АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовые проблемы управления краем, областью»
- 1 MAR 1993
МИНИСТЕРСТВО НАУКИ ШСШЕЙ ШКОЛЫ И ТЕХНИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СВЕРДОВСкИЙ ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
На правах рукописи
ВОРОБЬЕВ Алексей Петрович
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАЮШЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КРАЕМ, ОБЛАСТЬЮ
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление; согетское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
на соискание ученоР степени кандидата юридических наук
Екатеринбург - 1993
Работа выполнена на кафедре конституционного права Свердловского ордена Трудового Красного Знамени юридического института
Научный руководитель - доктор юридических наук,профессор . - ■ М.И.Кукушкин
Официальные оппоненты - доктор юридических наук.профессор
В.А.Кряжков - доктор юридических наук,профессор Д.Н.Бахрах
Ведущая организация - Саратовский юридический институт
Защита состоится * -^^часов на заседании
специализированного совета Д.063.96.01 при Свердловском ордена Трудового Красного Знамени юридическом институте
(620066, г.Екатеринбург, К-66, ул.Комсомольская,21).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Свердловского юридического института.
Автореферат разослан
Ученый секретарь специализированного совета, доктор юридических наук,
профессор К.И.Комиссаров
1993 год
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования
В ходе строительства Российской государственности весьма остро встает вопрос о роли краевого, областного уровня в системе властных структур и таких больших территориальных образований в национально-государственном устройстве России. Необходимость создания условий для экономической и политической свободы, как важных предпосылок процветания населения, определяют подходы к определению функций и компетенции краевых, областных органов власти и управления. При этом сложность конструирования властных структур на данном уровне объясняется рядом обстоятельств. В царской России статус региональных образований - губерний, определялся.в основном, интересами центральной власти. В советский период, принятый в 1960 году Закон "О краевом, областном Совете", закрепил их роль в проведении политики центральной власти,по отношению к нижестоящим Советам. Основными рычагами властвования устанавливался принцип демократического централизма и право реализации почти всей компетенции нижестоящих Советов*.
С другой стороны, краевые, областные Советы, относясь по конституционному праву к системе местных Советов, не могли по своему статусу создавать достаточно оперативно и самостоятельно условия для эффективного функционирования нижестоящих представительных и исполнительных органов. Такое положение консервировало командно-административную систему, абсолютизировало
*'См.: Закон РСФСР "О краевом, областном Совете народных депутатов". - Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980, № 48.
централистские начала в государственном властвовании.
Кроме того, включение краевых, областных Советов в систему местных Советов порождало дополнительную проблему, которая все более проявляется с расширением самостоятельности органов местного самоуправления. Политико-юридическое понимание категории "местный Совет" обязательно соотносится с наличием у данного Совета подчиненной территории - сельсовета, поселка, города, района. Включение в состав административно-территориальных единиц краев и областей приводит к ситуации, когда у одной территории появляются два Совета: местный и краевой, областной. С становлением президентской республики соотнесение местных федеральных органов управления с краевыми, областными приобрело еще большую актуальность.
В такой ситуации закономерно обращение ученых-правоведов, практических работников к проблеме управления краем, областью. Теоретическая мысль, депутаты, работники администраций испытывают потребность в конкретных взглядах, рекомендациях по правовому статусу краев, областей, основным управленческим функциям краевого, областного уровня государственной власти; их взаимоотношениям с местным самоуправлением и возможной их структуре. Начальный этап реализации Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" выявляет ряд объективных трудностей становления представительной и исполнительной властей краевого, областного уровня, недостатки законодательного обеспечения этого процесса. Все это требует теоретического осмысления для последующих научных выводов и применения в практике государственного строительства.
Состояние научной разработки темы
Реализация краевым, областным уровнем государственной власти основной функции проведения политики центра на местах не позволяла исследовать отечественными учеными-правоведами проблем управления краем, областью с точки зрения отнесения их к государственно-территориальным образованиям. Лишь в последнее время, с усилением процессов федерализации и регионализации, эти вопросы получают все большее отражение в теоретической мысли. Однако, приходится отмечать, что государст-воведение пока не выработало в прогнозном аспекте значимых концепций и идей в отношении правового статуса краев, областей и управления такими регионами. Это нашло отражение в Законе Р® "О краевом, областном Совете народных депутатов краевой, областной администрации". В частности, можно отметить как положительное явление, признание законодателем краевых, областных Советов народных депутатов, краевой, областной администрации органами государственной власти и управления, а не местного самоуправления. В то же время.правовой статус края, области, с точки зрения национально-государственного устройства,остается прежним. Они являются административно-территориальными единицами. Данное положение вызывает,пока неразрешенные законодательством,болезненные противоречия краевого, областного уровня с федеральным и местным самоуправлением. В связи с этим, нынешнее законодательство о краевом, областном звене - не последнее слово в преобразовании представительных и исполнительных органов этого уровня. Практика его применения подскажет многие новые направления развития теоретической мысли и законотворчества. Конечно, на эти процессы будут оказывать самое непосредственное влияние позиции
самих краевых, областных Советов и администраций, стабильность сохранения курса на укрепление демократических начал управления в самом государстве.
