АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Юридическая природа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»
На правах рукописи
0050431оУ
ИВАНЫШ Сергей Васильевич "
/ ^
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 7 [ЛДП 2012
Курск-2012
005043139
Работа выполнена в Юго-Западном государственном университете
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Ларина Ольга Григорьевна
Официальные оппоненты: Исаков Николай Васильевич,
доктор юридических наук, профессор, Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического университета, директор
Горячковская Юлия Михайловна,
кандидат юридических наук, Белгородский университет кооперации, экономики и права, доцент кафедры теории и истории государства и права
Ведущая организация Белгородский юридический институт
МВД России
Защита состоится 29 мая 2012 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.105.10 при Юго-Западном государственном университете по адресу: 305040, г. Курск, ул. 50 лет Октября, 94.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Юго-Западного государственного университета.
Автореферат разослан «20» апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета ДМ212.105.10
Богдан Варвара Владимировна
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективной тенденцией укрепления правовых начал в организации и функционировании субъектов Российской Федерации. В современном Российском федеративном государстве под действием внутренних и внешних условий и факторов происходят преобразования регионального законодательства, установление баланса полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации, а также системы местного самоуправления, т.е. всех уровней власти. Одновременно складывается научная конструкция идеологии и практики формирования многосубъектной федерации.
Условиями взаимодействия компонентов соответствующей научной модели выступают следующие обстоятельства: во-первых, уточнение места (идентификация) в системе реальностей государственно-правовой сферы жизни каждого из субъектов с учетом особенностей институциональной модернизации федеративных отношений; во-вторых, установление конституционно предусмотренных возможностей осуществлять юридическую деятельность в пределах правовых ограничений; в-третьих, создание условий для автономизации систем законодательства регионального уровня. При этом преобразования правовой действительности предполагают необходимость переоценки существующих представлений относительно согласования принципов правового регулирования на уровне федерального центра и субъектов Федерации, общих критериев количества и качества принимаемых нормативных правовых актов.
Юридическая доктрина не может пока решить все современные проблемы правотворчества, систематизации, интерпретации, преодоления противоречивости и несогласованности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что требует комплексного исследования и новых научных подходов к их разрешению.
В данной ситуации обращение к вопросу исследования юридической природы нормативных правовых актов является ключом к дальнейшему развитию законодательства субъектов Российской Федерации, его оптимизации.
Однако предложенная правовая категория, актуализированная современными тенденциями государственно-правового развития, не получила пока в юридической литературе обстоятельного и целостного научного освоения. Это обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования и логику его рассмотрения.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты нормативной природы актов законотворчества, в частности, на уровне их первичного элемента нормативного предписания, были исследованы в работах Л.Ф. Апт, Ю.В. Блохина, Г.А. Борисова, H.H. Вопленко, В.М. Горшенева, П.В. Евграфова, Т.Н. Мирошниченко, A.B. Мицкевича, А.Л. Парфентьева,
A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Н.В. Сильченко, В.Г. Тяжкого и др.
Определенное внимание в научной литературе уделено понятию юридической природы нормативно-правовых актов в работах С.С. Алексеева, O.A. Красавчикова, A.B. Мицкевича, Е.И. Носова, JI.C. Явича.
Весомый вклад в исследование общей теории систем, в частности, проблем формирования систем законодательства субъектов Российской Федерации внесен такими авторами, как И.В. Блауберг, И.Ш. Муксинов, Ф.Р. Муратшин,
B.П. Садовский, М.С. Студеникина, Т.М. Шамба, Э.Г. Юдин.
Выявлением негативных тенденций в развитии систем законодательства и их упорядочением занимались В.В. Бриксов, М.А. Жильцов, Т.Н. Рахманина, В.А. Сивицкий, В.В. Сорокин, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров.
Среди ученых, чьи подходы и концепции повлияли на формирование общетеоретической концепции нормоконтроля в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации, следует назвать работы В.В. Ефимовой, Е.К. Замотаевой, A.B. Молотова, C.B. Никитина, Т.В. Паршиной, Н.И. Ярошенко.
Между тем, работы названных авторов посвящены изучению отдельных теоретических аспектов нормативного правового акта, в большинстве случаев федерального уровня законодательства.
Понятие правовой природы нормативного правового акта, как ключевой для темы настоящего диссертационного исследования категории, в юридической
литературе до настоящего времени использовалось как само собой разумеющееся. В то же время, без рассмотрения юридической природы исследуемого явления, установления состава его компонентов, истории формирования, существования, развития, все последующие шагу на пути построения комплексного знания о данном явлении не могут быть успешными.
Таким образом, изучение юридической конструкции нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с позиции их юридической природы обусловливает научную новизну в подходе к их исследованию.
Объект настоящей работы - совокупность общественных отношений, определяющих юридическую природу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с позиций теоретического и практического осмысления.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании общетеоретических и практических вопросов юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- выработать научно-обоснованное, общетеоретическое понятие -«юридическая природа нормативного правового акта» субъекта Российской Федерации;
- определить специфические для юридической природы нормативных правовых актов регионального уровня явления и процессы;
- изучить механизм нормоконтроля в отношении нормативных правовых актов субъектов Федерации;
- проанализировать процесс преобразования систем законодательства вновь образуемых субъектов Российской Федерации и его влияние на правовую природу структурных компонентов системы;
- выработать научно-практические рекомендации в целях устранения существующих проблем при формировании и существовании юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Методологическая основа работы образована комплексом теоретических и общеметодологических принципов, логических приемов и методов научного исследования, специальных методов и средств познания правовых явлений. Основным методом исследования является диалектический. В диссертации используются другие общенаучные (системный, анализа и синтеза, индукции и дедукции), частнонаучные и специальные (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, правового моделирования) приемы и средства научного поиска, позволяющие получить достоверные знания по предмету исследования.
