АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование организации и управления процессами модернизации здравоохранения в Российской Федерации»
На правах рукописи
Негодов Вячеслав Евгеньевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ ПРОЦЕССАМИ МОДЕРНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2012
1 2 ДпР 2Ш
005018433
Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: кандидат юридических наук,
доцент Николаева Татьяна Альфредовна Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
кафедры развития территорий Государственной академии специалистов инвестиционной сферы Широков Андрей Вячеславович;
кандидат юридических наук, менеджер аппарата Совета директоров ЗАО «Еврокор»
Тарджуманян Александр Борисович
Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный
институт международных отношений (Университет)
Министерства иностранных дел Российской Федерации»
Защита состоится 19 апреля 2012 года в 12.00 на заседании Диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г.Москва, проспект Вернадского, д.84, ауд. 3304.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан 19 марта 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, • -
доктор юридических наук х ' у Е.Ю.Киреева
'"-С^Л-
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Социально-экономические преобразования, произошедшие в России в конце XX в., вызвали серьёзные изменения в системе общественных ценностей, морали и права Российской Федерации, оказали существенное влияние на механизмы правового регулирования в различных сферах государственной деятельности. Это отразилось на всех сферах жизни общества, способствовало снижению уровня жизни населения, увеличению количества разводов, количества детей, рождённых вне семьи, высокому уровню преступности и коррупции. В том числе преобразования конца XX века негативно сказались на системе здравоохранения, о чём свидетельствует рост смертности в России в последнее двадцатилетие от алкоголизма, наркомании, табакокурения, распространения ВИЧ-инфекции, туберкулёза и сердечнососудистых заболеваний. На показатели смертности, безусловно, влияет здравоохранение и качество оказываемых им медицинских услуг. Потому одним из ключевых вопросов государственной политики является повышение качества жизни граждан, которое включает в себя эффективное правовое управление системой здравоохранения.
Повышение доступности и качества оказания медицинской помощи, акцент на внедрение и совершенствование высоких медицинских технологий, актуализация профилактического направления здравоохранения являются государственным курсом и конкретным механизмом решения приоритетных направлений социальной политики государства, так как здоровье нации представляет не только самостоятельную ценность, но и выступает важной составляющей общего социально-экономического потенциала страны.
В то же время, реализация приоритетных национальных проектов, в частности в сфере здравоохранения, не возможна без придания мерам, применяемым в указанных целях, официального и обязательного для исполнения характера, о чём свидетельствует преобладание подзаконного регламентирования. Например, приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения, будучи государственной программой, по своей форме выражен в многочисленных подзаконных нормативных актах, принятых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Правительством Российской Федерации ежегодно принимаются нормативные правовые акты, закрепляющие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в конкретные временные периоды по обеспечению мер, направленных на реализацию проекта.
К сожалению, не все реалии современной жизни учтены в упомянутых нормативных правовых актах, что способствует формированию экономически не оправданных механизмов регулирования, которые не способствуют оперативному решению задач материального и технического обеспечения учреждений здравоохранения.
В настоящее время отсутствует единый правовой инструмент, который включал бы в себя как основные, так и факультативные цели и задачи государства по приоритетным национальным проектам; перечень методов, программ и мер по их реализации; определял круг органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за реализацию проектов, устанавливал их права и обязанности, а также устанавливал меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение такими органами и их должностными лицами возложенных на них обязанностей.
Очевидно, что провозглашённая Президентом Российской Федерации модернизация системы здравоохранения не может осуществляться без совершенствования организационно-правовых механизмов
функционирования данной системы. И поэтому необходимо решить ряд правовых вопросов, направленных на обеспечение установления единой системы медицинской помощи в стране, независимо от места её предоставления; урегулирования организационно-правового
преобразования медицинских учреждений (решение вопросов об отношениях с собственником имущества учреждений, распоряжение таким имуществом, оказание ими платных услуг, условия работы в системе ОМС, возможность работы с бюджетом на основе государственного заказа или задания и т.д.); устранения разобщенности и раздробленности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установление их управляемости.
Отдельно следует отметить наличие ряда правовых вопросов, которые не имеют достаточно четкой правовой интерпретации в сегодняшних условиях: например, основные законодательные акты по организации материально-технического обеспечения лечебно-профилактических учреждений областного, городского, районного подчинения не претерпели существенных изменений за последнее десятилетие, что не соответствует динамике происходящих в медицине процессов.
Изменения практически во всех сферах государственного и муниципального управления наглядно демонстрируют, что без оптимизации правового регулирования выполнение общенациональных программ, нацеленных на повышение качества жизни населения, не может быть эффективным.
В частности, в настоящее время правовое сопровождение национальной программы модернизации здравоохранения урегулировано в части обеспечения и реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь, гражданско-правовых аспектов медицинской услуги, характеристики договорных отношений в сфере здравоохранения, рассмотрения особенностей привлечения к ответственности за нарушение прав пациентов. Таким образом, правовое обеспечение реализации национальных проектов в сфере здравоохранения является комплексом сложных и востребованных проблем, от своевременного решения которых зависит оптимизация государственной политики, направленной на оздоровление нации.
В связи со всем сказанным выше теоретико-правовое исследование особенностей правового регулирования организации и управления процессами модернизации в здравоохранении представляется актуальным. Изучение данной проблематики имеет важное значение, как для науки, так и для практической деятельности органов государственной власти при решении задач модернизации в системе здравоохранения. Данные обстоятельства определили выбор темы настоящей диссертационной работы.
Степень разработанности темы. В процессе анализа особенностей правовой организации и управления процессами модернизации в здравоохранении, автором были использованы теоретические основы, которые были разработаны и развиты в работах следующих зарубежных ученых философов, политологов, социологов, медиков и экономистов: Ф.Бекон, Д.Бернал, Г.Гегель, Ч.Дарвин, Р.Декарт, Р. Дубо, И. Илич, И.Кант, И. Наварро, И.З. Сцретера, Е. Фридензона, М. Фуко, Л.Фейербах, Т. Макеу, В. Наванто и других.
