АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственная регистрация нормативных правовых актов в Российской Федерации»
На правах рукописи
Юдин Сергей Александрович
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.14 — административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 8 АПР ¿313
Москва 2013
005057671
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)» на кафедре административного права
Научный руководитель Серков Петр Павлович,
доктор юридических наук
Официальные оппоненты: Соловей Юрий Петрович,
доктор юридических наук, профессор, ЧОУ ВПО «Омская юридическая академия», профессор кафедры административного и финансового права
Уманская Виктория Петровна,
кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», доцент кафедры административного и финансового права
Ведущая организация Академия управления МВД России
Защита состоится 30 апреля 2013 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д.212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Автореферат разосла^у^'О 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук,
профессор Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования государственной регистрации нормативных правовых актов в Российской Федерации обусловлена потребностями в научно-теоретическом осмыслении накопленного опыта ее применения в нормотворческом процессе.
Начиная с 1992 года, регистрация нормативных правовых актов как государственная функция обеспечивает контроль со стороны Министерства юстиции Российской Федерации за соблюдением прав и свобод граждан со стороны федеральных органов исполнительной власти.
Реализация указанной функции сопряжена с проблемами и сложностями, обусловленными формированием в России относительно новой системы федерального законодательства. Каждый год Федеральным Собранием Российской Федерации принимается несколько сотен федеральных законов, положения которых требуют конкретизации в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. При этом в федеральных законах сохраняется тенденция необоснованно широкого установления сфер подзаконного регулирования.
В связи с этим особая рать в обеспечении выполнения требований федерального законодательства федеральными органами исполнительной власти отводится Министерству юстиции Российской Федерации, которое осуществляет регистрацию нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Научный интерес вызывает исследование административно-правовых и организационных аспектов реализации органами юстиции функции государственной регистрации нормативных правовых актов. Теоретическое осмысление классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и определение особенностей регистрации их отдельных видов позволит уточнить возможности закрепления в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» ключевых положений.
Актуальным направлением научного поиска в области рассматриваемой темы является повышение эффективности деятельности Минюста России по обеспечению единого правового пространства. Наделение его в 2000 году полномочиями по регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации значительно активизировало работу по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными законами.
В Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 г. было включено 609 629 актов, в том числе действующих - 380 526. При этом качество данных актов, соответствие их федеральному законодательству зачастую служат предметом обоснованной критики.
В рамках настоящего исследования заслуживает внимания вопрос о разграничении функций по обеспечению единого правового пространства между органами прокуратуры и органами юстиции. Анализ деятельности данных органов показывает, что имеются проблемы в организации взаимодействия между ними.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы, получившие проработку в диссертационном исследовании, отражены в работах многих авторов. Не утратили своей актуальности труды A.C. Пиголкина, A.A. Ушакова, в которых приводилось теоретическое обоснование содержания нормотворческого процесса в Советском Союзе. Данную проблематику в своих исследованиях разрабатывали С.С. Алексеев, A.B. Малько, A.B. Мицкевич, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, С.А. Иванов, А.Ф. Шебанов, В.И. Гойман-Червонюк, Ю.Г. Арзамасов и другие известные представители юридической науки.
Проблемы государственной регистрации как административно-правового института в контексте исследования проблемы административного процесса в целом затронуты в работах П.И. Кононова, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина. Отдельные разновидности государственной регистрации рассматривались в работах В.А. Юсупова, Б.М. Лазарева, А.П. Алехина, Ю.М. Козлова, Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова.
Особое внимание выявлению специфики ведомственного нормотворчества уделяется в исследованиях Л.Ф. Апт, Н.Ф. Заяц, А.К. Кабатова, A.B. Ло-башева, М.Н. Николаевой, Н.П. Тонконога и др. Кроме того, отдельные вопросы ведомственных актов рассматривались О.Л. Богшшчем, С.Н. Жеваки-ным, H.H. Захаровой и др.
Проблемы нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и контроля за ней в процессе государственной регистрации нормативных правовых актов отражены в работах H.A. Михалевой, Н.С. Соколовой, A.B. Баранова, Ю.С. Емельянова, Р.Н. Иванова, О.В. Кваши, Е.Г. Чуткина.