Изучение специальной литературы показывает, что практически все работы об управлении краем, областью, их правовом статусе, как территорий, формах их взаимодействия с федеральными и местными органами власти и управления, опубликованы в виде журнальных статей, либо существуют в отдельных исследованиях в фрагментарном плане. Глубокое изучение многогранной проблематики управления краем, областью в системе разделения властей фактически только начинается. Специального монографического исследования пока нет. В то же время, актуальность темы вызывает потребность объединения усилий ученых-правоведов, обществоведов, практических работников для раскрытия управленческого потенциала представительной и исполнительной власти краев, областей в интересах создания сильного правового Российского государства и эффективно функционирующей системы местного самоуправления.
Предмет исследования
Актуальность и сложность темы определили предмет, цель и задачи исследования. В качестве предмета исследования выступает комплекс государственно-правовых проблем управления краем, областью в настоящих условиях в т.ч.: государственно-правовой статус края, области; функций и признаки представительной и исполнительной властей; организационно-правовые вопросы управления краем, областью; принципиальная структура управления краем, областью; функциональные обязанности органов и должностных лиц краевой, областной администрации; организационные и правовые вопросы деятельности краевой, областной администрации.
4
Цель и задачи исследования
Целью исследования является комплексный анализ государственно-правовых проблем управления краем, областью и обоснование самостоятельной роли краевых, областных органов государственной власти и управления на современном этапе развития общества, все более возрастающей их роли в реализации политической и экономической реформы на микроуровне, а также выработке практических рекомендаций по организационно-правовым вопросам управления краем, областью. Исходя из намеченной цели поставлены следующие задачи исследования:
- проанализировать исторический опыт функционирования губернского правления в России ХУШ-Х1Х вв, его взаимодействия с земствами;
- кратко рассмотреть эволюцию исполнительных органов Советов народных депутатов в советский период;
- исследовать некоторые проблемы государственно-правового статуса края, области;
- определить место и роль представительной и административной властей края, области в новых условиях;
- проанализировать организационно-правовые формы управления краем, областью;
- рассмотреть принципиально возможные структуры управления краем, областью функциональные обязанности органов и должностных лиц краевой, областной администрации и организационные, правовые вопросы деятельности краевой, областной администрации.
Теоретическую и №тодологичал$ю основу диссертации составляет диалектическая теория исследования общества, права, демократии.
Новизна и комплексность проблемы вызвали необходимость использования работ не только по теме исследования, но и литературы по истории российской государственности и права, по философии, экономике, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, текущее республиканское законодательство, нормативные акты России XIX вв, регулировавшие деятельность губернских учреждений и ведомств. Эмпирическую базу исследования составили практика Свердловского областного Совета, администрации Свердловской и некоторых других областей,ряда местных Советов Свердловской области, материалы социологических исследований,публикации периодической печати, статданные. Диссертант использовал также личный опыт работы в аппарате местных и областного Советов, аппарате областной администрации.
В своем исследовании диссертант опирался на работы ученых-правоведов С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, Г.В.Атаманчука, Г.В.Бара-башева, Д.Н.Бахраха, К.С.Вельского, И.Ф.Бутко, Б.Н.Габричидзе, Л.А.Григоряна, И.П.Ильинского, М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина, В.А.Кряжкова, Б.М.Лазарева, В.Т.Прохорова, Ю.И.Скуратова, А.Я.Сливы, С.В.Соловьевой, К.Ф.Шеремета и др.
При обосновании своей точки зрения автором были исп-;.!-зоь -1 труды зарубежных авторов.
В процессе исследования применялись конкретно-исторический, системный, сравнительный, социологический, логический и др.методы познания.