Теоретическая основа диссертации сформирована с учетом научных исследований, посвященных признакам и свойствам нормативного правового акта, природе его структурной единицы - нормативного предписания, содержанию понятия «юридическая природа». Кроме того, привлечены общетеоретические разработки по вопросам системы законодательства, процесса правотворчества, нормоконтроля, а также предметной компетенции субъектов Российской Федерации.
В диссертации сделана попытка обобщить научные разработки и опыт отечественных ученых-юристов различных исторических периодов таких, как С.С. Алексеев, Л.Ф. Апт, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.М. Горшенев, С.Ф. Кечекьян, A.B. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, A.B. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, В.И. Новоселов, A.C. Пиголкин, C.B. Поленина, М.С. Строгович, И.Е. Фарбер, P.O. Халфина, Д.М. Чечот, Г.Ф. Шершеневич, JI.C. Явич, позволив сохранить преемственность в развитии правовой науки в процессе изучения правовой категории «юридическая природа нормативных правовых актов».
Правовую основу диссертации составили Конституция Российской Федерации, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», федеральные конституционные законы («О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ, «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ, «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ), федеральные законы, в том числе кодифицированные (Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЭ, «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ, «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1), нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и иные акты органов власти федерального уровня.
При этом основное внимание в диссертационном исследовании уделено учредительным актам публично-территориальных образований (конституции и уставы субъектов Российской Федерации), региональным законам и кодексам (например, Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 г. № 165, «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3, «О нормативных правовых актах Костромской области» от 11 января 2007 г. №Ю6-4-ЗКО, «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Коми и иных правовых актов, принимаемых в Республике Коми, а также о порядке опубликования материалов, подлежащих официальному опубликованию» от 04 ноября 2002 г. № 101-РЗ и др.), а также отдельным подзаконным актам органов и должностных лиц регионального уровня.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека, а также материалы дел конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в оригинальном авторском подходе к исследованию комплекса вопросов о юридической природе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Наряду с этим, научная новизна настоящей работы заключается в том, что:
- предложено научно-обоснованное, общетеоретическое понятие «юридическая природа нормативного правового акта»;
- выявлены и сформулированы специфические для правовой природы нормативных правовых актов субъектов РФ явления и процессы;
- выявлен феномен преобразования систем регионального законодательства вследствие объединения субъектов Российской Федерации и его влияние на правовую природу структурных компонентов системы;
- сформулированы некоторые рекомендации по практическому устранению существующих проблем формирования и существования юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исследование правовой категории «нормативный правовой акт» производится посредством обращения к его юридической природе. В результате правовая природа нормативных правовых актов - это юридически значимая характеристика нормативных правовых актов, отражающая их сущность, специфику форм и место в системе законодательства.
Рассмотрение юридической характеристики нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предложено провести посредством:
- определения состава нормативно-правовых актов субъектов РФ;
- анализа процессов, влияющих на формирование правовой природы нормативно-правовых актов регионального уровня;
- исследования специфических для юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации процессов и явлений.
2. Раскрыть юридическую природу нормативных правовых актов субъектов России позволяют специфические для нее явления и процессы, к которым относятся:
- систематизация нормативных правовых актов как деятельность по упорядочению законодательства субъектов с целью выявления коллизий и устранения правовых пробелов;
- механизм нормоконтроля за соответствием нормативных предписаний акту более высокого уровня, имеющего большую юридическую силу;
- образование в составе Российской Федерации новых субъектов и связанное с этим преобразование систем законодательства образуемых регионов.
Исследованием установлено, что юридическая природа нормативного правового акта неразрывно связана с системой законодательства в целом, уровнем ее развития, состоянием законности; она получила нормативное закрепление и регулируется на федеральном и региональном уровнях.
3. На основе выявленных закономерностей предложены практические меры по решению проблем четкого разграничения полномочий и согласования правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения, среди которых: взаимная согласованность планов и программ правотворческих работ, одновременное принятие по предметам совместного ведения нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях, взаимный обмен опытом правотворческой работы органов государственной власти регионов, обязательная экспертиза законопроектов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральному законодательству, согласование проектов федеральных законов с законодательными органами субъектов Федерации, принятие органами власти субъекта Федерации нормативных правовых актов на основе разработанных на федеральном уровне модельных актов.
4. На основе отраслевого развития системы законодательства субъекта Российской Федерации регионы формируют упорядоченный комплекс нормативных правовых актов с учетом собственных условий и особенностей.
При этом на формирование индивидуальной системы законодательства субъекта Российской Федерации оказывает влияние множество условий: проводимая органами и должностными лицами субъекта Федерации политика, особенности правотворческого процесса органов и должностных лиц государственной власти субъекта Федерации, статус субъекта Федерации, экономические, географические, демографические и прочее. В результате поэтому наполнение структуры системы законодательства одного субъекта Федерации отличается от другого субъекта.
5. Доказывается, что юридическая природа нормативного правового акта субъекта Федерации обусловлена правомерной правотворческой деятельностью, осуществляемой с соблюдением установленного порядка и требований к содержанию и форме акта.
Ключевым в рассмотрении вопроса правотворчества является исследование структуры данного феномена, выраженного в этапах и стадиях правотворческого процесса, а именно: подготовительный этап правотворческой работы (зарождение идеи, планирование, разработка, первичное обсуждение, правовая экспертиза проекта), процедуру официального рассмотрения, принятия и утверждения уполномоченным субъектом, а также элементы опубликования и государственной регистрации нормативных правовых актов. Включение в правотворческий процесс дополнительных элементов позволяет создать полное представление о процессе создания нового нормативного правового акта и формирования его правовой природы.
Предложено дифференцировать правотворческий процесс на региональном уровне в зависимости от вида уполномоченного правотворческого органа и формы принимаемого нормативного правового акта.
