АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование социально-экономического развития края, области в Российской Федерации»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Центр государства и права
На правах рукописи
ЛЯПИН Игорь Федорович
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КРАЯ, ОБЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1993
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Центра государства и права Российской академии управления.
Научный руководитель - кандидат юридических наук,
доцент ПРОКОШИН В. А.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор -Вишняков В.Г.
кандидат юридических наук -Ковешников Е.М.
Ведущая организация - Нижегородский государственный
университет , юридический факультет
Защита состоится 17 июня 1993 г. в 16 час. на заседании специализированного Совета по правовым наукам в Российской академии управления по адресу: 117606,Москва, просп.Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ
Автореферат разослан 17 мая 1993 года.
Ученый секретарь специализированного Совета, кандидат юридических наук,
доцент о <>>, /о Яценко И.С.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Формирование правового государства и основ рыночной экономики предполагает совершенствование социально-экономических отношений края, области и их правового регулирования, приведение статуса этих субъектов Федерации в соответствие с новыми требованиями Конституции РФ, Федеративного договора и региональной политикой России. Необходимость экономической и политической свободы как основы прогресса общества диктует такую организацию власти в крае, области, которая обеспечила бы соблюдение прав человека и гражданина, а также самостоятельное осуществление своих полномочий органами власти на соответствующей территории. В недавнем прошлом наблюдалась определенная недооценка разграничения предметов ведения и полномочий между центральными и краевыми , областными органами государственной власти. Включение в Основной закон РФ Федеративного договора , содержащего положения о таком разграничении, открывает новые возможности для оптимизации прав и обязанностей всех участников регулирования социально-экономических отношений края, области.
Характер процессов, происходящих в регионах, требует не только обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали преградой на пути становления конституционно определенной самостоятельности края, области, а радикального преобразования содержания и объемов деятельности органов власти и управления, исходя из необходимости перенесения центра реформ в регионы. Учитывая активное участие их во внешнеэкономических связях, становится актуальным поиск оптимальных приемов и методов управления данными процессами.
Государственное управление краями, областями в нашей стране в течение десятилетий было одним из основных элемен-
тов командно-административной системы. Начиная с 1989 года, нараставший кризис власти на всех уровнях показал, что центр не способен решать сложные региональные проблемы. Сами же краевые, областные органы власти не владели искусством управления, а порой и всей ситуацией на своей территории. Существовавший отраслевой принцип хозяйствования полностью исчерпал себя и становился тормозом в проведении радикальных реформ. Советы не имели ни экономических, ни финансовых, ни юридических гарантий, ни реальной власти. На практике насаждались предельно централизованные, однообразные структуры власти и управления, игнорировались потребности территориального развития, поощрялись тенденции к унитаризму.
Роль правового регулирования социально-экономического развития края, области была принижена и искажалась. Иерархия власти, где основное средство воздействия - командование, приказ, давление центра на территории, вызывала негативную реакцию краевых, областных органов власти и управления, их требование ограничить безмерное вмешательство центра в экономическую и социальную жизнь на местах. Легально формировавшийся региональный рынок - универсальное средство регулирования хозяйственной жизни - ограничивался или просто подавлялся. Одновременно разрастался рынок в теневой экономике, все более паразитирующей на недостатках социально-экономического развития регионов. Выход из создавшегося положения состоит в осуществлении комплекса правовых мероприятий по восстановлению принципа народовластия в его подлинном значении, наполнении функций органов власти и управления реальным правовым и социально-экономическим содержанием. Все это требует демократизации процесса правотворчества и усиления его локального аспекта.
Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" определил в общих чертах экономическую, финансовую основу этих органов. Сегодня, к сожалению, многие стороны социально-экономического развития регионов урегулированы неполно. Отсутствие в наз-
ванном выше Законе даже упоминания о регионе, его организации и жизнедеятельности в условиях перенесения центра реформ на места облегчает чрезмерное вторжение федеральных властей в социально-экономические дела края, области.
Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что региональные объекты управления являются одновременно и субъектами федеративно-управленческих отношений, способными к саморегулированию своих внешних и внутренних отношений. Поэтому особенно актуальным является уяснение конституционно-правового статуса региона в сфере экономики, его конкретизация в уставе края, области. Особенно важно и такое направление их деятельности, как участие во внешнеэкономических связях. Исследование и научное осмысление данной темы позволит выяснить качественно новый уровень правового регулирования социально-экономического развития края, области, добиться справедливого разграничения полномочий между федеральными и краевыми, областными органами.
При всей важности проблемы правового регулирования социально-экономических отношений ее анализ в научной литературе является неполным, эпизодическим. Концептуальное обобщение практики регулирования остается низким, разрозненным.
Все отмеченное выше в совокупности определило выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработки темы. Вопросы правового статуса и расширения самостоятельности края, области получили в последнее время отражение в Конституции, Федеративном договоре и законах России, Вместе с тем, теоретические и практические аспекты данной проблемы освещались недостаточно системно и целенаправленно.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, государственного права и управления, административного права, гражданского права - С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева,
С.Н.Братуся, Б.Н.Габаричидзе, С.Э.Жилинского, И.П.Ильинского, Д.А.Керимова, Н. Г. Кобеца, Е. М. Ковешникова, Е.И.Коренев-ской, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, В.И.Новоселова, В.А.Пер-тцика, С.В.Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, И.В. Черноголовкина, К.Ф. Шеремета и др.
Однако работы, посвященные статусу края, области, опубликованы в виде журнальных, газетных статей и рассматривали, как правило, лишь отдельные аспекты этой темы. Глубокое изучение всей многогранной практики и теоретической проблематики правового регулирования развития новых субъектов Российской Федерации практически только начинается. Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения концепций правового регулирования и на примере социально-экономического развития регионов характеризует в этой связи их конституционно-правовой статус, предлагает конкретные пути регулирования экономики и упорядочения правоотношений в уставе края, области.
Объектом исследования являются конституционно-правовые аспекты социально-экономического развития края, области как субъекта Федерации, предпосылки, механизм и пути улучшения регулирования внутренних и внешнеэкономических отношений.
Предметом исследования является правовое регулирование социально-экономического развития края, области. Этот выбор предмета исследования объясняется следующими причинами:
- во-первых, края, области в составе России стали субъектами Федерации;
- во-вторых, необходимостью более четкого разграничения социально-экономических полномочий органов власти и управления края, области и Федерации в целом;
- в-третьих, потребностями разработки научно обоснованного устава края, области.
Цель диссертационного исследования заключается в экономико-правовом анализе теоретических и практических предпосылок установления новых тенденций и форм правового регулирования социально-экономических отношений края, области, развития концептуальных основ его совершенствования, а также в разработке предложений и рекомендаций по оптимизации участия краевых, областных органов власти во внешнеэкономических связях с учетом перспектив, открывающихся перед Российской Федерацией.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
- проанализировать и обобщить основные черты конституционно-правового статуса края, области в процессе регулирования социально-экономического развития регионов;
- провести сравнительно-правовой анализ ранее принятых и особенно новых законодательных актов, предусматривающих расширение конституционно-правового статуса края, области, применительно к теме исследования;
- выявить основные черты регулирования социально-экономических отношений, их уровней и видов в уставе края, области;
- внести конкретные предложения по развитию механизма правового регулирования социально-экономических отношений, расширению внешнеэкономических связей, и, в частности, деятельности краевых, областных органов власти и управления в свободных экономических зонах (СЭЗ).
Теоретическую и методологическцю основу диссертации составляют: диалектико-материалистическая теория исследования общества, государства, права, экономики и демократии, предполагающая комплексный анализ изучаемых явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости. Применены также системный, сравнительный, конкретно-социологический, исторический методы научного познания.