Однако комплексно проблема государственной регистрации нормативных правовых актов в Российской Федерации в условиях изменений, которые произошли и происходят в системе отечественного законодательства, на монографическом уровне не рассматривалась.
Объектом исследования выступают отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией нормативных правовых актов.
Предметом исследования являются теоретический, правовой и практический аспекты государственной регистрации нормативных правовых актов как института административного права, обеспечивающего единое правовое пространство, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в теоретическом обосновании положений о государственной регистрации нормативных правовых актов, а также разработке рекомендаций по совершенствованию ее правовой основы и практики применения.
Исходя из поставленной цели, в работе решаются следующие задачи:
— определение природы регистрации как административно-правового института и выявление роли регистрационных режимов в различных областях жизнедеятельности общества;
— раскрытие значения государственной регистрации нормативных правовых актов в механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации, выявление взаимосвязи регистрации с другими элементами данного механизма;
— проведение анализа видов нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, и особенностей их регистрации;
— определение направлений совершенствования правового регулирования государственной регистрации нормативных правовых актов;
— формулирование путей повышения эффективности системы государственной регистрации нормативных правовых актов.
Методологическую основу исследования составляют диалектико-материалистический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, позволившие объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики. На основе структурного анализа выявлены особенности регистрации различных видов нормативных правовых актов, исследованы структурные элементы механизма обеспечения единого правового пространства, определена роль в нем государственной регистрации нормативных правовых актов. Функциональный анализ позволил уяснить сущность государственной регистрации нормативных правовых актов как функции Министерства юстиции Российской Федерации. Посредством использования формально-юридического и сравнительно-правового методов были установлены пробелы и недостатки в правовом регулировании нормот-ворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разработаны предложения по внесению изменений в действующее законодательство.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, которые подлежат государственной регистрации.
Теоретическую основу исследования составляют положения наук: общей теории права, конституционного права, административного права, теории государственного управления. В работе также использовались научные труды в области политологии.
Общетеоретической базой исследования послужили работы: С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, С.Н. Братуся, В.М. Горшенева, И.И. Евтихнева, А.И. Ели-стратова, И.А. Ильина, В.М. Корельского, Н.М. Коркунова, А.Е. Лунева, О.Э. Лейста, В.Д. Перевалова, Г.И. Петрова, С.С. Студеникина, Г.Ф. Шерше-невича и ряда других ученых.
Особое внимание при проведении диссертационного исследования уделялось анализу трудов таких известных представителей науки административного права, как: А.П. Алехин, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, В.П. Уманская, A.A. Фатьянов, Н.Ю. Хаманева, Т.Я. Хабри-ева, А.П. Шергин, В.Д. Юсупов и других.
Эмпирическая основа исследования включает в себя официальные данные правовой статистики, касающиеся нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; документы Минюста России и других федеральных органов исполнительной власти, касающиеся проведения процедуры государственной регистрации нормативных правовых актов; судебную практику по делам об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в ходе исследования использовались материалы, опубликованные на официальных сайтах органов государственной власти в сети Интернет.
Научная новизна исследования заключается в том, что в его основу положены современные достижения общей теории права, науки административного права, теории государственного управления, а также последние изменения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Это позволило не только выявить существующие проблемы, но и по-новому взглянуть на основания государственной регистрации и его процессуальное оформление.
Новизной отличается предложенный диссертантом научно-методологический подход к исследованию регистрации, основанный на применении категории «регистрационный режим». Использование указанного подхода позволило выявить общие и специфические черты между регистрационным режимом в нормотворческой деятельности и регистрационными режимами в других областях государственного управления.
Автором выявлены актуальные направления совершенствования правовой основы государственной регистрации нормативных правовых актов. С
опорой на результаты исследований ведущих отечественных ученых, анализа зарубежного опыта предложено принять комплекс федеральных законов, направленных на регулирование нормотворческой деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации. В указанный комплекс предлагается включить федеральные законы: «О федеральных органах исполнительной власти», «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «Об органах юстиции Российской Федерации». Последний из перечисленных федеральных законов позволит закрепить ключевую роль Министерства юстиции Российской Федерации в координации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также в осуществлении мониторинга правового пространства в России. Обоснована целесообразность четкого закрепления в рамках указанных федеральных законов административной процедуры государственной регистрации нормативных правовых актов.