Анализом существующей системы выполнения национальных приоритетных проектов, в том числе и в области здравоохранения, посвящен ряд работ российских ученых, таких как: Александров О.Ю., Вялков А.Н., Герасименко Н.Ф., Горелик И.И., Григорьев И.Ю., Громов А.П., Кучеренко В.З., Линденбратен А.Л., Малеина М.Н., Новоселов В.П., Огарков И.Ф., Пищита А.Н., Рудковский О.В., Савицкая А.Н., Сергеев Ю.Д., Солодкий В.А, Стародубов В.И., Стеценко С.Г., Тихомиров A.B.,
Хальфин P.A., Щепин В.О. Однако изучению основных направлений и тенденций в сфере реализации государственных программ в области здравоохранения посвящены исследования, в которых в основном рассматриваются проблемы организации деятельности здравоохранения.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих отечественных правоведов, представляющих различные отрасли юридической науки: Алексеева С.С., Бахраха Д.Н., Барцица И.Н., Вельского К.С., Козлова Ю.М., Конина Н.М., Лазарева Б.М., Манохина В.М., Матузова Н.И., Новоселова В.И., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Шабайлова В.И., Шергина А.П., Юсупова В.А., Ямпольской Ц.А. и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственно-правового регулирования и управления системой здравоохранения, реализации программ модернизации здравоохранения, специфика которых предусматривает использование новейших технологий в различных сферах медицинской деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие порядок реализации программ в сфере модернизации здравоохранения, деятельность субъектов управления в рассматриваемой области, состояние и особенности системы здравоохранения, механизмы её функционирования.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении теоретического исследования и определения особенностей методических подходов к правовому регулированию процессов модернизации в системе здравоохранения, выявлению тех направлений законодательства, которые нуждаются в совершенствовании, а также решение проблем, связанных с внедрением норм права на практике.
Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих теоретических и практических задач: - проанализировать специфику правового положения медицинских учреждений;
проанализировать правовую природу модернизации здравоохранения;
.- установить сферы правового регулирования процессами модернизации в системе здравоохранения;
проанализировать особенности современной системы законодательства в области здравоохранения для систематизации и классификации методов правового регулирования процессами модернизации в здравоохранении;
- разработать теоретико-методологические основания для системно-правовой регламентации вопросов управления процессами модернизации здравоохранения в России;
- проанализировать практику применения норм законодательства, регламентирующих инновационные процессы в области здравоохранения по материалам правоприменительной практики;
- сформировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которое регламентирует вопросы организации и управления процессами модернизации здравоохранения России.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания: диалектический метод (использовался при изучении категории «модернизации» как социально-экономического явления, воздействующего на все сферы жизни общества: социальную, экономическую, политическую и, как результат, нормотворческую деятельность общества); аналитический метод (использовался автором для выявления особенностей исторического развития российского права в области здравоохранения); системный, структурно-функциональный, сравнительный, психологический, социологический, статистический и исторические методы исследования (при выявлении социально-функционального воздействия процессов модернизации медицинских учреждений и роста качества оказываемых ими услуг на политическую, экономическую и культурную жизнь общества).
При рассмотрении системы законодательства, норм, регулирующих различные общественные отношения, использовались также сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования. Специфика предмета настоящего научного исследования и сложный состав изучаемого объекта обусловили необходимость использования автором междисциплинарного подхода (определить состояние отечественного законодательства и оценить динамику его развития на различных исторических рубежах, выявить факторы, оказывающие наибольшее влияние на эффективность правового регулирования правоотношений, связанных с вопросами модернизации отечественного здравоохранения).
В качестве теоретической основы диссертационного исследования были использованы научные подходы и научно-исследовательская методология, нашедшие отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых - исследователей особенностей и механизмов государственного управления процессами модернизации.
Нормативную правовую и эмпирическую базу настоящего исследования составили федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие порядок организации и управления процессами модернизации в здравоохранении России, различные публикации, материалы международных и всероссийских научных и научно-практических конференций, информационные материалы ведущих иностранных и отечественных теоретиков, данные электронных средств информации, авторефераты и диссертации российских ученых по темам, близким с данной работой.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что она представляет собой наиболее полный в отечественной юриспруденции опыт системного теоретико-правового исследования проблемы правового регулирования организации и управления процессами модернизации здравоохранения России. Она охватывает значительный круг проблем, которые не рассматривались в литературе либо не получили до сих пор определенного решения. Постановка и предлагаемая автором трактовка этих проблем содержат элементы новизны или во многих случаях являются новыми. Это касается научного обоснования направлений и форм совершенствования российской системы законодательства в новых социально-экономических условиях в контексте широкой теоретико-правовой концепции обеспечения эффективного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере здравоохранения. Это относится также к изучению роли, функций и специфики медицинской деятельности; определению основных требований к законодательной регламентации правовых отношений, в том числе в части закрепления принципов внедрения и использования новейших технологий в сфере здравоохранения.
В рамках проведенного исследования сформулирован принцип правовой реализации инновационного развития в области здравоохранения, внедрение которого в действующее законодательство и включение в общественные отношения на современном этапе развития российского общества, должно соответствовать современным и перспективным потребностям общества и российского государства.
Результаты проведенного научного исследования отражают следующие положения и выводы, заявленные как обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
1. На основе анализа нормативных правовых актов дореволюционного периода сформулирован вывод о том, что социальная
значимость доступного медицинского обслуживания была осознана российским законодателем ещё в конце XVIII века и привела к созданию приказов общественного призрения и медицинских учреждений, которые безвозмездно оказывали медицинскую помощь малоимущим гражданам. Финансирование таких учреждений осуществлялось частично за счёт государственного бюджета, частично за счёт самофинансирования.
2. В исследовании сформулировано понятие модернизации применительно ко всем составляющим системы здравоохранения. Под модернизацией здравоохранения следует понимать научно- обоснованную, поддержанную обществом совместную деятельность органов власти различного уровня, органов управления здравоохранением, медицинского сообщества, основанную на реальном учете имеющихся ресурсов и существующих факторов внешней среды, с целью подъема российского здравоохранения на уровень, отвечающий современным требованиям и соответствующий мировым стандартам, придания ему современного облика.
