АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление в области здравоохранения»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
на правах рукописи
Сере бреннихов Александр Васильевич
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Специальность 12.00.14 Административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□□3171147
Москва, 2008
003171147
Диссертация выполнена в секторе административного права Института государства и права Российской академии наук.
Научный руководитель - доктор юридических наук,
профессор
Гришковец Алексей Алексеевич
Официальные оппоненты -
доктор юридических наук,
профессор
Гуринович
Александр Георгиевич; кандидат юридических наук Балытников Вадим Владимирович
Ведущая организация - Академия народного хозяйства
при Правительстве Российской Федерации
Защита состоится ЦЮНЯ 2008 г. в часов на
заседании Диссертационного Совета Д 002.002.02 при Институте государства и права Российской Академии Наук по адресу: 119992, Россия, г. Москва, ул. Знаменка. Д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук. Автореферат разослан 24 мая 2008 г Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук С.В.Королев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Неотъемлемым условием поступательного развития общества является надлежащая охрана здоровья его членов. Государство несет особую ответственность за его сохранение и укрепление, ибо без надлежащей государственной заботы как о здоровье народа в целом, так и о здоровье каждого гражданина страны не может быть и речи о нормальном существовании российского общества. «Будущее России, наши успехи зависят от здоровья людей»1.
Социальная функция Российского государства с неизбежностью требует принятия им на себя руководящей роли в области охраны здоровья населения. Выработанный еще в начале XX в. принцип руководящей роли государства в деле охраны «общественного здравия» не есть некое «наследие патерналистского государства». Он
представляет собой воспринятое во всех развитых странах мира основополагающее начало функционирования любой современной системы здравоохранения.
Государственное управление по сути представляет собой процесс постоянного и непрерывного осуществления функций государства. Этот процесс воплощается в реальную жизнь в виде каждодневной исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Указанную деятельность осуществляют органы и должностные лица, относимые в наше время к одной из трех ветвей государственной власти, а именно, к власти исполнительной. Именно поэтому органы исполнительной
1 Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 года // http //www kremlin.ru/appears/2008/02/08/1542_type63374type63378type82634_159528 shtml
власти с полным правом именуются одновременно и органами государственного управления.
Взаимосвязанное единство2 указанных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную
деятельность преимущественно в рамках общественных (правовых) отношений, складывающихся по поводу охраны здоровья населения представляет собой систему государственного управления в области здравоохранения.
Необходимость исследования основополагающих начал, законодательных основ функционирования, истории становления, современного состояния и перспектив развития указанной системы и определяет научную актуальность избранной темы исследования.
Что же касается практической актуальности проблемы, то она фактически определяется простой и ясной формулой «Надлежащее управление здравоохранением равно устранению угрозы вымирания».
С начала 1990-х годов в нашей стране началось стабильное сокращение численности населения. В 1992 -2007 гг. в России ежегодно умирали более 2 млн. человек, что в расчете на 1000 человек в 2 раза больше, чем в Европе и в 1,5 раза больше, чем в среднем в мире. По показателю ожидаемой продолжительности жизни населения Россия также все больше отстает от экономически развитых стран. Между тем, если бы не огромные, сопоставимые с уровнем военного времени, потери от депопуляции, то население России в настоящее время превосходило бы существующий уровень более чем на
1 Гегель ГВФ Наука логики M «Мысль» 1998 С 818 Коваленко А И Общая теория государства и
права M «ТЕИС» 1996, С 31 и 34
17 миллионов человек и составляло бы около 160 млн. жителей3.
«Основной причиной низкой продолжительности жизни населения в Российской Федерации является высокая смертность граждан трудоспособного возраста. Из общего числа умерших почти треть составляют граждане трудоспособного возраста... Смертность от заболеваний сердечно-сосудистой системы, составляющая 55 процентов смертности от всех причин, в России в 3 - 4 раза выше, чем в европейских странах. Среди причин смерти в трудоспособном возрасте значительную долю (более 30 процентов) составляют внешние причины - случайные отравления, самоубийства, убийства, транспортные происшествия, прочие несчастные случаи»4.
Уровень смертности обусловлен также высоким уровнем заболеваемости населения, распространенностью
алкоголизма, наркомании, табакокурения. В стране «не созданы условия, побуждающие людей бережно относиться к собственному здоровью и здоровью своих детей»5.
