциал распределился по территории России крайне неравномерно, что предопределило неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и

- вторую, связанную с особенностями правоприменительной практики

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате которой сформировалась неоднородная по территориальной организации система муниципальных образований1.

С другой стороны, необходимость формирования устойчивых в социально-экономическом отношении муниципальных образований поставили на повестку дня вопрос существенного повышения эффективности системы публичной власти, то есть построения системы властных отношений на новых конституционных принципах, предполагающих развитие партнерских отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Успешное решение этого вопроса в значительной степени определяется эффективностью взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, системой межбюджетных отношений.

В настоящее время реформа местного самоуправления в Российской Федерации вызывает пристальное внимание специалистов различных областей. В

1 См.: Мокрый В. Местное самоуправление в Российской Федерации: итоги - 2002, задачи -2003 - Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. - Вып. 2003г. / гл. ред. Быков О.Н.- РАН, ИМЭМО, 2003. связи с принятием нового закона, регулирующего все стороны жизни муниципальных образований, в стране должен начаться процесс формирования совершенно нового, исходя из смысла закона, правового института.

Особое, хотя и не совсем достаточное, внимание авторы закона уделяют законодательному регулированию городского самоуправления — нового правового поля, стремительно развивающегося на наших глазах и в регулировании которого реально существуют значительные пробелы.

Необходимость совершенствования основ организации и функционирования городского самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Можно в полной мере согласиться с Самойленко В.А. в том, что страна уже давно прошла первый этап муниципальных реформ, настало время «собрать воедино все общероссийское многообразие муниципальных проб, успехов и ошибок, подвергнуть его углубленному и самому тщательному изучению и на базе этого совершить крупный шаг в деле построения новой российской государственности»1.

Данное утверждение в наибольшей степени относится к проблемам формирования системы власти и управления в городах, так как Россия — это высоко урбанизированная страна. Если в начале прошлого века доля городского населения составляла 20%, то спустя столетие — более 70-ти. Город — это общественно-правовой и экономико-политический организм, концентрирующий в себе, как все лучшее к чему стремится человек, так и порождающий сложнейшие аспекты его существования. Ему принадлежит особая роль в проводимых в России преобразованиях.

Становится все более очевидно, что необходимо законодательное разрешение существующих проблем, связанных с правовым обеспечением

1 См.: Самойленко В А. Общероссийское муниципальное движение и его роль на новом этапе муниципальных реформ // Право. 1998. №4. - С.4-8. формирования и деятельности органов городской власти, их предметом ведения и полномочий, в том числе и на внутригородском уровне. Разработка нормативных актов любого уровня непременно должна строиться не только на передовых исследованиях специалистов-правоведов, но и с учетом исторических традиций и сложившейся финансово-хозяйственной действительности.

Местное самоуправление в российских городах, бесспорно, имеет свои особенности. В связи с вышесказанным проведенные исследования по вопросам исторической преемственности современного российского городского самоуправления, определения его роли в политико-государственной системе отношений, предмета ведения и полномочий органов управления городом, определения особенностей городов с особым, а также спорным правовым статусом, в совокупности с глубоким анализом нового закона и изучением опыта зарубежных стран представляются достаточно важными и актуальными.

Степень научной разработанности темы. Исходя из того, что любое правовое поле имеет, по сути, комплексный характер, возникла необходимость в изучении не только работ юристов - государствоведов, но и трудов социологов, политологов, историков и философов.

Среди трудов специалистов, под тем или иным углом затрагивавших проблематику местного самоуправления и государства, можно выделить работы Велихова JI.A., Вернадского Г.В., Владимирского-Буданова М.Ф., Дживилегова А.К., Дитятина И.И., Костомарова Н.И., Кизеветтера А.А., Ключевского В.О., Коркунова Н.М., Пажитнова К.А., Петрушевского Д.М., Соловьева С.М., Таболина В.В., Фроянова И.А., Чичерина Б.Н. В этом ряду хотелось бы выделить работу Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным городским хозяйством.