6. В результате систематизации законодательство субъекта Российской Федерации восстанавливает свою внутреннюю структуру, утраченную в ходе развития, повышает эффективность своих регулятивных возможностей. В целях стабилизации в развитии законодательств субъектов Российской Федерации предлагается регулярно проводить систематизацию различного уровня и форм.
7. Нормоконтроль является специфическим видом деятельности, позволяющей давать юридическую характеристику нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, так как его предназначение состоит исключительно в проверке юридической силы данных актов. В случае признания оспариваемого акта соответствующим нормативно-правовым положениям акта, имеющего большую юридическую силу, контролирующий орган, тем самым, подтверждает его легальность, акт приобретает характер бесспорности, снимается неопределенность законности нормативного правового акта, который был предметом рассмотрения. Нормоконтроль региональной системы законодательства заключается в судебном оспаривании нормативного правового акта, прокурорском надзоре, контроле со стороны Президента России, а также внутренней контрольной деятельности органа или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт.
8. Установлено, что современные процессы объединения субъектов Российской Федерации включают в себя процессы преобразования систем регионального законодательства; это объективно оказывает влияние на правовую характеристику региональных нормативных правовых актов.
Выявлено, что юридическая природа нормативных правовых актов прекративших свое существование субъектов РФ изменяется путем распространения юридической силы данных актов на территорию нового субъекта Федерации либо до момента прямого урегулирования данных правоотношений нормативно-правовым актом органом (должностным лицом) нового субъекта Российской Федерации, либо бессрочно.
В то же время, процесс укрупнения не может быть постоянным и единственным происходящим в жизни регионов. Объективные обстоятельства могут потребовать разрешения вопроса об образовании в России новых субъектов иным путем, нежели укрупнение уже существующих регионов (например, дробление существующих субъектов). Отсутствие законодательно закрепленного механизма изменения субъектного состава Российской Федерации в ином порядке, чем их объединение, является не стабилизирующим, а «сдерживающим» фактором развития Российской Федерации.
9. В целях устранения существующих проблем в формировании и существовании правовой природы нормативных правовых актов субъектов РФ представляется целесообразным:
- разработать и принять в каждом субъекте РФ Закон «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», закрепляющий иерархию нормативных правовых актов по их видовым классификационным признакам, принципы правотворческого процесса и юридической техники, условия проведения и общие правила систематизации, принципы толкования нормативных предписаний и перечень уполномоченных на данную деятельность лиц, а также перечень органов и должностных лиц, осуществляющих нормоконтроль;
- изменить конституционные положения таким образом, чтобы субъекты Федерации были обязаны создавать на своих территориях конституционные (уставные) суды для рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ конституции (уставу) субъекта Федерации;
- на уровне федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» закрепить общие принципы и правила преобразования систем законодательства в случае объединения субъектов Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется необходимостью расширения научного знания о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации посредством изучения их юридической природы. Основные положения диссертации могут быть положены в основу дальнейших научных исследований в области общей теории права, использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности в целях обеспечения единства российского правового пространства.
Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания учебных курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также специальных курсов, посвященных проблемам правотворчества и нормоконтроля.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории государства и права Юго-Западного государственного университета.
Основные результаты исследования были опубликованы в 12 научных работах общим объемом более 4 п.л., в том числе 6 статьях в рецензируемых научных журналах, а также представлены на научно-практических конференциях международного (г. Москва, 2009, 2010 гг.; г. Уфа, 2010 г.) и всероссийского (г. Челябинск, 2010 г.) уровней.
Структура диссертации обусловлена ее целью и поставленными задачами, а также логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель, задачи, методологическая, теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Первая глава - «Общая характеристика юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» - состоит из двух параграфов, в которых сформулированы и раскрыты вопросы, имеющие фундаментальное значение для исследования.
В первом параграфе - «Понятие и содержание юридической природы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» -предложено научно-обоснованное, общетеоретическое понятие «юридическая природа нормативного правового акта», определен состав региональных нормативных правовых актов, выявлены и сформулированы специфические для правовой природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - РФ) явления и процессы.
Отмечено, что нормативный правовой акт является в юридической науке категорией, при определении которой во главу угла ставятся внешняя форма выражения (юридический документ), процессуальное оформление (результат правотворчества), наличие нормативных предписаний (нормативность) и проч. Автором исследованы официальные позиции в отношении данного правового явления, сформулированные Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Верховным и Высшим Арбитражным Судами РФ.
Теоретическое обобщение результатов научного поиска в данной области, а также свидетельства их практической апробации показало, что существующий уровень научных и практических достижений не позволяет региональным правотворческим органам с достаточной степенью ясности и четкости разрешать проблемы, связанные с определением понятия нормативного правового акта, и, следовательно, его свойств, качеств, возможностях и пределах правового воздействия, места в системе законодательства.
По мнению диссертанта, в первую очередь, следует определить понятие нормативный правовой акт через его первичную единицу - нормативное предписание.
Выяснение точного значения понятия при этом, описание внешних признаков входящих в него элементов еще не означает раскрытия подлинного содержания явления нормативного правового акта, связанных с ним вопросов и проблем. Поэтому особую ценность приобретает исследование юридической природы нормативных правовых актов.
С учетом данной позиции сформулировано понятие правовой природы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, под которой предложено понимать юридически значимую характеристику нормативных правовых актов, отражающую их сущность, специфику форм и место в системе законодательства.
Исследование выявило, что существуют специфические процессы и явления свойственные исключительно правовой природе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и составляющей её элементам. К таковым отнесены:
- систематизация нормативных правовых актов как деятельность по упорядочению законодательства субъектов с целью выявления коллизий и устранения правовых пробелов;
- механизм нормоконтроля за соответствием нормативных предписаний акту более высокого уровня, имеющего большую юридическую силу;
- образование в составе Российской Федерации новых субъектов и связанное с этим преобразование систем законодательства упраздняемых регионов.