Диссертантом проанализированы научные подходы к повышению эффективности системы государственной регистрации нормативных правовых актов в Российской Федерации. Аргументирована необходимость применения различных форм нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (приказов и распоряжений), подлежащих государственной регистрации и не нуждающихся в ней.
На основе изучения формирующихся механизмов взаимодействия государственной власти и гражданского общества, которые заключаются в создании открытого правительства, проведении общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сети Интернет, автором предложены пути повышения эффективности и открытости процедуры государственной регистрации нормативных правовых актов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В государственном регулировании нормотворческой деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации применяется регистрационный режим, особенность которого заключается во внутриорганизационном характере выполняемых им задач - осуществлении внутри системы органов исполнительной власти в Российской Федерации контроля за соответствием законодательству Российской Федерации принимаемых органами исполнительной власти нормативных правовых актов.
2. Наблюдаемая в настоящее время тенденция расширения нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти обусловлена недостатками отечественного законодательства и является одним из проявлений укрепления исполнительной власти в России. В целях установления четких и стабильных границ указанной компетенции необходимо ее систематизированное закрепление в Федеральном законе «О федеральных органах исполнительной власти».
3. Превентивный контроль за законностью принимаемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, осуществляемый в настоящее время юридическими службами данных органов, недостаточно эффективен в силу иерархически выстроенных внутриорга-низационных отношений и преобладанию в их деятельности внутриведомственных интересов. В настоящее время существует потребность в усилении координирующей роли Минюста России в организации деятельности данных служб. В целях удовлетворения указанной потребности рационально закрепить данную роль в Федеральном законе «Об органах юстиции», а также в Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
4. Для дальнейшего развития системы отечественного законодательства и подзаконного нормативно-правового регулирования необходимо принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором установить иерархию нормативных правовых актов в Российской Федерации.
5. В Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации» целесообразно закрепить понятие и признаки юридически дефектных нормативных правовых актов, для чего необходимо установить требования к нормативным правовым актам, а также закрепить определение юридически дефектного нормативного правового акта как нормативного правового акта, принятого с нарушением предъявляемых настоящим законом требований к его содержанию и процедуре принятия.
6. В целях совершенствования процесса государственной регистрации необходимо ввести административную ответственность должностных лиц за принятие юридически дефектных нормативных правовых актов. Применительно к ведомственному нормотворчеству к административной ответственности предлагается привлекать руководителя федерального органа исполнительной власти, руководителя структурного подразделения данного органа, осуществляющего его разработку, а также руководителя структурного подразделения данного органа, осуществлявшего правовую экспертизу указанного акта.
7. В целях рационализации государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, оптимизации этой процедуры требуется систематизировать нормы, касающиеся регистрации. Необходимо определить основания применения различных форм для нормативных актов, подлежащих регистрации, и нормативных актов, не подлежащих регистрации (например, приказов и распоряжений).
8. В целях систематизации функций органов юстиции, определения места и роли Минюста России в механизме исполнительной власти, законо-
дательного регулирования организации его взаимодействия с иными государственными органами целесообразным является разработка Федерального закона «Об органах юстиции Российской Федерации». Принятие указанного Федерального закона позволит повысить и укрепить статус Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов в механизме обеспечения единства правового пространства, а также будет способствовать притоку профессиональных кадров.
9. В Федеральном законе «О парламентском контроле в Российской Федерации» вместо обязанности письменного отчета профильного министра о принятых подзаконных нормативных актах необходимо закрепить обязанность министра юстиции как руководителя единого органа, контролирующего нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, ежегодно представлять в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о реализации данными органами предписаний федеральных законов, что позволит повысить качество принимаемых нормативных правовых актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в нем раскрываются проблемы, связанные с адмшшстратив-но-правовым регулированием государственной регистрации нормативных правовых актов в Российской Федерации. Содержащиеся в работе концептуальные теоретические положения развивают и углубляют научные взгляды на сущность регистрации в нормотворческой деятельности. Представляется, что содержащиеся в работе положения и выводы позволят внести определенный вклад в теорию рассматриваемой проблемы.
Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования регистрационной деятельности Минюста России. Рекомендации, изложенные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы, а также взаимоотношений Минюста России с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы для обучения практических работников в рамках занятий по конституционному и административному праву, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в трех научных публикациях, а основные результаты докладывались на научно-практических конференциях.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования.