Выводы и обобщения этих исследователей на организацию местного самоуправления не всегда совпадали, но все они сошлись во мнении об огромной значимости органов местного самоуправления, без которых не представляется возможным раскрыть способности муниципалитета в деле решения локальных вопросов. Труды названных авторов дают представление об общем характере института местного самоуправления, проблемах его становления, организации, осуществления и лишь отчасти рассматривают особенности и специфику городского самоуправления.

Вместе с тем хотелось бы назвать исследователей, изучающих проблемы городского управления и самоуправления на примере отдельных городов (Москвы, Обнинска, Краснодара и других), а также узких групп городов — это Бакушев В.В., Бондарь В.В., Брячихин A.M., Дряхлов С.К., Ивановский В.А., Молчанова JI.A., Писарькова Л.Ф., Полибина П.А., Сленак В.А., Четвертакова Е.С.

• На формирование положений и выводов настоящей работы оказали влияние труды Авакьяна С.А., Автономова А.С., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Выдрина И.В., Гильченко JLB., Глебова И.Н., Григорьева В.Н., Гущина В.В., Емельянова Н.А., Еремяна В.В., Игнатюк Н.А., Кикотя В.Я., Ковешникова Е.М., Кокотова А.Н., Кононова A.M., Корнеева А.В., Кутафина О.Е., Малахова В.П., Митрохина С.С., Овчинникова И.И., Платонова В.М., Постового Н.В., Прудникова А.С., Сергеева С.А., Скуратова Ю.И., Старостиной И.А., Тихомирова Ю.А., Фадеева В.И., Червонюка В.И., Черкасова А.И., Шахрая С.М., Шеремета

• К.Ф., Шишкина С.И., Щендрыгина Е.Н., Шулеповой И.В., Ясюнуса В.А., посвященные различным историко-правовым, теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам местного управления и местного самоуправления в Российской Федерации и в зарубежных странах.

Однако необходимо заметить, что никто из вышеперечисленных авторов, в связи с преследованием иных целей, не анализировал особенности самоуправления в городе в историческом контексте, а также в сопоставлении его

• с зарубежными аналогами и исследовании новых тенденций в законотворческой практике.

Ряд авторов исследовали отдельные вопросы современного состояния местного самоуправления, связанные с улучшением жизни местного населения за счет повышения их социальной активности и самодеятельности, укрепления гражданского общества и его самоуправленческого потенциала. Среди наиболее интересных современных работ следует отметить труды Гладышева А.Г., Томилова А.В., Черкасова А.И. и Шишкиной Н.Э. Вместе с тем остается до конца не выявленными оптимальные организационно-правовые формы городского самоуправления и формы взаимодействия его органов с государственной властью, властью субъектов федерации, а также внутригородским самоуправлением. Вопросы наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями, несмотря на их архиважное значение, остаются до сих пор мало изученными и разработанными.

В научной практике отсутствует всесторонний анализ положений городского муниципального права в разрезе предстоящего реформирования местного самоуправления.

Объектом исследования являются регулируемые конституционным и муниципальным законодательством специфические правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов городского самоуправления, теоретические модели организации и деятельности органов местного (в частности городского) самоуправления.

Предметом исследования являются особенности правового статуса городского самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, в сравнительно-правовом контексте исследовались особенности регулирования городского самоуправления / управления в зарубежных странах с акцентом на соответствующее законодательство. При проработке исторического аспекта использовались труды историков - государствоведов, законодательство конкретного периода.

