Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования

Мартышин, Максим Юрьевич

Государственная тайна как объект конституционно-правового регулированиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования»

На правах рукописи

ии34Э3841

Мартышин Максим Юрьевич

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ТАЙНА КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

003493841

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук

Хугинаев Игорь Дадагкаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Заслуженный юрист Российской Федерации Елисеев Борис Петрович;

кандидат юридических наук Ахба Руслан Мухадинович

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов».

Защита состоится 22 декабря 2009 года, в 12-30 часов на заседании Диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 20 ноября 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Ю. Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что успешная жизнедеятельность любого государства неразрывно связана с обеспечением его безопасности. Главой Российского государства неоднократно обращалось внимание на то, что укрепление государственной безопасности является одним из основных направлений деятельности государственных органов1. Безопасность государства в немалой степени зависит от сбалансированной информационной политики и, в частности, от умения регулировать такой ценнейший ресурс, как информация.

Охрана государственной тайны является средством обеспечения суверенитета любого государства и напрямую связана с его функциями и интересами, поэтому правовое регулирование государственной тайны требует глубокого теоретического осмысления.

Понятие государственной тайны известно с древнейших времен, предположительно, оно появилось одновременно с зарождением древних государств, при этом объем данного понятия и меры защиты государственной тайны напрямую зависели от уровня и характерных особенностей развития конкретного государства.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением государственной тайны, в российской действительности имеет исторические корни. Еще в дореволюционную эпоху законодательство содержало нормы, направленные на защиту тех или иных видов сведений, составляющих государственную тайну, в советский период развития государственности правовому институту государственной тайны законодателем уделялось существенное внимание. Система защиты государственной тайны, сформированная в СССР, во многом оказала влияние на законодательство Российской Федерации и государств-участников СНГ.

Основы современного подхода российского законодателя к правовому регулированию государственной тайны сформулированы в Конституции Российской Федерации и Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».

За истекший с момента принятия данных нормативных правовых актов период существенно изменились общественные отношения, как на внутригосударственном уровне, так и на международной арене.

1 Выступление В.В. Путина на военном параде в честь 61-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне //Российская газета. 2006. 10 мая.

В настоящее время большинство государств в мире, в том числе и Российская Федерация, уделяет существенное внимание правому регулированию информации, затрагивающей фундаментальные государственные интересы, незаконное разглашение которой может нанести ощутимый ущерб, привести к значительным финансово - экономическим потерям, негативно повлиять на существующие конституционно-правовые институты.

Основная задача законодателя в данном аспекте - выработать оптимальный, обеспечивающий баланс публичного и частного интересов, подход, позволяющий найти «золотую середину» между неоправданным занижением порога правового регулирования государственной тайны и засекречиванием слишком большого объема информации. Ввиду сложности регулируемых общественных отношений представляется, что данный подход должен быть комплексным, основанным на фундаментальных теоретических исследованиях, поскольку многие проблемы правового регулирования государственной тайны являются следствием недостаточной разработанности на научном уровне понятийного, методологического и терминологического аппарата государственной тайны как видового по отношению к общеправовому понятию тайны.

Названными обстоятельствами обусловлена актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблематика научного исследования государственной тайны как объекта конституционно-правового регулирования логически включает два направления, одно из которых связано с генезисом общеправового понятия тайны, определением его сущности и характерных признаков, а второе - с исследованием в качестве объекта правового регулирования непосредственно государственной тайны.

Изучение вопросов относящихся к общеправовому понятию тайны в российской правовой науке не имеет прочных традиций. Рассмотрению данной категории на отраслевом уровне посвятили свои монографические работы И.В.Бондарь, А.С.Демушкин, Л.О.Красавчикова, В.А.Мазуров, И.В.Смолькова, И.Л.Петрухин и другие.

Вопросы правового регулирования отношений в сфере информационной безопасности рассматривались в трудах А.Б.Агапова, В.И.Булавина, МА.Вуса, Т.Д.Зражевской, И.Н.Глебова, А.П.Курило, А.А.Стрельцова, А.А.Фатьянова, Д.С Лерешкина и других.

На протяжении значительного периода времени изучение вопросов защиты государственной тайны носило закрытый характер, о чем свидетельст-

вует наличие только трех открытых специализированных диссертационных исследований Р.В.Корсуна, В.А.Рабкина, С.В.Крюкова, подготовленных к защите в 2007 - 2009 г.

Однако публикаций, непосредственно посвященных конституционным основам института государственной тайны, с учетом современной ситуации в стране в этом вопросе в отечественной науке недостаточно. Указанная проблема затрагивается учеными в основном, как правило, в связи с отдельными судебными разбирательствами, связанными со случаями разглашения сведений, составляющих государственную тайну отдельными гражданами. Монографических работ конституционалистов в этой сфере практически не издано.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых — специалистов в области теории и истории права и государства, в том числе М.А.Абдуллаева, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Г.В.Мальцева, Д.А.Керимова, З.А.Станкевича, Ю.Д.Тихомирова, Т.М.Шамбы и других, а также ученых, специализирующихся в области конституционного права - С.А. Авакьяна, И.А.Алебастровой, В.М.Арбузкина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гребенникова, Р.В.Енгибаряна, В.В.Еремяна,

A.Д.Керимова, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина,

B.В.Маклакова, А.Е.Постникова, Б.А.Страшуна, В.Е.Чиркина, Ю.Л.Шульженко и других.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования, обеспечения и охраны государственной тайны в Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права, регулирующие отношения в сфере установления, обеспечения и охраны государственной тайны в Российской Федерации, практика их реализации в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы по знания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частно-научных методов - технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования института государственной тайны в Российской Федерации.

В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении генезиса правовых норм, а также поэтапного формирования в отечественном законодательстве института государственной тайны; статистический - при анализе эффективности использования отдельных форм и методов защиты сведений, составляющих государственную тайну.

Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Нормативную правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация; конституции Российской Федерации и зарубежных государств, в том числе, стран СНГ; федеральные конституционные законы от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.

Диссертантом также проанализированы законы СССР и РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов, решения Европейского суда по правам человека.

Цель диссертационного исследования заключается в изучении общественных отношений, связанных с конституционно-правовым регулированием государственной тайны, выявлении ее особенностей, специфики регулирования по сравнению с отраслевым законодательством и разработке практических предложений и рекомендаций по повышению эффективности конституционно-правового регулирования общественных отношений в данной сфере.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

- рассмотреть понятие, правовую природу и характерные особенности тайны как правовой категории;

- проанализировать основания классификации и виды тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации;

- исследовать специфику тайны как объекта конституционно-правового регулирования;

- рассмотреть исторический генезис норм отечественного законодательства о государственной тайне;

- изучить особенности правового регулирования института государственной тайны в зарубежных странах;

- проанализировать проблемы и перспективы конституционно-правового регулирования института государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе развития государственности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем осуществлен комплексный анализ государственной тайны как объекта конституционно-правового регулирования. Диссертантом выявлены специфические признаки государственной тайны, позволяющие отграничить ее от иных видов тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации, выявлены особенности конституционно-правового регулирования института государственной тайны на современном этапе.

В диссертации исследован понятийный и терминологический аппарат общеправового понятия тайны; изучены основания классификации различных видов тайн; исследована специфика тайн, являющихся, наравне с государственной тайной, объектами конституционно-правового регулирования; на основе анализа норм отечественного и зарубежного законодательства выявлены проблемные факторы, снижающие эффективность правового регулирования государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе; предложены пути их устранения.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

1. В рамках нормативистского подхода тайна как объект конституционно-правового правового регулирования представляет собой систему общественных отношений, возникающих по поводу информации, обладающей свойством конфиденциальности или ограниченного доступа, незаконное получение, использование, разглашение которой влечет наступление общественно-опасных последствий; выражающей разумный компромисс между правом на информацию и правом на неприкосновенность частной жизни, интересами безопасности общества и государства; регулируемую специфическими средствами и методами воздействия, закрепленными в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве Российской Федерации.

2. Текстуальный анализ конституционных норм, регулирующих виды тайн, являющихся объектами конституционно-правового регулирования, показывает, что подход законодателя в их отношении не однозначен. Так, если личная и семейная тайны, а также тайна сообщений смоделированы в виде субъективных прав, то государственная тайна - в виде правового института. Логика такого подхода, как представляется, заключается в их различной правовой природе - государственная тайна представляет собой правовой инсти-

тут с ярко выраженным публично-правовым характером, тайна сообщений -частно-публичным, тогда как личная и семейная тайны, несомненно, имеют четкую частно-правовую природу;

3. На основе доктринального толкования понятия тайны автором сделан вывод о том, что правовое понимание института государственной тайны характеризуется определенным дуализмом: с одной стороны, государственная тайна представляет собой сведения определенного характера, к которым ограничивается доступ; с другой стороны, - механизм их защиты от неправомерного распространения.

В силу особенности конституционного права как базовой отрасли, нормы которой являются учредительными для всех отраслей национальной правовой системы России, закрепление государственной тайны в качестве объекта конституционно-правового регулирования имеет основополагающее значение в выстраивании механизма обеспечения его реализации и защиты отраслевыми нормами.

4. Выявлено, что конституционный уровень правового регулирования института государственной тайны обусловлен, с одной стороны, его повышенной важностью для обеспечения интересов государства и общества в целом, а, с другой стороны, - необходимостью ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. Ограничение основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны, базируясь на Конституции Российской Федерации, детально регулируется федеральными законами, имеет как постоянный, так и временный характер, отвечает принципам справедливости, соразмерности, законности, обусловлено объективными причинами. Целью ограничения основных прав и свобод является установление баланса между публичными и частными интересами.

5. Государственная тайна является комплексным правовым институтом, включающим нормы конституционного, трудового, семейного, административного, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права. Сложная структура исследуемого института государственной тайны включает три основные составляющие:

- сведения, относимые законодателем к государственной тайне;

- механизм защиты сведений, составляющих государственную тайну;

- санкции, применяемые за нарушение режима государственной тайны.

6. Представлена следующая периодизация отечественного законодательства о государственной тайне:

I этап - правовая несформированность института государственной тайны (до XVF вв.) - основной особенностью данного периода является отсутствие законодательного закрепления понятия государственной тайны и его составных элементов;

II этап - правовой (XVI в. - XX в. (до 1993 г.) - характеризующийся формированием и нормативным урегулированием института государственной тайны;

III этап - современный (с 1993 г. - по настоящее время) - спецификой которого является закрепление института государственной тайны в Конституции Российской Федерации и ряде федеральных законов.

7. Выявлены основные проблемы конституционно-правового регулирования государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе государственного строительства:

I. Теоретико-правовые проблемы выработки единообразной терминологии и унификации понятийного аппарата, обеспечивающего взаимосвязь норм различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного, уголовного).

- пробелы законодательства приводят к отсутствию четко установленного числа и круга лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне; неопределенности в вопросах подсудности некоторых категорий дел;

- отсутствие опубликованной для всеобщего сведения методики определения и оценки ущерба, нанесенного безопасности Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну, приводит к отсутствию единообразной практики правоприменения;

- неэффективность принимаемых организационных мер в сфере защиты информации;

- невозможность в полном объеме в ряде случаев использовать контрольные механизмы защиты информации.

а) дальнейшее формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок охраны и защиты сведений, составляющих государственную тайну. В рамках данного подхода предполагается:

- уточнить определение государственной тайны, содержащееся в Законе Российской Федерации «О государственной тайне» в части формулировки «...распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации»;

- выработать единообразный подход к понятиям «тайна» и «конфиденциальная информация»;

- унифицировать понятия «перечень сведений, составляющих государственную тайну», «содержащий государственную тайну документ», «сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию»;

- дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации статьей 283.1, предусматривающей наказание за незаконное получение государственной тайны; уточнить круг лиц, которые вправе относить сведения к государственной тайне;

- привести в соответствие со степенью общественной опасности санкции за нарушение режима коммерческой тайны и государственной тайны;

б) разработка и практическое применение административно-организационных мер и технических средств защиты указанной информации, включающих:

- повышение безопасности информационных систем органов государственной власти путем внедрения инновационных технологий защиты информации;

- проведение мероприятий, направленных на предотвращение несанкционированного доступа к охраняемым объектам органов государственной власти и пресечение утечки информации по техническим каналам;

- совершенствование системы подготовки и переподготовки персонала по использованию современных средств защиты информации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормо-творческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при правовом регулировании общественных отношений, связанных с государственной тайной. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования.

могут быть использованы в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура н содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыты научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснованы теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе - «Государственная тайна в системе общеправового понятия тайны» - рассмотрены понятие, правовая природа и характерные особенности тайны как правовой категории, выявлены ее философско-правовые основания и методология исследования (§ 1); проанализированы основания классификации и виды тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации, выявлены их характерные особенности (§ 2); исследована специфика тайны как объекта конституционно-правового регулирования, дана характеристика тайн, регламентированных Конституцией Российской Федерации (§ 3).

Диссертант рассмотрел государственную тайну как видовое понятие общетеоретического понятия таймы, состоящего в прямой логической связи с понятием информации.

В работе показано, что исторически понятие тайны сопутствовало государству на всех этапах его развития. Уже в законодательстве Древнего Египта существовала норма, предусматривающая смертную казнь за разглашение государственных секретов, таким образом, законодатель с древнейших времен пытался вывести из общественного оборота информацию, связанную с безопасностью государства. Следовательно, одной из проблем правового регулирования тайн является определение правового статуса информации, содержащей сведения, которые по своей природе не могут быть доступны всем без исключения субъектам общественных отношений.

Диссертантом отмечается, что определенные виды информации, обладающие потенциальной важностью для индивида или общества в целом, нуждаются в особом режиме защиты, позволяющем сохранять информационный ресурс в первоначальном виде и ограничивающие возможность применения к таким видам информации действий, направленных на использование информационных качеств в полном объеме. Установление такого правового режима и составляет одну из основных целей правового регулирования исследуемой области общественных отношений.

Впоследствии по мере развития российской государственности, законодательное регулирование тех или иных видов тайн претерпевало существенные изменения, однако проблемы правового регулирования исследуемой категории не теряют своей актуальности на протяжении длительного периода. При этом одной из основополагающих является проблема разработки понятийного аппарата, так как в настоящее время законодательная дефиниция общеправового понятия тайны отсутствует. Действующие нормативные правовые акты, регулирующие тот или иной вид тайн, зачастую весьма противоречиво трактуют данное понятие. Так, например, текстуальный анализ ст. 150 Гражданского Кодекса позволяет сделать вывод, что законодатель, определяя личную и семейную тайны наряду с правом на неприкосновенность частной жизни, подразумевает их как самостоятельные нематериальные блага, а норма Уголовного кодекса Российской Федерации (ст. 137) закрепляет личную и семейную тайны в качестве главного содержания неприкосновенности частной жизни.

В рамках решения данной проблемы диссертантом предложено разработать следующие направления:

- определение баланса между необходимостью обеспечения тайны той ли иной категории сведений и свободой информационного обмена;

- создание действенного правового инструментария защиты охраняемых законом тайн от преступных посягательств;

- создание механизма правовой охраны сведений, составляющих ту или иную тайну.

На основе анализа доктринальных подходов к определению понятия тайны, диссертантом в числе его характерных признаков выделены следующие: 1) социально-правовая природа; 2) прямая логическая связь с понятием информации; 3) специфика объекта - тайной является не любая информация, а лишь обладающая свойством конфиденциальности или ограниченного доступа; 4) наступление общественно-опасных последствий в виде причинения вреда или его угрозы правам и законным интересам индивида, общества и государства в случае незаконного получения, использования, разглашения сведений, составляющих объект тайны; 5) урегулированность понятия тайны не только правовыми, но и морально-нравственными нормами; 6) дифференци-рованиость на различные виды.

Таким образом, в рамках данного исследования диссертант определяет тайну как социально-правовое явление, регулируемое нормами права и морали, объектом которого является информация, обладающая свойством конфиденциальности или ограниченного доступа, незаконное получение, использование и разглашение которой влечет наступление общественно-опасных последствий.

Внешнюю сторону правового феномена тайны составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере особого регулирования определенных видов информации, характеризующиеся особым сочетанием дозволений и запретов, возможностей и ограничений - в теории права данная конструкция определяется как правовой режим. Таким образом, правовой режим доступа к определенной информации является неотъемлемой частью правовой категории тайны, что позволяет говорить о тайне как правовом режиме - как особой, относительно самостоятельной системе правового воздействия на общественные отношения, выражающей разумный компромисс между правом на информацию, с одной стороны - и правом на неприкосновенность частной жизни, интересами безопасности общества и государства - с другой, основанную на законодательно закрепленной комбинации специфических средств и методов правового регулирования.

Диссертант разделяет позицию И.В. Бондаря в вопросе о том, что тайна характеризуется следующими правовыми режимами: режимом абсолютного

запрета на вмешательство; режимом ограниченного допуска; режимом индивидуальной защиты.

Несмотря на то, что действующим отраслевым законодательством упоминается более 40 видов тайн, в отечественной юридической науке на сегодняшний момент отсутствует единообразный подход к классификации тайн как объектов правового регулирования. Исследовав имеющиеся научные подходы, диссертант принял за основу классификацию, согласно которой в зависимости от способа образования все тайны подразделяются на первичные и производные. Принципиальное различие этих категорий тайн состоит в том, что правовой режим охраны первичных тайн подразумевает право субъектов на установление режима конфиденциальности, а правовому режиму охраны производных тайн корреспондирует обязанность лица, которому доверена информация ограниченного доступа, устанавливать соответствующий режим конфиденциальности.

При этом диссертантом отмечено, что недостатком данной классификации является отсутствие в составе первичных тайн тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений (далее - тайны сообщений), так как законодатель идет по пути четкого разграничения личной и семейной тайны и тайны сообщений, помещая их в разные части ст. 23 Конституции Российской Федерации.

Различные виды тайн, регламентируемые нормами права, имеют различные уровни правового регулирования: от подзаконного (например, корпоративные тайны) до высшего, конституционного уровня (государственная тайна). Руководствуясь конституционной триадой «личность-общество-государство», законодатель придал статус конституционно-правового института личной и семейной тайне, тайне сообщений и государственной тайне. Конституционно-правовой уровень регулирования придает данным тайнам характерные особенности, не свойственные остальным видам.

Анализ конституционных норм, регулирующих вышеперечисленные виды тайн показывает, что подход законодателя в их отношении не однозначен. Так, если личная и семейная тайны, а также тайна сообщений смоделированы в виде субъективных прав, то государственная тайна - в виде правового института. Логика такого подхода, по мнению автора, заключается в их различной правовой природе - государственная тайна представляет собой правовой институт с ярко выраженным публично-правовым характером, тайна сообщений - частно-публичным, тогда как личная и семейная тайны, несомненно, имеют четкую частно-правовую природу.

Диссертантом отмечено, что личная тайна - это тайна одного человека, семейная тайна касается членов одной семьи или родственников. Для отнесения тех или иных сведений к тайне определяющим является наличие желания не раскрывать их у самого лица (или членов семьи). Вследствие этого личная тайна - это неизвестная третьим лицам, скрываемая и охраняемая человеком информация о себе (своих интересах, мыслях, чувствах, убеждениях, привычках и т.п.), а также об отношениях с другими людьми (дружеские связи, интимные отношения и т.п.), правомерный доступ к которой закрыт. Семейная тайна - это неизвестная третьим лицам умышленно скрываемая и охраняемая людьми, связанными правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы принятия детей на воспитание, информация о взаимоотношениях внутри семьи, об их общих взглядах и интересах, правомерный доступ к которой закрыт.

Представляется, что при собирании или распространении сведений, составляющих семейную тайну, необходимо получить согласие тех членов семьи, интересы которых непосредственно затрагиваются совершением таких действий.

Регламентация законодателем права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в отдельной части статьи 23 Конституции Российской Федерации позволяет подчеркнуть его особую значимость. В соответствии с действующим законодательством, вся федеральная связь подразделяется на почтовую и электрическую, таким образом, диссертантом на основе норм федеральных законов от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» и от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» делается вывод о том. что право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений частично является правом на тайну почтовой, а частично - на тайну электрической связи. Исходя из вышеизложенных соображений, в целях соблюдения терминологической точности, учитывая необходимость применения сокращенного термина, в качестве такового диссертантом предлагается термин «право на тайну сообщений».

В число объектов конституционно-правового регулирования наряду с личной и семейной тайной, а также тайной сообщений входит государственная тайна, которая сформулирована в виде конституционно-правового института.

В качестве объекта конституционно-правового регулирования государственная тайна включает три основные составляющие:

- сведения, относимые законодателем к государственной тайне;

- механизм защиты сведений, составляющих государственную тайну;

- санкции, применяемые за нарушение режима государственной тайны.

При этом второй компонент - механизм защиты сведений, составляющих государственную тайну, по сути, представляет собой совокупность конкретных приемов и методов правового регулирования, применяемых к определенной категории сведений с целью:

А) воспрепятствовать допуску к ним субъектов, не обладающих необходимым статусом;

Б) не допустить их незаконного разглашения.

Основные признаки современного понятия государственной тайны, вытекают из смысла и содержания норм ст. 2; п. 4. ст. 29; п. 3. ст. 55 Конституции Российской Федерации, а также норм Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», ст. 2 которого определяет государственную тайну как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Сведения, составляющие государственную тайну, в отличие от других видов тайн, охраняемых законодательством Российской Федерации, имеют соответствующий гриф секретности, строго регламентированный нормативными актами порядок засекречивания и рассекречивания, процедуру допуска к работе с документами, информацией, составляющей государственную тайну.

Следующей особенностью государственной тайны по сравнению с иными видами тайн, закрепленных на конституционно-правовом уровне, является то, что при защите данной категории информации от несанкционированного доступа и распространения законодателем допускаются определенные ограничения основных прав и свобод граждан, правовыми основаниями которых выступают нормы ч.З ст.17; ч.З ст.55, п. «м» ст.71 Конституции Российской Федерации.

Вторая глава - «Правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации» - посвящена исследованию исторического генезиса норм отечественного законодательства о государственной тайне (§ 1); изучению особенностей правового регулирования института государственной тайны в зарубежных странах (§ 2); анализу проблем и перспектив конституционно-правового регулирования института государствен-

пой тайны в Российской Федерации на современном этапе развития российской государственности (§ 3).

Проанализировав имеющиеся подходы к периодизации развития норм отечественного законодательства о государственной тайне, диссертантом предложена следующая авторская периодизация:

I этап - правовая несформированность института государственной тайны (до XVI вв.) - основной особенностью данного периода является отсутствие законодательного закрепления понятия государственной тайны и его составных элементов;

При этом диссертантом отмечено, что определить начальный временной отрезок первого этапа достаточно сложно, так как понятие государственной тайны появляется практически одновременно с возникновением государства, первые же нормативные акты, направленные на урегулирование общественных отношений в области возникновения и защиты государственной тайны, появляются в России с середины XVI в.

Начиная с Петровской эпохи, отечественное законодательство последовательно идет по пути формирования и развития правового института государственной тайны - уже в начале XX в. существовало закрепленное в нормативных актах понятие сведений ограниченного распространения, которое затем в процессе эволюции данных отношений в годы советской власти трансформировалось в институт государственной тайны.

В советский период ситуация с защитой государственной тайны кардинально изменилась - по мере формирования законодательной базы, принимаются нормативно-правовые акты, направленные на охрану сведений, составляющих государственную тайну, однако на начальном этапе они носят довольно разрозненный характер. Начиная с 1925 г., институт государственной тайны имеет сложную внутреннюю структуру, включая, помимо института военной тайны, подинституты специально охраняемой государственной тайны и специально охраняемой тайны сведений о вооруженных силах и об обороноспособности Союза ССР.

Таким образом, диссертантом отмечено, что уже к началу 30-х годов XX в. в СССР сформирована принципиально новая система защиты государственной тайны, ставшая основой для формирования впоследствии административно-правового режима, получившего название «режим секретности».

Во второй половине 30-х годов XX в. правовое регулирование характеризуется резким усилением режима секретности. В законодательный оборот вводится понятие «партийной тайны», которое, по сути, приравнивается к государственной. Данные тенденции сохранялись на протяжении длительного времени. Характерной чертой советского периода государственного строительства является также доминирующий подзаконный порядок регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу государственной тайны.

В период политического реформирования, завершившегося распадом СССР, на постсоветском пространстве образовался ряд независимых государств, вставших на путь демократических преобразований. В этой связи перед законодателем встала задача формирования новой российской законодательной базы, регулирующей общественные отношения, связанные с государственной тайной, на законодательном, а не подзаконном уровне - так как сложившаяся в СССР практика, допускающая под грифом секретности применение неопубликованных нормативных актов, затрагивающих права и свободы граждан, противоречила нормам ряда международных документов, в частности, Итоговому документу Венской встречи (1989 г.), Документу Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), Парижской хартии для новой Европы (1990 г.).

Данные тенденции продолжались вплоть до 1993 г., когда развитие правового института государственной тайны получило новый импульс и вышло на новый уровень.

21 июля 1993 г, законодателем принимается важнейший нормативно-правовой акт - Закон Российской Федерации № 5485-1 «О государственной тайне», дальнейшее развитие и закрепление на высшем - конституционном уровне, институт государственной тайны получил в действующей Конституции Российской Федерации.

10 января 2000 г. принята Концепция национальной безопасности Российской Федерации, которой констатировано усиление угрозы национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере. Вместе с тем, Доктриной информационной безопасности Российской Федерации от 9 сен-

тября 2000 г. зафиксировано ухудшение ситуации с обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну.

В последующие годы развитие правового регулирования института государственной тайны продолжилось с принятием таких нормативных правовых актов, как Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», ряде других законов, развернута работа по созданию механизмов их реализации, подготовке законопроектов, регламентирующих общественные отношения в исследуемой сфере. Однако существующее современное состояние нормативно-правового регулирования института государственной тайны противоречиво, страдает пробелами и характеризуется наличием ряда проблем.

Проведенный диссертантом сравнительный анализ практики законодательного регулирования института государственной тайны в зарубежных странах позволил сделать вывод о том, что во всех странах сведения, составляющие государственную тайну, имеют общий признак: они содержат информацию, связанную с государственной безопасностью.

В результате анализа норм законодательства государств-участников СНГ диссертантом выявлены следующие тенденции:

- ряд законодателей СНГ (Азербайджан, Грузия, Украина, Молдова) занимает- позицию, близкую российскому в определении понятия государственной тайны.

- в конституциях отдельных государств (Армения) в качестве составной части понятия «государственная тайна» рассматривается служебная тайна.

- в нормативных актах некоторых государств-участников СНГ (Туркменистан, Кыргызстан, Казахстан, Узбекистан, Беларусь) вместо термина «государственная тайна» использован термин «государственные секреты», при этом объем данных понятий не всегда можно признать совпадающим.

Таким образом, диссертант сделал вывод о том, что на постсоветском пространстве законодателями до настоящего времени не выработан единообразный научный подход к определению понятия государственной тайны, его соотношению со служебной тайной.

Анализируя конституционные акты зарубежных стран, диссертант указал, что понятие «государственная тайна» присутствует в законодательстве далеко не всех стран (Италия, Австрия, Великобритания, США и другие). Однако ряд законодателей (Португалия, Турция, КНР и другие) демонетриру-

ет подход, аналогичный отечественному, включая термин «государственная тайна» непосредственно в текст конституций государств.

Проведенный анализ зарубежного опыта правового регулирования института государственной тайны позволил диссертанту сделать вывод о том, что подход российского законодателя является одним из наиболее оптимальных, отражающих сущность данной правовой категории, однако, несомненно, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Среди проблем правового регулирования института государственной тайны на современном этапе развития российской государственности диссертант на первое место ставит блок теоретических проблем, касающихся разработки понятийного и терминологического аппарата. Представляется, что решение данных вопросов невозможно без проведения углубленных научных исследований, актуальность которых объясняется тесной взаимосвязью правовой теории и правовой практики, их взаимообусловленностью. Являясь видовым понятием общеправового понятия тайны, государственная тайна во многом тяготеет к теоретико-правовым проблемам последнего, а состояние терминологии информационного законодательства на сегодняшний день, не смотря на принятие Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», нельзя признать удовлетворительным.

Второй блок проблем, связанных с правовым регулированием института государственной тайны, представляют собой проблемы реализации правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с государственной тайной, для преодоления которых необходимо на законодательном уровне сформировать оптимальный режим правового регулирования государственной тайны для сохранения баланса публичных и частных интересов, для обеспечения жесткого и надежного режима защиты определенной информации в сочетании с неприкосновенностью законных прав и интересов граждан. Диссертант отмечает, что правовой институт государственной тайны находится в стадии дальнейшего развития и совершенствования, и на данном этапе необходимо пристальное внимание уделять вопросам мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики с целью выявления существующих пробелов и устранения правовых коллизий, которых, к сожалению, еще не мало.

Анализируя массив действующего законодательства, диссертант отмечает, что конституционная триада - «личность, общество, государство» как конституционный приоритет воспринята всеми отраслями законодательства,

в том числе, и уголовным. Однако необдуманное реформирование привело к тому, что в настоящий момент в соответствии с нормами действующего законодательства ответственность за разглашение коммерческой тайны выше, чем государственной - конечно же, данная ситуация неприемлема и нуждается в дополнительном урегулировании, приведении в соответствие с принципом разумного баланса интересов субъектов общественных отношений.

Кроме того, анализ норм, посвященных защите государственной тайны, позволяет выявить пробелы действующего уголовного законодательства. Так, статья 283 Уголовного кодекса Российской Федерации (разглашение государственной тайны) предусматривает ответственность только за сам факт предания огласке посторонним лицам сведений, составляющих государственную тайну. А если человек не только разглашает, но эти сведения еще и незаконно использует (собирает, приводит в открытых публикациях и тому подобное), ответственности за это при отсутствии признаков государственной измены нет. В связи с данным пробелом законодательства, 12 декабря 2008 года Правительством Российской Федерации внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации поправки в ряд статей Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, касающихся таких особо тяжких преступлений, как разглашение государственной тайны и шпионаж. Статью 283 Уголовного кодекса Российской Федерации предложено дополнить статьей 283.1, предусматривающей наказание за незаконное получение государственной тайны. Однако данные поправки до сих пор не приняты, и пробел законодательства не устранен.

Одной из весьма существенных угроз информации, составляющей государственную тайну, является угроза ее утечки по техническим каналам. Под техническим каналом утечки информации понимается совокупность трех составляющих, а именно:

- объекта доступа;

- средства доступа, с помощью которого добывается информация;

- среды, в которой распространяется сигнал.

Для решения проблемы предотвращения утечки информации по техническим каналам в органах государственной власти необходимо на постоянной основе реализовывать комплекс профилактических мероприятий, основными из которых являются:

- повышение безопасности информационных систем, включая сети связи органов внутренних дел;

- обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну;

- мероприятия, направленные на гарантированное предотвращение несанкционированного проникновения на объекты органов внутренних дел и утечки информации по техническим каналам;

В качестве еще одной проблемы, связанной с несовершенством самой концепции правового регулирования государственной тайны, диссертант выделяет отсутствие в действующих нормах четко и строго установленного числа и круга лиц, которые вправе относить сведения к государственной тайне, что влечет отсутствие возможности ознакомиться со всеми закрытыми перечнями сведений, составляющих государственную тайну не только у граждан, но и у самих должностных лиц. Данная проблема является неоднозначной и сложной, что подтверждается судебной практикой. Так, в судебных решениях абсолютно справедливо указывается на то, что субъектами развернутых перечней являются только должностные лица, а не все граждане. Вместе с тем в ряде случаев субъектами признавались именно граждане, которые не имели допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, в порядке, установленном Законом о государственной тайне. Более того, применяемая информация черпалась из открытых, опубликованных источников.

Неоправданное расширение перечня сведений, составляющих государственную тайну, зачастую наносит ущерб экономике государства. Так, например, на сегодняшний день вся информация, передаваемая с борта ракеты, должна в обязательном порядке иметь гриф «совершенно секретно», даже если передаются только данные о температуре окружающей среды, скорости ветра, атмосферном давлении. Представляется целесообразным на основе ведомственных перечней сведений, подлежащих засекречиванию, предусмотреть проведение экспертизы на предмет нанесения ущерба безопасности Российской Федерации, что позволит избежать задержек летных испытаний по гособоронзаказам, а в области экспорта - устранить недостатки, при которых в настоящее время предприятия-экспортеры и государство несут серьезные убытки.

С другой стороны, на сегодняшний день зачастую имеет место ситуация, когда часть документации, уже фактически не содержащей государственной тайны, но номинально сохраняющей соответствующий гриф секретности не утратила своей коммерческой привлекательности. Рассекретив ее и запатен-

товав в установленном порядке невостребованные военным ведомством разработки, государство могло бы найти им коммерческое применение как внутри страны, так и за рубежом, получив дополнительные средства, в том числе и на укрепление системы защиты тех сведений, которые актуальности государственной тайны не утратили.

Такая форма реализации права, как правоприменение, также характеризуется наличием ряда проблем в области исследуемых общественных отношений.

Так, при рассмотрении судами дел, связанных с нарушением режима государственной тайны, неизбежно встает проблема определения размера причиненного такими нарушениями ущерба, нанесенного безопасности Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну.

Российская Федерация до сих пор не имеет общедоступных документов, в которых были бы представлены методики оценки ущерба от разглашения государственной тайны. В настоящее время ущерб от разглашения государственной тайны определяется лишь качественно: существующие нормативно-методические документы не позволяют производить количественную оценку величины ущерба от разглашения сведений, отнесенных к государственной тайне. Это, в свою очередь, не позволяет согласовывать этот ущерб с нормами уголовного законодательства Российской Федерации, на основе которых накладываются конкретные санкции.

Диссертантом отмечено, что пробелы в действующем законодательстве

0 государственной тайне приводят к неопределенности в вопросах подсудности некоторых категорий дед. Так, например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях никак не регулирует вопрос о подсудности рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с государственной тайной. Представляется, что вопрос подсудности в данной категории дел может быть решен применительно к положениям п. 1 ч.

1 ст. 26 ГПК РФ и п. 3 ч. 3 ст. 31 УПК РФ, в которых закреплены правила определения подсудности рассмотрения дел, в материалах которых содержатся сведения, составляющие государственную тайну.

На основании вышеизложенного, диссертант сделал вывод о том, что анализ сложившейся на современном этапе практики правового регулирования института государственной тайны демонстрирует необходимость оптимизации массива действующего законодательства Российской Федерации и

дальнейшей разработки концепции защиты и охраны государственной тайны с учетом нынешнего положения России в современном мире.

Представляется, что конституционно-правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации должно формироваться в следующих направлениях:

- Дальнейшее развитие нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок охраны сведений, составляющих государственную тайну. В рамках данного подхода предполагается уточнить определение государственной тайны, содержащееся в ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» в части формулировки «...распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации»; выработать единообразный подход к понятиям «тайна» и «конфиденциальная информация»; унифицировать понятия «перечень сведений, составляющих государственную тайну», «содержащий государственную тайну документ», «сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию»; дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации ст. 283.1, предусматривающей наказание за незаконное получение государственной тайны; уточнить круг лиц, которые вправе относить сведения к государственной тайне; привести в соответствие со степенью общественной опасности санкции за нарушение режима коммерческой тайны и государственной тайны;

Разработка и практическое применение административно-организационных мер и технических средств защиты указанной информации, включающих: повышение безопасности информационных систем органов государственной власти; проведение мероприятий, направленных на гарантированное предотвращение несанкционированного проникновения на объекты органов внутренних дел и утечки информации по техническим каналам; совершенствование системы подготовки и переподготовки персонала по использованию современных средств защиты информации;

- Усиление механизмов государственного контроля в системе защиты сведений, составляющих государственную тайну путем ужесточения уголовно-правовых средств борьбы с посягательствами на государственную тайну;

- Формирование форм общественного контроля в системе защиты сведений, составляющих государственную тайну через повышение уровня правосознания лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну (Согласно данным социологических исследований2, 24,1 % опрошен-

2 Дворников A.A. Уголовно-правовая охрана государственной и служебной тайны в органах внутренних дел. Тюмень, 2007.

ных сотрудников органов внутренних дел отмечают, что им известны случаи разглашения государственной тайны. При этом основным мотивом разглашения государственной и служебной тайны в 50 % случаев является корыстная заинтересованность).

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования, даны практические рекомендации относительно совершенствования механизма защиты государственной тайны в Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Мартышин М.Ю. Правовое регулирование государственной тайны // Государственная служба. 2009. № 6 (62). - 0,5 п.л.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2. Мартышин М.Ю. Законодательное развитие института государственной тайны в СССР // Государственное управление и право / Под ред. И.Н. Барцица. 2009. Вып. 9. - М.: Изд-во МосГУ. - 0,8 п.л.

3. Мартышин М.Ю. Тайна как правовая категория. // Государственное строительство и право. Выпуск 25, 2009 / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М.: Изд-во МосГУ, 2009. - 0,6 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Мартышина Максима Юрьевича

Тема диссертационного исследования: «Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Хутинаев И.Д.

Изготовление оригинал-макета Мартышиным М.Ю.

Подписано в печать 19.11.2009 г. Тираж 80 экз. Объем 1,3 п.л.

Отпечатано в ОПМТ РАГС. Заказ № 544 119606, Москва, пр-т Вернадского. 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Мартышин, Максим Юрьевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Государственная тайна в системе общеправового понятия тайны.

1.1. Тайна как правовая категория: понятие и основные характеристики;

1.2. Основания классификации и виды тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации;

1.3. Особенности тайны как объекта конституционно-правового регулирования.

Глава 2. Правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации.

2.1. Отечественное законодательство о государственной тайне: исторический генезис;

2.2. Правовое регулирование института государственной тайны в зарубежных странах;

2.3. Конституционно-правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе государственного строительства: проблемы и перспективы.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования"

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что успешная жизнедеятельность любого государства неразрывно связана с обеспечением его безопасности. Главой Российского государства неоднократно обращалось внимание на то, что укрепление государственной безопасности является одним из основных направлений деятельности государственных органов1. Безопасность государства в немалой степени зависит от сбалансированной информационной политики и, в частности, от умения регулировать такой ценнейший ресурс, как информация.

Основы современного подхода российского законодателя к правовому регулированию государственной тайны сформулированы в Конституции

Российской Федерации и Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».

Названными обстоятельствами обусловлена актуальность темы диссертационного исследования.

Вопросы правового регулирования отношений в сфере информационной безопасности рассматривались в трудах А.Б.Агапова, В.И.Булавина, М.А.Вуса, Т.Д.Зражевской, И.Н.Глебова, А.П.Курило, А.А.Стрельцова, А.А.Фатьянова, Д.С.Черешкина и других.

На протяжении значительного периода времени изучение вопросов защиты государственной тайны носило закрытый характер, о чем свидетельствует наличие только трех открытых специализированных диссертационных исследований Р.В.Корсуна, В.А.Рабкина, С.В.Крюкова, подготовленных к защите в 2007 - 2009 г.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых - специалистов в области теории и истории права и государства, в том числе М.А.Абдуллаева, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Г.В.Мальцева, Д.А.Керимова, З.А.Станкевича, Ю.А.Тихомирова, Т.М.Шамбы и других, а также ученых, специализирующихся в области конституционного права - С.А. Авакьяна,

И.А.Алебастровой, В.М.Арбузкина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гребенникова, Р.В.Енгибаряна, В.В.Еремяна,

A.Д.Керимова, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина,

B.В.Маклакова, А.Е.Постникова, Б.А.Страшуна, В.Е.Чиркина, Ю.Л.Шульженко и других.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частно-научных методов - технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования института государственной тайны в Российской Федерации.