Еще в 2000 г, в своем первом ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России говорил о том, что, России грозит вымирание6. В своем послании 2007 глава государства отмечал, что основной целью приоритетного национального проекта
3 См Концепция демографической политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г № 1351 // Собрание законодательства РФ 2007 № 42 Ст 5009
4 Там же Следует отметить, что это именно основная, но далеко не единственная причина низкой продолжительности жизни
5 Там же
6См www kremlin ru/appears/2000/07/08/0000_type63372type63374type82634_28782 shtml
«Здоровье» является «сокращение смертности и увеличение рождаемости»7.
Решение подобного рода задачи вряд ли по плечу существующей системе управления здравоохранением в Российской Федерации. По признанию самих специалистов Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации «за 1993-2005 годы численность населения России сократилась на 5,8 млн. человек, или на 4%». По их оценкам8 «вне зависимости от тенденций рождаемости и смертности на период до 2015 года численность населения будет уменьшаться и к 2016 году составит 138,0 млн. человек» что на 5,5 млн. человек меньше, чем по состоянию на 1 января 2005 года».
В силу этого представляется необходимым осмысление и обоснование теоретических и практических подходов к модернизации системы органов государственного управления в области здравоохранения. Эта система должна наиболее полно отвечать стоящим перед ней задачам9 возрождения и развития отечественного здравоохранения, на решение которых направлен приоритетный национальный проект «Здоровье».
Цель исследования. Целью исследования является достоверное с фактической, непротиворечивое с логической и обоснованное с научной точек зрения осмысление истории возникновения, этапов становления и желательных направлений развития отечественной системы
'Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации М 2007 С 24
8 См официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации -http //www mzsrrf ru
9 Кстати, разразившийся в прошедшем году кризис в области лекарственного обеспечения населения -ярчайший показатель того, что на данный момент рассматриваемая система, очевидно, не отвечает указанному критерию В конечном итоге решение проблемы обеспечения доступности отечественных лекарственных средств пришлось поручать другому федеральному министерству (см Минпромэнерго подсело на лекарства Коммерсантъ 2008 5 февраля)
органов государственного управления в области здравоохранения. При этом результатом указанного осмысления становятся предложения по совершенствованию построения и некоторых аспектов функционирования указанной системы.
Объект исследования. Объектом исследования являются урегулированные административным правом общественные отношения, связанные с построением и функционированием отечественной системы органов государственного управления в области здравоохранения.
Предмет исследования. Предметом исследования является отечественная система органов государственного управления в области здравоохранения на всех исторических этапах ее развития, а также компетенция этих органов и современные методы их деятельности.
Методология исследования. В основу методологии исследования были положены политико-юридический, исторический, формально-логический, формально-
юридический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие традиционные для юридической науки методы познания.
Научная база исследования. Научную базу
исследования составляют труды таких дореволюционных, советских и современных отечественных
административистов как A.B. Агапов, И.Н. Ананов, И.Л Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Э.Н. Берендтс, В.А. Власов, И.И. Евтихиев, В.В. Ивановский, H.A. Игнаткж J1.А., Н.М. Казанцев, JI.A. Калинина, Г.Н Колибаба, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев Д.М. Овсянко, Г.И Петров, С.М. Петров, Л.Л. Попов Ю.Н Старилов, Ю.А.
Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, зарубежных административистов С. Поповича, Г. Брэбана, Т. Щонеруса и др., а также занимающихся или занимавшихся в разное время вопросами государственного управления в области здравоохранения специалистов-медиков, в частности, P.C. Акчурина, A.A. Баранова, Т.Б. Дмитриевой, Н.И. Пирогова, H.A. Семашко, Л.М. Рошаля, М.Ю. Федоровой, Е.И. Чазова, Ю.В. Шевченко и др.
Научная новизна исследования. Научная новизна работы состоит в том, что на современном этапе в российской административно-правовой науке практически не проводилось комплексного исследования отечественной системы государственного управления в области здравоохранения на всех исторических этапах ее становления и развития - от Московского государства до современного периода, то есть до проведения административной реформы.
Появившиеся после 1991 года единичные исследования по данной тематике10, в значительной степени уже устарели. Кроме того, необходимо отметить, что докторская диссертация В. П. Новоселова в значительной части посвящена внутриорганизационным аспектам управления учреждениями здравоохранения, тогда как настоящее исследование рассматривает в основном вопросы государственного управления здравоохранением в аспекте построения и функционирования системы исполнительной власти.