3. Установлено, что основная проблема государственного регулирования процесса модернизации заключается в том, что отсутствует межотраслевое законодательство, которое позволило бы систематизировать правовое регулирование всех инновационных процессов и процессов модернизации, возникающих на стыке различных отраслей права. В этой связи обоснована необходимость создания такой модели правового регулирования, которая выражалась бы во взаимоувязанных правовых нормах, ориентированных на регулирование организационных, имущественных и иных отношений, возникающих в процессе создания и коммерциализации продукта инновационной деятельности. Кроме того, правовая стратегия регулирования процессов модернизации в России должна быть ориентирована на создание межотраслевого правового механизма партнёрских отношений между государством, наукой и бизнесом в области создания и внедрения инноваций.
4. Автором определены основные направления и виды модернизации. Среди актуальных направлений модернизации названы такие, как укрепление материально-технической базы государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения (в частности с целью завершения строительства объектов, которое было начато ранее), текущий и капитальный ремонт государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, приобретение медицинского оборудования; внедрение современных информационных систем в учреждениях здравоохранения с целью перехода на полисы обязательного медицинского страхования
единого образца, внедрение телемедицинских систем, систем электронного документооборота и ведение электронных медицинских карт пациентов; на внедрение стандартов медпомощи, повышение доступности амбулаторной медпомощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами узкого профиля.
В диссертационной работе систематизированы наиболее востребованные в современной медицине инновационные технологии: биокаталитические, биосинтетические и биосенсорные технологии, биомедицинские и ветеринарные технологии, геномные, протеомные и постгеномные технологии, клеточные технологии, нано-, био-, информационные, когнитивные технологии, технологии биоинженерии, технологии снижения потерь от социально значимых заболеваний. А также обозначены проблемы, связанные с их практическим внедрением.
5. Сформулирован вывод о том, что многоступенчатая система управления и контроля в области здравоохранения должна быть тесно связана с государственной идеологией и ориентирована на современный уровень технического развития общества. Системная взаимосвязь и взаимное влияние уровня технического развития, качества и эффективности медицинских услуг представляет собой органичную целостную систему, общей целью которой является защита интересов общества и государства. Игнорирование объективных закономерностей влияния уровня технического развития и качества оказываемых медицинских услуг на развитие общественных отношений в системе здравоохранения при осуществлении их правового регулирования может привести к дезорганизации фармацевтической и медицинской отраслей экономики, что неминуемо повлечёт нарушение законных интересов граждан и государства.
6. Автором сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства о здравоохранении:
а) обоснована необходимость формирования Единого перечня отраслевых требований к медицинской технике, лекарственным препаратам и строительным технологиям, планируемым медицинскими учреждениями к закупке в перспективном году;
б) предложено внести следующие дополнения в «Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации», утверждённое Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №321:
5.5. осуществляет:
взаимодействие с медицинскими учреждениями различных форм
и
собственности с целью выявления их потребностей в разработке новых технических и иных модификаций медицинских средств и техники, а также взаимодействие с научно-исследовательскими, научно-техническими организациями различных форм собственности с целью формулирования им государственного задания на разработку или модификацию специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской техники и лекарственных препаратов; 5.6. организует:
деятельность по сбору, классификации рекомендаций медицинских учреждений различных форм собственности к научным и научно-техническим организациям по вопросам разработки новой или усовершенствования морально устаревшей медицинской техники.
в) статью 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЭ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» дополнить пунктом 16 со следующей формулировкой:
«Выявленное в ходе контрольных мероприятий использование средств, предусмотренных на финансовое обеспечение программ модернизации здравоохранения, осуществляемое с нарушением статьи 34 Бюджетного кодекса РФ влечёт за собой уголовную ответственность виновных в неэффективном использовании бюджетных средств должных лиц в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации».
Практическое значение н апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены на заседаниях кафедры государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных статьях диссертанта, опубликованных, в том числе в рецензируемых изданиях, обозначенных в перечне ВАК Минобрнауки России.
Структура н содержание диссертации определяются целями и задачами. Диссертация состоит из ведения, трёх глав, разбитых на параграфы, заключения, списка использованных источников и научной литературы.
«.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность темы, определён объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, его методологическая, правовая и нормативная основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулированы основные положения, выносимые на защиту, раскрыта структура работы и приведены сведения по апробации результатов исследования.
Глава первая - «Правовой статус организаций здравоохранения» -посвящена историческому исследованию российского законодательства в области здравоохранения (§ 1.1), анализу истории правовой трансформации российских организаций здравоохранения (§ 1.2), рассмотрению особенностей организации, управления и контроля за медицинской деятельностью (§ 1.3).
Автором проанализирована история развития отечественной медицины и выявлены определённые историческими реалиями тенденции в развитии российской системы здравоохранения.
Представлен ретроспективный обзор становления и развития медицинских учреждений в России. Показано, что первое упоминание о медицине содержится в одном из первый источников российского права -«Церковном Уставе» Владимира Святославича (996 г.). «Церковный Устав» устанавливал принципы работы медицинских и благотворительных учреждений, которые применялись в России вплоть до XVIII века Полноценное системное и целенаправленное реформирование системы отечественного здравоохранения осуществлялось несколько раз. Прежде всего, Петром I, который издал ряд нормативных актов, направленных на создание системы организаций здравоохранения и регламентацию медицинской деятельности, в частности, боярский приговор «О наказании незнающих медицинских наук, и по невежеству в употреблении медикаментов, причиняющих смерть больным» (включивший Указы от 1686 года и 1700 года), Воинский Устав 1716 года, Морской Устав 1720 года, Указ от 14 августа 1721 года «Об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором упомянутой Коллегии госпиталям», результатом которых стало создание оптимальной организационно-штатной структуры безвозмездной медицинской службы действующей армии и военных госпиталей, решение вопросов судебной медицины, регулирование порядка проведения
противоэпидемиологических мероприятий. Были установлены общие правила организации аптек в различных населённых пунктах, контроль и
надзор за деятельностью которых осуществляла Аптекарская Коллегия, нормативно закрепленное государственное регулирования ценообразования на лекарственные средства и всеобщее право на медицинскую помощь.