Цели и задачи исследования. Автор исходит из понимания научно-правовой и теоретической направленности работы и в этой связи видит цели исследования в следующем:

- исследование вопроса о выделении городского самоуправления и городского права;

- теоретическая проработка вопроса об историческом восстановлении системы городского самоуправления в России;

- разработка концепции городского самоуправления;

- определение систем, форм и моделей городского самоуправления, организации соответствующих органов;

- исследование компетенции (предмета ведения и полномочий) органов городской власти;

- анализ особенностей городов со специфическим правовым статусом: столиц, административных центров, городов федерального подчинения, городов с «конкурирующим» подчинением, закрытых административно-территориальных образований;

- комплексный анализ проводимой реформы местного самоуправления в

Российской Федерации и соответствующих законопроектов. Реализация поставленных целей обусловила постановку и решение следующих задач:

- проанализировать основные теоретические и нормативно-правовые источники по организации местного самоуправления в городах России и зарубежных стран;

- обосновать социально-правовое понятие «городское самоуправление» и показать его значение в системе местного самоуправления и государственно-политического устройства;

- выявить и обосновать сущностные особенности российского городского самоуправления;

- обосновать тезис о восстановлении городского самоуправления в России в результате реформ начала 90-х годов XX в. с учетом исторического опыта;

- установить основные методологические подходы к организации местного самоуправления в российских городах, включая столицы, административные центры, города федерального подчинения, города с конкурирующим» подчинением, закрытые административнотерриториальные образования;

- установить основные предпосылки и условия для становления и ^ совершенствования организационно-правового механизма местного самоуправления в городах;

- сопоставить существующие сегодня модели местного самоуправления, организационно-правовые формы органов городского самоуправления;

- дать оценку современному этапу развития городского самоуправления, действующего законодательства;

- провести сопоставительный анализ закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года;

• - выработать рекомендации по организации городского самоуправления и совершенствованию муниципального законодательства.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую базу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-политической науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфику предмета исследования обусловили привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, государственному и Ф муниципальному управлению, социологии, истории, а также некоторых материалов по теории и практике местного самоуправления в зарубежных странах. Для исследовательских целей привлекались материалы научно-теоретических и научно-практических конференций как федерального, так и регионального масштабов, материалы научных и научно-популярных статей, использовались периодические издания и данные социологических исследований. Исследовались нормы Конституции Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие отношения в сфере

• организации местного самоуправления, Уставы городов и другие нормативные муниципальные акты.

При исследовании правовых основ городского самоуправления в России применялись свойственные для юриспруденции и смежных с ней общественных наук методы исторического, социологического, диалектного, общелогического и общефилософского анализа. Широко использовались сравнительно-правовой, а также системный и формально-юридический подходы.

Большое значение для обобщения теоретических выводов имело изучение опыта функционирования органов городского (муниципального) самоуправления на практике и работа над некоторыми поправками к действующему законодательству.

Метод перехода от частного к общему позволил выявить некоторые тенденции в развитии городского самоуправления и сделать обобщение практики регулирования правового статуса органов городского самоуправления, их взаимоотношений между собой и с органами государственной власти, а также в регулировании территориальной организации городского самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного исследования городского самоуправления России с использованием исторического и сравнительно-правового подхода в контексте проходящего реформирования местного самоуправления в сочетании с сопоставлением положений федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с нормами действующего муниципального законодательства России и практикой зарубежных стран. Новизна проведенного исследования выражается в круге поставленных и критически рассмотренных общих и частных проблем, имеющих важное научно-теоретическое и политико-прикладное значение; в выдвинутых определениях и дефинициях; в полученных в процессе исследования результатах, позволяющих сформулировать основы научной концепции организации системы городского самоуправления в условиях современного российского общества.

Выводы, выносимые на защиту. Анализ дискуссионных теоретических вопросов и критическая оценка сложившейся практики местного (в том числе городского) самоуправления с учетом зарубежного муниципального опыта позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования самоуправления в городах России и улучшение практики его реализации:

1. Формулируется и обосновывается вывод о том, что местное (в том числе и городское) самоуправление России конца XX — начала XXI века является необходимым (более того, обязательным) демократическим дополнением центральной (федеральной или региональной) власти, способствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола с ее стороны. Законодательно закрепленная Конституцией 1993 года, муниципальными реформами последних лет передача ряда публично-властных полномочий органам местного самоуправления дала возможность инициировать процесс деконцентрации власти на общегосударственном и региональном уровне, одной из важнейших целей которого в итоге должна стать выравнивание загруженности центральной и региональной администрации местными делами.