10 В частности Куделин Е Д Управление здравоохранением в условиях реформ (организационно-правовые проблемы) Авт дисс к ю н Москва 2002, Новоселов В П Административно-правовые основы управления здравоохранением в субъектах федерации Авт дисс дюн Екатеринбург 1999
Положения, выносимые на Защиту. На защиту выносятся следующие основные выводы и предложения:
1. Обосновывается необходимость законодательного закрепления четкой системы принципов функционирования органов государственного управления в области здравоохранения, в которую должны быть включены:
а) принцип руководящей роли государства в деле охраны здоровья населения;
б) принцип реальной общедоступности и бесплатность для населения основных видов квалифицированной медицинской помощи;
в) принцип субсидиарности (дополнительности) платных для населения видов медицинской помощи;
г) принцип обеспечения гарантированной свободы выбора субъекта, условий и качества продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг в области здравоохранения;
д) принцип приоритета профилактических мер в области охраны здоровья граждан;
е) принцип ответственности каждого гражданина за состояние собственного здоровья и здоровья окружающих;
ж) принцип ответственности государства за состояния здоровья населения в целом.
2. Выявлена возникшая в ходе совершенствования федерального законодательства о здравоохранении тенденция восстановления нарушенного ранее баланса в распределении полномочий между федеральными органами государственного управления и органами государственного управления субъектов Российской Федерации в области
здравоохранения, основными направлениями которой, по нашему мнению, должны быть:
а) концентрация полномочий в области санитарно-эпидемиологического надзора на федеральном уровне;
б) дальнейшее расширение полномочий субъектов Российской Федерации в области лекарственного обеспечения населения;
в) отнесение отдельных (в частности, контрольно-надзорных) полномочий Российской Федерации, переданных в настоящее время для осуществления органами власти регионального уровня, к собственным полномочиям субъектов Российской Федерации.
3. Развивается идея о необходимости принятия в области охраны здоровья населения единого кодифицированного законодательного акта федерального уровня - Кодекса законов Российской Федерации о здравоохранении.
4.Обосновывается тезис о том, что в современных условиях приоритет при управления в области здравоохранения должен быть отдан косвенным административно-правовым методам (то есть
преимущественно опосредованному государственному
управлению). Вместе с тем внутри системы опосредованного государственного управления не следует допускать принижения роли базовых методов
государственной разрешительной политики (регистрации, лицензирования, сертификации, аттестации, аккредитации, и т.д.). Одновременно необходимо расширять сферу применения информационных методов косвенного управления
и увеличение роли методов опосредованного государственного принуждения.
5. Доказывается, что в результате административной реформы в России возникла новая, базирующаяся на рецепции мирового опыта, система федеральных органов государственного управления в области здравоохранения. Вместе с тем разграничение функций между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и подчиненными ему федеральными органами исполнительной власти по принципу разделения политико-правотворческих, контрольно-надзорных, и индивидуально-управленческих (правоприменительных) функций не отвечает управленческим задачам в области отечественного здравоохранения.
6. Обосновывается тезис о том, что видовой состав федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по осуществлению государственного управления в области здравоохранения, требует корректировки. Из него целесообразно исключить федеральные агентства.
7. Аргументируется положение о том, что упразднение Министерства здравоохранения Российской Федерации как самостоятельного федерального органа исполнительной власти оказало негативное влияние на систему государственного управления в области здравоохранения.
8. Предлагается выделить следующие основные направления совершенствования отечественной системы органов государственного управления в области здравоохранения:
а) восстановление самостоятельного Министерства здравоохранения Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области здравоохранения, важнейшей функцией которого должна стать организация лечебно профилактической помощи населению;
б) воссоздание в системе восстановленного Минздрава России его территориальных органов которые целесообразно создавать на уровне федеральных округов в виде территориальных департаментов Министерства здравоохранения Российской Федерации;
в) создание новой системы подведомственных воссозданному Министерству здравоохранения Российской Федерации иных федеральных органов исполнительной власти, при формировании которых следует руководствоваться принципом разграничения связанных между собой управленческих функций принципом разграничения внутриотраслевой компетенции;
г) конституирование отраслевых органов государственного управления здравоохранением в субъектах Российской Федерации желательно в форме министерств здравоохранения, при одновременном указании на целесообразность использования в городах федерального значения специфической организационно-правовой формы департамента, а в автономной области и автономных округах - такой формы как управление.
д) признание необходимости создания в большинстве субъектов Российской Федерации территориальных органов государственного управления здравоохранением, подчиненных соответствующим региональным органам.
9. Обосновывается целесообразность создания подведомственных Минздраву России, но относительно самостоятельных Федеральной службы по санитарно-эпидемиологическому надзору (Россанэпиднадзор) и Федеральной фармацевтической службы (ФФС), которые должны иметь собственные территориальные органы.
Теоретическая и практическая значимость
диссертации. Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что в ходе проведенного исследования были сделаны выводы, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствования организации и функционирования отечественной системы государственного управления здравоохранением в целом.
Указанные выводы также могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов для построения эффективной системы государственных органов исполнительной власти в области охраны здоровья населения соответственно на федеральном и региональном уровне.
Кроме того, упомянутые выводы, как и эмпирический материал диссертации могли бы быть востребованы как в процессе изучения и проведения научных исследований актуальных проблем государственного управления в области медицинской и фармацевтической деятельности (в том числе при подготовке учебных и научных изданий), так и при осуществлении нормотворческой (в том числе законодательной) деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные выводы, полученные в результате проведенного
исследования, прошли апробацию в ходе депутатской деятельности диссертанта в составе Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области, на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в которых принимал участие диссертант, а также в публикациях по теме работы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на семь параграфов, заключения, перечня правовых актов и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Введение посвящено обоснованию актуальности темы диссертации, формулированию цели, объекта, предмета и методологии диссертационного исследования, раскрытию его научной новизны, изложению выносимых на защиту положений. Кроме того, во введении содержатся данные о структуре и об апробации результатов работы.
Глава I. «Административно-правовые начала функционирования системы органов государственного управления в области Здравоохранения» посвящена
рассмотрению понятия, административно-правовых
принципов и законодательных основ функционирования указанной системы, а также административно-правовых методов государственного управления охраной здоровья населения. Данная глава состоит из трех параграфов.
Параграф 1.1 «Система органов государственного управления в области здравоохранения: понятие и административно-правовые принципы функционирования».
В этом параграфе дается краткий обзор применяемых в современной административно-правовой науке определений
понятий «система», «государственное управление», «органы государственного управления», «область государственного управления», «здравоохранение». На основе проведенного научного анализа предлагается определение понятия «система органов государственного управления в области здравоохранения» под которой имеется в виду взаимосвязанное единство (совокупность, совокупная связь) государственных органов и должностных лиц, наделенных исполнительной властью (осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность) в рамках общественных (правовых) отношений, складывающихся по поводу охраны здоровья населения.
Исходя из изложенного, определяется также современная структура замыкающейся на Президента Российской Федерации указанной системы, в состав которой входят:
1. Высшие должностные лица Российской Федерации и ее субъектов, а также высшие государственные органы, обладающие общей компетенцией в области государственного управления.
2. Федеральные органы исполнительной власти, обладающие специальной (отраслевой, внутриотраслевой или специализированной компетенцией)11. В настоящее время указанные органы существуют в виде федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
11 О таких исполнительных органах и их специальной компетенции подробнее см, в частности Административное право России /КС Вельский [и др ] под ред Н Ю Хаманевой М 2007 С 587-597 Конин М Н , Журик В В Петров М П Административное право Российской Федерации / Под ред дюн, проф НМ Конина - 2-е изд, перераб и доп М Норма 2006 С 286-296 Тихомиров ЮА Курс административного права и процесса М 1998 С 211-240 Тихомиров Ю А Теория компетенции М 2001 С 154-177 О специализированной компетенции см в частности, Сердюк Валентин Васильович Юрисдикщя судш Украши за спецшизащсю Автореферат дис канд юрид наук/ Кшвський нацюнальний ун-т ш Тараса Шевченка - К, 2003
3. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти12, к которым относятся13:
а) межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (действующие на территории нескольких субъектов Российской Федерации);
б) региональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (действующие на территории одного субъекта Российской Федерации);
в) местные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, или, иначе говоря, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на местах (действуют на территории одного или нескольких муниципальных образований).
4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обладающие специальной компетенцией в области здравоохранения (соответствующие министерства, департаменты, главные управления, управления и отделы).
5. Территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в ведения их отраслевых органов исполнительной власти в области здравоохранения
12 А также действующие на правах территориальных органов самостоятельные должностные лица (например, представители Министерства здравоохранения в федеральных округах в 2000-2004 гг, или главные санитарные врачи по районам и городам до настоящего времени)
13 Об основаниях классификации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти см Агапов А Б Статус территориальных органов федеральной исполнительной власти в субъектах Российской Федерации / Труды Московской государственной юридической академии № 1 М Юристь 1997 С 19-35 Агапов А Б Федеральное административное право России М Юристь 1997 С 118-145 См Бахрах Д Н Административное право России М Издательская группа НОРМА - ИНФРА М 2000 С 190-192 СтариловЮН Общий курс административного права Т 1 М Издательство «Норма» 2002 С 568-579
Далее в рассматриваемом параграфе анализируются понятие административно-правовых принципов
(основополагающих начал административно-правового регулирования)14 и обосновывается существование специальных административно-правовых принципов
функционирования системы государственного управления в области здравоохранения:
По итогам исследования существующих в мировой практике моделей функционирования здравоохранения и, соответственно, положенных в их основу начал, в тексте предлагается и обосновывается новая система принципов деятельности отечественных органов государственного управления в области охраны здоровья населения. В указанную систему должны быть включены:
а) принцип руководящей роли государства в деле охраны здоровья населения;
б) принцип реальной общедоступности и бесплатность для населения основных видов квалифицированной медицинской помощи;
в) принцип субсидиарности (дополнительности) платных для населения видов медицинской помощи;
г) принцип обеспечения гарантированной свободы выбора субъекта, условий и качества продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг в области здравоохранения;
д) принцип приоритета профилактических мер в области охраны здоровья граждан,
14 См об этом, в частности, Советское административное право Государственное управление и административное право М Юрид лит 1978 С 40 Юсупов В А Теория административного права М Юрид лит 1985 С 33 Старилов ЮН Общий курс административного права Т 1 М Издательство «Норма» 2002 С 363 Звоненко Д П, Малумов А Ю Малумов Г Ю Административное право М Юстицинформ 2007 С 16
е) принцип ответственности каждого гражданина за состояние собственного здоровья и здоровья окружающих;
ж) принцип ответственности государства за состояния здоровья населения в целом.
Все указанные принципы предлагается закрепить и развить в актах административного законодательства Российской Федерации в области здравоохранения.
Параграф 2.1 «Законодательные основы
функционирования системы органов государственного управления здравоохранением».
В данном параграфе, на основе анализа теоретических, конституционных и законодательных положений отмечается, что именно закрепленные в федеральных и региональных законах нормы посвященные определению и разграничению полномочий между различными уровнями и органами исполнительной власти представляют собой законодательные основы функционирования системы органов государственного управления в области здравоохранения.
Представляется, что в настоящее время, при всей разумности разграничения административных полномочии применительно ко многим вопросам здравоохранения, все же существует определенный дисбаланс в распределении многих общих и некоторых специальных управленческих полномочий между федеральным уровнем государственного управления и органами государственного управления субъектов Российской Федерации Также необходимо признать и тот факт, что в настоящее время зачастую отсутствует системность в разграничении полномочий между различными органами государственной власти одного
и того же уровня. При этом федеральный законодатель нередко осуществляет детальное разграничение конкретно-управленческих функций даже между региональными органами исполнительной власти общей и специальной компетенции, что представляется явно излишним, выходящим за рамки федеральной компетенции вмешательством в сферу ведения субъектов Российской Федерации.
К счастью, процесс осознания федеральным законодателем необходимости исправления описанных выше перекосов уже начался. Во вступившей в силу с 1 января 2008 года редакции Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан15 произведен радикальный пересмотр распределения наиболее значимых административно-управленческих полномочий в области здравоохранения. Таким образом, в ходе коррекции федерального законодательства о здравоохранении, наметилась тенденция восстановления нарушенного ранее баланса в распределении полномочий между федеральными органами управления и органами управления субъектов Российской Федерации в области здравоохранения.
Основными направлениями развития данной тенденции, думается, должны стать:
а) концентрация полномочий в области санитарно-эпидемиологического надзора на федеральном уровне;
"См Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993 №33 Ст 1318, Собрание законодательства РФ 1998 № 10 Ст 1143, 1999 №51 Ст 6289,2000 №49 Ст 4740,2003 №2 Ст 167, 2003 №9 Ст 805,2003 № 27 (ч I) Ст 2700,2004 №27 Ст 2711,2004 №35 Ст 3607,2004 №49 Ст 4850,2005 №10 Ст 763,2005 №52 Часть II Ст 5583,2006 №1 Ст 10,2006 №6 Ст 640,2007 №1 (ч I) Ст 21,2007 30 июля №31 Ст 4011
б) дальнейшее наращивание полномочий субъектов Российской Федерации в области лекарственного обеспечения населения,
в) отнесение некоторых (в частности, контрольно-надзорных) полномочий Российской Федерации, переданных в настоящее время для осуществления органами власти регионального уровня, к собственным полномочиям субъектов Российской Федерации.