В первой главе «Государственный контроль в сфере нормотворчества и роль в нем государственной регистрации нормативных правовых актов» исследуются понятие и сущность государственной регистрации нормативных правовых актов как государственно-управленческого института, выявляется его значение для государственного контроля за нормотворческой деятельностью и обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации, анализируются особенности государственной регистрации различных видов нормативных правовых актов.
Первый параграф посвящен изучению признаков регистрации, исследованию понятия регистрационного режима, теоретических подходов к определению его содержания и видов.
Выявляя сущностные черты государственной регистрации, автор приходит к выводу, что для нее присущ властно-организационный характер.
Организационный аспект государственной регистрации проявляется в том, что государственные органы в процессе регистрации фиксируют определенные значимые для государственного регулирования объекты, состояния, процессы и осуществляют их учет с целью внесения упорядоченности в общественные отношения, связанные с данными объектами, состояниями и процессами.
В организационных аспектах государственной регистрации наиболее отчетливо проявляется ее взаимосвязь с учетом и контролем.
Учет выполняет информационную функцию и позволяет получать сведения о количественных характеристиках его объектов. Регистрация играет не только информационную, но и правоустанавливающую роль. Если в информационной функции регистрации проявляется пассивная роль органов государственного управления, то правоустанавливающая функция отражает активное регулирующее начало, в ней четко выражена властная суть органов государства, осуществляющих регистрацию.
Несмотря на отмеченные различия, и учет, и регистрация подчинены целям контроля, по отношению к нему они являются задачами более низкого порядка. В связи с этим регистрацию нормативных правовых актов рационально рассматривать как элемент системы государственного контроля за качеством нормотворческой деятельности органов государственной власти.
Признаком государственной регистрации является ее юридический характер, который проявляется в том, что она регламентируется правовыми нормами, связана с разрешением юридических дел и состоит в совершении юридически значимых действий.
В результате совершения в процессе регистрации юридически значимых действий наступают правовые последствия, а именно возникают права и обязанности у субъектов, обратившихся за регистрацией. Регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, влечет право данных органов применять эти акты, а также в ряде случаев применять санкции к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Особенностью правового регулирования регистрационной деятельности государства является сложная отраслевая принадлежность отношений, возникающих в связи с государственной регистрацией. К отраслям права, где присутствуют нормы о регистрации, относятся гражданское, налоговое, банковское, административное, экологическое право и другие.
Исходя из существующей структуры федеральных органов исполнительной власти, включающей три вида данных органов: министерства, федеральные службы и федеральные агентства, выполнение полномочий по регистрации относится к функциям федеральных служб. Однако полномочия по осуществлению некоторых видов государственной регистрации возложены на федеральные министерства. Наделение Минюста России полномочиями по регистрации нормативных правовых актов обусловлено особой ролью данного органа в укреплении единого правового пространства. Данное полномочие Минюста России наряду с его полномочиями в области законопроектной работы составляет мощный административно-правовой инструмент, благодаря которому Минюст выполняет свое основное предназначение как ведущий орган в проведении правовой политики государства.
К признакам государственной регистрации относится фиксация результата регистрации в правовых актах.
В целях изучения особенностей отношений, складывающихся по поводу контроля за соблюдением правил регистрации, ответственности за их нарушение в работе используется теоретико-методологический подход, основанный на выделении понятия «регистрационный режим».
Государство, устанавливая регистрационный режим в той или иной области общественных отношений в целях контроля за объектами регистрации, регулирует их количество и качество. Тем самым, регистрационный режим представляет собой государственно-управленческое явление, облеченное в правовую форму, предназначенное для контроля за объектами регистрации.
К видам регистрационных режимов в государственном управлении относятся регистрационный режим в сфере миграционного учета, регистрационный режим создания юридических лиц, оформления сделок с недвижимостью, приобретения транспортных средств, принятия нормативных правовых актов и другие.
Для уяснения сущности регистрационного режима в диссертации анализируется практика применения понятия режима в правовом регулировании различных видов общественных отношений.