Созданная Петром I система была настолько эффективна и гармонична, что действие Воинского и Морского уставов были распространены также и на общегражданские правоотношения.
В XIX веке была предпринята попытка систематизации нормативных актов, регламентирующих медицинскую деятельность. Получила развитие социальная программа медицинского облуживания, которую осуществляли приказы общественного призрения, ориентированные на обеспечение медицинской помощи малообеспеченных граждан России (введены Екатериной 11 в 1775 году), и результатом такой инициативы стало повсеместное открытие медицинских лечебных учреждений и ужесточение личной ответственности медиков за качество работы.
По итогам формирования советского законодательства о здравоохранении в период с 1917 по 1980 годы все организации здравоохранения России стали государственными и предоставляли медицинские услуги безвозмездно, их деятельность преимущественно была направлена на профилактику и предупреждение заболеваний, нормы, регулирующие предоставление медицинских услуг содержались в актах гражданского, уголовного и административного права. Одновременно, советская пропаганда в сочетании с большой ответственностью медиков за качество оказываемых ими медицинской помощи способствовали повышению профессионального уровня и социального статуса медицинских работников.
В постсоветский период (с начала 1990-х годов) изменения общественно-политической, социальной, экономической жизни российского общества повлекли изменения в области охраны здоровья населения, изменился характер ответственности медицинских работников, что было связано с внедрением страховой медицины, развитием платных медицинских услуг, разрешением частной врачебной деятельности и целительства. В результате российская система здравоохранения представляет собой совокупность частных и государственных медицинских организаций, которые оказывают медицинские услуги в рамках единого правового поля.
Из сказанного сделан вывод о том, что правовая эволюция системы здравоохранения зависит от социально-экономического и политического
правительственного заказа, который обусловлен особенностями той или иной исторической эпохи.
В данной главе раскрыто понятие «организация здравоохранения» и проведена аналогия между понятиями «организация здравоохранения» и «медицинская организация» через призму изучения правовой природы правоотношения как такового, категории «субъективного права» и специфики правоотношений, возникающих в рамках медицинской деятельности; исследовались общие отличия между коммерческими и государственными (муниципальными) организациями здравоохранения, изучались особенности трактовки в научной и нормативной литературе таких понятий как «организация здравоохранения» и «медицинская организация», «предпринимательская деятельность».
Медицинская деятельность является разновидностью предпринимательской деятельности, правила осуществления которой регулируются как общими, так и специальными нормами права. Специфика требований, предъявляемых к организациям здравоохранения, обусловлена социальной значимостью всей системы здравоохранения, которая охватывает несколько отраслей народного хозяйства: химическую, фармацевтическую, медицинскую, пищевую и другие.
В исследовании изучена структура государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, проанализированы специфические требования к ЛГГУ и фармацевтическим организациям, рассмотрены особенности создания и функционирования российской государственной системы здравоохранения, особенности организации, управления и контроля за медицинской деятельностью, осуществляемой на территории России, проанализирована специфика предъявляемых российским государством требований к организациям здравоохранения.
Первоначальные требования к организациям здравоохранения предъявлялись виде лицензионных требований, которым они должны были соответствовать, согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», и для выполнения которых, медицинская организация должна: обладать специальными техническими средствами, иметь специально обученный персонал, соблюдать правила хранения, отпуска, оптовой и розничной продажи лекарственных средств, обеспечивать регулярное повышение квалификации медицинских специалистов и фармацевтов и другие.
Нормативная регламентация осуществления медицинской деятельности очень жесткая: порядок обучения медиков регламентируется Федеральным законом от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании» и Приказом Минздравсоцразвития РФ от 7 июля 2009 года № 415н, порядок оказания платных медицинских услуг регламентирован Постановлением Правительства от 13 января 1996 года № 27, виды профессиональной медицинской деятельности и порядок допуска к их осуществлению определены в «Перечне работ (услуг) при осуществлении медицинской деятельности».
Очевидно, что наличие жёстких требований и точной регламентации осуществления медицинской деятельности требует создания максимально эффективной системы контроля за осуществлением медицинской и фармацевтической деятельности, которая бы способствовала бы своевременному выявлению нарушений порядка оказания медицинских услуг организациями здравоохранения до наступления негативных последствий. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан разграничивают полномочия по контролю за медицинской деятельностью между федеральным органами и органами власти субъектов Российской Федерации, благодаря чему можно сделать вывод о том, что контроль со стороны государства за осуществлением медицинской деятельности осуществляется органами государственной власти на принципах чёткого разграничения полномочий и субординационного подчинения контролирующих органов, установленного различными нормами права.
Глава вторая - «Характеристика процессов модернизации в области здравоохранения» - посвящена программе модернизации здравоохранения в приоритетах инновационного развития государства (§ 1.2) и особенностям правовой реализации инновационного развития в области здравоохранения (§ 2.2).
В ходе научного анализа, проведённого автором, было установлено, что модернизация является результатом инновационного развития государства, направлением государственной внутренней политики и обусловлена давно продолжающимися в мире процессами глобализации, которые ориентированы на общемировое разделение труда, в основе которого лежат исключительно экономические интересы.
Научное понятие «инновация» охватывает преимущественно экономический аспект развития общества и государства, что обусловлено ориентацией государств на потребности экономики. Процесс изучения инновационного развития первоначально находился строго в рамках экономической науки, и поэтому, научное понятие «инновация» охватывает преимущественно экономический аспект развития общества и государства.
«Инновация» - изменение с целью внедрения и использования новых видов потребительских товаров, новых производственных и транспортных средств, рынков и форм организации в промышленности. Также «инновация» - это совокупность технических, производственных и коммерческих мероприятий, приводящих к появлению на рынке новых и улучшенных промышленных процессов и оборудования. По мнению этих, и многих других исследователей, новаторская деятельность является основной причиной динамических изменений волнового характера в экономике.
В качестве основного источника инноваций и ключевого фактора модернизации выступает научная деятельность, результатом которой являются научные знания, которые инновациями сами по себе не являются вплоть до их внедрения. Процесс внедрения инноваций можно считать модернизацией, для осуществления которой необходимы определенные предпосылки, которые формируют благоприятные условия для распространения инновационных продуктов на внутренние и внешние рынки, что приводит к улучшению конечных экономических показателей. Для формирования эффективно действующей национальной инновационной системы необходима государственная политика в сфере науки и инноваций, направленная на повышение вклада науки и инноваций в социально-экономический прогресс.