В заключение данного параграфа обосновывается необходимость принятие в области охраны здоровья населения единого кодифицированного законодательного акта федерального уровня - Кодекса законов Российской Федерации о здравоохранении. В его рамках предлагается заложить законодательные основы формирования в нашей стране открытой рейтинговой системы классификации организаций здравоохранения, создание которой способствовало бы улучшению качества их работы.
Параграф 3.1 «Административно-правовые методы государственного управления в области здравоохранения».
В параграфе рассматриваются созданные на основе применения аналитических и синтетических методов научного познания подробные классификации
административно-правовых методов государственного управления в области здравоохранения по различным основаниям (по способу воздействия на сознание, волю, и поведение; по характеру воздействия на регулируемые общественные отношения; по объектам управляющего воздействия; по формам реализации; по направленности воздействия на объекты управления).
Последняя классификация представляется имеющей наибольшее практическое значение. При этом в ее рамках целесообразно выделить три основные группы методов государственного управления, применяемых в области здравоохранения:
а) методы прямого (непосредственного) государственного управления - структурные, кадровые, директивные (планово-директивные) методы, а также методы прямого (непосредственного) административного принуждения ;
б) методы косвенного (опосредованного) государственного управления - различные методы государственной разрешительной политики, информационные, финансовые (материально-финансовые) методы, а также методы косвенного (опосредованного) государственного принуждения;
в) смешанные методы (различные методы нормативного регулирования).
В исследовании подчеркивается, что в советский период в качестве основных выступали прямые методы государственного управления (непосредственного
управленческого воздействия). Однако в современных условиях приоритет должен быть отдан косвенным и смешенным административно-правовым методам (то есть преимущественно опосредованному управлению). На основе анализа предложений отечественных ученых, а также зарубежного опыта высказывается мнение о том, что внутри самой системы опосредованного государственного управления следует избегать упора исключительно на финансовые (материально-финансовые) методы и не
допускать принижения роли базовых методов
государственной разрешительной политики (регистрации, лицензирования, сертификации, аттестации, аккредитации, и т.д.). Одновременно необходимо расширение сферы применения информационных методов косвенного
управления, административной ответственности за нарушение правовых норм, регулирующих вопросы охраны здоровья, а также ответственности за состояние дел в области здравоохранения.
Глава II. «Построение отечественной системы органов государственного управления в области здравоохранения (история становления и развития, проблемы и перспективы совершенствования)» посвящена рассмотрению
дореволюционной, советской и современной отечественной системы органов государственного управления охраной здоровья населения, а также проблем и перспектив ее совершенствования.
Параграф 1.2. «Органы государственного управления Здравоохранением в дореволюционной России».
Указанный параграф посвящен истории российских органов государственного управления в области здравоохранения с XVI века до октября 1917 года. При этом длительность охватываемого исследованием периода представляется вполне обоснованной. Ведь Россия стала одной из первых стран Европы, создавшей специальные органы государственного управления в области здравоохранения. В XVII и XVIII вв. органы государственного управления медициной (Аптекарский Приказ, Медицинская Канцелярия и Медицинская Коллегия)
по своему статусу относился к высшему звену центральных отраслевых органов государственной администрации.
Тем не менее, единой централизованной системы органов государственного управления здравоохранением в России в дореволюционный период по сути создано так и не было. Отсутствие в XIX - начале XX века самостоятельного исполнительного государственного органа специальной компетенции, который мог бы стать основой этой системы (также как и раздробленность центральных и местных врачебно-административных органов, ссовокупность которых лишь формально возглавлялась Медицинским Советом МВД) крайне негативно сказывалось на развитии отечественного здравоохранения Несмотря на то, что российская медицинская наука и врачебное образование в этот период стали одними из самых передовых в мире, в целом дореволюционная Россия «была самая больная и наихудшим образом оборудованная в санитарном отношении страна в Европе, с максимальной в Европе смертностью»16.