2. Десятилетнее существование городского самоуправления в Российской Федерации, количественное увеличение числа нормативных актов всех уровней, регулирующих самоуправление в поселениях городского типа, их качественное улучшение, разработку модельных уставов и проекта городского кодекса позволяют сделать вывод о процессе формирования в России городского права как одной из научных подотраслей муниципального права;

3. На основе многоаспектного анализа правовой природы и характера институтов городского самоуправления, их исторической обусловленности, генезиса и динамики (как универсального фактора демократизации общества и государства) обосновывается вывод о том, что современное городское самоуправление (как часть местного самоуправления вообще) является результатом реформ 90-х годов XX века восстановивших те традиции управления на местах, которые были утрачены в период жесткой централизации и отказа от многовековой практики городского самоуправления. При этом следует иметь в виду не только городскую реформу Александра II, но и более ранние периоды отечественной истории (например, самоуправление древнерусских городов-государств). Для генезиса городского самоуправления России свойственно волнообразное развитие, связанное с усилением или ослаблением централизационных и децентрализационных тенденций в управлении страной в целом;

4. Выдвигается и обосновывается вывод о том, что с учетом сложившихся реалий следует говорить о формировании в России комбинированной (смешанной или гибридной) системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского (несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права) подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов. При этом необходимо учитывать наметившиеся тенденции к усилению государственного контроля в муниципальной сфере, особенно в области местных финансов;

5. Ключевым моментом предстоящей муниципальной реформы является создание более четкой системы бюджетного финансирования организации и деятельности муниципальных органов. Важным является и то, что комплексная реформа муниципального, налогового и бюджетного законодательства с последующим приведением в соответствие с ним региональных нормативных актов позволит создать в Российской Федерации практически новую систему местного (в том числе и городского) самоуправления. Однако, для введения новых институтов, предусмотренных новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (например, временных финансовых администраций), необходимо проведение кропотливой повседневной работы по разграничению полномочий органов публичной власти разных уровней;

6. Оценивая опыт проведения муниципальной реформы, констатируется, что необходимо увеличить количество делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных, не забывая о необходимости создания взвешенной системы контроля со стороны государства за их исполнением, без перерастания ее в тотальную зависимость. Анализ российского законодательства и исследование муниципального опыта зарубежных стран указывают на целесообразность выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательный характер, а также широкое применение принципа субсидиарное™.

Научно-практическая и теоретическая значимость исследования. Выводы и предложения настоящего исследования позволяют использовать их для разработки форм организации органов городского (муниципального) самоуправления, включая внутригородской уровень, определения их компетенции (предмета ведения и полномочий), а также соотношения последней с государственной компетенцией. Обобщения и рекомендации могут быть использованы при практическом решении отдельных вопросов и проблем местного самоуправления, а также востребованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Выносимые на защиту положения имеют самостоятельное значение, как для совершенствования теории, так и практики местного самоуправления.

Положения настоящей работы могут быть использованы в преподавании курса «Муниципальное право», а также при чтении специальных курсов об организации городского (муниципального) управления и самоуправления России и/или зарубежных стран.

Апробация и внедрение результатов исследования. Работа заслушана и одобрена на кафедрах конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и Московского Университета МВД России.

Отдельные разработки, лежащие в основе диссертационной работы, использовались в учебном процессе на юридическом факультете Российского университета дружбы народов. Некоторые обобщения и выводы были представлены в качестве доклада на Научной конференции аспирантов юридического факультета РУДН «Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования» в 2002 году. Материалы исследования рекомендованы для учебного процесса в Московском Университете МВД России.