Многообразие нормативной базы, ориентированной на регламентацию отечественной государственной инновационной политики, не систематизировано, что свидетельствует о том, что до настоящего времени в России отсутствует единый правовой инструмент, который включал бы в себя как основные, так и факультативные цели и задачи государства по приоритетным национальным проектам, перечень методов, программ и мер по их реализации, круг органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за реализацию проектов, определение их прав и обязанностей, а также установление мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение такими органами и их должностными лицами возложенных на них обязанностей. Кроме того, в России недостаточно используется уже имеющийся потенциал развития отечественной инновационной деятельности, который имеет как правовую, так и общественную составляющие.
Развитие концепции государственно-правового регулирования вопросов, возникающих в процессе осуществления инновационной деятельности, является весьма актуальным и вполне осознанным руководителями всех государственных структур.
Наиболее распространёнными инструментами для активизации научной и инновационной деятельности, развития наукоёмкого бизнеса, повышения интереса к поддержке науки и инноваций со стороны частных инвесторов могут выступать: как налоговые льготы и преференции, так и система государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, развитие инфраструктуры в наукоориентированных городах и областях.
Автором изучены методы правового регулирования государственной инновационной политики, проанализировано действующее законодательство с целью выявления особенностей и недостатков правового регулирования реализации инновационного развития в отечественном здравоохранении.
Основы государственной инновационной политики в сфере здравоохранения сформулированы в статье 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЭ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и охватывают вопросы финансового обеспечения реализации программ модернизации, процедуру принятия утверждения и оформления программы модернизации, описание направлений ответственности государственных органов за реализацию утверждённых программ модернизации, порядок реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, порядок осуществления контроля за реализацией программ модернизации и расходованием средств, выделенных на реализацию программ модернизации здравоохранения.
Проведённый в диссертационной работе анализ регионального опыта реализации программ модернизации здравоохранения, за внедрение которых несут ответственность субъекты Российской Федерации, и исследование распределения государственно-властных полномочий меяаду федеральными и региональными уровнями дали необходимые и достаточные основания автору сделать вывод о том, что отечественный законодатель делает ставку на региональные программы модернизации здравоохранения. Но данная практика не обеспечивает в должной мере государственные гарантии реализации права граждан Российской Федерации на охрану здоровья.
Федеральные программы модернизации здравоохранения разрабатываются в отношении федеральных государственных медицинских, учреждений, собственником имущества которых от имени государства выступает Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также подведомственные министерству
федеральные органы исполнительной власти. Эти федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку и утверждение программ модернизации. Правительством Российской Федерации разрабатываются различные Федеральные целевые программы, которые затрагивают различные вопросы деятельности системы здравоохранения и жизнедеятельности человека, программы модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации, вопросы финансового обеспечения которых выступают отдельным блоком государственного регулирования, а также существует практика формирования отдельных ведомственных концептуальных направлений инновационного развития. Также государство осуществляет различные мероприятия по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи.
Со ссылками на официальные источники и анализ существующей практики правового регулирования инновационного развития в области здравоохранения,, указано на следующие недостатки данной системы:
- разобщённость источников, регламентирующих концептуальные вопросы направления инновационной деятельности в области здравоохранения,
разобщённость источников финансирования программ модернизации здравоохранения и государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи из средств бюджета и из средств ОМС,
- отсутствие систематизации нормативных актов, регламентирующих инновационные процессы в здравоохранении.
Кроме того, до сих пор не изменилась ситуация с осуществлением контролирующих функций Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которое одновременно является органом управления российского здравоохранения.
Указанные недостатки российского правового регулирования инновационного развития в области здравоохранения свидетельствуют об отсутствии чёткой систематизации компетенции государственных органов по регулированию инновационной деятельности в здравоохранении России.
Глава третья - «Методология правового регулирования процессов модернизации здравоохранения» - посвящена изучению понятия «методология», раскрытию различных аспектов методологии правового регулирования инновационной деятельности и модернизации, выявлению наиболее актуальных вопросов правового регулирования инновационной деятельности, обозначению границ между инновационной деятельностью
и модернизацией. Определены основные направления правовой стратегии регулирования инновационной деятельности и коммерциализации её результатов.
Основная методологическая проблема государственного регулирования процесса модернизации заключается в том, что при наличии различных научных теорий относительно формирования правоотношений, возникающих при осуществлении инновационной деятельности и модернизации, практически отсутствуют предложения по формированию межотраслевого законодательства, которое позволило бы систематизировать правовое регулирование всех инновационных процессов и процессов модернизации, возникающих на стыке различных отраслей права.
Потому отечественное законодательство нуждается в обновлении модели правового регулирования, которая бы выражалась во взаимосвязанных правовых нормах, ориентированных на регулирование организационных, имущественных и иных отношений, возникающих в процессе создания и коммерциализации продукта инновационной деятельности.
Автором подробно рассмотрены проблемы правового регулирования деятельности системы здравоохранения, в особенности, различных субъектов инновационной деятельности, которые направлены на модернизацию здравоохранения. Выявлены различные проблемы административного управления процессами модернизации здравоохранения, сформулированы возможные пути нивелирования этих проблем путём корректировки применяемых сегодня методов правого регулирования.
Методология правового регулирования медицинской деятельности обусловлена спецификой и социальной значимостью системы здравоохранения. Она обязывает законодателя учитывать разнообразные направления правового воздействия и использовать различные методы этого воздействия для повышения её эффективности.
Последнее время актуальность набирает теория отраслевого характера правоотношений, возникающих между медицинскими организациями и пациентами по вопросам лечения.
Особенность методологии правового регулирования деятельности, осуществляемой в рамках здравоохранения, по мнению автора, заключается именно в комплексности используемых методов правового воздействия: сочетания императивного, диспозитивного, поощрительного или рекомендательного методов воздействия на общественные отношения.