Многогранность проблемы исследования обусловила привле-
чение материала не только по теме правового регулирования, но и научной литературы по философии, социологии, экономике, финансам, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению. Использованы материалы высших органов государственной власти и Правительства Российской Федерации, ряда краевых и областных Советов народных депутатов и администраций.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, текущее законодательство, подзаконные нормативные и локальные акты (уставы, договоры), конкретизирующие организацию деятельности органов государственной власти и управления края, области в сфере экономики.
Эмпирическую базу исследования составили практика работы органов государственной власти и управления Российской Федерации, ее краев и областей, свободных экономических зон. Изучены многие локальные нормативно-правовые акты, а также практика их применения.
Научная новизна исследования связана с тем, что оно является одной из первых попыток проведения комплексного монографического исследования актуальных проблем правового регулирования социально-экономического развития края, области в Российской Федерации. С позиций не только государственно-правовой науки, но и на основе достижений таких фундаментальных наук, как экономика, организация управления, финансовое и гражданское право, осуществлен нетрадиционный подход к трактовке социально-экономических отношений - объекта правового регулирования.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики' позволили диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на укрепление конститу-
I. В диссертации дается анализ нормативных актов по состоянию на 1 апреля 1993 года.
ционно-правового статуса края, области, расширение участия их органов власти во внешнеэкономических связях.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
- раскрыты предпосылки и пути трансформации края, области в субъект Федерации, несущий ответственность за социально-экономическое развитие региона;
- на основании исследования исторического и современного опыта, теоретических воззрений определен правовой статус края, области как система их прав, обязанностей и полномочий для осуществления власти на своих территориях;
- дано определение конституционного механизма регулирования социально-экономического развития, включающего в качестве своей неотъемлемой части совокупность средств и методов, при помощи которых конституционные нормы претворяются в правомерное, активное поведение субъектов социально-экономических отношений в регионе;
- обоснован подход к правовому регулированию как процессу оказания внешнего воздействия на социально-экономические отношения с помощью системы правовых регуляторов, действующей в интересах жизнеобеспечения региона, комплексного развития его внутренних и внешнеэкономических связей;
- раскрыто содержание понятия "самостоятельность края, области" в условиях рынка, которое показано через категории "самоуправление" и "самообеспечение", что в теоретическом плане означает самостоятельность и ответственность региона при решении всей совокупности задач по социально-экономическому развитию территорий;
- поставлен вопрос о возможности выделения комплексной правовой сферы - регионального права;
- исследован процесс подготовки устава края, области на основных этапах: учредительном, регламентационном и реализационном;
- рассмотрена правовая основа участия органов государственной власти и управления края, области во внешнеэкономи-
ческих связях;
- определены принципы разграничения внешнеэкономических функций между законодательной и исполнительной властью, а также выявлены необходимые средства недопущения некомпетентного использования власти в налаживании контактов с иностранными партнерами;
- предпринята попытка соотнести понятия "регион" и "свободная экономическая зона" в интересах четкого определения предмета правового регулирования;
- изложены исходные начала для разработки научно обоснованных Положений об администрации СЭЗ и ассоциации свободных экономических зон;
- выдвинуты и обоснованы основные варианты совершенствования управления в свободных экономических зонах.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем правового регулирования социально-экономического развития регионов, реальной возможностью использования ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе осуществления Федеративного договора и разработки устава края, области.
Исследование содержит ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правового статуса края, области, федеративных отношений. Практический интерес представляет процесс регулирования и рациональной организации внешнеэкономических связей регионов в ходе конституционной реформы1 при разработке устава края, области.
Материалы диссертации имеют большое практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании теории государства и права, государственного управления, административного и финансового права, при написании учебных пособий по другим родственным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара в Центре государства и права Российской академии управления, а также получили отражение в публикациях и выступлениях автора на межобластных и Башкирской республиканской конференциях, в преподавательской деятельности автора. Диссертант принимал непосредственное участие в обосновании и подготовке ряда проектов правовых актов, в том числе проектов уставов Владимирской и Нижегородской областей.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, теоретические и практические предпосылки выбора темы диссертационного исследования, его научная новизна, формулируются основные положения, практическое значение полученных результатов и формы их использования.
В первой главе - "Конституционно-правовой статус края, области и проблемы регулирования социально экономических отношений в регионе" - рассматриваются специфические черты этих отношений как объекта правового регулирования. Отмечается, что объективно обусловленный процесс повышения регулятивной роли государства сопровождается в России ошибками и. просчетами в формировании и осуществлении федеральных программ, распределении и использовании бюджетных ресурсов, обосновании и принятии государственных решений.
Анализ становления конституционно-правового статуса
края, области позволяет обосновать положения о том, что со второй половины 80-х годов в специфических для российской государственности формах и проявлениях ведется поиск выхода из кризиса социально-экономического развития регионов. Причем, изменяется соотношение между централизованным государственным управлением и регулируемыми рыночными силами в пользу правового регулирования развития регионов. Предложенный в диссертации подход к объекту исследования предопределяет стремление автора рассмотреть адекватный понятийный инструментарий, необходимый для юридического обоснования исследуемого процесса.
Прежде всего, дается анализ понятий "конституционно-правовой статус края, области" и "механизм регулирования социально-экономических отношений в регионе". Он позволил аргументировать вывод о том, что конституционно-правовой статус края, области составляет сердцевину, ядро, главное содержание их правового статуса - более емкой, содержательно-реальной категории. Конституционный механизм регулирования социально-экономического развития включает в качестве своей неотъемлемой части совокупность средств и методов, при помощи которых обеспечивается осуществление конституционных норм в правомерное, активное поведение субъектов социально-экономических отношений в регионе.
Рассматривая соотношения данного статуса и механизма, диссертант отмечает, что второе является по существу частью первого. В конституционно-правовом статусе ярче и полнее проявляется соотношение между конституционными нормами и иными законодательными и подзаконными установлениями. Однако безусловный приоритет конституционных предписаний и строгая субординация всех правовых актов о статусе края, области - изначальный постулат правового регулирования отношений в рамках региона с центром.
Анализ социально-экономических отношений в крае, области как объектов правового регулирования позволил выделить в них следующие уровни: регулирующая деятельность государства.
региональное регулирование, комплексное уставное регулирование. Характерно, что структуру таких отношений образуют элементы, которые при своем взаимодействии с федеральными отношениями образуют устойчивые причинные связи правового и экономического пространства в России. Далее в диссертации раскрывается комплексный подход к исследуемым процессам, выделяются в связи с этим три классифицирующих уровня: мировоззренческий, фундаментально-прикладной и эмпирический.
Диалектика объективного и субъективного, по мнению автора, охватывает не только взаимодействие объекта и субъекта, но и осознание субъектом своей творческой роли в процессе разработки конкретных правовых норм, закрепляющих статус края, области. Не допустить ошибочность, медлитетельность в совершенствовании конституционно-правового статуса края, области, считает автор, можно лишь в том случае, если выйти на новые формы регулирования социально-экономического положения региона. Этой цели подчинено раскрытие роли устава края, области как правового средства конкретизации конституционных полномочий органов государственной власти и управления в регионе.
Анализируя различные основания для организации правового регулирования социально-экономических отношений внутри и вне края, области, диссертант приходит к выводу, что суть этих оснований составляют не только отношения между различными субъектами, не только их взаимодействия, но также цели и направления деятельности. Организацию правового регулирования составляет система, в которую входят подсистемы:
1) конституционные принципы регулирования правоотношений;
2) социально-экономические отношения внутри региона, урегулированные правом; 3) внешнеэкономические связи края, области.
Первая и вторая подсистемы подробно рассматриваются с точки зрения становления правовой, рыночной экономики и возможностей формирования регионального права. В условиях командно-административной системы, отмечает диссертант, принципы правового регулирования социально-экономического разви-
тия регионов оказались в значительной степени размытыми, обесцененными, заформализованными. Оторванность принципов от действительности имела место в силу того, что самоуправленческие свойства государственной власти не обладали реальным содержанием. Укрепление саморегулирующих уставов края, области предполагает развитие принципов правового регулирования социально-экономического развития территорий. Среди них, применительно к теме исследования, подробно рассматриваются общие принципы (народовластие, федерализм, разделение властей, гласность, законность) и конкретные принципы (приближение власти к населению, сочетание интересов центра и мест, учет отраслевой и территориальной специфики хозяйствующих субъектов и др.).
Основываясь на названных выше принципах и учении о праве в целом, диссертант определяет правовое регулирование как процесс влияния внешнего воздействия на социально-экономические отношения с помощью системы правовых регуляторов, действующей в интересах жизнеобеспечения региона, комплексного развития его внутренних и внешнеэкономических связей.
По мнению диссертанта, на этапе формирования правового государства и новой региональной политики имеются основания для выделения комплексной правовой сферы - регионального права в пределах новой научной систематики. Региональное право, считает автор, имеет фундаментальное значение для научного обоснования и проведения краем, областью своей социально-экономической политики, не противоречащей, разумеется, политике Федерации.Автор определяет конституционный механизм регулирования социально-экономических отношений в крае, области как совокупность юридических средств, воздействующих на эти отношения. В его состав включаются: конституционно-нормативные акты реализации социально-экономических прав и обязанностей, возложенных Основным Законом на края, области. Следует подчеркнуть, что данный механизм рассматривается в определенном соотношении со структурой государственной власти субъекта Федерации. Они тесно взаимосвязяны, что прослежи-
вается автором применительно к учредительному, регламента-ционному и реализационному этапам разработки устава края, области.
На учредительном этапе, по мнению диссертанта, необходимо более обстоятельно и полнее, чем это сделано в действующем законодательстве, установить, что органы государственной власти края, области все больше становятся государственно-территориальными центрами, где интегрируются интересы различных групп, слоев населения, устанавливаются соотношения социальных сил, определяется совместимость их идеалов и ценностей, аккумулируется воля большинства избирателей. На примере проектов уставов Краснодарского и Ставропольского краев. Курганской, Нижегородской, Омской, Свердловской, Тульской и других областей в диссертации показано, что изменения, происходящие под влиянием рыночных отношений, создают благоприятную обстановку для практической реализации идеи народовластия, хотя они слабо отражаются на учредительном этапе подготовки устава края, области. На данной стадии не просматриваются конкретные предложения, направленные на реализацию экономической власти на территории. Сказывается неотработанность механизма взаимодействия краевых, областных Советов народных депутатов с соответствующими администрациями , органами власти Федерации, массовыми движениями и трудовыми коллективами. Учитывая, что устав закрепляет организацию и устройство крупных административно-территориальных частей РФ, его можно рассматривать в качестве органического регламента или закона края, области, обладающего высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принимаемым краевыми, областными органами власти.
На регламентационном этапе, когда завершается обсуждение и принимается устав, когда Советы, администрация края, области, провозглашаются центрами территориального управления, их федеральные свойства и социально-экономические функции наполняются новым содержанием. Становится очевидной
необходимость совместного использования местных природных, сырьевых и трудовых ресурсов, развитие инфраструктуры. Изменения в статусе края, области связаны с общей концепцией и последовательностью проводимых социально-экономических преобразований в России. Учитываются возможности и особенности в развитии края, области, перестройка в агропромышленном комплексе и разработка мероприятий по социально-экономической защите населения. На каждом из этих направлений сосредоточено внимание диссертанта для того, чтобы обосновать вывод о повышении ответственности органов власти края, области за стабилизацию обстановки'в регионах. В связи с этим вносится предложение конкретизировать в уставе края, области экономико-правовой статус органов власти и механизм расширения их компетенции в решении внутрирегиональных проблем. Речь идет о повышении роли не только государственных, но и общественных организаций, а также местного самоуправления.
На регламентационном этапе, как и на учредительной стадии, важно обеспечить учет специфики функционирования краевой, областной структуры управления, полнее учитывать позитивные и негативные последствия естественного развития края, области под влиянием преобразований российской государственности.
Реализационный этап становления уставной формы регулирования социально-экономических отношений в крае, области связан в значительной мере с установлением, согласованием и поддержанием взаимосвязей в регионе. Речь идет об организационной деятельности органов власти края, области по обеспечению комплексного экономического и социального развития соответствующей территории. Если на предыдущих этапах указывается на то, что должно свершиться, то на последнем этапе - на то, что должно и что не должно иметь место.
В диссертации подчеркивается, что современное состояние правового регулирования социально- экономических отношений не соответствует потребностям начатых в нашей стране преобразований. Особое внимание уделяется конституционному
регулированию, которое представляет собой высший уровень этого регулирования. Автор, естественно, рассматривает не все конституционные законы и нормы, а только те, которые касаются статуса края, области. Конституционно-правовой статус региона - качественно новая ступень регулирования отношений, в том числе социально-экономических, и поэтому его необходимо тщательно исследовать на основе новой законодательной базы.
Социально-юридическое воздействие законодательства на положение края, области в Российской Федерации автор связывает с такими свойствами регионального нормотворчества, как способность выполнять роль регулятора, инструмента разрешения внутритерриториальных противоречий, координатора целей, задач и объектов регионального управления. При этом важное значение отводится анализу основных противоречий внутри самого процесса становления уставной формы закрепления статуса края, области. Среди них выделяются противоречия между новым и старым статусом,между новой формой и попыткой облечь ею старое содержание, между внутрирегиональным и феде-.ральным нормотворчеством и др.
Диссертант высказал собственную точку зрения о процессе регулирования социально-экономических отношений с помощью устава края, области. Наиболее полно это выражается в осуждении практики унификации этих отношений, равно как и неприемлимости альтернативного выбора ( то ли уставная, то ли конституционно-правовая форма ) способа регулирования социально-экономического развития регионов. Гибкость, полнота правового регулирования как способа воздействия на объект управления вытекает из самой природы государственно-управленческой деятельности субъектов Федерации.
Рассматривая конституционный механизм регулирования социально-экономических отношений в крае, области, автор аргументирует положение о необходимости обеспечения конституционной законности. Прежде всего, речь идет о фактической реализации требований Конституции РФ, Федеративного догово-
ра в форме исполнения, использования и применения их положений в региональных масштабах.
Во второй главе - "Участие органов государственной власти и управления края, области во внешнеэкономических связях" - раскрывается правовая основа и процесс регулирования этих связей. В частности, на примере свободных экономических зон показано расширение сферы деятельности органов власти и управления края, области.
Такой подход, по мнению диссертанта, позволяет: акцентировать внимание не только на статике, но и динамике правового регулирования социально-экономического развития региона; оценивать правовое регулирование не только с позиции внутрирегионального функционирования, но и с точки зрения внешних связей края, области, ориентировать законодателя на поиски и обоснование эффективной системы регионального нормотворчества.
С учетом этих моментов в диссертации изложен конституционно-правовой подход к расширению участия органов государственной власти и управления во внешних экономических связях. Автор включает в правовую основу этих отношений и, применительно к исследуемой теме, рассматривает положения ряда нормативных актов. Прежде всего Конституцию РФ, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и краевыми, областными органами государственной власти, Закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации, устав края, области, другие нормативные юридические акты, законность и правопорядок.
Систематизируя полномочия, диссертант подразделяет их на три категории. К первой относятся права, предоставляемые краевому, областному Совету по осуществлению внешнеэкономических связей. Вторая категория включает права, предоставляемые краевой, областной администрацией на самостоятельное установление отдельных внешнеэкономических связей (например, организовывать приграничную и прибрежную торговлю).К третьей категории относятся права краевых, областных органов госу-
дарственного управления, которые могут быть использованы только на основании решения соответствующего Совета народных депутатов (например, заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет средств валютных фондов и на иной основе).