Материалы диссертации являлись основой при проведении экспертизы нормативных правовых актов, касающихся разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, по запросам физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и при работе над проектами нормативных правовых актов (разработка поправок в законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», вносимых депутатом Государственной Думы РФ (2000 год)).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, структурированных на параграфы, заключения, библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кокорев, Дмитрий Александрович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Без всякого сомнения, в рамках одной работы не возможно охватить все вопросы, связанные с предметом диссертационного исследования. Вместе с тем, осознавая необычайную значимость местного самоуправления вообще и городского в частности, особенно в проходящий сейчас период реформирования, была предпринята попытка обозначить основные проблемные участки. Уделение им должного внимания может позволить более всесторонне подойти к реформированию городского самоуправления. Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом в стране невозможно.

1. Изучив опыт организации городского самоуправления в историческом разрезе, а также правовые основы власти в городах зарубежных стран, было обращено особое внимание на решение интересующих современную России проблем. Отдельные положительные моменты можно было бы взять на вооружение и сегодня.

2. Доскональное исследование исторического опыта России позволяет с уверенностью говорить о наличии глубоких корней современного городского самоуправления. Несмотря на периоды жесткой централизации (Московское централизованное государство, приказно-воеводское управление, советский

1 См. напр.: Зубов В.М. Переход. Красноярский взгляд на московские реформы. - М.: Терра-Спорт. 1999. период), можно говорить о большом значении изучения временных изменений самоуправлении / управлении городами, что во многом способствует решению современных проблем городского самоуправления.

3. Особое внимание привлек немецкий опыт организации и функционирования органов городского самоуправления. Представляется, что его использование в российской практике не диссонировало бы со сложившимися правовыми традициями и финансово-хозяйственной ситуацией. Целесообразно было бы, подобно законодательству ФРГ, четко определить в нормативных актах федерального и регионального уровня правовое положение, компетенцию городских муниципалитетов. Интересным видится германский подход к разделению местных полномочий на делегированные, факультативные (добровольные) и обязательные. Применение последних видится необходимым, что позволило бы исключить многие межмуниципальные споры о компетенции, особенно в крупных городах, где внутригородские территории (районы в городе) обладают статусом муниципального образования. Говоря о распределении полномочий представительного органа власти в городе (особенно в крупном), следует придерживаться принципа субсидиарности, который позволяет обеспечить по-настоящему действенные и уполномоченные органы власти в районах города. Речь идет о принципе, в соответствии с которым более крупная единица не должна делать то, что более мелкая в состоянии сделать хорошо и лучше.

4. При использовании опыта зарубежных стран не стоит забывать, что помимо исторических, национальных и иных традиций России необходимо учитывать специфику современной российской действительности. Данное утверждение также касается необходимости аккуратного использования отечественного исторического опыта. В противном случае любые нововведения, даже самые, с теоретической точки зрения, прогрессивные, не смогут сколько-нибудь значительно изменить существующее положение вещей в городском самоуправлении. С дайной проблемой столкнулись реформаторы 90-х годов XX века, натолкнувшиеся на нежелание региональных лидеров поддерживать государственные реформы в области местного самоуправления. Огромная территория страны и, как следствие, множество видов и моделей организации самоуправления в городах заставляет более многогранно подходить к подготовке реформы.

5. Анализ многочисленных попыток российского реформирования организации городского самоуправления приводит к главному выводу, что проблема несоответствия законодательства, юридически закрепленных норм правоотношений реальной практике, реальным отношениям между субъектами права является камнем преткновения, о который на протяжении всей истории развития властных отношений в городе разбивались логичные и продуманные структуры общественных отношений, предлагаемых реформаторами.

6. Внимательно изучив действующие федеральные и региональные нормативно-правовые акты в области городского самоуправления, можно говорить о том, что на настоящий момент российское законодательство устанавливает лишь направляющие для функционирования местного самоуправления. Предстоит еще огромная работа по детализации нормативного регулирования всего спектра правоотношения в этой области, носящей существенный характер для всего государства. Большие надежды возлагаются на недавно принятый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», проект которого был в свое время внесен в Государственную Думу РФ Президентом РФ.