Регистрационный режим имеет управленческую природу и относится к разновидности административно-правовых режимов. Функциями регистрационных режимов являются охранительная и регулятивная. Регулятивная функция регистрационного режима в нормотворческих отношениях позволяет обеспечить сбалансированное, поступательное развитие правовой системы и установить организационно-правовые основы единого правового пространства в Российской Федерации. Охранительная функция заключается в контроле регистрируемых нормативных правовых актов в части их соответствия Конституции и законодательству Российской Федерации в целях предотвращения нарушений прав граждан и организаций со стороны федеральных органов исполнительной власти.
Исследование признаков регистрационного режима в сфере нормот-ворческой деятельности позволило автору выделить его отличающие черты, которые выражаются в нормативных правовых актах, являющихся объектами регистрации, субъектах регистрации, внутриорганизационном характере выполняемых регистрацией задач - осуществлении внутри системы органов исполнительной власти в Российской Федерации контроля за соответствием законодательству Российской Федерации принимаемых органами исполнительной власти нормативных правовых актов.
Во втором параграфе автор обращается к научному обоснованию и раскрытию значения государственной регистрации нормативных правовых актов в системе обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации первый уровень правовой системы образует федеральное законодательство, принимаемое по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Второй уровень составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения.
В работе приводится характеристика основных проблем становления и развития федерализма в России, а также анализируется эффективность дея-
тельности органов государственной власти по их решению. В результате делается вывод о том, что принятые государственными органами меры по укреплению федеративных отношений позволили решить наиболее острые проблемы обеспечения единого правового пространства, восстановить управляемость регионами и сохранить государственную целостность.
Соискателем обобщены особенности, характеризующие сформированную в настоящее время модель федерализма, обоснованно аргументируется необходимость дальнейшего укрепления правового пространства.
Меры по укреплению правового пространства предлагается представлять в качестве механизма, звеньями которого являются государственные органы, участвующие в совместной деятельности по обеспечению единства правового пространства. В систему указанных государственных органов входят Президент Российской Федерации, в функции которого входит обеспечение целостности и суверенитета государства; органы прокуратуры, на которые возложена функция надзора за соблюдением федеральных законов; суды, которые посредством правосудия осуществляют контроль за применением федеральных законов гражданами и организациями, а также органами государственной власти и их должностными лицами. Наряду с перечисленными органами в механизм обеспечения единого правового пространства входят органы юстиции, осуществляющие функции регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
С точки зрения хронологии, деятельность Минюста России по регистрации нормативных правовых актов имеет приоритет и является превентивной, так как направлена на предупреждение нарушений со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации норм федерального законодательства. В рамках регистрационных процедур органы юстиции осуществляют контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству до момента их вступления в силу. Нормативные акты, не прошедшие процедуру регистрации, не имеют юридической силы.
В работе отмечается, что прокурорский надзор оказывается сопряжен с осуществлением контроля за органами юстиции, что свидетельствует о дублировании функций органами юстиции и органами прокуратуры в процессе реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации закрепленных за ними нормотворческих полномочий. Эффективность выполнения органами юстиции своей функции по регистрации нормативных правовых актов не должна входить в предмет прокурорского надзора.
Наряду с указанной проблемой сложности в действии рассматриваемого механизма выражены в снижении эффективности выполнения Минюстом России задач по обеспечению единства правового пространства. В качестве причин этому отмечаются проблемы системности и последовательности раз-
вития законодательства, несоблюдение общих для всех субъектов нормот-ворческой деятельности правил юридической техники, а также недостатки в правовом закреплении основ нормотворчества.
Особое внимание в работе обращается на организационно-правовые проблемы в деятельности Минюста России - адекватность его организационно-функциональной структуры, кадрового состава потребностям в регистрации нормативных правовых актов.
В конце параграфа автор делает вывод о том, что регистрация нормативных правовых актов является одной из наиболее эффективно применяемых в настоящее время организационно-правовых форм, направленных на обеспечение единства правового пространства в Российской Федерации. Постоянно возникающие угрозы федерализму актуализируют проблему совершенствования регистрации как элемента обеспечения единства правового пространства
Третий параграф посвящен анализу особенностей государственной регистрации отдельных видов нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Автор проводит классификацию нормативных правовых актов с точки зрения обязательности их государственной регистрации.