В предреволюционные годы по инициативе представителей медицинской общественности была предпринята попытка создания единого общероссийского органа управления делом охраны здоровья населения -Главного управления общественного (государственного) здравоохранения. Однако по причине начавшейся Февральской революции это решение на практике так и не было воплощено в жизнь.
16 Советское административное право М 1940 С 389
Параграф 2.2 «Советская система органов государственного управления в области здравоохранения».
Период существования указанной системы или, иначе говоря, хронологические рамки данного параграфа, охватывают почти три четверти века (с ноября 1917 по декабрь 1991 гг.) . И это неудивительно - ведь процесс образования единой системы органов государственного управления в области здравоохранения развернулся в нашей стране сразу после Октябрьской революции 1917 года. Создание Народного Комиссариата здравоохранения РСФСР в 1918 году и соответствующего общесоюзного органа в 193 6 году явились важными вехами становления созданной в советский период единой централизованной системы органов государственного управления в области здравоохранения.
Объективные данные, приводимые в тексте исследования, показывают, что достижения указанной системы без преувеличения можно назвать огромными. Наиболее значимые среди них - почти двукратное увеличение продолжительности жизни населения (с чуть более 40 до более чем 70 лет), практически полное устранение смертности от эпидемических инфекционных заболеваний, один из самых низких в мире уровней детской смертности и т.д. Однако гигантский позитивный потенциал советской системы управления здравоохранением во многом снижался в силу сверхцентрализации управленческих функций, негибкости механизма принятия управленческих решений, отсутствия инновационного похода к решению возникающих проблем и т.д.
В параграфе проводится структурно-функциональный анализ советской системы управления здравоохранением, в состав которой в период ее расцвета (60-80-е годы XX века), входили:
I. Органы государственного управления общей компетенции:
1. Совет министров СССР
2. Советы министров союзных республик (Совет Министров РСФСР).
3. Советы министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных, (в том числе автономных областей) окружных (национальных, с 1977 г - автономных округов) городских (городов республиканского значения) Советов.
4. Исполнительные комитеты районных, городских и иных местных советов народных депутатов.
II. Наделенные специальной компетенцией отраслевые органы государственного управления в области здравоохранения:
1) Министерство здравоохранения (Минздрав) СССР.
2) Министерства здравоохранения союзных республик (Минздрав РСФСР).
3) Министерства здравоохранения автономных республик, главные управления (управления, отделы) здравоохранения городских исполнительных комитетов городов республиканского значения, управления (отделы) здравоохранения краевых, областных (в том числе автономных областей) исполнительных комитетов, отделы здравоохранения окружных исполнительных комитетов (национальных, с 1977 г автономных округов).
4) Районные (городские) отделы здравоохранения.
При этом отмечается, что уже к началу 80-х годов XX в. силу научно и практически доказанной избыточности органов государственного управления здравоохранения на местном (районном) уровне было признано целесообразным упразднение последних17.
Парах<раф 3.2 «Эволюция отечественной системы органов государственного управления в области Здравоохранения в 1991-2003 гг».
Положения данного параграфа показывают, что течение первых 12 лет постсоветского периода развития здравоохранения нашей стране, в отличие от некоторых других постсоветских государств, удалось избежать коллапса отрасли здравоохранения. Такого результата отечественной системе органов государственного управления в области охраны здоровья удалось достичь благодаря оперативному переходу от прямых к косвенным методам управления, работе по внедрению механизмов медицинского страхования, разработке системы
государственной разрешительной политики и т.п. мерам.
В тексте параграфа проводится анализ функций и результатов деятельности субъектов указанной системы:
I. Высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов, а также высших государственных органов, обладающих общей компетенцией в области государственного управления;
II. Федеральных органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией в области охраны
См, в частности, Советское административное право Управление социально-культурным строительством М Юрид лит 1980 С 286
здоровья населения18, при которых время от времени образовывались государственные органы
специализированной внутриотраслевой компетенции19.
III. Территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, к которым относились почти исключительно структуры, входившие в систему органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
IV. Органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наделенных специальной компетенцией в области здравоохранения (соответствующих министерств, департаментов, главных управлений, управлений и отделов здравоохранения).
V. Создававшихся в некоторых субъектах Российской Федерации территориальные органы исполнительной власти, относившихся к ведению соответствующих региональных отраслевых органов исполнительной власти в области здравоохранения.