Одним из существенных и, поэтому, вызывающих много вопросов, нововведением является не характерный для российской правовой системы институт муниципального банкротства (временных финансовых администраций). Историческое и компаративное исследование показывает, что подобное явление характерно, скорее, для зарубежных стран (например, США), но не для России. Видится, что введение внешнего управления городскими муниципалитетами не найдет понимания не только со стороны местного самоуправления, но и субъектов федерации. Но проводимые Правительством РФ мероприятия (в частности, рассмотрение аналогичных поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы и Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации») показывают масштабность возможных изменений. Можно сказать, впервые за всю историю существования городского самоуправления в нашей стране реформа местного самоуправления готовится с учетом предстоящих изменений в налоговом, гражданском и финансовом законодательстве.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Городское самоуправление России: организационно-правовые особенности и сравнительный анализ»

1. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Страсбург, 15.10.1985

2. Конституция Российской Федерации 1993 года РГ, №237, 25.12.1993

3. Декларация о государственном суверенитете Ведомости СНД и ВС РСФСР,от 14.07.1990 г., N2, ст. 22

4. Градостроительный кодекс РФ- СЗ РФ 1998 - № 19 - Ст. 2069

5. Федеральный закон №154-фз от 28.08.1995 «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» СЗ РФ, 28.08.1995, N 35, ст. 3506

6. Федеральный закон №70-фз от 07.04.1999г. «О статусе наукограда» СЗ РФ,1204.1999, № 15, ст.1750

7. Федеральный закон №3297-1 от 14.07.1992г. «О закрытом административнотерриториальном образовании» РГ № 190, 26.08.1992

8. Федеральный закон №178-фз от 21.12.2001 «О приватизациигосударственного и муниципального имущества» СЗ РФ, 28.01.2002, №4, ст. 251

9. Федеральный закон №136-фз от 15.07.98г. «Об особенностях эмиссии иобращения государственных и муниципальных ценных бумаг» СЗ РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3814

10. Федеральный закон от 26.11.1996г. №138-фз «Об обеспеченииконституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» СЗ РФ, 02.12.96, N 49, ст. 5497

11. Федеральный закон №8-фз от 08.01.1998г. «Об основах муниципальнойслужбы в Российской Федерации» СЗ РФ, 12.01.1998, N 2, ст. 224.

12. Федеральный закон от 15.04.1993г. №4802-1 «О статусе столицы Российской

13. Федерации» ВСНД РФ и ВС РФ, 1993, N 19, ст.684;

14. Указ Президента РФ №1370 от 15.10.1999 «Об утверждении основныхположений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ, 18.10.99, №42, ст. 5011.

15. Указ Президента РФ №1281 от 22.10.1998 «О конгрессе муниципальныхобразований» СЗ РФ, 26.10.1998, №43, ст.5336

16. Указ Президента РФ №821 от 06.05.2000г. «О присвоении статуса наукограда

17. Российской Федерации г. Обнинску Калужской области»

18. Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 №508 «Об утвержденииперечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» — РГ, 11.07.2001г., № 130; СЗРФ от 16.07.2001 г., № 29, ст. 3019

19. Постановление Конституционного суда РФ от 24.01.1997г. «По делу опроверке конституционности закона Удмуртской республики от 17.04.1996г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» СЗ РФ, 1997. N5. Ст. 708

20. Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» № 280514-3 (принят Государственной Думой РФ 16.09.2003)

21. Конституция РСФСР 1918 года // СУ РСФСР. 1918. N 5

22. Конституция РСФСР 1937 года Систематическое собрание действующегозаконодательства РСФСР. Т. 1.Кн. 1.-М., 1977.-С. 12.