Рассмотрение полномочий различных субъектов внешнеэкономических отношений позволяет сформулировать тенденции развития правосубъектности их участников, добиваться совершенствования правовых норм, регулирующих роль органов государственной власти и управления в жизни края, области. С развитием функций этих органов изменяются формы , способы и методы деятельности участников внешнеэкономических связей. В диссертации делается вывод о том, что особыми участниками данных связей выступают комитет по управлению имуществом и фонд имущества края, области, которые вправе учреждать в процессе приватизации акционерные общества и товарищества с участием иностранного капитала. Наиболее конкретно показана деятельность органов власти и управления во внешнеэкономических связях на опыте Ставропольского края и Читинской области.
По мнению диссертанта, здесь, как и в других регионах, представительная и исполнительная власть находилась в деформированном состоянии. Сегодня она выходит на новую ступень развития. Разнообразие и разноплановость внешнеэкономических связей достигаются в результате четкого разграничения внешнеэкономических функций между властями, создания необходимых мер противодействия и противовесов, не допускающих некомпетентного использования власти для налаживания контактов с иностранными партнерами.
Одно из центральных мест в региональной политике России занимает расширение внешнеэкономических связей краев, областей с регионами Содружества Независимых Государств. Большое значение придается оптимизации и регулированию социально-экономических отношений между ними. Важным фактором, влияющим на их разносторонность, по мнению диссертанта, яв-
ляется межрегиональная взаимозависимость и динамика. В работе отмечается слабая изученность в юридической литературе этих правоотношений. Отрицательно сказывается на эффективности организации внешнеэкономических связей краев,областей неконкурентноспособность продукции многих российских предприятий, отсутствие должного опыта работы краевых,областных экономических структур управления на международном рынке, дилетантизм и непрофессионализм.
В связи с этим высказаны предложения, направленные на укрепление правовой основы внешнеэкономических отношений -края, области. Что касается справедливого и равноправного участия сторон в этих отношениях, то следует предусмотреть в законодательстве варианты страхования за риск, на который идет иностранный инвестор, вкладывая свой капитал в экономику того или иного региона. Также весьма важно обеспечить гарантии инвесторам на вывоз получаемой прибыли от деятельности совместных предприятий и иных форм вложения капиталов. Федеральное законодательство и устав края, области, считает диссертант, должны гарантировать правовую защиту в случае неблагоприятной обстановки или возникновения спорных вопросов по долгам органов территориального управления.
Отдельный параграф диссертации посвящен процессу регулирования деятельности структур власти и управления в свободных экономических зонах. Автор пытается соотнести понятия "регион" и "свободная экономическая зона". Категория "регион" определяется как объединение в одно целое административно- территориального и экономического разделения труда с диалектическим единством социального, национального и экономического факторов. Край, область - сложное структурное образование, в котором осуществляется не только объединение различных отраслей и сфер хозяйства, но и выполнение функций, направленных на динамичное, сбалансированное и комплексное развитие экономики страны. СЭЗ - часть того или иного региона, специально выделенная территория. Исходным признаком свободной экономической зоны является особый ва-
лютно-финансовый таможенный режим. Это может относиться к территории крупного морского порта, железнодорожного узла, аэропорта, которая выделена из всего пространства региона для свободного ввоза иностранных товаров. На территории СЭЗ действуют льготные налоги, особый ценовый режим, разные формы поощрения предпринимательства.
Диссертант подробно анализирует деятельность органов власти и управления по развитию свободных экономических зон в Калининградской , Кемеровской, Новгородской областях, городе Выборге Ленинградской области, в районе города Находки Приморского края, СЭЗ "Сахалин". В центре внимания органов власти края, области, на территории которых расположена та или иная СЭЗ, находится привлечение инвестиций, создание льготных условий хозяйствования. Речь идет о льготном режиме для всех видов экономической деятельности национальных, совместных и иностранных предприятий, формировании собственного валютного механизма.
Изучив практику организации СЭЗ различных видов, диссертант поддерживает предложение об использ9вании органами власти края, области возможности учреждения непромышленных и непроизводственных СЭЗ в форме научно-технических центров, сельскохозяйственных и сервисных зон, свободных банковских и страховых зон.
Значительное место автор отводит применению в практике работы органов власти и управления Приморского, Хабаровского краев, Сахалинской, Читинской и других областей зарубежного опыта, в частности, специальных экономических зон в Польше, КНР и республике Корея. Практика предоставления обширных промышленноразвитых и густозаселенных территорий для СЭЗ китайского образца приемлема, утверждает автор, и в условиях России. Она позволяет с наименьшими затратами создавать инфрастуктуру зоны, устанавливать экономические, производственные и финансовые связи между СЭЗ и остальной частью региона, и также страны в целом. Кроме того, появляются новые ориентиры, направленные на привлечение прямых
инвестиций крупных и преуспевающих иностранных фирм.
Исходя из законодательства РФ, опираясь на зарубежный и отечественный опыт, диссертант излагает исходные начала для разработки научно обоснованных Положений "Об администрации СЭЗ" и "Об ассоциации свободных экономических зон". Государственную власть в СЭЗ должны осуществлять по-прежнему краевой, областной Совет и соответствующая администрация. Однако при этом следовало бы расширить самостоятельность и права правления, консультативного совета и экономического управления как основных подразделений администрации свободных экономических зон. Они обязаны обеспечить реализацию стратегии СЭЗ, оценку предложений отечественных и иностранных инвесторов по развитию производства и социальной сферы. Тщательное рассмотрение функциональных обязанностей этих подразделений убеждает в необходимости повышения их ответственности за подготовку предложений о налоговых льготах, порядке регистрации предприятий с иностранными инвестициями и зональном хозяйствовании в целом.
Автор делает сравнительный анализ правового положения СЭЗ "Садко", "Сахалин", "Кузбасс" и приходит к выводу, что делегирование хозяйственным органам свободных экономических зон части прав краевых, областных государственных структур управления является предпочтительнее, чем сосредоточение функций оперативного управления СЭЗ в аппарате главы администраций края, области. В свою очередь, регион должен нести определенную меру ответственности за развитие СЭЗ. Краевые, областные органы вправе рассчитывать на высокую степень автономности от федерального центра в реализации принимаемых решений относительно деятельности свободных экономических зон. Диссертант предлагает ряд вариантов совершенствования управ ления в СЭЗ.
Во-первых, СЭЗ может управляться специально созданным акционерным обществом или совместной акционерной компанией, которые осуществляют не только административные функции, но и непосредственно занимаются экономической деятельностью,
используя свои холдинговые каналы для расширения деловых связей с инвесторами. В число акционеров-участников такой компании могут входить государственные и местные органы власти и управления.
Во-вторых, СЭЗ может управляться исключительно органом управления или администрацией предприятия, являющегося собственником или арендатором земли, на которой оно расположено.
В-третьих, СЭЗ может управляться непосредственно государством через специально назначенное учреждение (орган), которое может выступать в качестве комиссионера, осуществлять контрольные функции или обладать всей полнотой власти при содействии соответствующего министерства.
В ходе использования двух последних вариантов целесообразно создавать совет участников, который состоит из представителей организаций, работающих в СЭЗ. Диссертант отдает предпочтение первому варианту.Компании, осуществляющие управление зоной, будут работать на принципах самофинансирования, аккумулировать финансовые средства иностранных, местных партнеров и банковских учреждений.
В заключении диссертации обобщаются итоги проведенного исследования, в концентрированном виде излагаются выводы и предложения, представляющие теоретико-методологические основы концепции автора по оптимизации правового регулирования социально-экономических отношений края, области в Российской Федерации.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Участие государственных и местных органов власти во внешнеэкономической деятельности. - В кн.: Проблемы конституционного развития суверенной республики. - Уфа: 1993. -0,5 п.л.
2. Внешнеэкономическая деятельность государственных и местных органов власти в свободной экономической зоне.-В кн:
Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. - М.: РАУ. - 1993. - 0,5 п. л.
3. Государственное управление свободными экономическими зонами. - В кн.: Становление Российской государственности: политико-правовые аспекты. - М.: РАУ. - 1993. - 0,3 п.л. (сдано в печать).