Федеральные законы являются результатом сложного законотворческого процесса и принимаются федеральными органами законодательной власти. В связи с разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную указанный вид нормативных правовых актов не подлежит государственной регистрации. В отношении федеральных законов осуществляется лишь учет, который входит в функции аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Во многом аналогичные черты присущи нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В силу особого статуса принимающих их субъектов данные виды актов не являются объектами государственной регистрации. Контроль за их соответствием законодательству осуществляется со стороны органов судебной и законодательной властей.
Анализируя природу государственной регистрации нормативных правовых актов, а также особенности процесса разработки и принятия отдельных видов нормативных правовых актов, автор приходит к выводу, что закрепление того или иного вида нормативных правовых актов в качестве объекта государственной регистрации обусловлено задачей обеспечения контроля за соответствием их законодательству, а также правам граждан и организаций.
Закономерной, исходя из этого, является государственная регистрация законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, которая призвана решать задачу обеспечения единства правового про-
странства в государстве. Государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов направлена на предотвращение нарушений законодательства, а также прав граждан и организаций со стороны федеральных органов исполнительной власти.
В исследовании проводится анализ особенностей государственной регистрации каждого из указанных трех видов нормативных правовых актов. При этом соискатель предпринял попытку обоснования различий в их государственной регистрации, обусловленных правовой природой вида акта.
Ведомственные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации. Кроме того, специфической чертой данного вида актов является предмет регулирования, который в основном составляют общественные отношения, складывающиеся внутри организационных систем этих органов. Лишь в некоторых, прямо указанных в законах, случаях федеральным органам исполнительной власти предоставляется правомочие издавать нормативные акты, действие которых распространяется на не подчиненных им в организационном отношении граждан и организаций. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства образования и науки, Министерства природных ресурсов, Министерства транспорта.
Раскрывая особенности государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов, автор отмечает, что, несмотря на довольно значительную роль в правовой системе государства, понятие, классификация и процедуры разработки ведомственных нормативных правовых актов до настоящего времени не нашли соответствующего отражения в законодательстве.
Данный вопрос отчасти урегулирован подзаконным актом — Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
По мнению диссертанта, представляется непоследовательной позиция Правительства Российской Федерации, установившего нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти и виды ведомственных нормативных правовых актов, но не определившего их содержание и отличия.
В работе выявляется специфика отдельных видов ведомственных актов -приказа и административного регламента. Уточняя роль приказов и административных регламентов в иерархии ведомственных нормативных правовых актов, автор обращает внимание на их особенности, имеющие существенное значение для государственной регистрации данных актов.
Особое внимание в диссертации уделено нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти, анализ которой показал, что состав органов, наделенных нормотворческой компетенцией, неустойчив, его нестабильность во многом обусловлена изменениями структуры федеральных органов исполнительной власти.
Обращаясь к рассмотрению особенностей регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, диссертант отмечает, что в отличие от нормативных правовых актов Российской Федерации их понятие, иерархия и виды определяются во многих регионах специальными законами субъектов Российской Федерации.
Анализ нормативно-правовой основы указанного института показывает, что существует несколько видов регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в зависимости от уровней, на которых она осуществляется. Первый вид - это регистрация на уровне субъекта Российской Федерации. Второй вид - регистрация в Минюсте России. Каждый из двух перечисленных видов регистрации регламентирован разными нормативными источниками.
Вторая глава «Совершенствование регистрационного режима в сфере нормотворчества» посвящена выявлению актуальных проблем и направлений совершенствования организации и правового регулирования государственной регистрации нормативных правовых актов.
В первом параграфе проводится исследование проблем правового регулирования государственной регистрации нормативных правовых актов.
Автор отмечает, что существующая практика правового закрепления полномочий федеральных органов исполнительной власти подвергается справедливой критике, так как не несет стабильности и четкости в функционировании системы исполнительной власти. Это выражается в постоянных реорганизациях указанных органов.
Кроме того, в работе обосновывается выявленная в ходе исследования тенденция расширения нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти, которая обусловлена недостатками отечественного законодательства и является одним из проявлений укрепления исполнительной власти в России.
Изменить к лучшему функционирование системы исполнительной власти в России возможно посредством закрепления структуры федеральных органов исполнительной власти в Федеральном законе «О федеральных органах исполнительной власти». Данный закон будет способствовать установлению четких и стабильных границ нормотворческой компетенции и препятствовать необоснованным реорганизациям структуры исполнительной власти, а также растущему вследствие этого массиву ведомственных нормативных правовых актов.