Научная новизна работы заключается в том, что данная диссертация является одной из первых попыток изучить проблемы становленк
системы управления регионами при переходе к президентской республике. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, анализ практических решений по организационным структурам управления краями, областями, позволили выработать ряд самостоятельных выводов, положений, рекомендаций. Основные элементы новизны заключаются в следующем:
- на основе конкретно-исторического анализа губернского правления в России ХУШ-Х1Х вв. и эволюции исполнительных органов в советский период,показаны проблемы государственно-правового статуса края, области и их разрешение путем признания значительной части их государственно-территориальными образованиями, субъектами федерации;
- проанализированы функции, признаки представительной и исполнительной властей на уровне края, области; выделены принципы разграничения их компетенции с органами местного самоуправления;
- сформулирован вывод об отнесении краевых, областных Советов к органам государственной власти, а не местного самоуправления ;
- выявлены проблемы управления краем, областью
и даны конкретные предложения по организационной структуре управления краем, областью; обосновано включение в структуру администрации края, области (где имеются необходимые предпосылки превращения в государственно-территориальные образования) правительств;
- сформулированы организационно-правовые формы работы администрации края, области, функциональные обязанности органов и должностных лиц; принципы взаимоотношений администрации с краевым, областным Советом;
- выделены особо вопросы защиты главы краевой, областной администрации в гражданско-правовой, государственно-правовой и административно-правовой сферах;
- на основе обобщения практического материала даны предложения об изменениях и дополнениях Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов при решении актуальных проблем, возникающих при разработке и функционировании системы управления краем, областью.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении исследований в области государство ведения и управления, преподавании правовых дисциплин, повышения квалификации работников госаппарата.
Апробация результатов исследования
Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации изложены в опубликованных автором статьях. Результаты исследования внедрены в виде организационной структуры и организационных форм деятельности в Свердловской областной администрации. Они получили отражение в выступлениях диссертанта перед практическими работниками администраций Свердловской области.
Цель и задачи исследования обусловили структуру работы.Она включает в себя введение, три главы, заключение, приложения и список литературы и материалов.
2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - "Эволюция организационных форм управления крупными территориальными единицами"посвящена анализу нормативно-правовой базы и исторического опыта возникновения и функционирования исполнительной власти в крупных территориальных образованиях.
В первом параграфе рассматривается место и роль губернских правлений в Российской империи ХУШ-Х1Х вв. на основе анализа законов о губернских учреждениях Российской империи. В частности, отмечено, что в системе административных органов дореволюционной России, включавшей в себя: органы власти (губернатор и подчиненные ему коллегиальные органы с полицейскими учреждениями); органы сословного местного самоуправления (дворянские собрания, земские учреждения, органы сельского самоуправления); органы административного управления (комитеты, присутствия), -наиболее важное место занимал институт губернаторства. В своем развитии указанная система прошла три этапа: Петровский (1708-1725) Екатерининский (1762-1796), Александровский (1861-1870гг.). Цель всех реформ - децентрализация управления, его приближение к населению, введение элементов разделения властей, но в интересах, в первую очередь, центральной власти. Губернаторы являлись административными начальниками губерний, управлявшими большими территориями, опираясь,при этом,на административный аппарат -
- полицию и чиновничество. Характерным признаком эволюции института губернаторства явилось то, что управление им губерниями осуществлялось с помощью коллегиальных органов. В период петровских реформ - ландратских Советов, а далее - губернских правлений. В системе губернских органов губернатор являлся:
1. Представителем высшей государственной власти с функцией надзора (губернаторы назначались исключительно императором);
2. Главой администрации с исполнительно-распорядительными функциями;
3. Начальником губернской полиции с административно-полицейскими функциями. Губернаторы непосредственно возглавляли губернские правления и свои обширные обязанности выполняли путем издания предписаний, распоряжений; путем личного участия в решении вопросов на заседаниях губернского правления, присутствиях, комиссиях и т.п.; осущесхвлением личного надзора за деятельностью находящихся на территории губернии учреждений, включая земства.
В данном параграфе обстоятельно анализируется компетенция губернаторов в областях государственного.хозяйственного и социально-культурного строительства. При этом подчеркивается, что сво! обширные полномочия губернаторы реализовывали двояко. В случае рассмотрения вопросов, по которым требовалось предварительное рассуждение. либо в их понимании, образе решения или исполнения могла быть разность взглядов - они вносились на заседания губернского правления. По делам второго разряда, требующим исполнения законных предписаний, решения принимались единолично губернатором либо вице-губернатором по степени их важности.
Особое место в первом параграфе уделяется анализу компетенции земств и взаимодействию губернаторов с зв.жкими учреждениями.
10
В частности, отмечаются значительные полномочия земств, как органов самоуправления, а также права губернаторов по надзору, утверждению, либо приостановлению исполнения их решений в случае несоответствия закону и общегосударственным интересам, пользам населения.
В результате краткого анализа нормативно-правовой и специальной литературы в диссертации сформулирован ряд выводов, отдельные аспекты которых актуальны для сегодняшнего времени. Очевидно, заслуживает внимания ученых-правоведов, практиков дополнение системы единоличного управления губерниями в условиях неограниченной монархии коллегиальными органами - губернскими правлениями. При этом, все основные вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства решались не единолично губернаторами, а губернскими правлениями под его председательством. Выполнение губернаторами функций представителя высшей государственной власти с функцией надзора, главы администрации и начальника губернской помощи обеспечивало устойчивость центральной власти. Утрата ими этих функций в ходе революции привела к распаду российской империи. С прекращением функционирования КПСС, выполнявшей сходные обязанности, укрепление исполнительной власти на региональном уровне становится весьма актуальным для предотвращения распада России. Однако, указанное обстоятельство, как отмечено в работе, не является однозначным. Не меньшую роль в распаде государства сыграло преобладание у губернаторов функций подавления местного самоуправления. Поэтому при конструировании власти на уровне края, области важно определить место представительных учреждений и их взаимодействие с главами администраций. Скорее всего этот уровень власти должен выполнять функцию не подавления, а создания условий для развития местного
самоуправления и защиты их интересов.
Во втором параграфе рассматриваются вопросы, связанные с развитием исполнительных органов после Октябрьской революции. Отмечается, что вплоть до 1936 года исполнительные комитеты рассматривались как "высшая власть" между съездами с правом издания нормативных актов, имеющих силу законов. В работе отмечается, что конституционная реформа 1936 года, проводя идею организационного размежевания законодательной (нормотворческой) и исполнительной деятельности с заменой производственного принципа выборов депутатов на территориальный,вызвала, по мнению автора, постепенный отход от концепции"полновластия Советов". Внутри Советов образовывались и все более обособлялись исполнительные и распорядительные органы, которые реализовывали почти всю компетенцию самих представительных органов. Данное обстоятельство, как подчеркивает автор, с начала демократизации общественной жизни, в конце 80-х годов, вызвало мощное движение за восстановление власти Советов с передачей им от исполкомов трех основных блоков - функций:
1. Обеспечение работы представительного органа (созыв и подготовка сессий; организация взаимодействия Совета с общественными организациями, трудовыми коллективами, органами общественного самоуправления; контроль за выполнением решений, критических замечаний депутатов; обеспечение проведения референдумов, выборов; координирование работы формирований Совета);
2. Подготовка организационных вопросов (внесение предложений по кандидатурам руководителя исполкома, а также выработки заключений на обжалуемые решения исполкомов);
3. Организация работы с депутатами (оказание им содействия, обеспечение необходимой информацией; обобщение наказов и контроль за их выполнением; дача поручений депутатам и т.п.). Для реализации этих функций (внутриорганизационной работы, организаторской деятельности и организационно-массовой работы) были образованы президиумы Советов, которые с момента своего возникновения оказались втянутыми в борьбу с исполнительными комитетами. Автор выделяет следующие характерные нарушения президиумами законодательства:
- издание актов по вопросам, входящим в компетенцию исполкомов;
- стремление заниматься оперативной распорядительной деятельностью;
- подмена . президиумами самих Советов в случаях издания актов по вопросам, входящим в компетенцию представительных органов.
В то же время не удалось за этот период времени заметно улучшить организационную деятельность Советов. В работе отмечается снижение количества рассматриваемых Советами вопросов,увеличение заседательства, возрастание затрат на депутатскую деятельность, снижение числа отчетов депутатов перед избирателями и трудовыми коллективами, принижение роли наказов и т.п.
В такой ситуации, как отмечает автор, возникли тенденции ухудшения управляемости в государстве и предложения о роспуске Советов, "десоветизации", их неспособности по природе осуществлять государственное властвование, замене их чисто административными органами. Принципиальная позиция исследования в том, что местные Советы - органы местного самоуправления, деятельность которых основывается, в первую очередь, на подчинении закону и собраниям
избирателей и их представителей. Такое понимание самостоятельности, как содержания самоуправления, вряд ли применимо для краевого, областного уровня. Непосредственное и постоянное участие избирателей, их выборных органов в управлении такими большими территориями невозможно. Автор выделяет в качестве чрезвычайно важной задачи соединение самоуправления с государственной властью, призванной обеспечить правовое регулирование деятельности первой. В такой системе взаимоотношений механизм управления должен обеспечивать максимально возможную степень управления "через самих трудящихся" и "посредством самих трудящихся". По мнению автора, только в этом случае самоуправление раскроет свою высокую эффективность. В связи с этим, в работе делается вывод о том, что стремление президиумов местных Советов взять на себя исполнительные и распорядительные функции объясняется невозможностью отделения депутатов от управления без угрозы прекращения функционирования всей системы Советов. Подтверждением тому - фактический развал в 1990-1991 гг. сначала исполнительной власти, а затем и упразднение самих президиумов в Российской Федерации. Это доказывает нежизненность конструкции местных представительных органов, которая бы предусматривала отделение выборных депутатов от самоуправления, принятия и реализации решений. Исходя из этого, автор делает вывод о том, что разделении властей на уровне органов местного самоуправления содержит в себе потенциальную угрозу для прекращения функционирования Советов вообще. Наиболее жизненной будет такая система органов местного самоуправления, которая бы достаточно эффективно сочеталась с системой президентской власти, обладая при этом широкими и никому не передаваемыми полномочиями.
Положение краевых, областных Советов в этой системе другое. Они, как считает автор, не могут включаться в систему местных органов, а с учетом реализации функций правового регулирования, содействия и контроля для местного самоуправления выступаотпри этом,в роли высшего,для данной территории,Совета. В связи с этим, как отмечается в работе, выстраивается логичная схема представительных органов. К местным Советам, органам местного самоуправления будут относиться сельские, поселковые, городские, районные Советы, а краевой, областной - к региональному уровню государственной власти. Такал эволюция Советов и их исполнительных органов создала предпосылки для реального разделения властей на краевом, областном уровнях. Тем более, что политико-правовая доктрина стала отходить от концепции полновластия Советов к признанию того факта, что без разделения властей не может быть правового государства.
Глава П "Организационные формы осуществления государственной власти в крае, области" посвящена исследованию политико-юридических аспектов разделения властей на краевом, областном уровнях, роли, месту представительной и исполнительной властей в управлении такими территориальными образованиями.
Исследование начинается с анализа государственно-правового статуса края, области в первом параграфе. Автор полагает, что без ответа на вопрос, что такое край, область невозможно определить место и роль органов власти и управления.
Высказанное в работе несоответствие краев, областей статусу административно-территориальных единиц подтверждается рядом обстоятельств. К ним отнесены большие (не меньше, чем в республиках,
входящих в состав М) размеры и экономические потенциалы; значительные материальные, трудовые и т.п. ресурсы;принадлежность территорий сельсоветам, поселкам, городам и районам, а не краям, областям и т.п. Положение краев, областей, как административно-территориальных единиц, порождало, в свою очередь, другую проблему -сосредоточение основного объема властных полномочий и возможностей в краевом, областном звене, делало неустойчивой всю систему власти, подрывало авторитет Советов у населения, вело к дальнейшей бюрократизации управления. Данное явление, как отмечено в работе, является результатом национально-государственного устройства России, как унитарно-федеративного государства. Федеративный Договор существенно изменил правовой статус краев, областей, но они по-прежнему относятся к административно-территориальным единицам. В работе отмечается два подхода к правовому статусу краев, областей. Один из них заключается в нецелесообразности изменения положения краев, областей. Другой, который обосновывается в работе, заключается в предоставлении части краев, областей статуса государственно-территориальных образований. Для такого решения необходимо, как подчеркивается в диссертации, наличие экономических, политических, социальных предпосылок. Национальный аспект будет тоже оказывать влияние на дальнейший процесс федерализации, но уже в меньшей степени. На первый план выходит усиление федерализации по причине готовности регионов реально взять на себя часть федеральных обязанностей по управлению государством, созданию условий для развития местного самоуправления и соединения его с центральной властью. Федерализация, по мнению автора, один из гутей дальнейшей демокра-
тизации государственного управления, предотвращения тоталитаризма и распада Российского государства. Однако, признание краев, областей государственно-территориальными образованиями должно идти поэтапно, с использованием опыта Бельгии, ФРГ, Канада и путем совершенствования административно-территориального устройства. В связи с этим в работе высказаны некоторые принципы административно-территориальных преобразований. В качестве основного фактора превращения края, области в государственно-территориальное образование определены экономические условия - финансовая самостоятельность территории. В таких регионах возможна подготовка политических, социальных условий.государственных органов, правового обеспечения административно-территориальной реформы.
Параграф 2 второй главы " Представительная власть:_
понятие, функции и место в государственном управлении" отражает одно из необходимых условий для повышения статуса краев и областей до государственно-территориального образования. Речь идет о такой фундаментальной управленческой категории как представительная власть. Подчеркивается, что ранее она рассматривалась в отрыве от предназначения представительной власти - определять и реализовывать механизмы политической ответственности.
Категория представительной власти понимается через ее признаки, функции и роль, отводимую в государстве. В качестве признаков в работе отмечаются делегированность, коллегиальность,представительность и верховенство. Высказано мнение об избрании депутатов краевых, областных Советов по партийным спискам и формировании в них двух палат: одну - из депутатов, избираемых от избирательных округов, а вторую - от административно-территориальных единиц (городов и районов).
Подчеркивая верховенство представительной власти, автор замечает, что данное обстоятельство не означает полновластия Советов. Последняя должна ограничиваться в правовом государстве законом, волей избирателей, конституционным надзором и судом,правоотношениями с исполнительной властью. Характер последних во многом определяется правильным определением функций представительной власти. Специфические из них - выражать общественное мнение, законодательная, финансовая, контрольная. Автор подчеркивает, что законодательная функция - неотъемлемый атрибут представительной власти и обосновывает важность принятия актов краевыми, областными Советами в виде законов. Области, в которых осуществляется законодательство Верховным Советом РФ и краевыми, областными Советами могут быть разделены по отраслям права, либо внутри них.
На первой стадии, по мнению автора, к законам краев, областей можно отнести те акты, которые принимают эти субъекты в сфере равных с республиками прав.
Ртмечая особую роль краевого, областного Совета в осуществлении финансовой функции, в работе подчеркивается, что в текущем законодательстве компетенция представительных и исполнительных органов разделена недостаточно полно. В частности, часть чисто административных обязанностей по формированию внебюджетных, валютных фондов, определению направлений расходования их средств, а также средств бюджета отнесены к прерогативе Советов. Данное обстоятельство ведет к необходимости создания дополнительного аппарата в Советах или некомпетентному решению указанных вопросов. В связи с изложенным, автор высказывает предложение о возложении обязанностей по формированию проектов фондов и бюджета,
а также направлений расходования этих средств на администрацию краев, областей. Компетенция Совета должна сводиться,в данном вопросе,к анализу представляемых проектов, их оценке, внесению изменений и утверждению с последующим контролем за исполнением.
Следование же нормам закона будет способствовать бесконтрольному расходованию внебюджетных и валютных средств, т.к. законодательство не определяет должностное лицо, ответственное за распоряжение кредитами по внебюджетным и валютным фондам. Указанная двусмысленность должна быть устранена, очевидно, в уставах краев, областей.
С реализацией финансовой функции переплетается контрольная функция Советов. В работе она рассматривается как право представительных органов наблюдать за деятельностью должностных лиц, заслушивать их отчеты с дачей политической оценки. В связи с этим называются такие важные организационно-правовые средства как заслушивание отчетов краевой, областной администрации в пределах компетенции Совета; утверждение схемы и структуры управления краевой, областной администрации; согласование и утверждение в должностях ряда лиц краевой, областной администрации; выражение недоверия должностным лицам администрации. Эти и некоторые другие контрольные полномочия представительные органы реализуют на своих заседаниях, а также усилиями^ депутатских формирований. Поэтому в работе отмечаются контрольные полномочия постоянных комиссий в части анализа и проверки проектов решений Советов,вносимых администрациями; осуществлении контроля за ней в пределах компетенции Совета; процедуре выражения недоверия главе администрации и т.п. Часть из рассматриваемой компетенции не определена законами,в связи с чем предлагается данную процедуру регламентировать в Уставах краев, областей.
19
Параграф 3 "Административная (исполнительная)власть и ее признаки" раскрывает особенности функционирования исполнительных и распорядительных органов на краевом, областном уровне в современных республиках.В частности, подчеркиваются
признаки исполнительной власти (вторичность, подотчетность и подконтрольность); анализируются ее элементы (перенесение воли носителя власти на подвластного, авторитет административной власти, материальная сила); формы неправильного использования властных полномочий (волюнтаризм, бюрократическое перерождение, злоупотребление властью и ее превышение,демония власти). В работе высказывается мнение, что разделение властей на краевом, областном уровне - средство для эффективного функционирования властей и реализуемое посредством таких элементов как относительная независимость органов государства; системы сдержек и противовесов, ограничивающих власть каждого органа; противовес административной власти в виде политической ответственности; несовместимость депутатского мандата с занятием управленческой должности; избрание руководителей не более чем на два срока; проведение альтернативных выборов по партийным спискам. Наиболее важными элементами для обеспечения функционирования властей является система сдержек и противовесов, а также механизм политической ответственности. В работе выделяются такие составляющие этой системы:
- участие в формировании краевой, областной администрации;
- определение направлений деятельности краевой, областной администрации через принятие нормативных актов, утверждения программ;
- утверждение бюджета и отчетов о его выполнении;
- контроль за деятельностью администраций;
- исключение распорядительной деятельности Советов;
- право администрации опротестовывать решения Советов;
- право Советов отменять незаконные решения администрации и преодолевать "вето" глав администраций краев, областей.
Анализируя указанные элементы, автор отмечает, что текущее законодательство не имеет четкого разделения властей, допускает осуществление представительной властью распорядительной деятельности. В связи с этим,представляется важным в законодательстве в взаимоотношениях Советов и администраций сформулировать правило о невмешательстве представительной и исполнительной властей в компетенцию друг друга с выработкой нормы, в соответствии с которой принятые этими органами решения вне их компетенции не принимаются к исполнению. Особое место отведено анализу форм политической ответственности:систематическим отчетам органов управления по исполнению бюджетов и выполнению законов; депутатским запросам и вопросам к должностным лицам; публичным слушаниям, парламентским расследованиям.выражение недоверия должностным лицам краевой, областной администрации.
Теоретические основы взаимоотношений представительной и исполнительной властей на краевом, областном уровне - сложная категория. Однако, представляется, что проблемы становления управления краем,- областью в президентской республике являются еще более сложными.
Поэтому основной главой работы являются "Проблемы управления краем, областью "
Параграф I данной главы уделяет внимание некоторым организационно-правовым вопросам управления краем, областью. В конкретно-историческом подходе показана важная роль аппарата управления, в т.ч. в условиях становления президентской республики. На основе такого подхода сделан вывод, что движение по оптимизации структуры,
21
численности аппарата ничего общего не имеют с попытками принизить его роль, представить как некую бюрократическую силу, подорвать к нему доверие. В то же время проблема совершенствования организационного строения аппарата остается неразрешенной до сих пор. Автор полагает, что определяющим для установления оптимальной структуры исполнительной власти является правильное определение ее функций и компетенции. В связи с этим дается понятие функции с позиций юриспруденции, философии.социального управления, их разграничение с предметами ведения. Отмечается, что по конституционному праву к последним относится государственное, хозяйственное и социально-культурное строительство, а уже внутри них, как среды, реализуются функции контроля, планирования учета, кооперации, содействия, координации, принуждения и т.п. Исследуя научные взгляды отечественных и зарубежных авторов на классификацию функций госорганов,в работе сформулирован вывод, что единого подхода к этой проблеме нет. Некоторые авторы объединяют их в различные группы по отраслям (руководство отраслями государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства); другие - перечисляют (сбор и обработка информации; прогнозирование; регулирование, руководство; контроль и т.п.) и т.д. Это ведет к тому, что не выработан единый подход копределению целе-полагагащих функций органов управления, что затрудняет определение бесспорных критериев для конструирования структуры администрации края, области. Последнее усугублялось также противоречивостью статуса краев, областей как территориальных единиц.
Исходя из того, что краевые, областные Советы и администрации не могут относиться к органам местного самоуправления, являются частью государственной системы, автор предлагает выделить для них пять видов основополагающих функций: проведение на местах
22
Законов и актов Президента и правительства; организация взаимодействия с органами местного самоуправления, создание условий для юс работы и контроля за законностью их действий; выработки и реализации краевой, областной социально-экономической политики; создание условий для поэтапного перехода к рыночной экономике; контроль за деятельностью органов управления, обеспечение законности и правопорядка. Однако, по мнению автора, определение функций важно, но недостаточно для конструирования структуры управления. Необходимо также разделить компетенцию между управляющими системами,представительными и исполнительными органами. Поэтому в данном параграфе значительное внимание уделено принципам разграничения компетенции. Указано, что компетенция администраций краев, областей должна регулировать отношения с государством; с краевым, областным Советом; с органами местного самоуправления и хозяйственными субъектами.
Автор подчеркивает, что проблема разграничения компетенции до недавнего времени лишь обсуждалась в юридической науке. На практике наблюдалось противоположное: компетенция вышестоящих органов фактически поглощала компетенцию нижестоящих. Лишь с подписанием Федеративного Договора создаются реальные предпосылки для такого разграничения. Подчеркивая это, автор формулирует такие принципы этого акта, как учет национальных особенностей,историзма, традиций; государственное единство и территориальную целостность; межнациональное согласие, доверие и взаимопонимание; приоритет прав и свобод человека; рациональное распределение полномочий; самостоятельность субъектов Договора в решении своих вопросов. В проблеме взаимоотношений Центра с краями, областями важно внести конституционную норму, в соответствии с которой,
акты вышестоящих органов для нижестоящих обязательны в пределах, установленных законодательством.
Разграничение компетенции между краевыми, областными органами и местным самоуправлением должно исходить из правила передачи в ведение последних всех местных дел. Формулируя объективные признаки местных дел, автор полагает, что определяющим является наличие достаточных материальных,финансовых, трудовых ресурсов для решения местных дел.
До создания таких предпосылок краевые, областные органы могут осуществлять функции по решению части местных дел во избежание потери управляемости. Поэтому, отмечая выделение законодательством правил определения компетенции органов местного самоуправления,автор подчеркивает их недостаточность, особенно в области экономики. Общность территории, потенциала, социально-экономических проблем, задач по переходу к рынку и невозможность их обособленного разрешения в границах города, района обуславливает правомерность установления дополнительных принципов взаимоотношений краев, областей с местным самоуправлением:
- признания городами, районами своих территорий,потенциала неразрывной составной частью единого экономического пространства краев, областей;
- разделение краевыми, областными Советами собственности мевду краевым, областным уровнем и муниципальным;
- регулирование краями, областями доходных частей бюджетов городов и районов - включая дотации и субвенции;
- установление террзаказа краевыми, областными Советами;
- осуществление администрациями краев, областей полномочий по руководству сферами, требующими единого управления;
- законности; обязательности решения, подконтрольности нижестоящих органов; самостоятельности в пределах своих полномочий; сочетания местных, региональных, республиканских интересов.