В фокусе научного внимания также оказалось неразрывность связей правовой природы нормативно-правового акта с системой регионального законодательства в целом, уровнем ее развития, состоянием законности, что позволило сделать вывод о воздействии последней на правовую природу актов субъекта РФ и наоборот.
Юридическая природа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, по мнению автора, получила нормативное закрепление и регулируется на нескольких уровнях: на федеральном и региональном. Рассмотренные уровни нормативного регулирования тесно взаимосвязаны и взаимозависимы, наслаиваются друг на друга, и неразделимы на практике. Каждый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации выступает одновременно во всех указанных качествах
Во втором параграфе - «Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации» - проведено исследование предметной компетенции субъектов Российской Федерации как структурной составляющей юридической природы региональных нормативных правовых актов.
Диссертантом установлено, что юридическая природа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации во многом предопределена
сферой правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации -от данного вопроса напрямую зависит форма нормативного правового акта, его место в иерархичной системе законодательства субъекта Федерации.
В целях раскрытия содержания предметной компетенции субъектов Федерации в диссертационном исследовании проведен анализ пределов правотворческих возможностей субъектов РФ в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения федерального центра и субъектов, а также исключительной предметной компетенции регионов.
По результатам исследования сделан вывод о том, что субъект РФ вправе принимать нормативные правовые акты лишь по отдельным сферам общественных отношений, указанных в ст. 71 Конституции России, то есть о возможности лишь частичного делегирования правотворческих полномочий по предмету ведения Российской Федерации.
Нормативно-правовой массив принятых в сфере совместного ведения актов субъектов РФ предлагается подразделить на несколько основных групп. К первой из них отнесены нормативные правовые акты субъектов Федерации, предмет и метод правового регулирования которых самостоятелен по отношению к федеральному закону. Ко второй группе - акты, целью которых является дополнение федерального законодательства.
Констатировав, что на федеральном уровне многие законы по предметам совместного ведения до сих пор не приняты, автором приведены и обоснованы аргументы в поддержку практики устранения регионами пробелов федерального законодателя путем «опережающего» правотворчества: самостоятельность субъектов Федерации в процессе последующего приведения законодательства в соответствие с федеральным, опасность правового вакуума по вопросам совместного ведения.
Далее в диссертации уделено внимание накопившимся проблемам в реализации предметной компетенции субъектов Федерации: прямому дублированию субъектами РФ положений нормативных правовых актов федерального уровня, выходящее за рамки необходимой и допустимой рецепции, неурегулированности вопроса о соотношении актов субъектов
Федерации с подзаконными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и ряду других. Сделан вывод о необходимости контроля за рецепцией нормативных предписаний из актов более высокого уровня и самостоятельности данных предписаний по отношению к федеральным подзаконным актам. Система законодательства субъектов РФ должна дополнять и конкретизировать, а не дублировать федеральное законодательство, содержать максимум оригинальных норм, отражающих специфику каждого субъекта РФ.
Сделан вывод, что принятый в рамках собственной компетенции региона нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации обладает исключительной правовой природой, позволяющей в случае возникновения коллизии между федеральным и региональным уровнями законодательства разрешить спор в пользу нормативного правового акта субъекта РФ.
Вторая глава - «Система, форма и способы регионального правотворчества» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - «Форма нормативных правовых актов субъектов Федерации в контексте системных свойств законодательства субъектов Российской Федерации», опираясь на присущие системе законодательства субъектов РФ отраслевые и иерархические связи, проведено исследование сложившихся форм нормативных правовых актов субъектов РФ.
Установлено, что системообразующие связи законодательства играют первостепенную роль в феномене юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Наиболее распространенным является представление системы законодательства субъекта РФ посредством иерархии нормативных правовых актов. Базируясь на данном положении, диссертантом осуществлен анализ юридической природы следующих форм нормативных правовых актов субъектов Федерации: конституции (уставы), законы субъектов Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты (акты высшего должностного лица, высшего органа исполнительной власти, а также органов и должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ).
Автором выявлено, что юридическая природа конституций (уставов) субъектов Федерации базируется на учредительном характере и высшей юридической силе данных нормативно-правовых актов в системе законодательства субъектов РФ. Законы субъектов РФ занимают ведущее место в нормативно-правовом регулировании наиболее значимых, типичных и устойчивых общественных отношений регионального уровня, привнося элементы стабильности, упорядоченности в социально-правовую жизнь региона. В свою очередь, региональные подзаконные нормативные правовые акты развивают и уточняют положения законов, приходя на помощь тогда, когда необходимы разъяснения механизма реализации нормативных предписаний законов субъектов РФ.
Основываясь на положении ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, предусматривающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, подчеркнута необходимость повышения удельного веса подзаконного регулирования на уровне субъектов РФ.
На основании проведенного анализа существующих форм нормативных правовых актов субъектов РФ сделаны выводы о существовании проблемы отсутствия единообразия в иерархии и перечне нормативных правовых актов субъектов Федерации, для разрешения которой выработаны следующие рекомендации. Во-первых, перечень региональных форм нормативных правовых актов должен быть исчерпывающим и не подлежащим расширительному толкованию. Именно через внешнее выражение (форму) проявляется сущность и социальное предназначение региональных нормативно-правовых актов, что и позволяет считать ее элементом правовой природы. Во-вторых, предлагается разработать и принять в каждом субъекте Федерации закон «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», закрепляющий иерархию нормативных правовых актов по их видовым классификационным признакам, принципы правотворческого
процесса и юридической техники, условия проведения и общие правила систематизации, принципы толкования нормативных предписаний, а также положения, раскрывающие перечень органов и должностных лиц, осуществляющих нормоконтроль и общие правила данной деятельности. В-третьих, осуществление мониторинга системы законодательства должно стать неотъемлемой функцией всех субъектов РФ и расцениваться как способ осуществления государственного контроля при широком участии институтов гражданского общества с целью обеспечения стабильного правового положения нормативных правовых актов регионов.
Во втором параграфе - «Правотворчество как деятельность по формированию юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» - автором проанализирован правотворческий процесс как вид государственной деятельности, обусловливающей правовую природу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Для характеристики правотворчества как правовой категории автором рассмотрены основные черты (признаки) правотворческого процесса на уровне субъектов Федерации, к которым относятся: объективно-субъективный характер, базирование на положениях п. 4 ст. 76 Конституции РФ, реализация властных полномочий, системное единство содержания и формы.
К ключевым принципам данной деятельности отнесены принципы демократизма, законности, а также научности, гуманизма, гласности и профессионализма ее участников. Данные принципы играют важную роль в правовом регулировании общественных отношений на уровне субъекта РФ, являются руководящими идеями, постулатами для участников правотворческой работы, тем самым обеспечивая соблюдение ими установленной Основным законом страны предметной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Разделение участников правотворческого процесса на две группы (органы законодательной власти субъекта РФ, органы и должностные лица
исполнительной власти субъекта РФ) позволило развернуто представить деятельность по установлению, изменению и отмене нормативных правовых актов на уровне субъекта Российской Федерации в виде законотворчества и подзаконного правотворчества.
Формирование юридической природы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в процессе правотворчества завершается определением момента вступления его в силу: моментом принятия акта законодательным собранием или органом и должностным лицом исполнительной власти; моментом, который указан в самом акте или в специальном акте о введении в действие данного акта; моментом официального опубликования акта или истечением определенного времени после официального опубликования.
Особое внимание автором обращено на выявление проблем, возникающих при формировании юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации, в частности: а) отсутствие планирования или несоблюдение сроков планирования правотворческого процесса, что не позволяет согласовывать и объединять усилия различных субъектов в процессе создания единой системы регионального законодательства; б) практика применения отлагательных условий для определения даты вступления в юридическую силу нормативных правовых актов субъектов РФ, что не свидетельствует о развитости и стабильности законодательства; в) отсутствие унифицированных формулировок для определении момента введения в действие нормативного правового акта, что не позволяет однозначно воспринимать и толковать нормативные правовые акты субъектов РФ; г) отсутствие практики обязательной публикации нормативных правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации как обязательного элемента их правовой природы.
Третья глава - «Систематизация и проблема качественности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Систематизация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» - представлен процесс систематизации как итог реструктурирования нормативно-правового массива, свойственный исключительно нормативным правовым актам исходя из их юридической природы.
Рассмотрев сущность и правовое содержание процесса систематизации, автором сделан вывод, что в результате ее осуществления восстанавливается внутренняя структура системы законодательства субъекта Российской Федерации, утраченная в ходе ее развития, повышается эффективность ее регулятивных возможностей. Автор убежден, что система законодательства субъектов РФ нуждается в регулярном проведении систематизаций различного уровня и форм.
В рамках диссертационного исследования также отмечено, что инкорпорация - самый простой, но малоэффективный способ систематизации правового массива, который не играет существенной роли в процессе устранения противоречий в разрастающейся системе законодательства субъектов РФ.
В свою очередь, консолидация не позволяет полностью упорядочить действующий правовой массив и установить новые правовые нормы, отражающие назревшие либо прогнозируемые потребности общественной жизни. Влияние консолидации на юридическую характеристику региональных нормативных правовых актов сводится исключительно к актуализации правовых предписаний.
Далее автор обращает особое внимание на кодификацию как форму систематизации регионального законодательства, направленную на упорядочение действующего правового массива и установление принципиально новых правовых норм, отражающих назревшие либо прогнозируемые потребности общественной жизни.
Отмечено, что кодификации, проведенные законодателями во многих регионах Российской Федерации за прошедшие два десятилетия, несмотря на
целый ряд присущих им недостатков, сыграли огромную роль в становлении системы законодательства субъектов Федерации и закрепили юридическую природу кодексов как самостоятельных и неотъемлемых форм нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Между тем, по мнению автора, сложной является проблема соотношения кодекса с другими формами регионального законодательства, т.к. до настоящего времени не разрешен вопрос о юридической силе кодифицированного нормативного правового акта субъекта РФ.
Для повышения качества систематизационной работы предлагается нормативно урегулировать порядок систематизационной работы в регионах, в полной мере использовать кодифицированные акты субъектов РФ в вопросах регулирования вопросов совместного с Федерацией ведения, отразить в конституциях (уставах) субъектов РФ особую правовую природу кодексов.
Во втором параграфе - «Нормоконтроль в сфере нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» - отражена характеристика механизма нормоконтроля законодательства субъектов Российской Федерации.
Системный анализ состояния регионального законодательства показал, что качество принимаемых нормативных правовых актов не всегда отвечает необходимым критериям. Распространена практика издания актов, допускающих вторжение субъектов Федерации в сферу полномочий федерального центра, ущемляющих конституционные права граждан. Результатом пробелов и ошибок в нормативных правовых актах является «ущербность» юридической природы этих актов.
По мнению диссертанта, действенным механизмом устранения правотворческих ошибок является нормоконтроль региональной системы законодательства, заключающийся в возможности судебного оспаривания нормативного правового акта, прокурорском надзоре, контроле со стороны вышестоящих органов (должностных лиц) исполнительной власти, а также внутренней контрольной деятельности органа или должностного лица,
принявшего нормативный правовой акт. Судебный термоконтроль заключается в проверке судом законности содержания нормативного правового акта субъекта РФ, наличия компетенции у органа (должностного лица), принявшего акт, соответствия формы акта его содержанию.