По мнению соискателя, в настоящее время, когда прошло уже достаточно времени для формирования полноценной правовой системы государства, усиление нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти не отражает провозглашенные в Конституции России принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина и возможность их ограничения только законом. Наделение органов исполнительной власти не совсем свойственными для них функциями по нормативно-правовому регулированию общественных отношений должно получить четкое закрепление на уровне федерального закона.
Изучение практики ведомственного регламентирования тех или иных вопросов со стороны федеральных органов исполнительной власти показывает, что внутренний контроль в них за законностью и качеством принимаемых нормативных актов достаточно слаб в силу иерархически выстроенных внутренних организационных отношений. Созданные в каждом ведомстве юридические службы допускают принятие руководителями федеральных органов актов, не совсем соответствующих, а иногда и вовсе противоречащих закону. Это подтверждает анализ судебных решений об оспаривании подобных актов, а также отчеты о регистрационной деятельности Минюста России.
Такая ситуация предопределяет необходимость организации внешнего контроля за законностью нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. В роли внешнего контролера на ранних стадиях нормотворческого процесса, до вступления ведомственных нормативных правовых актов в силу, выступает Министерство юстиции Российской Федерации. Минюст России регистрирует нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и тем самым осуществляет государственный контроль за их соответствием закону. Указанный орган, по сути, является контрольным органом внутри системы исполнительной власти.
В диссертации обосновывается необходимость установления нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти и закрепления для них обязанности регистрации принимаемых нормативных правовых актов в Федеральном законе «О федеральных органах исполнительной власти», а также в Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Суть потребности, обуславливающей необходимость разработки последнего из указанных законов, заключается в отсутствии в настоящее время законодательно установленной иерархии нормативных правовых актов, требований к юридической технике, а также процедуре их разработки и принятия.
Опираясь на результаты анализа различных подходов к законодательному закреплению норм о регистрации нормативных правовых актов, диссертант делает вывод, что их наиболее рационально включать в отдельный раздел, регулирующий организацию контроля за законностью нормативных
правовых актов. Помимо положений о регистрации, в данном разделе должны содержаться нормы о мониторинге правовых актов, оценке их эффективности, а также ответственности должностных лиц государственных органов, наделенных нормотворческой компетенцией.
С целью оптимизации процедур регистрации нормативных правовых актов в разделе Федерального закона о нормативных правовых актах необходимо закрепить норму, предписывающую применение различных форм для нормативных актов, подлежащих регистрации, и нормативных актов, не подлежащих регистрации (приказ и распоряжение).
Отдельное внимание в параграфе уделено исследованию вопроса об ответственности государственных органов и их должностных лиц за принятие юридически дефектных нормативных правовых актов. Данный вид актов необходимо определить в законе о нормативных правовых актах — «это нормативный правовой акт, принятый с нарушением предъявляемых настоящим законом требований к его содержанию и процедуре принятия». Помимо указанной дефиниции, в законе также следует закрепить, что «принятие юридически дефектных нормативных правовых актов влечет дисциплинарную ответственность должностных лиц, ответственных за его принятие». Применительно к ведомственному нормотворчеству к ответственности предлагается привлекать руководителя федерального органа исполнительной власти, руководителя структурного подразделения данного органа, осуществляющего его разработку, а также руководителя структурного подразделения данного органа, осуществлявшего правовую экспертизу указанного акта.
Второй параграф посвящен исследованию проблем функционирования системы государственной регистрации нормативных правовых актов и актуальных направлений повышения ее эффективности.
К организационно-правовым основам регистрации, рассматриваемым в последнем параграфе диссертации, относятся функции и структура органов, осуществляющих регистрацию нормативных правовых актов, организация их взаимодействия с другими государственными органами, обеспечивающими единство правового пространства.
Для обеспечения реализации нормотворческой функции в структуре каждого федерального органа исполнительной власти создана юридическая служба, которая играет ключевую роль в качестве подготавливаемых в данном органе нормативных правовых актов.
В работе проводится анализ особенностей правового закрепления статуса юридических служб федеральных органов, а также трудности, возникающие в их деятельности и влияющие на качество государственной регистрации нормативных правовых актов.