На основе такого подхода к выделению функций, компетенции краевых, областных администраций, их отграничению создаются предпосылки для разработки структуры администрации этих образований.
Основные подходы к ее формированию изложены во втором параграфе главы "Принципиальная структура управления краем, областью". Автор подчеркивает ряд важных отличий от существовавшей схемы Совет-край(обл)исполком: в новой системе представительная и исполнительная власти обладают собственной компетенцией, администрация не является органом Совета; и исполнительная власть осуществляется на принципе единоначалия. Анализируя структуры администрации,в работе выделяется два подхода. В большинстве краев, областей структуры администрации сформированы традиционно: глава администрации - 5+9 заместителей - с соответствующим комитетом - краевые, областные органы конкретной компетенции.
Автор выделяет недостатки в такой схеме в виде увеличения многозвенности, высокой нагрузке на главу администрации (до 40 звеньев управления), потере управляемости. Второй подход заключается в попытке создать оргструктуры с учетом исторического опыта России и иностранных государств, тенденции превращения краев, областей в государственно-территориальное образование.
Он характерен для краев, областей, имеющих мощный потенциал, большое число населения, значительную территорию. Подчеркивая право на существование обеих схем, автор выражает мнение, что второй подход предпочтительней с точки зрения перспективы регионализации и федерализации, сохранения единого Российского демократического государства.
Кроме того, задачи одновременного выполнения администрацией функций оперативного руководства хозяйством социальной сферы (командно-административными методами) и создания рыночной экономики требует образования гибкой структуры, рассматриваемой как переходный тип. Поэтому она должна содержать блок оперативного управления и перспективы развития. Полное руководство ими главой администрации объективно ведет к возобладанию тактических .оперативных задач. Еыполнение этих функций одним из заместителей возможно, но в условиях единоначалия не ведет к усилению управляемости, т.к. все принимаемые им решения с юридической точки зрения должны исходить от главы администрации, санкционированы и подписаны им.
В связи с этим, в работе обосновывается создание краевых, областных правительств, подотчетных главе администрации и возглавляемых его первым заместителем. Они призваны решать все вопросы хозяйственного, социально-культурного строительства, кроме исключительных полномочий главы администрации. Такая структура администрации края, области обладает рядом преимуществ:
- она минимальна по количеству ступеней управления;
- содержит в себе оргайы, обеспечивающие реализацию функций присущих административно-командной системе и рыночной экономике
- позволяет сочетать преимущества единоначалия и коллективности руководства при персонификации ответственности;
- обеспечивает плавную замену структур оперативного управления на органы, реализующие функции экономическими методами;
- создает условия для разделения труда на оперативное управ ление и перспективное, программно-целевое.
Предлагаемая в работе схема отвергает создание разного аппарата у главы администрации и в правительстве.
26
Он входит в состав департамента Главы администрации и работает под руководством директора и заместителей председателя правительства.
В этом же параграфе формулируются функциональные обязанности должностных лиц администраций, включая исключительные полномочия глав администраций. Обосновывается необходимость и основные направления деятельности экономического совета, составы, задачи блоков оперативного управления и перехода к рыночной экономике, департамента Главы администрации, управления делами.
В параграфе "Пути совершенствования организационных и правовых вопросов деятельности краевой, областной администрации" предлагается структура регламента (общие положения; порядок издания официальных документов Главы администрации; организация подготовки заседаний правительства; общие требования к документам, представляемым на рассмотрение Главы администрации; планирование работы; организацию работы с кадрами; контроль за деятельностью госорганов; порядок работы с документами и с письмами граждан; порядок проведения семинаров, совещаний). Автор формулирует правила организации заседаний правительства, требования к документам, условия признания их неподготовленными (низкого качества; отсутствия необходимых согласований; отрицательных выводов экспертизы; неустраненных разногласий), порядка редакции принятых постановлений, сроки рассылки исполнителям, правила опубликования официальных документов; сроки оформления протоколов заседаний. Особое внимание уделено организации контроля и планирования работы администрации.
В качестве приложения к диссертации приобщены принципиальные схемы оргструктур администраций ряда областей России, в т.ч. реализованную в Свердловской области,схему губернского правления в России конца XIX в.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Кому доверить власть?"УральскиЙ рабочий",23 октября 1990, 0,2 п.л.
2. От противоборства - к эффективной власти -"За власть Советов"30 марта 1991, 0,2 п.л.
3. Повышение активности депутатов - путь к полновластию Советов. Бюллетень Свердловского облисполкома, 198В, 0,1 п.л.
4. Путь к полновластию Советов."Уральский рабочий" 28 ноября 1989, 0,4 п.л.
5. Активны ли депутаты? Политическая агитация № 4. Свердловск, 0,6 п.л.
6. Выборы-90. Вопросы и ответы. Еыпуск 10. Свердловск, 1990, 0,2 п.л.