В настоящее время судебное оспаривание нормативно-правовых актов субъектов России - одна из наиболее действенных форм нормоконтроля, гарантирующая как защиту и восстановление нарушенного права, так и правовую «чистоту» системы законодательства. Для нее характерно наличие специальных процессуальных гарантий, направленных на объективное и беспристрастное разрешение спора по существу. Кроме того, наличие судебного способа разрешения противоречий в нормативно-правовой системе позволяет достаточно быстро нейтрализовать действие незаконных правовых актов, что, несомненно, является важным фактором, способствующим обеспечению принципам законности и правовой определенности.
Исследование показало, что механизм судебного нормоконтроля необходимо доработать путем внесения в процессуальное законодательство поправок, конкретизирующих полномочия лиц, не участвовавших в процесс по делу об оспаривании нормативного акта субъекта РФ; закрепления особенностей процедуры оспаривания нормативных правовых актов субъектов Федерации, утративших силу в связи с их отменой правотворческим органом (имеющих формально-юридические пороки, а также содержащих как нормативные, так и ненормативные предписания).
Далее автором путем анализа полномочий органов прокуратуры РФ и практики их реализации обоснована необходимость включения в текст действующего закона о прокуратуре отдельного правового положения детально регламентирующего процедуру опротестования нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов и должностных лиц государственной власти субъекта РФ.
Отмечено, что инициаторами процесса нормоконтроля могут выступать и иные лица, в частности, Уполномоченный по правам человека в России.
Третий параграф третьей главы - «Проблемы установления юридической природы нормативных правовых актов вновь образуемых субъектов Российской Федерации» - посвящен изучению современных процессов объединения субъектов Российской Федерации и влиянию данного процесса на систему законодательства субъектов Федерации.
Установлено, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта - это внутреннее структурное изменение субъектного состава Федерации, происходящее на основании федерального конституционного закона Российской Федерации.
Поскольку ранее в данном ключе научные исследования не производились, рассмотрение процедуры объединения субъектов Российской Федерации позволило изучить его воздействие на процесс преобразования систем регионального законодательства. Установлено, что юридическая природа нормативных правовых актов прекративших свое существование субъектов РФ изменяется путем распространения юридической силы данных актов на территорию нового субъекта Федерации до момента прямого урегулирования данных правоотношений нормативно-правовым актом органом (должностным лицом) нового субъекта Российской Федерации либо бессрочно.
В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов упраздняемых субъектов Федерации нормативным правовым актам образуемого субъекта РФ приоритет имеют последние.
По мнению автора, представляется целесообразным рекомендовать органам государственной власти вновь образуемого субъекта РФ проводить планомерную систематизационную работу с целью обеспечения единства и качества законодательства вновь образованного субъекта РФ.
В случае применения иных форм (способов) образования новых субъектов РФ возможно появление иных, соответствующих способу преобразования, систем регионального законодательства (к примеру, распространение действия нормативных правовых актов «старого» субъекта на территорию присоединяемого региона).
В заключении диссертационной работы подведены итоги исследования, сформулированы выводы, касающиеся принципиальных вопросов разрабатываемой проблематики, высказаны научно-практические предложения по разрешению проблем юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ: Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях
1. Иваныш, C.B. К вопросу об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ / C.B. Иваныш // Право и государство: теория и практика.
2010. №5. С. 27-31.
2. Иваныш, C.B. Кодификация нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации / C.B. Иваныш // Закон и право. 2010. № 12. С. 38-39.
3. Иваныш, C.B. Подзаконное нормативно-правовое регулирование общественных отношений (на примере Белгородской области) / C.B. Иваныш // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 16-18.
4. Иваныш, C.B. Кодификация нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации / C.B. Иваныш // Ленинградский юридический журнал.
2011. № 1. С. 150-154.
5. Иваныш, C.B. О системе подзаконных правовых актов Белгородской области / C.B. Иваныш // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 1. С. 48-52.
6. Иваныш, C.B. Подзаконное нормативно-правовое регулирование общественных отношений (на примере Белгородской области) / C.B. Иваныш // Современное право. 2011. № 1. С 16-18.
Статьи, опубликованные в иных изданиях
7. Иваныш, C.B. К вопросу об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации / C.B. Иваныш // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики : Сборник работ участников II Международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых. Москва, 2010. С. 387-393.
8. Иваныш, C.B. Кодификация нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации / C.B. Иваныш // Актуальные проблемы теории и практики применения конституционного законодательства: материал III Всероссийской научно-практической конференции. Челябинск, 2010. С. 77-79.
9. Иваныш, C.B. Кодификация нормативных правовых актов субъекта РФ / C.B. Иваныш // Молодой ученый. 2010. №11. С. 8-9.
10. Иваныш, C.B. Оспаривание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в судах общей юрисдикции / C.B. Иваныш // «Ломоносов-2010»: материалы международного молодежного научного форума Москва: Макс-Пресс, 2010. С. 1-2.
11. Иваныш, C.B. Подзаконное нормативно-правовое регулирование общественных отношений (на примере Белгородской области) / C.B. Иваныш // Правовая система и вызовы современности: материалы VII Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Уфа, 2010. С. 17-19.
12. Иваныш, C.B. Федеральный закон и закон субъекта РФ: проблемы взаимоотношений и пути их решения / C.B. Иваныш // «Ломоносов-2009»: материалы международного молодежного научного форума Москва: Макс-Пресс, 2009. С. 24-25.
Подписано в печать 20.04.2012. Гарнитура Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 119. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИПК НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Юридическая природа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»
61 12-12/944
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ЮГО-ЗАПАДНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
На право- рукописи
ИВАНЫШ Сергей Васильевич
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ
ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Ларина Ольга Григорьевна
Курск - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
3
1.1.