23. Закон РСФСР от 10.10.1990 «О дополнительных полномочиях местных

24. Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11.10.1990, N 19, ст. 197

25. Закон РСФСР от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР»

26. Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.07.1991, N 29, ст. 1010

27. Закон РСФСР от 24.12.1990 «О собственности в РСФСР» Ведомости СНД и

28. ВС РСФСР, 1990, N 30, ст. 416.

29. Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов, поселковгородского типа СУ РСФСР, 1922, № 10, с. 91-93

30. Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи

31. Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXII. №16188

32. Закон города Москвы «О муниципальной службе в районах города Москвы» от2410.1998 №24-М., 1998.

33. Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе

34. Москве» от 06.11.2002 №56// «Тверская, 13», №139, 21.11.2002.

35. Закон города Москвы «О районной управе в городе Москве» от 11.09.199628.91 //Законы города Москвы 1994 1996. - М., 1997., С. 148-172.

36. Закон Московской области «О местном самоуправлении в Московскойобласти» Вестник Московской области. 1996. №8. С. 17.

37. Устав (Основной закон) Красноярского края от 29.02.1996г. №8-252

38. Устав города Астрахани от 28.12.1998г. —

39. Устав города Воронежа утвержден Постановлением Воронежскогогородского муниципального совета №189 от 29.12.1995г.

40. Устав города Жуковский Московской области принят решением Собранияпредставителей г. Жуковского от 14.03.1996 №14-СП

41. Устав города Ижевска принят решением Городской думы города Ижевска305 от 15.06.2001г.

42. Устав города Краснодар от 05.06.1996г. http://www.krd.ru;

43. Устав города Москвы утвержден законом г. Москвы от 28.06.1995г. (ред. от1903.2003)//«Тверская, 13»№33 (15-21 августа), 2001.

44. Устав города Обнинска принят решением Обнинского городского Собрания1603.1996 №01-26

45. Устав города Омска утвержден Решением Омского городского Совета от2009.1995 №92

46. Устав города Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru/gov/ustavspb/glaval2

47. Устав города Саранска принят Саранским городским Советом депутатов1612.1997//«Вечерний Саранск», 12.02.1998

48. Устав города Североморск http://severomorsk.murman.ru/ustav/

49. Устав города Ульяновска принят решением Ульяновской городской Думыот 23.04.1997 №72

50. Устав города Челябинска принят населением на городском референдуме1712.1995

51. Устав города Элисты Республики Калмыкия принят Решением №1

52. Элистинского городского собрания от 10.04.1997г.

53. Устав города Юрги Кемеровской области принят на городском референдуме3003.97 г. // г-та «Резонанс» (г. Юрга) №146-147 (17.12.98)

54. Устав местного самоуправления города Петрозаводска принят Решением

55. Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 года №ХХШ-XXVI/418

56. Устав муниципального образования «Город Якутск» принят Городскимсобранием депутатов города Якутска 22.01.2003.

57. Устав муниципального образования города Кургана принят решениями

58. Курганской городской Думы от 09.06.1999 №75 и от 15.07.1999 №93.

59. Устав Перми http://www.nevod.ru/local/duma/.

60. Устав Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 25.03.199813.64 ОКЗ

61. Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»от 18.06.1997 №111-35// Информационно-справочная система «Консультант-Плюс-Регионы». М., Региональный центр «Консультант-Плюс», 2003.

62. Закон Калининградской области от 11.11.1999 «О выборах главмуниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления Калининградской области»

63. Закон Красноярского края от 06.04.1999 г. №6-343 «О плате за пользованиеводными объектами»

64. Закон Красноярского края от 26.03.2001 г. №14-1236 «О создании судебныхучастков и должностей мировых судей Красноярского края»И Информационно-справочная система «Консультант-Плюс-Регионы». М., Региональный центр «Консультант-Плюс», 2003 г.

65. Закон Красноярского края от 27.12.2000г. №13-1102 «Об утвержденииграницы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск».

66. Закон Нижегородской области от 08.04.96 №27-3 «Об организации местногосамоуправления в Нижегородской области».

67. Положение о Главе городского самоуправления мэре города Кургана