Автором отмечено, что отечественный законодатель ориентирован на региональные программы модернизации здравоохранения, в рамках которых осуществляется модернизация федеральных государственных медицинских учреждений, за реализацию которых несёт ответственность субъект Российской Федерации, а контроль за реализацией осуществляется исключительно с использованием административно-правового ресурса.
Мало урегулированным остаётся вопрос финансирования технического обслуживания уже приобретённой медицинской техники, для осуществления которого требуется выделение больших финансовых ресурсов, предоставление которых в региональные программы модернизации не входит.
Актуальны также и проблемы усложнённого статистического учёта состояния имущественных комплексов лечебно-профилактических учреждений, к которым относится не только техническая укомплектованность, но и состояние зданий и сооружений, находящихся в собственности, в хозяйственном ведении и оперативном управлении учреждений здравоохранения.
Упростить данную процедуру необходимо путём создания Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации единой базы данных, которая смогла бы объединить сведения о лечебно-профилактических учреждениях России с учётом тех данных, которые лечебно-профилактические учреждения подают в рамках реализации региональных проектов модернизации. Это позволяет реально оценивать ситуацию с модернизацией всего материально-технического комплекса учреждений здравоохранения. По результатам фиксируемой в базе данных динамики выполнения региональных программ модернизации, в совокупности с оценкой эффективности деятельности лечебно-профилактических учреждений, после выполнения региональных программ модернизации, можно будет сделать выводы об эффективности или неэффективности работы органов здравоохранения субъектов Российской Федерации. Эти выводы необходимо будет учитывать при осуществлении работ по контролю и надзору за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в сфере здравоохранения. Такие работы проводятся в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 августа 2008 года № 418н, и включают в себя, в числе прочего, контроль над эффективностью расходования денежных средств, выделяемых из бюджета.
Автором определена цель правого регулирования отношений, сложившихся в системе здравоохранения - это создание единообразной для всех субъектов медицинской деятельности прозрачной и единообразной системы правого регулирования, которая была бы понятна, как медицинским работникам, так и пользователям медицинских услуг (пациентам), а также представителям власти, не обладающими специальными знаниями в области медицины. Автор систематизировал нормативные акты, регламентирующие вопросы модернизации в системе здравоохранения, и выявил основные положения деятельности российского здравоохранения, среди которых принципиальными являются следующие: все медицинские организации (не зависимо от формы собственности) в совокупности составляют отечественную систему здравоохранения, обеспечение эффективной деятельности которой осуществляет Российская Федерация. Эти основные положения должны быть закреплены в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», что позволит в значительной степени уровнять ответственность медицинского персонала лечебных учреждений всех форм собственности за качество оказываемых ими медицинских услуг, и закрепит ответственность государства за деятельностью всех медицинских учреждений в равной степени.
По результатам анализа норм действующего законодательства о здравоохранении автором сформулированы следующие предложения по его совершенствованию:
а) Внести изменения в пункт 3 статьи 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЭ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и изложить его в следующей редакции:
«Предусмотренные в бюджете Федерального фонда средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации используются с учётом приоритета закупок отечественных объектов инновационной деятельности перед иностранными аналогами и направляются на следующие цели:
1) укрепление материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе обеспечение завершения строительства ранее начатых объектов (техническая готовность указанных объектов на 1 января 2011 года должна составлять не менее 80 процентов фактически произведенных застройщиком затрат от сметной стоимости строительства объекта), текущий и капитальный ремонт государственных и муниципальных учреждений здравоохранения,
приобретение медицинского оборудования;
2) внедрение современных информационных систем в здравоохранение в целях перехода на полисы обязательного медицинского страхования единого образца, в том числе обеспеченных федеральным электронным приложением универсальной электронной карты, внедрение телемедицинских систем, систем электронного документооборота и ведение медицинских карт пациентов в электронном виде;
3) внедрение стандартов медицинской помощи, повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами».
б) законодательно закрепить требования к расходованию денежных средств из фонда ФОМС в статье 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЭ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» путём дополнения пунктом 16 со следующей формулировкой:
«Выявленное в ходе контрольных мероприятий использование средств, предусмотренных на финансовое обеспечение программ модернизации здравоохранения, осуществляемое с нарушением статьи 34 Бюджетного кодекса РФ влечёт за собой уголовную ответственность виновных в неэффективном использовании бюджетных средств должных лиц в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации».
в) Внести следующие дополнения в «Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации», утверждённое Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. №321:
5.5. осуществляет:
взаимодействие с медицинскими учреждениями различных форм собственности с целью выявления их потребностей в разработке новых технических и иных модификаций медицинских средств и техники, а также взаимодействие с научно-исследовательскими, научно-техническими организациями различных форм собственности с целью формулирования им государственного задания на разработку или модификацию специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской техники и лекарственных препаратов;
5.6. организует:
деятельность по сбору, классификации рекомендаций медицинских
учреждений различных форм собственности к научным и научно-техническим организациям по вопросам разработки новой или усовершенствования морально устаревшей медицинской техники.
В Заключении подведены итоги исследования, сделаны обобщенные выводы.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи в журналах, входящих в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, утвержденных ВАК Минобрнауки России:
1. Негодов В. Е. Проблемы и перспективы нормативного развития понятия "организация здравоохранения" // Черные дыры в Российском Законодательстве. Юридический Журнал/ «Black Holes» in Russian Legislation». 2011. №5.-0,4п.л.
2. Негодов В.Е. Модернизация здравоохранения в приоритетах инновационного развития государства // Научное обозрение. Серия 1. Экономика и Право. 2011. № б. - 0,4 п.л.
Публикации в иных журналах и изданиях:
3. Негодов В.Е. Анализ некоторых аспектов правового регулирования реализации программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации // Медицинский вестник. 2011. № 4. - 0,3 п.л.
4. Негодов В.Е. Правовой аспект // Медицинский вестник:. 2011. № 12.-0,4 п.л.
5. Негодов В.Е. Результаты заметны уже сегодня // Медицинский вестник. 2007. № 42(427). - 0,5 п.л.
6. Негодов В.Е. Работа на износ II Медицинский вестник. 2008. № 1 (490). - 0,4 п.л.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Негодова Вячеслава Евгеньевича
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ ПРОЦЕССАМИ МОДЕРНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИИ
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Николаева Татьяна Альфредовна
Изготовление оригинал-макета Негодовым В.Е.