Что же касается местного уровня управления в области здравоохранения, то исполнительные органы местного самоуправления (как общей, так и специальной компетенции) с принятием Конституции 1993 года перестали входить в систему органов государственного управления в области здравоохранения.
Параграф 4.2 «Проблемы и перспективы
совершенствования отечественной системы органов государственного управления в области здравоохранения в условиях проведения в Российской Федерации административной реформы».
18 В 1991 -1994 и в 1996 -2004 гг - Министерство здравоохранения Российской Федерации, в 1994-1996 гг -Министерство здравоохранения и медицинской прочыцпенности Российской Федерации
19 В форме комитетов и федеральных управлений при указанных выше министерствах
Материалы последнего параграфа диссертации убедительно показывают, что в результате проведения административной реформы в России возникла новая, базирующаяся на рецепции мирового опыта, система федеральных органов государственного управления в области здравоохранения.
Однако разграничение функций между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и подчиненными ему федеральными органами исполнительной власти по принципу разделения политико-правотворческих, контрольно-надзорных, и индивидуально-управленческих функций, как показывает проведенный анализ, не отвечает управленческим задачам, встающим в области здравоохранения.
Кроме того, видовой состав федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по осуществлению государственного управления в области здравоохранения, требует корректировки. Думается, из него целесообразно исключить федеральные агентства.
Наконец, упразднение самостоятельного Министерства здравоохранения Российской Федерации оказало негативное, разрушительное влияние на новую систему государственного управления в области здравоохранения. В силу этого воссоздание Минздрава России представляется безусловно необходимым.
В параграфе предлагается оптимальная, по мнению диссертанта, структура системы органов государственного управления в области здравоохранения, которая, будучи замкнутой на Президента Российской Федерации, должна включать в себя следующие элементы:
Президента Российской Федерации, должна включать в себя следующие элементы:
а) Правительство Российской Федерации,
б) Министерство здравоохранения Российской Федерации;
в) находящиеся в ведении Министерства здравоохранения Российской Федерации органы внутриотраслевой компетенции:
Федеральная служба по санитарно-
эпидемиологическому надзору (Россанэпиднадзор);
- Федеральная фармацевтическая служба (ФФС);
г) территориальные органы указанных федеральных органов исполнительной власти:
межрегиональные территориальные органы -действующие на территории каждого из федеральных округов территориальные департаменты Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также главные управления Россанэпиднадзора и ФФС по соответствующим федеральным округам;
- региональные территориальные органы - управления Россанэпиднадзора и управления ФФС по субъектам Российской Федерации;
- местные территориальные органы (территориальные органы на местах) - межрайонные отделы Россанэпиднадзора;
д) высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;
е) высшие коллегиальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, наделенные общей компетенцией;
ж) отраслевые органы исполнительной власти в области здравоохранения. В республиках, краях и областях их целесообразно конституировать в форме министерств, в городах федерального значения - в форме департаментов, в автономной области и автономных округах - в форме управлений;
з) территориальные органы отраслевых органов государственного управления здравоохранением в субъектах Российской Федерации21.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию государственного управления в области здравоохранения.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Серебренников А.В Минздрав должен быть воссоздан//Право и образование. 2007. №7. - 0,25 п.л.
2. Серебренников A.B. Развитие системы органов государственного управления здравоохранением в Российской Федерации (история, современность, перспективы)// Право и жизнь. 2007. № 10. - 1,5 п.л.
Под управление последних предлагается передать ныне существующие муниципальные учреждения здравоохранения В условиях, когда финансирование учреждений социальной сферы фактически переложено на региональные бюджеты, такое решение всего лишь расставит точки над «I» Свыше 90% муниципальных образований в России являются дотационными, и позорное наследие последнего десятилетия прошедшего века, когда «социалка» была просто-напросто «сброшена» на местный уровень, в условиях современной бюджетной политики выглядит каким-то чудовищным рудиментом прошлого В здравоохранении, как и во всех остальных областях управления, должен четко действовать принцип «кто финансирует, тот и управляет» Разумеется, в этих условиях отпадет необходимость в муниципальных органах управления в области здравоохранения
Целесообразно отметить, что такая система государственного управления делом охраны здоровья населения весьма успешно зарекомендовала себя в городе Москве
Отпечатано в типографии "АРБАТ"
Адрес г Москва, ул Поварская, д 8/1, стр 2
Подписано в печать 22 05 2008 г
Тираж 100 экз Заказ N° 5
Тел 291-71-42/62