1.2.
2.1.
2.2.
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЮРИДИЧЕСКОИ 14 ПРИРОДЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Понятие и содержание юридической природы 14
нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации
Правотворческие полномочия субъектов Российской 36 Федерации
ГЛАВА II. СИСТЕМА, ФОРМЫ И СПОСОБЫ 50
РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Форма нормативных правовых актов субъектов 50
Федерации в контексте системных свойств законодательства субъектов Российской Федерации Правотворчество как деятельность по формированию 69 юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ГЛАВА III. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ И ПРОБЛЕМА 93
КАЧЕСТВЕННОСТИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Систематизация нормативных правовых актов субъектов 93 Российской Федерации
Нормоконтроль в сфере нормативных правовых актов 119 субъектов Федерации
Проблемы установления юридической природы 153
нормативных правовых актов вновь образуемых субъектов Российской Федерации ЗАКЛЮЧЕНИЕ 166
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
И ЛИТЕРАТУРЫ 172
3.1.
3.2.
3.3.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективной тенденцией укрепления правовых начал в организации и функционировании субъектов Российской Федерации. В современном Российском федеративном государстве под действием внутренних и внешних условий и факторов происходят преобразования регионального законодательства, установление баланса полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации, а также системы местного самоуправления, т.е. всех уровней власти. Одновременно складывается научная конструкция идеологии и практики формирования многосубъектной федерации.
Условиями взаимодействия компонентов соответствующей научной модели выступают следующие обстоятельства: во-первых, уточнение места (идентификация) в системе реальностей государственно-правовой сферы жизни каждого из субъектов с учетом особенностей институциональной модернизации федеративных отношений; во-вторых, установление конституционно предусмотренных возможностей осуществлять юридическую деятельность в пределах правовых ограничений; в-третьих, создание условий для автономизации систем законодательства регионального уровня. При этом преобразования правовой действительности предполагают необходимость переоценки существующих представлений относительно согласования принципов правового регулирования на уровне федерального центра и субъектов Федерации, общих критериев количества и качества принимаемых нормативных правовых актов.
Юридическая доктрина не может пока решить все современные проблемы правотворчества, систематизации, интерпретации, преодоления противоречивости и несогласованности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что требует комплексного исследования и новых научных подходов к их разрешению.
В данной ситуации обращение к вопросу исследования юридической природы нормативных правовых актов является ключом к дальнейшему развитию законодательства субъектов Российской Федерации, его оптимизации.
Однако предложенная правовая категория, актуализированная современными тенденциями государственно-правового развития, не получила пока в юридической литературе обстоятельного и целостного научного освоения. Это обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования и логику его рассмотрения.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты нормативной природы актов законотворчества, в частности, на уровне их первичного элемента нормативного предписания, были исследованы в работах Л.Ф. Апт, Ю.В. Блохина, Г.А. Борисова, H.H. Вопленко, В.М. Горшенева, П.В. Евграфова, Т.Н. Мирошниченко, A.B. Мицкевича, А.Л. Парфентьева,
A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Н.В. Сильченко, В.Г. Тяжкого и др.
Определенное внимание в научной литературе уделено понятию юридической природы нормативно-правовых актов в работах С.С. Алексеева, O.A. Красавчикова, A.B. Мицкевича, Е.И. Носова, Л.С. Явича.
Весомый вклад в исследование общей теории систем, в частности, проблем формирования систем законодательства субъектов Российской Федерации внесен такими авторами, как И.В. Блауберг, И.Ш. Муксинов, Ф.Р. Муратшин,
B.П. Садовский, М.С. Студеникина, Т.М. Шамба, Э.Г. Юдин.
Выявлением негативных тенденций в развитии систем законодательства и их упорядочением занимались В.В. Бриксов, М.А. Жильцов, Т.Н. Рахманина, В.А. Сивицкий, В.В. Сорокин, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров.
Среди ученых, чьи подходы и концепции повлияли на формирование общетеоретической концепции нормоконтроля в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации, следует назвать работы В.В. Ефимовой, Е.К. Замотаевой, A.B. Молотова, C.B. Никитина, Т.В. Паршиной, Н.И. Ярошенко.
Между тем, работы названных авторов посвящены изучению отдельных теоретических аспектов нормативного правового акта, в большинстве случаев федерального уровня законодательства.
Понятие правовой природы нормативного правового акта, как ключевой для темы настоящего диссертационного исследования категории, в юридической
литературе до настоящего времени использовалось как само собой разумеющееся. В то же время, без рассмотрения юридической природы исследуемого явления, установления состава его компонентов, истории формирования, существования, развития, все последующие шагу на пути построения комплексного знания о данном явлении не могут быть успешными.
Таким образом, изучение юридической конструкции нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с позиции их юридической природы обусловливает научную новизну в подходе к их исследованию.
Объект настоящей работы - совокупность общественных отношений, определяющих юридическую природу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с позиций теоретического и практического осмысления.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании общетеоретических и практических вопросов юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- выработать научно-обоснованное, общетеоретическое понятие -«юридическая природа нормативного правового акта» субъекта Российской Федерации;
- определить специфические для юридической природы нормативных правовых актов регионального уровня явления и процессы;
-изучить механизм нормоконтроля в отношении нормативных правовых актов субъектов Федерации;
- проанализировать процесс преобразования систем законодательства вновь образуемых субъектов Российской Федерации и его влияние на правовую природу структурных компонентов системы;
- выработать научно-практические рекомендации в целях устранения существующих проблем при формировании и существовании юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Методологическая основа работы образована комплексом теоретических и общеметодологических принципов, логических приемов и методов научного исследования, специальных методов и средств познания правовых явлений. Основным методом исследования является диалектический. В диссертации используются другие общенаучные (системный, анализа и синтеза, индукции и дедукции), частнонаучные и специальные (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, правового моделирования) приемы и средства научного поиска, позволяющие получить достоверные знания по предмету исследования.
Теоретическая основа диссертации сформирована с учетом научных исследований, посвященных признакам и свойствам нормативного правового акта, природе его структурной единицы - нормативного предписания, содержанию понятия «юридическая природа». Кроме того, привлечены общетеоретические разработки по вопросам системы законодательства, процесса правотворчества, нормоконтроля, а также предметной компетенции субъектов Российской Федерации.
В диссертации сделана попытка обобщить научные разработки и опыт отечественных ученых-юристов различных исторических периодов таких, как С.С. Алексеев, Л.Ф. Апт, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.М. Горшенев, С.Ф. Кечекьян, A.B. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, A.B. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, В.И. Новоселов, A.C. Пиголкин, C.B. Поленина, М.С. Строгович, И.Е. Фарбер, P.O. Халфина, Д.М. Чечот, Г.Ф. Шершеневич, Л.С. Явич, позволив сохранить преемственность в развитии правовой науки в процессе изучения правовой категории «юридическая природа нормативных правовых актов».
Правовую основу диссертации составили Конституция Российской Федерации, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», федеральные конституционные законы («О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ, «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ, «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ), федеральные законы, в том числе кодифицированные (Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ, «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ, «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1), нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и иные акты органов власти федерального уровня.
При этом основное внимание в диссертационном исследовании уделено учредительным актам публично-территориальных образований (конституции и уставы субъектов Российской Федерации), региональным законам и кодексам (например, Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 г. № 165, «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3, «О нормативных правовых актах Костромской области» от 11 января 2007 г. №Ю6-4-ЗКО, «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Коми и иных правовых актов, принимаемых в Республике Коми, а также о порядке опубликования материалов, подлежащих официальному опубликованию» от 04 ноября 2002 г. № 101-РЗ и др.), а также отдельным подзаконным актам органов и должностных лиц регионального уровня.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека, а также
материалы дел конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в оригинальном авторском подходе к исследованию комплекса вопросов о юридической природе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Наряду с этим, научная новизна настоящей работы заключается в том, что:
- предложено научно-обоснованное, общетеоретическое понятие «юридическая природа нормативного правового акта»;
- выявлены и сформулированы специфические для правовой природы нормативных правовых актов субъектов РФ явления и процессы;
- выявлен феномен преобразования систем регионального законодательства вследствие объединения субъектов Российской Федерации и его влияние на правовую природу структурных компонентов системы;
- сформулированы некоторые рекомендации по практическому устранению существующих проблем формирования и существования юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исследование правовой категории «нормативный правовой акт» производится посредством обращения к его юридической природе. В результате правовая природа нормативных правовых актов - это юридически значимая характеристика нормативных правовых актов, отражающая их сущность, специфику форм и место в системе законодательства.
Рассмотрение юридической характеристики нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предложено провести посредством:
- определения состава нормативно-правовых актов субъектов РФ;
- анализа процессов, влияющих на формирование правовой природы нормативно-правовых актов регионального уровня;
- исследования специфических для юридической природы нормативных правовых актов субъектов Федерации процессов и явлений.
2. Раскрыть юридическую природу нормативных правовых актов субъектов России позволяют специфические для нее явления и процессы, к которым относятся:
- систематизация нормативных правовых актов как деятельность по упорядочению законодательства субъектов с целью выявления коллизий и устранения правовых пробелов;
- механизм нормоконтроля за соответствием нормативных предписаний акту более высокого уровня, имеющего большую юридическую силу;
- образование в составе Российской Федерации новых субъектов и связанное с этим преобразование систем законодательства образуемых регионов.
Исследованием установлено, что юридическая природа нормативного правового акта неразрывно связана с системой законодательства в целом, уровнем ее развития, состоянием законности; она получила нормативное закрепление и регулируется на федеральном и региональном уровнях.
3. На основе выявленных закономерностей предложены практические меры по решению проблем четкого разграничения полномочий и согласования правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения, среди которых: взаимная согласованность планов и программ правотворческих работ, одновременное принятие по предметам совместного ведения нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях, взаимный обмен опытом правотворческой работы органов государственной власти регионов, обязательная экспертиза законопроектов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральному законодательству, согласование проектов федеральных законов с законодательными органами субъектов Федерации, принятие органами власти субъекта Федерации нормативных правовых актов на основе разработанных на федеральном уровне модельных актов.
4. На основе отраслевого развития системы законодательства субъекта Российской Федерации регионы формируют упорядоченный комплекс нормативных правовых актов с учетом собственных условий и особенностей.
При этом на формирование индивидуальной системы законодательства субъекта Российской Федерации оказывает влияние множество условий: проводимая органами и должностными лицами субъекта Федерации политика, особенности правотворческого процесса органов и должностных лиц государственной власти субъекта Федерации, статус субъекта Федерации, экономические, географические, демографические и прочее. В результате поэтому наполнение структуры системы законодательства одного субъекта Федерации отличается от другого субъекта.
5. Доказывается, что юридическая природа нормативного правового акта субъекта Федерации обусловлена правомерной правотворческой деятельностью, осуществляемой с соблюдением установленного порядка и требований к содержанию и форме акта.
Ключевым в рассмотрении вопроса правотворчества является исследование структуры данного феномена, выраженного в этапах и стадиях правотворческого процесса, а именно: подготовительный этап правотворческой работы (зарождение идеи, планирование, разработка, первичное обсуждение, правовая экспертиза проекта), процедуру официального рассмотрения, принятия и утверждения уполномоченным субъектом, а также элементы опубликования и государственной регистрации нормативных правовых актов. Включение в правотворческий пр�
