АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики»
АКАДЕМИЯ МВД РФ
Специализированный совет Д-052.01.04
На правах рукописи
МАЛЫГИН Александр Яковлевич
государственно-правовой статус милиции рсфср в период проведения новой
экономической политики
(20-е годы)
Специальность 12.00.01. Теория и история государства и права; история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва-1992
Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии МВД РФ
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Скрипилев Е. А., доктор юридических наук, профессор Струнников В. Н., доктор юридических наук, профессор Титов Ю. П.
Ведущая организация — Московская высшая школа милиции МВД РФ.
Защита диссертации состоится « /Д. » 1992 г., В
» час., в а уд. Ч и-_ на заседании специализированного совета
по присуждению ученой степени доктора философских и юридических наук Д-052.01.04 Академии МВД РФ (125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, 8).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии МВД РФ, Автореферат разослан « д Л_ _ 1992 г.
Ученый секретарь специализированного совета Д-052.01.04 Академии МВД РФ кандидат юридических наук, доцент
А. Я. МАЛЫГИН
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование теоретических основ реформы политической системы, создания правового государства, внедрения демократизма, укрепления правопорядка и законности относится к числу важнейших задач юридической науки, разрешение которой предполагает разработку широкого круга проблем. В их числе наиболее сложными и злободневными являются реорганизация правоохранительных органов в соответствии с запросами современного этапа общественного развития, определение компетенции каждого, установление четких принципов их взаимодействия. Методология научного познания предполагает в этих целях изучение исторического опыта.
Очевидно, что в современных условиях особую актуальность и значимость представляет обращение к периоду проведения новой экономической политики. При всей непоследовательности, противоречивости процессов, связанных с введением нэпа, правоохранительные органы, и милиция в том числе, не могли не испытать на себе воздействия рынка. Прямое или сложно опосредованное это влияние проявлялось как в организации, строительстве милиции, так и в ее деятельности.
Стройной, законченной концепции нэпа, как известно, не было разработано. В. Ленин, внимательно следивший за ходом преобразований, вносил существенные коррективы в первоначально сформулированные им идеи перехода к новой экономической политике, а затем пришел к мысли о необходимости осуществить «ряд перемен в нашем политическом строе»1.
Предпринятые в это время шаги по введению рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровождались изменениями в области государственного строительства, реформой правовой системы, реорганизацией правоохранительных органов. Конкретными задачами, решавшимися при переходе к новой экономической политике, были разработка правовых основ организации и функционирования всех звеньев правоохранительной системы, определение и юридическое оформление правового положения правоохранительных органов, милиции в том числе.
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Г. 45. С. 343.
В то же время жесткая установка на недопущение «политического нэпа», сохранение всех атрибутов государства диктатуры пролетариата, постоянно поддерживаемый лозунг классовой борьбы (а затем и ее усиления) явились той основой, на которой стали возможными рецидивы «военного коммунизма» с присущими ему потенциями голого, неправового принуждения и насилия.
Государственно-правовой статус милиции в рассматриваемый период складывался в результате этой «борьбы нового со старым», иод влиянием широкого круга факторов. Самое непосредственное воздействие на правовое положение милиции оказывали проблемы, связанные с национально-государственным устройством, созданием или реорганизацией иных правоохранительных органов, кодификацией законодательства, реформой советов и исполкомов различного уровня, изменениями экономических приоритетов и т. п.
Об актуальности исследования государственно-правового статуса милиции в период проведения новой экономической политики может свидетельствовать простое перечисление проблем, разрешавшихся при его определении: пути достижения согласованности действий органов милиции национально-государственных образований в условиях их автономности и отсутствия объединяющего центра; разграничение компетенции с органами юстиции и государственной безопасности; обеспечение гласности в организации и деятельности милиции; реализация принципа социальной справедливости; соотношение централизации и децентрализации в управлении органами милиции и т. д. Каждая из названных- проблем представляет повышенный интерес в современных условиях, и в данном случае опыт прошлого мог бы явиться подспорьем для скорейшего и правильного их разрешения' прежде всего не с точки зрения пусть даже творческого заимствования соответствующих идей того времени, а — предложения подходов, могущих явиться звеньями выработки методологии их разработки.
Объект исследования — обусловленная приоритетами периода проведения новой экономической политики государственно-правовая действительность, определявшая статус милиции.
Предмет исследования — совокупность юридически оформленных прав и обязанностей милиции, характеризующих ее как государственный орган, определяющих ее роль и место в системе правоохранительных органов.
~Методология,теор етические^основы-и—источи и новая база ис^-— следования. Исследование осуществлялось на основе принципов материалистической диалектики, с использованием исторического и логического методов, что обусловливается как объектом и предметом исследования, так и спецификой анализируемого материала,
Теоретические положения о сущности новой экономической политики и путях развития государственности в новых условиях содержатся в работах Н. Бухарина, Ф. Дзержинского, Г. Зиновьева, В. Ленина, Л. Троцкого и других руководителей партии и государства рассматриваемого периода, материалах съездов, пленумов и конференций Коммунистической партии.
Раскрытие вопросов реформы правовой системы опиралось на такие источники, как монографии, .статьи, выступления на различных конференциях и съездах ученых-юристов, представителен правоохранительных органов (А. Вышинский, А. Гойх-барг, Ф. Дзержинский, Н. Короленко, Д. Курский, Е. Пашука-нис, М. Рейснер, А. Сольц, П. Стучка, А. Трайнин, А. Эстрин и другие).
Нормативно-правовой материал почерпнут в Собрании Законов СССР (СЗ СССР), собраниях узаконения и распоряжений правительств ряда союзных республик (СУ РСФСР, СУ УССР, СУ БССР, СУ Грузинской ССР и др.), сборниках приказов Главного управления милиции НКВД РСФСР, сборниках действующих распоряжений по милиции, издававшихся в некоторых республиках Бюллетенях НКВД, статистических сборниках и др.
В научный оборот впервые вводится значительный массив документов и материалов, выявленных в центральных и местных, государственных и ведомственных архивах, эмигрантских изданиях, мемуарной литературе.
Цель исследования — установление совокупности факторов, определявших государственно-правовой статус милиции в период проведения новой экономической политики — определила постановку следующих задач исследования:
а) выявление обусловленности реформы правовой системы изменениями в экономической политике и преемственности элементов правовой системы периода «военного коммунизма»;
б) раскрытие основных концепций правоохранительной деятельности и точек 'зрения о месте милиции в системе правоохранительных органов;
в) выяснение особенностей правового регулирования организации и деятельности милиции и разграничения компетенции с другими правоохранительными органами;
г) исследование противоречивых тенденций развития демократических начал в организации и деятельности милиции.
Степень разработанности проблемы. Период новой экономической политики всегда привлекал внимание представителей различных отраслей знаний — экономистов, социологов, историков, юристов, политологов и других. В последнее время интерес к проблемам, связанным с НЭП, особенно возрос.
Общие вопросы разработки и реализации новой экономической политики, анализ основных концепций строительства социализма и связанной с этим внутрипартийной борьбы рас-
сматриваются в коллективных монографиях и сборниках статей: «История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства», «Иного не дано», «Осмыслить культ Сталина», «Драма обновления», «Право и власть», «История и сталинизм», «Квинтэссенция. Философский альманах», «Трудные вопросы истории», «Новые «кумиры» и «старые» авторитеты» и др., книгах Г. Бордюгова и В. Козлова, О. Волобуева и С. Кулешова, Л. Гордона и Э. Клопова, М. Горинова, В. Дмит-ренко, В. Наумова, В. Рябова, В. Селунской, В. Сироткина, Г. Трукана, Ю. Филиппова, Ю. Щетинова.
Общие проблемы эпохи НЭП освещаются в работах, посвященных жизнедеятельности отдельных руководителей партии и государства (книги Н. Васецкого, Д. Волкогонова, И. Горелова, Ю. Емельянова, Д. Шелестова и других), трудах западных исследователей (Л. Белади, Д. Боффа, Э. Kapp, С. Коэн, Т. Краус, Р. Такер и другие).
Обширная литература имеется по вопросам развития промышленности, транспорта, сельского хозяйства, финансов, истории кооперации в период проведения новой экономической политики.
Гораздо меньше публикаций за последние годы посвящено проблемам развития правовой системы в период проведения новой экономической политики. Некоторые общие характеристики состояния правовой жизни в 20-е гг. содержатся в работах В. Зорькина, В. Кудрявцева и Е. Лукашевой, В. Нерсесян-ца, в сборнике выступлений ученых-юристов (В. Власихип, В. Графский, В. Зорькин, И. Ледях, Г. Мальцев, Л. Мамут, В. Нерсесянц, В. Савицкий, С. Темушкин) за «круглым столом», организованным издательством «Юридическая литература».
Особый интерес представляют публикации В. Курицына, длительное время плодотворно разрабатывающего различные аспекты правовой жизни периода проведения новой экономической политики. Наиболее известными являются две книги, вышедшие с интервалом в 11 лет: «Переход к нэпу и революционная законность» (1972 г.) и «Становление социалистической законности» (1983 г.). Переход к новой экономичеикой политике повлек существенные изменения в правовой системе. Однако глубина и масштаб преобразований, реорганизации тех или иных ее элементов были разными: некоторые звенья были приведены в большее соответствие с новой экономической политикой, а другие — в значительной степени сохранили черты, свойственные периоду «военного коммунизма». Кстати, причины этого аргументированно показаны в напечатанной в № 1 журнала «Право и жизнь» за 1992 г. статье В. Курицына «Переход к нэпу и проблемы законности: новое прочтение», который пришел к выводу, что «слабость и противоречивость политических, социально-экономических и идеологических гарантий пре-6
допределили а половинчатость, непоследовательность правовых реформ и взятого в связи с переходом к нэпу курса на укрепление законности».
Б подавляющем большинстве публикаций господствующим является мнение, что с переходом к нэпу демократия развивалась по восходящей. Многие ученые это связывают непосредственно с реформой правовой системы, ликвидацией ВЧК, отказом от применения внесудебной репрессии. Апологетические оценки предпринимавшихся в правовой сфере шагов, дававшиеся в тс годы под влиянием политических побудительных мотивов, на долгое время были взяты за основу в публикациях по истории государства и права периода новой экономической политики. Одним из последних примеров является статья В. Маслова и Н. Чистякова «Деформация уголовной политики в истории Советского государства». В частности, вслед за другими авторами, они в подтверждение тезиса о демократизации и стабилизация общества (л роли в этом права, законодательства, правоохранительной деятельности) приводят данные о сокращении к середине 20-х гг. числа государственных (контрреволюционных) преступлений: с 1922 г. по 1926 г. их удельный вес в общей массе преступлений снизился в семь раз. По официальной судебной статистике, это действительно так. Но дело в том, что как раз за этот промежуток времени центр репрессии был постепенно перенесен во внесудебную сферу. Достаточно назвать несколько цифр: в 1924 г., как сообщал в Политбюро Н. Крыленко, губернские суды приговорили к высшей мере наказания 615 чел. из 65 109 осужденных, т. е. 0,9% от общего количества. По решению же ОГПУ к высшей мере наказания было приговорено 650 чел. из 9362 (6,9%), привлеченных по статьям Уголовного кодекса (г. е. без социально опасного элемента, «осуждавшегося» без ссылки на статью УК).
За последние 10—15 лет появилось большое количество публикаций по истории милиции. В вышедших в свет книгах, диссертациях не ставилось цели показать правовое положение милиции в период нэпа. Как правило, это чаще всего работы, в которых рассматриваются основные вехи истории милиции в целом в стране или в отдельных республиках, регионах. Значительная часть диссертационных исследований строится на функциональном подходе, что позволяет глубже изучить исторический опыт основных направлений деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, развитие взаимодействия милиции с различными общественными формированиями. Таким образом, диссертации посвящены важным, но все же частным, конкретным вопросам истории органов милиции, и даже в совокупности они не могут дать представления о правовом положении милиции как государственного органа.
Нет работ и по проблемам развития системы правоохранительных органов периода проведения новой экономической политики, в которых милиция рассматривалась бы как звено единого целого и таким путем раскрывался бы ее государственно-правовой статус. Все вышесказанное свидетельствует о научной новизне диссертационного исследования. Она определяется самой постановкой проблемы, предполагающей исследование государственно-правового статуса милиции в период проведения новой экономической политики как юридического феномена позволяющего составить цельную, комплексную, многофакторную характеристику правового положения милиции.
О научной новизне диссертации свидетельствует и то обстоятельство, что впервые исследуются многие вопросы, вошедшие в соответствующие разделы работы: место милиции в системе правоохранительных органов; дискуссии о ее ведомственной принадлежности; воплощение в милиции принципа социальной справедливости; формы обеспечения гласности в ее организации и деятельности; соотношение централизации и децентрализации в управлении органами милиции и др.
Немаловажно и то, что результаты исследования во многом основываются на ранее неизвестных, выявленных в архивах материалах, впервые вводимых в научный оборот. Это позволило внести коррективы в имевшиеся в литературе оценки реорганизации системы правоохранительных органов и основных концепций правоохранительной деятельности государства.
Научной новизной отличаются и выносимые на защиту положения:
— установка на ограничение глубины и масштабов введения новой экономической политики («до известных пределов») выразилась в том, что реформа правовой системы была осуществлена в пределах, позволявших в области народного хозяйства удержать «командные- высоты», используя не только (и не столько) экономические рычаги, но и методы прямого административного воздействия, в том числе и с помощью милиции;
— сложное взаимодействие потребностей экономического развития (в том числе обусловленных внешним фактором) и интересов укрепления политической власти определило формы и пределы реорганизации системы правоохранительных органов. Те звенья, которые предназначались для обеспечения государственной безопасности, сохранили все атрибуты и правомочия периода «военного коммунизма» и были укреплены. Орга-лы-охраны-общественного-порядка—и-борьбьг^ (шрестутшостью
(равно как и другие государственные органы, обеспечивавшие насущные права и интересы человека,— просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и др.) были ослаблены как путем резкого сокращения штатов, так и в результате передачи содержания милиции на местный бюджет;
— рецидивом «военного коммунизма», свидетельством слабости государственности, показателем неэффективности системы органов отраслевого управления является возложение на милицию многочисленных обязанностей по содействию другим гаркоматам и ведомствам, что занимало до 50% всего выпол-¡яемого ею объема работы;
— ни государственное право, ни конституционное законо-;ательство 20-х гг. не знало четкого деления государственных )рганов на законодательные и исполнительные, как это было 1ринято позже, в соответствии с Конституцией 1936 г. Законо-ительное оформление статуса милиции как исполнительного )ргана соответствовало понятию «вспомогательный», или «подробный орган», как это закреплялось рядом ведомственных ак-юв, что точнее отражало реальное правовое положение ми-шции;
— в результате нарушения принципа социальной справедли-юсти проблема кадров милиции обострилась до такой степени, [то последняя была не в состоянии удовлетворительно выпол-¡ять возложенные на нее обязанности. Это вело к расширению ¡мешательства других правоохранительных органов в сферу 1,еятельности милиции, к расширению области совместной с фугими правоохранительными органами компетенции мили-ши. В свою очередь, это явилось одной из основных причин шскуссий о ведомственной принадлежности милиции, попыток годчшшть ее себе со стороны Наркомата юстиции и Объеди-[е иного государственного политического управления СССР, а юзже — передачи в ведение ОГПУ СССР; '
— существенными чертами статуса милиции в рассматри-¡аемый период были децентрализация системы управления, савтономность» органов милиции различных национально-госу-шрственных образований, что стимулировало поиск путей ко-)рдинации деятельности милиции советских республик. Этот >пыт не потерял своей значимости и в современных условиях.
Теоретическая значимость исследования состоит в расшире-ши знаний о развитии одного из звеньев государственного ап-ьчрата, в изучении такого интегративного юридического инсти-■ута, как государственно-правовой статус милиции, в условиях фоведения новой экономической политики. Выводы и положе-шя, впервые вводимые в научный оборот материалы могут потужить углублению оценок истории советского государства и фава в 20-е гг. в части закономерностей и тенденций развития фавовой системы, внесению коррективов в концепцию форми-ювания административно-командной системы, способствовать тлубленной теоретической разработке разграничения компетен-ит между правоохранительными органами государства;
Практическая значимость диссертации заключается в ■ том, [то собранный и обобщенный в ней материал может использо-!аться при подготовке соответствующих нормативно-правовых
актов, регламентирующих статус милиции. Кроме того, он может быть использован в курсах истории государства и права, истории органов внутренних дел, соответствующих разделах целого ряда отраслевых дисциплин, преподаваемых в Академии МВД РФ и высших учебных заведениях системы МВД РФ (уголовное право и уголовный процесс, государственное право, управление органами внутренних дел, организация материально-технического снабжения органов и подразделений внутренних дел и др.).
Апробация исследования. Выводы и основные положения проведенного диссертационного исследования опубликованы в монографиях, учебных пособиях, статьях, методических разработках в Академии МВД РФ и ВЮЗШ МВД РФ. Материалы использовались при проведении занятий по курсу истории органов внутренних дел в Академии МВД РФ, при чтении лекций в системе служебной подготовки в ряде подразделений МВД.
Научные, педагогические работники, сотрудники органов внутренних дел могли ознакомиться с основными положениями диссертации на конференциях в Академии МВД РФ, ряде высших школ МВД РФ, институте государства и права РАН, Академии общественных наук и др., в работе которых участвовал диссертант.
На материалах диссертации подготовлена по заданию МВД лекция в помощь лекторам, пропагандистам, работникам отделов кадров «Развитие демократических начал в организации и деятельности органов внутренних дел (исторический аспект)». Ряд положений диссертации нашел воплощение при разработке комплексной программы демократизации органов внутренних дел.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы и источников. Объем диссертации 396 страниц машинописного текста, список использованной литературы и источников — на 30 страницах.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
-В о—введении_обосноваяа_актуальность темы_исследования,
охарактеризованы состояние проблемы и степень ее разработанности, определены цели и задачи исследования, показана методологическая основа и источниковая база, раскрыта научная новизна, приведены основные положения, выносимые на защиту, отмечена теоретическая и практическая значимость проведенного исследования.
Первая глава — «Переход к новой экономической политике и реформа правовой системы» — посвящена наиболее общим вопросам реформы правовой системы, обусловленной переходом к нэпу: раскрытию процесса формирования и развития правовой основы новой экономической политики, рассмотрению основных концепций правоохранительной деятельности, анализу хода и результатов реорганизации системы правоохранительных органов РСФСР.
Поиск альтернативных административным методам управления советской экономикой хозяйственных методов был непосредственно связан с отказом Коммунистической партии от догматических представлений о принципах организации социалистического планового хозяйства как хозяйства, основанного на натуральной форме обмена и распределения продукции по приказам учетно-распределительных и административно-распорядительных органов. Мыслившийся вначале лишь как замена государственного распределения товарообменом между городом и деревней, нэп разорвал отведенные для него узким рамки обмена и привел к торговле, к рынку2. Юридическое оформление нового экономического порядка стало одной из насущнейше-ских задач и велось с высокой степенью интенсивности, обусловливавшейся также и воздействием внешнего фактора.
Право отражало все противоречия нэпа с его многоуклад-ностью народного хозяйства. Вынужденное стремление соединить несочетаемые и даже антагонистические интересы обрекало право на нестабильность. Непрогнозируемые, а то и не всегда своевременно фиксировавшиеся противоречивые процессы и явления в хозяйственной жизни заставляли постоянно корректировать законодательство, причем изменения и поправки вносились со значительным запозданием и оказывались ненужными, а то и вредными. Чаще же предпочитали действовать, руководствуясь мотивами целесообразности, вопреки закону, прибегая к испытанным методам периода «военного коммунизма».
Юридическая база развития народнохозяйственной сферы основывалась на концепции сохранения «командных высот». Предоставление государственному сектору экономики существенных преимуществ, льгот и гарантий по сравнению с частным заведомо обрекало составные части единого хозяйственного комплекса на противоречия, трения, кризисы. Экономические законы пробивали себе дорогу, и казалось бы, политика должна строиться с учетом этих законов, однако чаще всего их стремились подчинить политике.
При монополии на власть разрешение любых экономических кризисов осуществлялось (часто путем принуждения, использования силы) в интересах существовавшей политической системы. Тем самым игнорировались естественные регуляторы хо-
3 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 44. С. 208.
зяйственного развития, присущие рыночной экономике. Сказывалось и то, что у руководящей партии в целом отсутствовал опыт будничной созидательной работы (требующей режима законности), зато была богатой практика революционного действия и военного приказа (что взаимосвязано с правовым нигилизмом) , которые создали особую психологию разрешения возникающих экономических проблем посредством команды и директивы.
В ходе реформы правовой системы получила юридическое оформление метаморфоза, заключавшаяся в том, что партия, выступавшая в принципе за отмирание государства, превратила его в орудие своей диктатуры. Кроме того, в праве государство как бы идентифицировалось с рабочим классом: государство выступает защитником интересов рабочего класса, а право охраняет прежде всего интересы государства. Формула — защищая интересы государства, право защищает интересы трудящихся — позволила манипулировать правовым сознанием и оправдывать репрессивные меры, исключить из области охраняемых правом общественных отношений интересы личности, соответствующим образом направляя деятельность правоохранительных органов.
При всем разнообразии концепций правоохранительной деятельности государства обращает внимание тот факт, что все они несут на себе отпечаток явления, широко распространенного в период нэпа,— правового нигилизма, проявлявшегося не только на различных уровнях партийных и государственных органов, но и в среде руководителей и сотрудников правоохранительных органов.
Широкий простор произволу и злоупотреблениям открывала ставшая главенствующей концепция правоохранительной деятельности, в основе которой лежала «теория социальной опасности личности», некритически воспринятая советским правом из социологической школы уголовного права. Объективно ее можно расценивать как компромисс с многочисленными и влиятельными сторонниками отказа от кодификации права, противниками правового регулирования вообще, поскольку она давала возможность, как и раньше, руководствоваться прежде всего «революционным правосознанием». В оправдание данной концепции ее последовательный сторонник Н. Крыленко неоднократно выступал в печати с доказательствами того, что суд и прямая, голая расправа ничем не отличаются друг от друга. -Руководитель ГПУ—ОГПУ, который в наиболее полной мере следовал в своей практической деятельности данной концепции, Ф. Дзержинский выступал за применение внесудебной репрессии в правоохранительной деятельности государства, прилагал усилия для расширения ее масштабов. Принципиальные совпадения позиций' руководителей НКЮ и ГПУ вело к тому,
что Прокуратура РСФСР выступала даже инициатором внесудебных расправ.
Большинство практических работников правоохранительных органов поддерживали высказанную Ф. Дзержинским идею, о том, что борьба с преступностью должна вестись «по методу коротких сокрушительных ударов». Данная концепция воплотилась в жизнь в виде проведения так называемых ударных кампаний (по борьбе с бандитизмом, фальшивомонетничеством, кражами, самогоноварением, взяточничеством, хулиганством и т. д.), широко практиковавшихся в рассматриваемый период.
Предрасположенность к подобным методам объясняется многими причинами: а) неудовлетворительным состоянием кадров правоохранительных органов (количественная нехватка и низкий профессионализм), б) неразработанностью научных основ борьбы с преступностью (не только криминалистической тактики и методики, но и профилактики преступлений), в) напряженной и резко изменяющейся криминогенной обстановкой в стране, г) укоренившимся убеждением широких слоев партии, руководящего звена правоохранительных органов в возможности бороться с преступностью чисто военными приемами — кавалерийским наскоком.
В конце 20-х гг. как реакция на неэффективность работы штатной государственной милиции обозначился еще один подход к организации правоохранительной деятельности, известный под названием милиционной системы. В основе концепции лежало исконное значение слова «милиция», а сводилась она к тому, чтобы до минимума сократить число кадровых работников милиции, а охрану порядка осуществлять переменным составом, комплектуемым из трудящихся в порядке общественной повинности. Милиционная повинность, как известно, не прижилась. Основная причина заключается в том, что для этого не существовало ни в экономической, ни в политической, ни в духовной сферах жизни общества и государства глубоких корней.
Для всех концепций правоохранительной деятельности государства характерно, что они проповедовали неприкрыто классовый подход, нацеливая на усиление репрессий, снижение процессуальных гарантий в отношении «нетрудовых слоев населения».
Составным элементом реформы правовой системы стала реорганизация правоохранительных органов. Выявленные документы позволяют сделать вывод, что глубина и масштаб этой реорганизации были гораздо меньшими, нежели это оценивалось в работах советских ученых. Для нее характерно гораздо более значительное сохранение черт, присущих периоду «военного коммунизма», гражданской войны, чем принято считать. Так, например, реорганизация органов государственной безопасности свелась, по существу, к переименованию ВЧК в ГПУ
с включением последнего в состав НКВД. Что же касается самого существенного — права внесудебной репрессии,— которого органы государственной .безопасности были лишены декретом от 6 февраля 1922 г., то уже 9 марта постановлением Политбюро ГПУ вновь наделялось такими полномочиями. Чуть позже это получило юридическое оформление. В дальнейшем права ГПУ — ОГПУ в области внесудебной репрессии последовательно расширялись.
Со,здание прокуратуры встретило активное противодействие со стороны как широкого круга местных руководителей, так и ряда членов Политбюро. Не сумев провалить проект создания прокуратуры в целом, не добившись от Ленина уступок в вопросе строгой централизации прокуратуры, они смогли на этапе обсуждения законопроекта исключить из него норму, предусматривавшую право прокурора опротестовывать незаконные решения местных властей в суде. А после принятия Закона о прокурорском надзоре рядом циркуляров ЦК РКП (б) прокуратура была поставлена под контроль местных властей.
В ходе судебной реформы не была реализована идея единого суда. Согласно Положению о судоустройстве РСФСР, принятому 4-й сессией ВЦИК IX созыва 3 ноября 1922 г., создавалась единая система судебных учреждений, наряду с которой предусматривалось существование специальных судов: военных трибуналов, земельных комиссий и др.
Прогрессивным моментом судебной реформы явилось то, что в результате ее возросли независимость и самостоятельность следователей, получившие прочные юридические гарантии. Вместе с тем в ходе судебной реформы были отвергнуты предложения о введении института присяжных, за губернскими судами были сохранены чрезвычайные полномочия (как писал Н. Крыленко, их создание — результат взаимодействия двух тенденций: «отрибуналить совнарсуд» и «осовнарсудить трибунал»)3, предусматривавшие возможность применения упрощенного судопроизводства.
На протяжении всего рассматриваемого периода прерогативы суда с легкостью нарушались постановлениями Политбюро и решениями местных партийных органов. Постепенно обозначилась тенденция подмены судебных органов, их отстранения от участия в решении наиболее важных вопросов. Она была реализована в сентябре 1926 г. с образованием по решению Политбюро ЦК ВКП (б) комиссии ЦК ВКП (б) по политическим (судебным) делам. В Положении о комиссии говорилось, что местные партийные и советские органы должны направлять туда обвинительные акты по всем делам, имеющим «общественно-политическое значение». До. предварительного рассмотрения дел в Политбюро, принимавшего решения на основа-
3 Крыленко Н. В. Судоустройство РСФСР,— М., 1923- С. 190. 14 ■
нии доклада комиссии, местные органы не имели права «давать никаких директив судебным и следственным органам». Вскоре был установлен порядок, согласно которому также и дела о частной амнистии рассматривались во ВЦИК. только в присутствии членов Политкомиссии.
Создание подобного органа, способного провести нужную (целесообразную) линию в карательной политике, было предопределено самой логикой формирования административно-командной системы, результатом «монополии легальности» (Г. Зиновьев) партии. В условиях крайнего политизирования всех сфер государственной и общественной жизни, закрепления классового принципа правоохранительной деятельности, интенсивности, многообразия и противоречивости политических процессов, вызванных именно обстановкой нэпа, важно было карательную политику привести в соответствие с политической конъюнктурой. По сути дела, как в значительной степени советские органы превратились в аппарат, оформляющий партийные решения, так и суды по наиболее важным делам становились орудием, легализующим решения партийного аппарата. В конечном счете это было логическим завершением воплощения принципа соединения властей.
Нисколько не умаляя значения осуществленной с переходом к новой экономической политике реорганизации системы правоохранительных органов, нельзя не отметить, что она проводилась со значительными отступлениями от намечавшихся проектов в силу мощного противодействия наиболее радикальным предложениям по отказу от правового режима периода гражданской войны. Некоторые реформы не состоялись или вылились в псевдореформы.
В ходе реорганизации системы правоохранительных органов выдвигались предложения, реализация которых могла бы действительно способствовать утверждению лозунга укрепления правопорядка и законности. Много интересных идей высказывалось и в отношении милиции. Однако, как будет показано, реформа милиции приобрела неожиданные формы и направление.
Хотя по пути демократизации был сделан крупный шаг, система правоохранительных органов сохранила многие черты, свойственные периоду «военного коммунизма». Такое состояние позволяло использовать ее как для поддержания, так и для подавления демократических процессов. В том случае, если бы политическая система в целом развивалась в соответствии с идеями и духом новой экономической политики, система правоохранительных органов была бы в состоянии влиться в этот процесс, модернизируясь в соответствии с его запросами.
Во второй главе — «Правовое регулирование организации и деятельности милиции» — рассматриваются конституционно-правовые основы строительства милиции, анализируются обще-
союзное и республиканское законодательство, а также ведомственные акты, регламентировавшие статус милиции.
Для развития милиции как одного из звеньев государственного аппарата важное значение имели конституционные положения, регламентирующие общие принципы построения системы органов государства, основы взаимоотношений центра и мест, распределение компетенции между федеральными органами и органами национально-государственных образований. Некоторые вопросы строительства милиции разрешались посредством прямого применения ряда конституционных норм.
Высокая степень обобщения, свойственная конституционному законодательству, по общему правилу исключала возможность прямой фиксации в конституциях республик норм, непосредственно устанавливающих правовое положение органов милиции. Исключением был Основной Закон Азербайджанской ССР 1921 г., достаточно полно определивший статус НКВД и его органов на местах — отделов управления исполкомов, в состав которых входила милиция.
Вместе с тем, закрепляя наиболее важные, принципиальные моменты государственного устройства, конституционное законодательство установило «автономность» народных комиссариатов внутренних дел (и милиции как одного из их структурных звеньев) советских республик и отнесло правовое регулирование отношений в этой сфере к компетенции республик. Совокупность имевшихся у них правомочий в области руководства органами милиции республики рассматривали как важный признак, необходимый атрибут их самостоятельности, .обнаруживая стремление к расширению прав и болезненно реагируя на действительные или кажущиеся попытки ущемления их компетенции в данной области.
Объективный процесс складывания единого правового пространства, выражаясь современным языком, требовал разумного компромисса, постепенности и осторожности в разрешении проблемы перераспределения компетенции в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, подводил к отысканию путей достижения общего организующего начала. Конституционное законодательство тех лет могло это обеспечить, и как представляется, опыт этот не потерял актуальности и в современных условиях.
На протяжении всего рассматриваемого периода непосредственно на конституционное законодательство опиралась практика привлечения на работу в милицию старых специалистов. Лишенные избирательных прав согласно п. «д» ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г., п. «д» ст. 69 Конституции РСФСР 1925 г., «служащие и агенты бывшей полиции, отдельного корпуса жандармов и охранных отделений... лица, руководившие деятельностью полиции, жандармерии и карательных органов», не могли работать в милиции. Предусмотренные текущим зако-
нодательством, приказами и инструкциями НКВД исключения из общего правила требовали для решения вопроса о привлечении бывших служащих полиции в милицию соблюдения следующих условий: а) доказанная непричастность кандидата к политическому сыску до революции, б) его лояльность к советской власти, в) его незаменимость как специалиста для данного органа милиции.
На выявление и устранение из рядов милиции бывших полицейских были ориентированы проводившиеся в 20-е гг. чистки милиции. В результате доля старых специалистов в милиции была ничтожной: в середине 20-х гг. их численность не превышала 2% всего личного состава. Таким образом, до крайности политизированная практика привлечения в милицию старых специалистов становилась одним из серьезных препятствий улучшения качественного состава кадров милиции.
Основным нормативно-правовым актом, определявшим статус милиции, было утвержденное декретом ВЦИК от 10 июня 1920 г. Положение о Рабоче-крестьянской милиции, действовавшее на протяжении всего рассматриваемого периода. То обстоятельство, что оно разрабатывалось и было принято еще в условиях гражданской войны, наложило отпечаток и на юридическое оформление статуса милиции. Она определялась как вооруженный исполнительный орган, вооруженная часть особого назначения. В милиции была введена воинская дисциплина, на нее распространялись «уставы и постановления, принятые Красной Армией», так же как и РККА, милиция находилась на централизованном государственном обеспечении.
В таком же виде статус милиции был зафиксирован в первом Положении о НКВД, утвержденном постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 г.: она рассматривалась как исполнительный орган и сохранялась ее военизация, причем она даже усугубилась, так как закреплялась возможность объявления мобилизации в милицию.
Исполнительный характер милиции наиболее ярко выражался в возложении на нее следующих обязанностей: проводить в жизнь мероприятия, вытекающие из функций, возложенных на НКВД, а также содействовать органам «всех ведомств при проведении последними в жизнь возложенных на них заданий».
Возложение на милицию обязанности содействовать всем ведомствам отражало слабость государственного аппарата, сохранение местнических тенденций, являлось свидетельством наличия приемов государственного управления, присущих «военному коммунизму», когда главенствующее значение отводилось методам принуждения. В известной мере через этот канал осуществлялось то государственное регулирование нэпа, которое позволяло не выпускать развитие капиталистических отношений из известных рамок и обеспечивать неизменность политической системы.
2 Зак. 274
17
Положение о НКВД РСФСР 1927 г. не внесло сколько-нибудь существенных коррективов в государственно-правовой статус милиции. В 1927 г. на основании действовавшего Положения о милиции 1920 г., вследствие осложнения внутриполитической и международной обстановки Президиум ВЦИК принял постановление, предусматривавшее постепенный перевод рядового и младшего начальствующего состава милиции на казарменное положение, т. е. был сделан шаг к ее военизации.
Непосредственное воздействие на статус милиции как государственного органа, призванного бороться с преступностью и обеспечивать общественный порядок, имели правовые акты, предоставлявшие органам государственной безопасности право внесудебной репрессии. Ежегодно, начиная с 1922 г., в нарушение решений IX съезда Советов, на протяжении всего рассматриваемого периода ' принимались нормативные акты подобного рода. Вот краткое перечисление только тех, которые не относились к сфере «борьбы с контрреволюцией». Декретом ВЦИК 16 октября 1922 г. ГПУ было предоставлено право внесудебной расправы вплоть до расстрела в отношении лиц, взятых с поличным при бандитских налетах и вооруженных ограблениях. Дважды судимых за бандитизм, фальшивомонетничество, при-тоносодержательство, хулиганство, кражу, подделку документов и ряд других общеуголовных преступлений можно было заключать в лагерь на срок до трех лет по признаку социальной опасности, без совершения конкретного преступления.
Согласно постановлению ЦИК СССР от 17 ноября 1923 г. категория «социально опасных элементов», которые могли помещаться в концлагерь, расширялась. К ним были отнесены: не имеющие определенных занятий, торговцы наркотиками, спиртом, драгоценными металлами и т. п., профессиональные контрабандисты, не зарегистрированные посредники в торговле и подрядах, спекулянты «черной» биржи.
В марте 1924 г. ЦИК СССР ввел новые признаки социальной опасности, в том числе подозрение (выделено мною.— А. М.) в контрабанде, фальшивомонетничестве «при отсутствии достаточных оснований для направления дел о них в судебном порядке», а также наличие в прошлом «не менее двух обвинительных приговоров или четырех приводов по подозрению (выделено мною.— А. М.) в имущественных преступлениях или посягательствах против личности и ее достоинства...».
В 1925 г. ОГПУ было предоставлено право запрещать социально опасным лицам по отбытии срока наказания проживать в определенных местностях, а также высылать за спекуляцию предметами широкого потребления.
В 1926 г. было разрешено при вынесении «приговора» указывать о запрещении по отбытии наказания обратного въезда в Москву и Московскую губернию. 18
С 1927 г. внесудебная репрессия стала применяться за халатность, непринятие мер охраны и противопожарных мер, приведшее к тяжелым последствиям.
В 1928 г. внесудебная расправа была распространена на конокрадов, нищих, бродяг, хулиганов в промышленных центрах.
В 1929 г. принято решение о ссылке «особо злостных преступников и неисправимых рецидивистов через Особое совещание при коллегии ОГПУ по отбытии этими лицами лишения свободы без освобождения их из-под стражи».
В больших масштабах внесудебная расправа применялась по расплывчатому признаку «социальной опасности» без совершения конкретного противоправного деяния, из года в год органы ГПУ — ОГПУ расширяли внесудебные репрессии за общеуголовные преступления. Тем самым органы государственной безопасности вторгались в область, отнесенную к компетенции милиции. Постепенно все шире стала применяться практика изъятия из милиции дел (оперативных и уголовных) по наиболее серьезным преступлениям. Усилия милиции концентрировались на раскрытии и расследовании малозначительных преступлений. Как справедливо отмечалось руководством милиции, это вело к ее дальнейшей деградации, лишало возможности повышать квалификацию, развивать оперативно-служебное мастерство работников.
Весьма интенсивным было ведомственное нормотворчество. Наиболее распространенными нормативными актами были приказы и циркуляры, которых издавалось в начале 20-х гг. ежедневно в среднем по 3—4.
Ведомственные акты конкретизировали текущее законодательство, по своему характеру и порядку принятия они могли своевременно реагировать на те или иные изменения обстановки в стране, учитывать тенденции развития криминогенной обстановки. В них с большей определенностью раскрывались те или иные аспекты правового положения милиции, отражались изменения в ее организации и деятельности в связи с переходом к новой экономической политике.
Приказы и. циркуляры НКВД РСФСР требовали отказаться от применения в новых, условиях методов борьбы с преступ-■ ностью, практиковавшихся прежде (массовые аресты, задержания, обыски, облавы и т. д.). Наиболее полно, пожалуй, отражали перестройку милиции в соответствии с новой экономической политикой правовые акты, регламентировавшие создание и деятельность ведомственной милиции. Принятые НКВД РСФСР в начале 1925 г. Положение о ведомственной милиции и Инструкция о порядке проведения его в жизнь устанавливали, что ведомственная милиция осуществляет охрану имущества не только государственных, но и частных предприятий, в том числе: 1) концессий, 2) акционерных обществ (паевых товари-
2* 19
ществ), 3) промысловых кооперативных объединений и потребительских кооперативных обществ, 4) частных горно-промышленных предприятий по добыче драгоценных ископаемых, 5) предприятий, сданных в аренду частным лицам, если они признавались «имеющими государственное значение». Запрещалось брать под охрану «обслуживание личных имущественных интересов отдельных граждан».
При всем различии в строительстве ведомственной и общей милиции существовали принципиально важные совпадения: ведомственная милиция рассматривалась в качестве исполнительного, подсобного органа администрации охраняемых объектов. В Положении о ведомственной милиции было зафиксировано, что она обязана «выполнять все распоряжения и требования администрации указанных учреждений и предприятий, а также руководящих деятельностью таковых учреждений и предприятий высших органов и подлежащих органов надзора за деятельностью тех же учреждений и предприятий».
Республиканское законодательство, как уже отмечалось, не отражало в должной мере обстановку нэпа. Попытки внесения вызываемых объективными потребностями коррективов в статус милиции ведомственным нормотворчеством приводили к коллизии правовых актов. Так, подписанный Ф. Дзержинским 10 апреля 1922 г. приказ о повышении уровня централизации руководства уголовным розыском за счет выделения его из состава милиции и подчинения непосредственно наркому внутренних дел был отменен Президиумом ВЦИК по поручению 2-й сессии ВЦИК X созыва «как противоречащий Положению о народном комиссариате внутренних дел РСФСР». В работе рассматриваются и другие примеры несоответствия ведомственных актов законодательству.
Особого рассмотрения заслуживает группа ведомственных правовых актов, возлагавших на милицию многочисленные обязанности по оказанию содействия различным наркоматам и ведомствам. В соответствии с ними милиция обязывалась оказывать помощь в обеспечении топливом железных дорог; содействовать другим органам в области соблюдения санитарных правил; бороться со снежными заносами на путях сообщения; оказывать помощь в проведении мобилизации в армию; содействовать налоговой инспекции; участвовать во взимании продовольственного налога; выступать в роли судебных исполнителей; взыскивать недоимки по окладному страхованию; разносить повестки в суд, прокуратуру, органы следствия и дознания; выдавать удостоверения о бедности по делам несудебного характера; помогать лесникам и лесным объездчикам и т. д. Кроме того, как признавалось в циркуляре НКВД РСФСР от 31 мая 1927 г., органы милиции на местах «переобременены несвойственными их основному назначению обязанностями», 20
налагаемыми местными органами власти сверх возложенных законами и ведомственными актами НКВД РСФСР.
В результате, по разным оценкам, от 45% до 50% (а в ряде случаев до 80%) всего объема проводимой милицией работы не относилось непосредственно к охране общественного порядка, борьбе с преступностью, обеспечению общественной безопасности. Это стало возможным вследствие закрепления статуса милиции как исполнительного (подсобного, вспомогательного) органа центральной и местной власти, других наркоматов и ведомств.
Термин «исполнительный орган» ■ по отношению к милиции употреблялся не для характеристики ее как исполнительного органа государства (ни теория, ни законодательство тех лет не знали деления органов государства на законодательные, исполнительные и т. д.) в отличие от органа власти или судебного органа, а именно как вспомогательного органа, призванного содействовать другим государственным органам в осуществлении возложенных на них задач. Именно таким был реальный статус органов милиции. В от некоторые из оценок, прозвучавших на втором Всероссийском съезде административных работников (апрель 1928 г.): милиция — придаток следователя; милиция— отхожий промысел; милиция—технический исполнитель; «мы направляем милицию как раз в такие области работы, где больше всего возбуждается недовольство крестьян»; милиция — карусель, на которой катаются все, кому не лень; «в деле управления страны самостоятельной политической роли милиция не играет».
Злоупотребления местных властей (административный нажим и произвол, незаконные обложения и повинности, искажение политики наложения штрафов, перегибы при взимании налогов и сборов, незаконные аресты и репрессии и т. п.), послужившие причиной принятия 3-м съездом Советов СССР в мае 1925 г. постановления «О твердом проведении революционной законности», чаще всего производились «руками милиции», чему способствовало закрепление ее правового положения как исполнительного, вспомогательного, подсобного органа.
Неопределенность государственно-правового статуса милиции ярко отражена в нормативных актах некоторых автономных республик, установивших се подчиненность по разным вопросам: соответствующим исполкомам, вышестоящим органам милиции, прокурорскому надзору, военному командованию.
Подобная ситуация таила опасность серьезных внутренних коллизий, создавала почву для попыток подчинить милицию своему влиянию и ослабить воздействие других субъектов, в крайних формах это выражалось в требовании передать ее в ведение того или иного наркомата•или ведомства.
Третья глава — «Место милиции в системе правоохранительных органов» — начинается с рассмотрения вопроса об имев-
ших место в 20-е гг. дискуссиях о ведомственной принадлежности милиции. Побудительным мотивом для их развертывания стала именно неопределенность правового положения милиции.
Начало дискуссии положила статья секретаря Президиума ВЦИК Т. Сапронова в журнале «Власть Советов», предложившего изъять из ведения НКВД РСФСР вопросы советского строительства и передать их президиумам соответствующих исполкомов. В связи с этим встал вопрос о судьбе Наркомата внутренних дел и входящих в него звеньев, в том числе милиции. Проблема была настолько серьезной, что были созданы комиссии ЦК РКП (б) и ЦКК для ее изучения и внесения предложений. ■
После целой серии консультаций, запросов мнений заинтересованных сторон и мест большинство участников обсуждения склонились к выводу о целесообразности ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик и объединения милиции с ОГПУ.
На протяжении нескольких лет вели дискуссию на страницах «Еженедельника советской юстиции» и «Административного вестника» оппонирующие стороны — НКЮ и НКВД — по вопросу о создании так называемой судебной милиции. По мнению инициаторов дискуссии, судебных и прокурорских работников, в целях ликвидации очевидных существенных недостатков в области борьбы с преступностью необходимо создать единый орган расследования посредством объединения следственного аппарата НКЮ и уголовного розыска НКВД, подчинив его Наркомату юстиции РСФСР. Сторонники создания судебной милиции полагали, что тем самым удастся повысить качественный уровень кадров, упростить громоздкий уголовный процесс, удешевить аппарат, повысить качество расследования.
Представители НКВД показывали зыбкость аргументов в пользу создания судебной милиции, предостерегали о возможных отрицательных последствиях подобной реорганизации, высказывали почти единодушное мнение о том, что если уж создавать единый аппарат расследования преступлений, то он должен находиться в ведении Наркомата внутренних дел. Одним из доводов было то, что вся работа, относящаяся к расследованию преступления (гласная и негласная), должна быть сосредоточена в одном органе. «Невозможность разделения между различными органами негласной работы, регистрационной и активно-операционной деятельности угрозыска от работы по оформлению данных этого негласного расследования нам кажется совершенно очевидной».
В связи с обострением международной обстановки в 1927 г. начали высказываться идеи об углублении военизации милиции, крайние выражения которых своводились чуть ли не к включению милиции в состав армии. Дело не ограничилось обменов мнениями. Во второй половине 20-х гг. были предприня-22
ты практические шаги в этом направлении: организация в воинских частях курсов по подготовке сельских милиционеров, введение по военному образцу института запаса милиции и проведение с ним летних лагерных сборов и т. д.
В ходе дискуссии выдвигались и другие соображения, например, объединить милицию с тюремным ведомством и др. Как справедливо отмечали некоторые участники обмена мнениями, в основе дискуссии лежала неопределенность статуса милиции, нечеткость юридического оформления ее правового положения, неурегулированность взаимоотношений с другими правоохранительными органами: НКЮ и ОГПУ.
Наиболее тесное взаимодействие милиции и органов Народного комиссариата юстиции сложилось в области предварительного расследования преступлений. После введения в органах юстиции института единоличных следователей в октябре 1921 г. и ликвидации следственно-розыскной милиции в компетенции милиции и уголовного розыска сохранилась только такая форма предварительного расследования преступлений, как дознание. Основы взаимодействия милиции и органов НКЮ были определены в подписанном в январе 1922 г. Д. Курским циркуляре, гласившем, что «милиция и уголовный розыск являются органами подсобными (выделено мною.— А. М.), которым народные следователи, производя следствие, могут поручать исполнение лишь отдельных действий, направленных к раскрытию преступлений, облекая свои поручения, по общему правилу, в письменную форму». Данная формула оставалась неизменной па протяжении всего рассматриваемого периода.
Важное значение для налаживания взаимодействия органов НКЮ'и милиции имело принятие 3-й сессией ВЦИК IX созыва 25 мая 1922 г. Уголовно-процессуального кодекса, определившего круг преступлений, по которым обязательно должно было производиться следствие. Глава VIII УПК РСФСР о порядке производства дознаний была объявлена приказом Главного управления милиции НКВД РСФСР «для неуклонного руководства».
Взаимоотношения между органами юстиции и милицией конкретизировались в ведомственных актах. Так, например, согласованная с Наркомюстом и введенная в действие в 1923 г. Инструкция о деятельности учреждений уголовного розыска отграничивала негласное расследование или розыск как основное средство предупреждения и пресечения преступлений от дознания, в котором уголовный розыск выступал как «подсобный орган следствия и суда», раскрывала полномочия следователя и прокурора по надзору за дознанием.
Уголовно-процессуальное законодательство в рассматриваемый период развивалось в направлении повышения роли дознания как самостоятельной формы расследования преступлений, стирания граней между дознанием н предварительным следст-
вием. В связи с этим из года в год возрастал объем проводившейся милицией работы в данной сфере деятельности. Квалификация же сотрудников милиции, уровень их общей и специальной подготовки не позволяли надеяться на качественное осуществление ими обязанностей по расследованию преступлений. Не случайно поэтому, что в организации взаимодействия органов юстиции и милиции начал все отчетливее проявляться оттенок покровительства первых над вторыми с признаками перерастания взаимодействия в руководство милицией со стороны органов Наркомюста. Дискуссия о создании судебной милиции явилась отражением этого.
Еще более усилило данную тенденцию изменение процессуального положения народного следователя, на которого закон возложил обязанность осуществлять надзор за ведением дознания, т. е. наделил следователей, с которыми преимущественно и приходилось взаимодействовать работникам милиции в ходе расследования преступлений, прокурорскими функциями.
Взаимодействие милиции и органов Наркомюста не ограничивалось согласованием действий в ходе непосредственной работы по раскрытию и расследованию преступлений. Стремление к расширению связей, контактов демонстрировали обе стороны, что благотворно сказывалось на развитии форм взаимодействия. Одной из них был обмен информацией на всех уровнях систем.
Распространенной организационной формой взаимодействия органов расследования НКВД и НКЮ в 20-е гг. были проводившиеся под руководством прокуроров губерний, областей, районов совещания по борьбе с преступностью. На них решались вопросы, требовавшие согласования и комплексных мер, вскрывались сложные проблемы борьбы с преступностью, вырабатывались конкретные рекомендации по повышению качества расследования.
На регулярных совещаниях работников местных административных органов с участием представителей органов ОГПУ и прокуратуры также обсуждались вопросы лучшей организации взаимодействия правоохранительных органов.
Одной из наиболее развитых форм взаимодействия органов Народного комиссариата юстиции и НКВД было совместное нормотворчество. По наиболее важным вопросам деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью (прежде всего в области расследования преступлений) разрабатывались и принимались совместные нормативные акты (циркуляры, инструкции, приказы, указания и др.). Взаимодействие в данной области проявлялось в виде взаимного рецензирования проектов нормативных актов, совместного обсуждения проектов УПК, вносимых в законодательство изменений и дополнений. 24
Во второй половине 20-х гг. широкое развитие получила такая форма взаимодействия, как совместные обследования органов милиции руководящими работниками Наркомата внутренних дел РСФСР и Наркомата юстиции РСФСР.
Тесный контакт поддерживался между милицией и органами государственной безопасности. Необходимость организации взаимодействия этих государственных органов обусловливалась не только тем, что нередко общеуголовная преступность смыкалась с контрреволюцией, но и тем, что, по сути дела, только они обладали правом осуществления оперативно-розыскной деятельности в целях предупреждения, пресечения, раскрытия преступлений и розыска скрывшихся преступников. Но необходимое и объективно обусловленное взаимодействие милиции и органов государственной безопасности в силу ряда причин приобрело черты, свидетельствующие о тенденции подчинения, поглощения милиции ОГПУ.
Взявшие на себя во время гражданской войны обязанность борьбы с общеуголовной преступностью, что объяснялось не только особыми обстоятельствами, но и слабостью переживающих период становления аппаратов уголовного розыска, органы государственной безопасности определили стратегическую линию: по мере укрепления милиции передавать.в ее ведение борьбу со спекуляцией, должностными, хозяйственными и другими преступлениями.
Однако с переходом к новой экономической политике эти намерения не были реализованы. Более того, ОГПУ путем применения внесудебной репрессии все шире вторгалось в сферу компетенции милиции. Уже в начале 20-х гг. обозначились признаки, свидетельствующие о тенденции подчинить органы милиции ВЧК. Совмещение Ф. Дзержинским постов председателя ВЧК—ГПУ и Наркома внутренних дел играло в данном случае роль способствующего реализации такой тенденции фактора. Так, после назначения его в апреле 1921 г. одновременно и Наркомом путей сообщения в целях усиления борьбы с преступностью на транспорте было осуществлено организационное объединение транспортных ЧК и уголовного розыска, с подчинением последнего ЧК.
Оттенок старшинства, покровительства со стороны ГПУ— ОГПУ наличествовал и при взаимодействии в борьбе с хозяйственными, должностными преступлениями, бандитизмом, фальшивомонетничеством и другими преступлениями.
В ходе подготовительной работы по ликвидации НКВД выяснилось, что большинство причастных к ней склоняется к мысли о передаче милиции в ведение ОГПУ. Включение угрозыска на правах отдела в ОГПУ, что позволило бы создать «мощный аппарат борьбы со всякого рода преступностью», приветствовал Ф. Дзержинский. На окончательное разрешение вопрос был вынесен в Политбюро ЦК РКП (б). На его засе-
Дании 17 апреля 1924 г. это предложение было отклонено «по конституционным соображениям (т. Сталин) и по существу (т. Калинин)». Тем не менее, ОГПУ продолжало проводить линию на подчинение себе милиции.
Президиум ЦИК СССР 9 мая 1924 г. утвердил представленный ОГПУ проект постановления о расширении прав последнего в целях борьбы с бандитизмом. В числе прочих мер оно предусматривало подчинение милиции и уголовного розыска органам ОГПУ в местностях, объявленных неблагополучными по бандитизму. В направленном вскоре ОГПУ в свои подчиненные органы циркуляре указанное постановление толковалось расширительно, указывалось, что милиция и угрозыск переходят под оперативное руководство повсеместно. В результате на местах начали предпринимать шаги к сращиванию милиции и органов госбезопасности. В Уральной области, Пскове, Тюмени это было сделано посредством возложения на начальника губотдела ОГПУ одновременно обязанностей начальника административного отдела (начальника милиции) губернского исполкома. На съезде наркомов внутренних дел (июнь 1924 г.) говорилось по этому поводу: «Милиция выполняет там подсобную роль... такой начальник адмотдела подчиняет милицию и угрозыск задачам своего отдела ГПУ».
Хотя в данном конкретном случае, благодаря твердой позиции НКВД, претензии ОГПУ на расширение своих прав по руководству милицией были признаны несостоятельными, оно не прекращало подобных попыток и использовало любой повод для вторжения в сферу деятельности милиции. В результате Наркомат внутренних дел РСФСР в своем отчете за 1927 г. был вынужден констатировать «ненормальность взаимоотношений с ОГПУ», причиной которой была прежде всего неурегулированность разграничения функций в области борьбы с преступностью.
Милиция имела один объект воздействия с органами юстиции и государственной безопасности — преступность. Для осуществления возложенных на нее обязанностей по борьбе с преступностью она использовала одинаковые с названными органами формы и методы деятельности. Однако и здесь со ссылкой на меньшую значимость и важность выполняемой милицией работы (или только подразумевая это) милиция была поставлена в положение своего рода «подмастерья», которому нельзя доверять весь набор инструментов. Так, милиция и уголовный розыск были лишены многих возможностей по сравнению с органами Народного комиссариата юстиции в области предварительного расследования преступлений, а по сравнению с органами ОГПУ — еще и в области оперативно-розыскной. деятельности.
Объективных критериев для разграничения компетенции между ними ни по объекту, ни по формам и методам деятель-
ности не было предложено. Отсутствие сколько-нибудь ясных перспектив развития общества лишало возможности выработки прогноза развития правоохранительной системы в целом и отдельных ее составляющих. Все это создавало ситуацию, при которой неизбежно должны были возникать и возникали трения между органами, ведущими борьбу с преступностью, во взаимоотношениях в сфере общей (совместной) компетенции. Область эта, как было показано, в рассматриваемый период расширялась. И чем шире становилась она, тем яснее осознавалась все большим кругом лиц ненормальность сложившегося положения, тем активнее велась дискуссия по поводу ведомственной принадлежности «вспомогательного» с точки зрения Наркомюста и ОГПУ органа — милиции.
Видеть в стремлении этих государственных органов добиться передачи милиции в свое ведение только узковедомственные своекорыстные интересы было бы несправедливо. Очевидно, что они данную меру представляли как самый реальный, правильный, целесообразный выход из положения, выход, способный привести к действительному повышению эффективности борьбы с преступностью. Этим, видимо, объясняется, что формы взаимодействия между данными органами и милицией все более приобретали черты «покровительства» с их стороны, обозначилось стремление организационно «привязать» милицию к себе (оперативное руководство со стороны ОГПУ, руководство процессуальной деятельностью со стороны народных следователей).
Четвертая глава — «Реализация обусловленных обстановкой НЭПа демократических начал в организации и деятельности милиции». Переход к новой экономической политике был связан с ликвидацией вызванной обстановкой гражданской войны чрезмерной централизации в сфере государственного управления, преодолением проводимого в условиях «военного коммунизма» курса на уравнительность в вознаграждении за труд, созданием условий для реального участия широких слоев населения в делах общества и государства, для чего необходимо было обеспечить реализацию принципа гласности.
Отыскание правильного соотношения между степенью централизации и децентрализации управления органами милиции было одной из серьезных проблем, разрешение которой отражало процессы более высокого уровня. Как и в любой системе управления, она имела два среза. По вертикали это предполагало распределение полномочий между нижестоящими и вышестоящими органами, по горизонтали — сводилось к разделению компетенции между равными по уровню субъектами. В свою очередь, каждый из них можно рассматривать в двух плоскостях. Для первого это разделение полномочий: а) одноименных органов национально-государственных образований, б) соподчиненных органов административно-территориальных
единиц. Для второго: а) распределение сходных, пересекающихся функций между различными отраслевыми органами государственного управления (например, расследование по уголовным делам, о чем уже шла речь), б) разделение их внутри одной системы между структурными звеньями (например, между общей милицией и уголовным розыском).
Проблема распределения полномочий по вертикали частично уже затрагивалась в связи с рассмотрением конституционно-правовых основ строительства милиции. Согласно Основному Закону наркоматы внутренних дел автономных республик, входящих в РСФСР, были «автономны в своих действиях» и не подчинялись НКВД РСФСР.
Законодательно закрепленные основы взаимоотношений автономий с центром устраивали в целом стороны, а попытки их изменения в направлении большей централизации, что обозначилось с середины 20-х гг., воспринимались автономными республиками как ущемление конституционных прав. Достаточно привести такой пример. Автономные республики внесли протест на пп. 11 и 13 Общего положения о наркоматах РСФСР 1925 г. По их мнению, ст. 11 предоставляла ВЦИК, Президиуму ВЦИК и СНК РСФСР право устанавливать взаимоотношения между необъединенными наркоматами РСФСР и одноименными наркоматами автономных республик (к их числу относились и наркоматы внутренних дел), а ст. 13 предоставляла полномочия ВЦИК и его Президиуму издавать постановления о взаимоотношениях этих наркоматов. В протесте говорилось, что эти установления противоречат Конституции «и сводят на нет автономию национальных республик, входящих в РСФСР».
Чтобы разобраться, какие обстоятельства учитывались при сохранении «автономности» наркоматов внутренних дел республик, следует рассмотреть, какие обязанности возлагались на органы внутренних дел. По положению о НКВД 1922 г. он продолжал выполнять ряд функций, связанных с советским строительством, в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК- Естественно, что в условиях страны, где многие нации и народности ко времени Октябрьской революции находились на стадии феодализма или даже общинно-родового развития, учет национальных и местных особенностей в этой сфере деятельности был жизненно важен. Централизация руководства в данной области справедливо воспринималась бы как диктат центра, и вред ее был очевиден.
Сама природа объекта управления не требовала централизации руководства в масштабах всей страны в таких областях, как коммунальное хозяйство, запись актов гражданского состояния. Ясно было, что проблема пленных и беженцев, которой также занимались наркоматы внутренних дел, была близка к разрешению. Следовательно, выполнявшиеся органами внут-28
ренннх дел функции, непосредственно не связанные с обеспеченней правопорядка и законности, по своему характеру не требовали централизации управления в общегосударственном масштабе. Другое дело — сфера охраны общественного порядка, борьбы с преступностью.
Об отрицательных последствиях разобщенности здесь усилий республик свидетельствуют многие документы тех лет. Состоявшееся в конце 1922 г. совещание наркомов внутренних дел автономных республик и заведующих губернскими и областными отделами управления приняло резолюцию: «Признать, что наибольшая возможная централизация руководства уголовно-розыскным аппаратом является главным залогом его успешной деятельности». Централизация должна выражаться в предоставлении отделу уголовного розыска НКВД РСФСР «веек полноты руководства в областях: а) организация по одному общему типу местных аппаратов, б) направление их деятельности, в) укомплектование ответственного личного состава». В материалах к съезду наркомов внутренних дел Центро-розыск в апреле 1924 г. отмечал, что «для усиления борьбы с преступностью в Союзе Советских Социалистических республик необходима более тесная связь в системе уголовного ро-. зыска... Условия жизни требуют срочного оформления договоров между отделом уголовного розыска НКВД РСФСР и угрозысками автономных и союзных республик, в основе которых должно быть объединение деятельности под общим руководством, при взаимном содействии, единой структуре и технике работ».
Во исполнение решений съезда Наркомат внутренних дел РСФСР разработал и разослал в автономные республики проект такого договора. В некоторых республиках (Бурят-Монгольская, Якутская) оп был утвержден высшими органами государственной власти, а в.ряде республик вызвал резко отрицательную оценку, как стремление «центральных органов РСФСР подчинить себе самостоятельные наркоматы автономных республик и проложить путь к их ликвидации...».
Такая позиция противников централизации управления аппаратами уголовного розыска объясняется тем, что в силу своей некомпетентности они не дифференцировали наркоматы внутренних дел по функциям, исполнявшимся различными структурными звеньями, не видели разницы между задачами, возложенными на общую милицию и уголовный розыск, между формами и методами нх работы. Представители тех же республик, знакомые с проблемами правоохранительной деятельности, выступали сторонниками создания некоего организующего центра борьбы с преступностью. Однако на протяжении рассматриваемого периода этот вопрос так и не был окончательно решен. В Инструкции о работе органов уголовного розыска, утвержденной 28 марта 1928 г., содержалась специаль-
ная норма, устанавливавшая порядок сношения угрозыска РСФСР с органами уголовного розыска других союзных республик. Она предусматривала, что они сносятся «через их ведомственные республиканские центры» и только в нетерпящих отлагательства случаях могли устанавливаться непосредственные контакты.
Не менее сложные проблемы возникали и при распределении прав между центром и административно-территориальными единицами. В печати отмечалось, что они требуют «длительной научной и практической разработки», регламентация взаимоотношений местных органов и Главмилиции является делом очень трудным. «С одной стороны, не может и не должна быть нарушена самая тесная связь милиции с органами управления на местах, коим милиция должна быть подчинена в порядке выполнения всех заданий местных органов власти, а с другой стороны, это приводит к неизбежному вмешательству последних во внутреннее устройство и технику работы милиции, отчего получается отрицательный результат».
Ближайшие события заставили отказаться от начавшихся попыток теоретического разрешения проблемы централизации руководства милицией, рационального распределения полномочий по управлению ею между вышестоящими и нижестоящими органами. Перевод содержания милиции на местный бюджет, означавший «тотальную муниципализацию», имел прямым следствием и деформацию отношений центра и мест по руководству милицией.
Проявлялось это в самых разных формах: игнорирование тех или иных указаний НКВД РСФСР, кадровые перестановки без согласования с вышестоящими органами милиции, произвольные изменения организационной структуры органов милиции. Такие вольности местных властей стали возможными не в последнюю очередь потому, что милиция получила статус исполнительного, вспомогательного органа.
Достаточно непростым оказался вопрос распределения милицейских функций внутри самой системы. При всех положительных сторонах специализации управленческих структур на выполнении конкретных обязанностей это таило в себе опасность другого рода: разобщенность действий различных служб и подразделений, утрата единства целей и задач, «внутриведомственной ведомственности». Особенно болезненно это ощущалось на низовом уровне, в исполнительском звене. В крайних формах данная ситуация имелась в ряде мест в начале рассматриваемого периода. Так, например, в Петроградской губернии оказались почти полностью независимыми друг от друга и не направляемыми из одного центра: городская милиция, розыскная милиция, промышленная милиция, сельско-город-ская милиция, «что в итоге создавало параллелизм в работе, бесконечность междуведомственных трений, отражавшихся бо-
лезненно на местах, выражавшихся в форме бюрократизма, волокиты и т. д.». Выход из положения, по мнению съезда начальников управлений милиции Петроградской губернии, был единственный: централизация руководства всеми названными видами милиции по горизонтали — на губернском уровне.
В общем же в рассматриваемый период разрешение проблемы централизации руководства внутри системы сводилось к разграничению полномочий между общей милицией и уголовным розыском в области борьбы с преступностью. Это разграничение строилось на следующих основаниях: производство всех розыскных действий возлагалось исключительно на уголовный розыск, он же осуществлял дознание по основной массе преступлений. Наружная милиция имела право самостоятельного производства дознания только по точно очерченному кругу преступлений, малозначительных, не представляющих большой общественной опасности. Общая милиция обязывалась оказывать содействие уголовному розыску.
В тех условиях, следует признать, был найден оптимальный вариант централизации руководства общей милицией н уголовным розыском посредством включения их в качестве равных в состав административных отделов губернских (а позже и уездных) исполкомов при совмещении должности начальника административного отдела и начальника милиции.
Объективно же функции, выполнявшиеся уголовным розыском, требовали большей централизации управления и на протяжении всего рассматриваемого периода вопрос о централизации руководства в общегосударственном масштабе ставился именно в отношении уголовного розыска.
Многофункциональность милиции сама по себе являлась ограничителем уровня централизации как по вертикали, так и по горизонтали. В сочетании с «подсобным» характером это приводило к зависимости милиции, как писал «Административный вестник», от многочисленных «опекунов», «семи нянек», тогда как милиции нужно дать «возможность действительно служить, а не прислуживаться и все время только и думать, а что скажет тот или иной, а что подумает третий».
Один из аспектов проблемы централизации руководства органами милиции был связан с обеспечением их жизнедеятельности, проведением в жизнь принципа социальной справедливости.
Некоторое время после введения нэпа милиция продолжала находиться на централизованном государственном снабжении всеми видами довольствия. С 1923 г. ее содержание было передано на местный бюджет. С этого времени финансовое и материальное положение органов милиции в подавляющем большинстве регионов значительно ухудшилось. До начала 30-х гг. существовала значительная разница в ставках зарплаты для одних и тех же категорий сотрудников милиции сосед-
них губерний и даже соседних уездов одной губернии. Тогда же возник и сохранялся в последующем большой разрыв в ставках зарплаты работников милиции и других государственных служащих, а также лиц, занятых на производстве. Повсеместно наблюдались несвоевременная выдача обмундирования, задержки зарплаты, пайков и т. д.
Нарушение принципа социальной справедливости, выразившееся в неадекватной в сравнении с другими категориями занятого населения оценке труда работников милиции, явилось причиной ряда негативных явлений: снижения дисциплины, роста преступности среди работников милиции, чрезвычайно высокой текучести кадров, достигавшей в некоторых губерниях 400%. Для того чтобы удержать в рядах милиции хотя бы известную часть сотрудников, на местах пошли по пути сокращения штатов милиции, для того чтобы увеличить оклады оставшимся. В милиции РСФСР на 1 сентября 1923 г. насчитывалось строевого состава 74 240 чел., административного состава — 18 056, на 1 мая 1924 г. — соответственно 52 690 и 14 649, на 1 января 1926 г. — 39 842 ' и 9 011, на 1 января 1927 г. — 36 208 и 6 10й. Численный состав уголовного розыска за период с 1923 г. по 1925 г. уменьшился в два раза. Это вело к существенному увеличению нагрузки, а в конечном счете— к снижению эффективности работы милиции.
Принимавшиеся в 20-е гг. меры по улучшению материального положения работников милиции (разовые повышения окладов, введение института премирования за борьбу с различного вида правонарушениями, установление шефства над органами милиции и т. п.) не могли решить проблемы. Принцип социальной справедливости мог быть обеспечен лишь с передачей содержания милиции на общегосударственный бюджет, однако подобные предложения. НКВД РСФСР постоянно отклонялись «инстанциями». Рассмотрение проблемы с этой точки зрения также показывает, что власти относились к милиции как к органу вспомогательному, второстепенному.
Гораздо дальше удалось продвинуться в реализации принципа социальной справедливости внутри системы органов милиции. Сложившаяся практика материального стимулирования труда работников милиции наиболее полно отвечала идеям и принципам нэпа, многие решения в этой области не потеряли своего значения до настоящего времени.
Введенный в 1922 г. порядок денежного вознаграждения за эффективную работу по охране общественного порядка и борьбе с преступностью предусматривал возможность премирования сотрудника в размере до 6-месячного оклада при награждении на уровне республики, до 3-месячного оклада — на уровне губернии, месячного — на уровне уезда.
За особо тяжелые и опасные условия работы сотрудникам уголовного розыска была введена 50% надбавка к окладу. 32
Вхождение в профсоюз позволило положительно решить вопрос о денежной компенсации строевому составу милиции и активному составу уголовного розыска за работу в ночное время, выходные и праздничные дни. Короче говоря, был установлен порядок, согласно которому все льготы, надбавки, поощрения адресовались прежде всего работникам, непосредственно занятым охраной общественного порядка и борьбой с преступностью.
В период проведения новой экономической политики не удалось вернуться к дореволюционному состоянию межотраслевой дифференциации заработной платы. Для работников государственных органов, при сохранении более или менее выраженного централизованного регулирования заработной платы, это означало, что оплата их труда производится не в соответствии с социальной оценкой, а на основе субъективных представлений руководителей соответствующего уровня о значимости выполнявшихся тем или иным органом функций. Приоритет государственных ценностей наиболее выпукло представлен именно в системе ставок окладов служащих различных наркоматов и ведомств. С этой точки зрения разница в оценке значимости обеспечения личной и имущественной безопасности граждан, общественного порядка, с одной стороны, и государственной безопасности и обороноспособности страны — с другой, очевидна. Она и обусловила общий подход к реализации принципа социальной справедливости в милиции, который в еще большей степени трансформировался в нежелательном направлении с передачей милиции на местный бюджет. В целом можно сказать, что «подсобность» милиции нашла адекватное выражение во внешних формах реализации принципа социальной" справедливости.
Процессы и явления, факторы и обстоятельства, возникшие с переходом к новой экономической политике (провозглашение курса на укрепление законности, расширение прав местных ■органов власти, перевод содержания милиции на местный бюджет, значительное сокращение штатной численности, рост числа правонарушений, проблема кадров и пр.), каждый по своему подводил к идее расширения гласности в организации и деятельности милиции.
Одним из приоритетных направлений стало создание широкой системы информации о состоянии и мерах борьбы с преступностью и административными правонарушениями. В тех конкретно-исторических условиях основным ее звеном стала периодическая печать. Эти вопросы регулярно освещались в центральных и местных газетах и журналах, много внимания им отводилось в таких изданиях, как «Еженедельник советской юстиции», «Известия НК РКИ» и др. Широким каналом гласности стала ведомственная печать. В 20-е гг. в РСФСР издавались журналы: «Власть Советов», «Рабоче-крестьянская ми-3 Зак. 274 33
лиция», «На посту», «Красный милиционер Приморья», «Бюллетень-справочник» (Саратов) и др. В ряде крупных промышленных центров издавались милицейские газеты.
Добротную информацию о состоянии преступности, о кадрах милиции и уголовного розыска можно было получить из «Статистического обзора деятельности местных административных органов Народного комиссариата внутренних дел РСФСР», издававшегося в 1925—1928 гг.
На расширение гласности было направлено п вменение в обязанности работникам милиции целой серией ведомственных актов делать регулярные отчеты и доклады о своей работе на общих собраниях рабочих и сельских сходах. Объективно этому способствовали проводившиеся в ряде мест «вечера спайки милиционеров с рабочими», установление над органами милиции шефства, выступление работников милиции перед населением с концертами, спектаклями. Гласность обеспечивалась и через другие каналы.
Анализ опыта 20-х гг. в области обеспечения гласности в организации и деятельности милиции позволяет сделать вывод, что это было направлено на достижение следующих целей:
а) повышение социально-политической активности населения,
б) создание обстановки нетерпимости к антиобщественным проявлениям, в) укрепление законности в деятельности милиции, г) повышение авторитета милиции; д) борьба с бюрократизмом и волокитой в милиции; е) профилактика, предупреждение отдельных видов преступлений; ж) общественный контроль за милицией.
Гласность входила в каждодневную практику непросто, хотя вроде бы создавались необходимые для этого предпосылки, в том числе и правовые. Большая часть сотрудников была не способна отрешиться от привычного административного стиля, что объяснялось недостаточной профессиональной подготовкой, низким общеобразовательным и культурным уровнем. Плохое снабжение кадров превратило милицию в «проходной двор», господствовавшая психология «временности и вынужденности» ■нахождения в милиции не могла сочетаться с принципом гласности.
В заключении диссертации подводятся общие итоги исследования, формулируются выводы и предложения.
Оформление статуса милиции как вспомогательного органа объясняется несколькими причинами. Прежде всего это очевидное заимствование при юридическом оформлении строительства штатной милиции многих черт, свойственных правовому положению дореволюционной полиции, прежде всего в части возложения очень широкого круга обязанностей.
События конца 20-х гг., связанные с попыткой введения милиционной повинности, свидетельствуют о том, что среди достаточно широкого круга коммунистов-руководителей укоре-
пилось представление о милиции в истинно марксистско-лений-ком понимании как о негосударственном образовании, а следовательно, о временном характере ее как государственного органа.
Охрана общественного порядка, личных и имущественных прав граждан не была отнесена к приоритетным задачам партии и. государства, обременных разрешением жизненно важных проблем (в число которых входило и обеспечение государственной безопасности).
Отсутствие экономических регуляторов широкого круга отношений, слабость государственного аппарата послужили основанием возложения на милицию многочисленных обязанностей по оказанию помощи в отправлении другими государственными органами возложенных на них функций посредством применения административного принуждения.
Острейшая кадровая проблема, обусловленная прежде всего материальной необеспеченностью личного состава милиции, привела к превращению ее не только в неэффективно работающий аппарат, но и в орган, дискредитирующий государство, о чем свидетельствуют многочисленные архивные материалы.
Закрепление статуса милиции как исполнительного (вспомогательного) органа привело к тому, что на должном уровне не могли быть решены вопросы ее организации, она оказалась функционально перегруженной и в результате неспособной надлежащим образом выполнять обязанности, соответствующие ее назначению.
К сожалению, подобная формула была воспринята последующим законодательством. Сохранилась она и в ныне действующем Законе о милиции России. Представляется, что многие из потенциально возможных отрицательных последствий, связанных с отнесением милиции к разряду исполнительных органов, были бы предотвращены юридическим закреплением статуса милиции как правоохранительного органа (подобная формулировка содержится в соответствующих законодательных актах Белоруссии, Литвы, Молдовы).
Не реализованный в свое время опыт нэпа свидетельствует о необходимости решения вопроса об уровне централизации руководства различными службами (подразделениями) милиции в зависимости от характера выполняемых функций, что особенно важно в связи с наметившейся «суверенизацией» автономий. Здесь можно было бы опереться на опыт проведения совещаний наркомов внутренних дел при условии выработки на современном этапе механизма придания их решениям обязательной силы.
Пора поставить вопрос о переименовании милиции в полицию. Статус милиции свидетельствует, что организационный аспект, основы ее строительства не соответствуют содержанию термина уже с 1918 г. Оправданное ранее из идейно-политиче-
3* 35
ских соображений сохранение прежнего названия не только потеряло смысл в наши дни, но и приходит в явное противоречие с формирующейся структурой общества и характером власти. Однако, как бы ни назывался орган, статус его будет во многом определяться тем, насколько адекватной тяжести, опасности, напряженности, ответственности выполняемых им функций будет оценка труда его работников. В этом смысле требуется дальнейшее совершенствование механизма реализации принципа социальной справедливости в органах милиции, чему может способствовать опыт 20-х гг.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ АВТОРА:
1. История органов внутренних дел советского государства/ Учебное пособие.— М.: Академия МВД СССР, 1986.- 15 п. л. (в соавторстве).
2. Советская милиция: история и современность.— М.: Юридическая литература, 1987.— 40 п. л. (в соавторстве).
3. Политико-воспитательная работа в органах советской милиции в период строительства социализма (1917—1936 гг.): Учебное пособие,—- М.: Академия МВД СССР, 1987.-6,0 п. л. (в соавторстве).
4. Московская краснознаменная милиция. Страницы истории.— М.: Юридическая литература, 1988.— 15 п. л. (в соавторстве).
5. Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие.— М.: Академия МВД СССР, 1988.— 5,0 п. л. (в соавторстве).
6. Из народа и для народа.—М.: Изд-во ДОСААФ, 1988.- 16,0 п. л. (в соавторстве).
7. Советская милиция: дела и люди / На исп. яз.— М.: Прогресс, 1989.— 10,5 п. л. (в соавторстве).
8. Советская милиция / На англ., фр., порт., ар. и др. яз.— М.: АПН СССР, 1989.- 3,0 п. л. (в соавторстве).
9. Советская милиция: этапы развития / Пер. на вьет. яз.— М.: Академия МВД СССР, 1985.- 3,0 п. л. (в соавторстве).
10. Критика, буржуазных фальсификаций по вопросам строительства органов внутренних дел Советского государства (исторический аспект): Учебное пособие,—М.: Академия МВД СССР, 1990.-5,0 п. л.
11. Создание и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов предварительного расследования преступлений (1917 — 30-е гг.): Учебное пособие.— М.: Академия МВД СССР, 1990.— 5,0 п. л. (в соавторстве).
12. Принцип классовости комплектования кадров милиции в период ее становления//Бюллетень передового опыта УВД Горьковскон области. 1977. № 3,— 0,4 п. л.
13. Некоторые аспекты реализации кадровой функции органов советской милиции во второй половине 20-х гг.: Сборник статей адъюнктов и соискателей Академии МВД СССР. Вып. 8.—М.: Академия МВД СССР, 1978.— 0,5 п. л.
14. Развитие системы подбора, расстановки, обучения кадров органов внутренних дел: Лекция.— М.: Академия МВД СССР, 1978.-2,0 п. л. (в соавторстве).
15. Развитие политико-воспитательной работы в органах внутренних дел: Лекция.— М.: Академия МВД СССР, 1978.-2,0 п. л. (в соавторстве).
16. Некоторые вопросы использования старых специалистов в советском уголовном розыске в период строительства социализма в СССР (1917—
1936 гг.)//Актуальные вопросы деятельности оперативно-розыскных аппаратов органов внутренних дел.— М.: Академия МВД СССР, 1981.— 0,5 п. л.
17. Организационные основы реализации кадровой политики в органах милиции в 20-е гг.//Советская милиция в период построения социализма.— Горький: ВШ МВД СССР, 1984.- 0,5 и. л.
18. [Рецензия!//Советская милиция. 1984. № 3. Рец. на кн.: Курицын В. М. Становление социалистической законности.— 0,3 п. л.
19. Развитие форм участия комсомола в охране общественного порядна и борьбе с правонарушениями в 20—40-е гг.//Правовая культура и формирование правомерного поведения: Сборник статей.— М.: Академия МВД СССР, 1985.-0,5 п. л.
20. Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917—1936 гг.): Сборник документов—М.: Академия МВД СССР, 1986.— 7,0 п. л. (в соавторстве).
21. Рожденная Октябрем (Статья вторая—«В годы мирного строительства социализма»)//Партийно-политическая работа: Бюллетень. 1987.— 1,0 п. л. (в соавторстве).
22. [Рецензия!//Советская милиция. 1987. № 9. Рец. на кн.: Апиян Н. А. Из истории НКВД Советской Армении (1920—1946 гг.).— 0,25 п. л.
23. НКВД — МООП —МВД (из истории министерства) // Агитатор (Журнал ЦК КПСС). 1988. № 14.-0,4 п. л. (в соавторстве).
24. Развитие демократических начал в организации и деятельности органов внутренних дел (исторический аспект): Лекция в помощь лекторам, пропагандистам, политгрупповодам, работникам кадровых аппаратов и по-литаппаратов.— М.: Политуправление МВД СССР, 1989.- 1,0 п. л.
25. К вопросу о реализации принципа социальной справедливости в органах милиции в 20-е гг.//Исторический опыт и современность: Труды/Академия МВД СССР,—М., 1990.- 0,3 п.'л.
26. Моя милиция меня бережет? Непраздничные размышления по поводу данного афоризма//Еженедельник «Союз». 1990. № 45.— 0,75 п. л. .
27. Муниципальная и криминальная милиция (из истории вопроса) // Советская милиция. 1990. Л1> 10.— 0,4 п. л. (в соавторстве).
28. К вопросу о гласности в деятельности советской милиции//Профессиональные и общественные начала в организации и деятельности органов внутренних дел: Труды / Академия МВД СССР.— М., 1991.— 0,5 п. л.
29. Внесудебные репрессии в период проведения новой экономической политики: Материалы «Круглого стола» в ИГПАН СССР по актуальным проблемам науки истории государства н права//Правоведение. 1991. № 4.— 0,1 п. л.
30. Особенности правового регулирования борьбы с преступностью в период проведения новой экономической политики//Вопросы совершенствования нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел: . Сборник научных трудов: В 2 ч.; Ч. 2.— Уфа: Уфимская ВШ МВД РФ, 1991.-0,5 п. л.