По мнению диссертанта, для решения кадровой проблемы актуальным является совершенствование планирования нормотворческой деятельности
федеральных органов исполнительной власти. Эту задачу целесообразно осуществлять посредством повышения оперативности подготовки актов, направленных на реализацию федеральных законов. Для этого рационально закрепить в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации следующее положение:
«В случае рассмотрения в Федеральном Собрании Российской Федерации проекта федерального закона, устанавливающего полномочие федерального органа исполнительной власти по принятию нормативного правового акта, в указанном федеральном органе исполнительной власти на коллегии рассматривается вопрос о подготовке соответствующего проекта нормативного правового акта».
Заслуживает внимания проект Федерального закона «О парламентском контроле», который в настоящее время находится на рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации. Автор отмечает, что предусмотренное указанным проектом предоставление федеральными органами исполнительной власти в Госдуму России отчетов по каждому случаю принятия ими во исполнение законов ведомственных нормативных правовых актов, с одной стороны, существенно осложнит работу самой Госдумы ввиду огромного массива данных актов, а с другой - нивелирует роль других форм аналогичного контроля, в том числе со стороны Минюста России. В диссертации предлагается закрепить обязанность министра юстиции как руководителя единого органа, контролирующего нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, ежегодно представлять в Госдуму отчет по вопросу о реализации данными органами предписаний федеральных законов.
I К актуальным проблемам правового статуса Минюста России относится то, что в нормативных правовых актах, закрепляющих его функции и полномочия, не отражена рассматриваемая в исследовании функция по обеспечению единства правового пространства в целом, а также функция по координации и контролю за нормотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в частности.
Анализируя проблемы реализации Минюстом России указанных функций, соискатель отмечает, что отчасти указанный недостаток компенсирован нормами, закрепленными в Положении о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657.
Актуальным в контексте рассматриваемых вопросов является изучение перспектив принятия Федерального закона «Об органах юстиции». В настоящее время статус органов юстиции не имеет четкого нормативного регулиро-
вания. Главным предназначением указанного закона является систематизация функций органов юстиции, определение места и роли ведомства в механизме исполнительной власти, законодательное регулирование организации его взаимодействия с иными государственными органами.
Принятие указанного федерального закона позволит повысить и укрепить статус Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов в механизме обеспечения единства правового пространства, а также улучшить социальные гарантии работников органов юстиции и, значит, будет способствовать притоку профессиональных кадров.
Требует законодательного закрепления полномочие Министерства юстиции Российской Федерации по методическому руководству юридическими службами федеральных органов исполнительной власти, что было отражено в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации.
Одним из вариантов повышения обоснованности принимаемых в сфере юстиции стратегических управленческих решений является развитие технологий широкого привлечения общественности к проблемам в деятельности Минюста. Повышению эффективности государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти будет способствовать формирующийся в настоящее время организационно-правовой механизм открытого обсуждения проектов данных актов посредством использования сети Интернет.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
в изданиях, рекомендованных ВАК:
1. Юдин С.А. О некоторых проблемах повышения эффективности государственной регистрации нормативных правовых актов // Человек: преступление и наказание. М., 2012. - 0,7 п.л.
2. Юдин С.А. Актуальные направления совершенствования государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2013. № 3. -0,4 п.л.
в иных изданиях:
3. Юдин С.А. Регистрационный режим в нормотворческих отношениях // Административная юрисдикция: материалы Всероссийской научно-практической конференции / под ред. зав. кафедрой административного права ВГНА Минфина России, доктора юридических наук, профессора М.А. Лапиной. М.: ВГНА Минфина России, 2012. - 0,6 п.л.
4. Юдин С.А. Единое правовое пространство и обеспечение безопасности государства // сборник материалов Международной научно-практической конференции «Криминальные угрозы современности и стратегии антикриминальной безопасности личности, общества, государства» (2-е Каиржанов-ские криминологические чтения). Алматы, 2012. - 0,5 п.л.
Юдин Сергей Александрович
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Компьютерная верстка Л. А. Михалевич
Подписано в печать 25.03.2013 Формат 60x84/16. Бумага офсетная Печать цифровая Печ. л. 1,3. Тираж 170 экз.
Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Отпечатано в типографии Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