Подписано в печать 16 марта 2012 г. Тираж 80 Усл. п.л. 1,0
Отпечатано ОПМТ РАНХ и ГС. Заказ № 32. 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование организации и управления процессами модернизации здравоохранения в Российской Федерации»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
61 12-12/1203
на правах рукописи
Негодов Вячеслав Евгеньевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ ПРОЦЕССАМИ МОДЕРНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 -
административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук,
доцент
Николаева Татьяна Альфредовна
г. Москва - 2012г.
/
,'-у :
¡ии
Ч,/
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение.................................................................................... 3
Глава I. Правовой статус организаций здравоохранения....................... 14
§1.1. История правовой трансформации российских организаций
здравоохранения.................................................................................................. 14
§1.2. Организация здравоохранения как объект государственного
управления.................................................................................33
§1.3. Особенности организации, управления и контроля за медицинской
деятельностью........................................................................................................51
Глава II. Характеристика процессов модернизации в области
здравоохранения..................................................................................................62
§2.1. Программа модернизации здравоохранения в приоритетах инновационного развития
государства.............................................................................................................62
§2.2. Особенности инновационного развития в области
здравоохранения...................................................................................................91
Глава III. Методология правового регулирования процессов модернизации здравоохранения.....................................................................105
§3.1. Методология правового регулирования процессов модернизации.......105
§3.2. Особенности правового регулирования отношений в сфере
здравоохранения..................................................................................................119
§3.3. Основные направления совершенствования государственного
регулирования процессов модернизации в здравоохранении.........................131
Заключение.............................................................................. 140
Библиография......................................................................... 144
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Социально-экономические преобразования, произошедшие в России в конце XX в., вызвали серьёзные изменения в системе общественных ценностей, морали и права Российской Федерации, оказали существенное влияние на механизмы правового регулирования в различных сферах государственной деятельности. Это отразилось на всех сферах жизни общества, способствовало снижению уровня жизни населения, увеличению количества разводов, количества детей, рождённых вне семьи, высокому уровню преступности и коррупции. В том числе преобразования конца XX века негативно сказались на системе здравоохранения, о чём свидетельствует рост смертности в России в последнее двадцатилетие от алкоголизма, наркомании, табакокурения, распространения ВИЧ-инфекции, туберкулёза и сердечнососудистых заболеваний. На показатели смертности, безусловно, влияет здравоохранение и качество оказываемых им медицинских услуг. Потому одним из ключевых вопросов государственной политики является повышение качества жизни граждан, которое включает в себя эффективное правовое управление системой здравоохранения.
Повышение доступности и качества оказания медицинской помощи, акцент на внедрение и совершенствование высоких медицинских технологий, актуализация профилактического направления здравоохранения являются государственным курсом и конкретным механизмом решения приоритетных направлений социальной политики государства, так как здоровье нации представляет не только самостоятельную ценность, но и выступает важной составляющей общего социально-экономического потенциала страны.
В то же время, реализация приоритетных национальных проектов, в частности в сфере здравоохранения, не возможна без придания мерам, применяемым в указанных целях, официального и обязательного для исполнения характера, о чём свидетельствует преобладание подзаконного
регламентирования. Например, приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения, будучи государственной программой, по своей форме выражен в многочисленных подзаконных нормативных актах, принятых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Правительством Российской Федерации ежегодно принимаются нормативные правовые акты, закрепляющие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в конкретные временные периоды по обеспечению мер, направленных на реализацию проекта.
К сожалению, не все реалии современной жизни учтены в упомянутых нормативных правовых актах, что способствует формированию экономически не оправданных механизмов регулирования, которые не способствуют оперативному решению задач материального и технического обеспечения учреждений здравоохранения.
В настоящее время отсутствует единый правовой инструмент, который включал бы в себя как основные, так и факультативные цели и задачи государства по приоритетным национальным проектам; перечень методов, программ и мер по их реализации; определял круг органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за реализацию проектов, устанавливал их права и обязанности, а также устанавливал меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение такими органами и их должностными лицами возложенных на них обязанностей.
Очевидно, что провозглашённая Президентом Российской Федерации модернизация системы здравоохранения не может осуществляться без совершенствования организационно-правовых механизмов
функционирования данной системы. И поэтому необходимо решить ряд правовых вопросов, направленных на обеспечение установления единой системы медицинской помощи в стране, независимо от места её предоставления; урегулирования организационно-правового преобразования
медицинских учреждений (решение вопросов об отношениях с собственником имущества учреждений, распоряжение таким имуществом, оказание ими платных услуг, условия работы в системе ОМС, возможность работы с бюджетом на основе государственного заказа или задания и т.д.); устранения разобщенности и раздробленности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установление их управляемости.
Отдельно следует отметить наличие ряда правовых вопросов, которые не имеют достаточно четкой правовой интерпретации в сегодняшних условиях: например, основные законодательные акты по организации материально-технического обеспечения лечебно-профилактических учреждений областного, городского, районного подчинения не претерпели существенных изменений за последнее десятилетие, что не соответствует динамике происходящих в медицине процессов.
Изменения практически во всех сферах государственного и муниципального управления наглядно демонстрируют, что без оптимизации правового регулирования выполнение общенациональных программ, нацеленных на повышение качества жизни населения, не может быть эффективным.
В частности, в настоящее время правовое сопровождение национальной программы модернизации здравоохранения урегулировано в части обеспечения и реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь, гражданско-правовых аспектов медицинской услуги, характеристики договорных отношений в сфере здравоохранения, рассмотрения особенностей привлечения к ответственности за нарушение прав пациентов. Таким образом, правовое обеспечение реализации национальных проектов в сфере здравоохранения является комплексом сложных и востребованных проблем, от своевременного решения которых зависит оптимизация государственной политики, направленной на оздоровление нации.
В связи со всем сказанным выше теоретико-правовое исследование особенностей правового регулирования организации и управления процессами модернизации в здравоохранении представляется актуальным.
Изучение данной проблематики имеет важное значение, как для науки, так и для практической деятельности органов государственной власти при решении задач модернизации в системе здравоохранения. Данные обстоятельства определили выбор темы настоящей диссертационной работы.
Степень разработанности темы. В процессе анализа особенностей правовой организации и управления процессами модернизации в здравоохранении, автором были использованы теоретические основы, которые были разработаны и развиты в работах следующих зарубежных ученых философов, политологов, социологов, медиков и экономистов: Ф.Бекон, Д.Бернал, Г.Гегель, Ч.Дарвин, Р.Декарт, Р. Дубо, И. Илич, И.Кант, И. Наварро, И.З. Сцретера, Е. Фридензона, М. Фуко, Л.Фейербах, Т. Макеу, В. Наванто и других.
Анализом существующей системы выполнения национальных приоритетных проектов, в том числе и в области здравоохранения, посвящен ряд работ российских ученых, таких как: Александров О.Ю., Вялков А.Н., Герасименко Н.Ф., Горелик И.И., Григорьев И.Ю., Громов А.П., Кучеренко В.З., Линденбратен А.Л., Малеина М.Н., Новоселов В.П., Огарков И.Ф., Пищита А.Н., Рудковский О.В., Савицкая А.Н., Сергеев Ю.Д., Солодкий В.А, Стародубов В.И., Стеценко С.Г., Тихомиров A.B., Хальфин P.A., Щепин В.О. Однако, изучению основных направлений и тенденций в сфере реализации государственных программ в области здравоохранения посвящены исследования, в которых в основном рассматриваются проблемы организации деятельности здравоохранения.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих отечественных правоведов, представляющих различные отрасли юридической науки: Алексеева С.С., Бахраха Д.Н., Барцица И.Н., Вельского К.С., Козлова Ю.М., Конина Н.М., Лазарева Б.М., Манохина В.М., Матузова
Н.И., Новоселова В.И., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Шабайлова В.И., Шергина А.П., Юсупова В.А., Ямпольской Ц.А. и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственно-правового регулирования и управления системой здравоохранения, реализации программ модернизации здравоохранения, специфика которых предусматривает использование новейших технологий в различных сферах медицинской деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие порядок реализации программ в сфере модернизации здравоохранения, деятельность субъектов управления в рассматриваемой области, состояние и особенности системы здравоохранения, механизмы её функционирования.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении теоретического исследования и определения особенностей методических подходов к правовому регулированию процессов модернизации в системе здравоохранения, выявлению тех направлений законодательства, которые нуждаются в совершенствовании, а также решение проблем, связанных с внедрением норм права на практике.
Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих теоретических и практических задач:
- проанализировать специфику правового положения медицинских учреждений;
проанализировать правовую природу модернизации здравоохранения;
установить сферы правового регулирования процессами модернизации в системе здравоохранения;
проанализировать особенности современной системы законодательства в области здравоохранения для систематизации и классификации методов правового регулирования процессами модернизации в здравоохранении;
- разработать теоретико-методологические основания для системно-правовой регламентации вопросов управления процессами модернизации здравоохранения в России;
- проанализировать практику применения норм законодательства, регламентирующих инновационные процессы в области здравоохранения по материалам правоприменительной практики;
- сформировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которое регламентирует вопросы организации и управления процессами модернизации здравоохранения России.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания: диалектический метод (использовался при изучении категории «модернизации» как социально-экономического явления, воздействующего на все сферы жизни общества: социальную, экономическую, политическую и, как результат, нормотворческую деятельность общества); аналитический метод (использовался автором для выявления особенностей исторического развития российского права в области здравоохранения); системный, структурно-функциональный, сравнительный, психологический, социологический, статистический и исторические методы исследования (при выявлении социально-функционального воздействия процессов модернизации медицинских учреждений и роста качества оказываемых ими услуг на политическую, экономическую и культурную жизнь общества).
При рассмотрении системы законодательства, норм, регулирующих различные общественные отношения, использовались также сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования. Специфика предмета настоящего научного исследования и сложный состав изучаемого объекта обусловили необходимость использования автором междисциплинарного подхода (определить состояние отечественного законодательства и оценить динамику его развития на различных исторических рубежах, выявить факторы, оказывающие наибольшее влияние
на эффективность правового регулирования правоотношений, связанных с вопросами модернизации отечественного здравоохранения).
В качестве теоретической основы диссертационного исследования
были использованы научные подходы и научно-исследовательская методология, нашедшие отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых - исследователей особенностей и механизмов государственного управления процессами модернизации.
Нормативную правовую и эмпирическую базу настоящего исследования составили федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие порядок организации и управления процессами модернизации в здравоохранении России, различные публикации, материалы международных и всероссийских научных и научно-практических конференций, информационные материалы ведущих иностранных и отечественных теоретиков, данные электронных средств информации, авторефераты и диссертации российских ученых по темам, близким с данной работой.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что она представляет собой наиболее полный в отечественной юриспруденции опыт системного теоретико-правового исследования проблемы правового регулирования организации и управления процессами модернизации здравоохранения России. Она охватывает значительный круг проблем, которые не рассматривались в литературе либо не получили до сих пор определенного решения. Постановка и предлагаемая автором трактовка этих проблем содержат элементы новизны или во многих случаях являются новыми. Это касается научного обоснования направлений и форм совершенствования российской системы законодательства в новых социально-экономических условиях в контексте широкой теоретико-правовой концепции обеспечения эффективного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере здравоохранения. Это относится также к изучению роли, функций и специфики медицинской деятельности; определению основных требований к законодательной
регламентации правовых отношений, в том числе в части закрепления принципов внедрения и использования новейших технологий в сфере здравоохранения.
В рамках проведенного исследования сформулирован принцип правовой реализации инновационного развития в области здравоохранения, внедрение которого в действующее законодательство и включение в общественные отношения на современном этапе развития российского общества, должно соответствовать современным и перспективным потребностям общества и российского государства.
Результаты проведенного научного исследования отражают следующие положения и выводы, заявленные как обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
1. На основе анализа нормативных правовых актов дореволюционного периода сформулирован вывод о том, что социальная значимость доступного медицинского обслуживания была осознана российским законодателем ещё в конце XVIII века и привела к со�
