АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования»
На правах рукописи
НОГИНА ОКСАНА АРКАДЬЕВНА
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СОСТАВЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
12.00.04. - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
15 АВГ 2013
Москва - 2013
005532099
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет».
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
Шевелева Наталья Александровна
Официальные оппоненты: Разгильдиева Маргарита Бяшировна,
доктор юридических наук, доцент, Саратовская государственная юридическая академия, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права
Рукавишникова Ирина Валерьевна
доктор юридических наук, профессор, Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», заведующий кафедрой финансового и административного права, декан юридического факультета
Смирникова Юлия Леонтьевна
доктор юридических наук, доцент, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, профессор кафедры административного и финансового права
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский
государственный университет имени М.В. Ломоносова»
Защита состоится 24 сентября 2013г. в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, дом 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)».
Автореферат разослан 2013г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор
Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и медицинское страхование в современных экономических и правовых условиях, сложившихся в Российской Федерации, невозможно без осуществления эффективной деятельности государственных внебюджетных фондов (далее — ГВФ), созданных непосредственно для управления публичными финансами системы обязательного социального страхования. Продолжение осуществления реформ в сфере социального страхования признано приоритетным направлением государственной политики в 2012-2014 годах и предполагает подготовку комплексных предложений по развитию пенсионной системы и системы обязательного социального страхования в целом вплоть до 2020 и 2030 годов. Однако эффективное проведение реформ в сфере социального страхования невозможно без адекватной перестройки системы финансовых отношений, позволяющей обеспечить устойчивость и гарантированность реализации социальных прав граждан за счет соответствующей части публичных фондов денежных средств.
Вопросы становления и развития системы социального страхования, с одной стороны, и преобразование системы финансового обеспечения социальных реформ - с другой, непосредственно затрагивают сферу деятельности государственных внебюджетных фондов, которые образованы государством для финансирования пенсионного, социального и медицинского страхования, а также проведения государственной политики в этих сферах отношений. Деятельность государственных внебюджетных фондов в качестве публичных страховщиков имеет первостепенное значение, поскольку фонды аккумулируют значительные финансовые средства, включенные в состав единой бюджетной системы Российской Федерации, что существенным образом влияет на реформу системы социального страхования. Встраивание бюджетов ГВФ в бюджетную систему и распространение на них бюджетных принципов и бюджетных механизмов неизбежно приводит к влиянию последних на внедрение страховых принципов в систему отношений по
1
социальному страхованию и не позволяет законодателю в полной мере реализовать идею автономизации системы социального страхования по отношению к публичному субъекту.
Финансовая зависимость публичных страховщиков (Пенсионного фонда (далее - ПФР), Фонда социального страхования (далее - ФСС) и Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС)) от публичного субъекта настолько высока, что в настоящий момент времени они не смогли бы в полной мере самостоятельно осуществлять свою финансовую деятельность без существенных по своему объему межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты фондов из федерального бюджета. Кроме того, государство в значительной мере использует государственные внебюджетные фонды в качестве органов управления бюджетными средствами, которые передаются фондам из федерального бюджета для осуществления выплат по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан, не связанных с наступлением страховых случаев. Поскольку в деятельности фондов присутствует подобного рода многофункциональность, постольку у фондов возникают публичные обязательства, которые они призваны исполнять за счет средств, поступающих в их бюджеты из бюджетов публично-правовых образований.
Мировой опыт развития и построения различных систем социального обеспечения, в том числе их финансовой основы, показывает, что наиболее эффективны такие системы, в которых государство выступает в качестве лица, обеспечивающего определенный уровень социальных гарантий, а также лица, осуществляющего публичный контроль и регулирующего соответствующие отношения, в то время как каждый работодатель или гражданин, используя предоставленные ему права в системе социального страхования, вправе увеличивать социальную защищенность своих работников или свою собственную самостоятельно. В настоящее время российская система социального страхования находится в процессе своего развития и еще не достигла такого уровня самостоятельного функционирования, когда могла бы полностью автономно существовать от государства. В определенной степени именно бюджетные механизмы препятствуют развитию системы социального страхования в этом направлении.
Существующее сегодня правовое регулирование режима финансовых средств ГВФ, их финансовой деятельности, формирования их доходов и расходов, исполнения бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов, обеспечивающее функционирование бюджетов ГВФ в составе единой бюджетной системы, имеет пробелы и противоречия, что приводит не только к неэффективному управлению средствами бюджетов ГВФ, но в ряде случаев - к финансовым потерям средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В связи с этим в настоящей работе впервые была предпринята попытка осуществить системное исследование, касающееся вопросов правового регулирования функционирования публичных финансов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы РФ. В этом контексте актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью анализа существующего состояния правового регулирования финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов с целью определения направлений реформирования финансовой основы обязательного социального страхования.
Степень научной разработанности темы исследования. До сих пор
проблемы правового регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы России рассматриваются в современной юридической науке в основном в отдельных сферах: в сфере правового регулирования социального страхования, в сфере уплаты обязательных платежей в бюджеты ГВФ или в сфере бюджетного процесса по принятию соответствующих актов о бюджетах фондов. В большей степени именно ученые-экономисты уделяют значительное внимание проблемам формирования финансов ГВФ, анализируя в основном их экономические показатели без осуществления глубокого анализа правового положения ГВФ и их деятельности.
В связи с тем, что государственные внебюджетные фонды были образованы в начале 90-х годов XX века, первые научные исследования, посвященные отдельным аспектам их деятельности, начали появляться чуть позже указанного периода. К примеру, известны диссертационные
исследования в этой сфере А.Г. Белоусова, C.B. Бурдавицына, JI.H. Древаль, C.B. Журавлевой, А.Д. Крутышева, A.A. Нечай, О.С. Русаковой, A.A. Саттаровой, Т.Н. Шевченко, Е.К. Широковой и др.
Однако в большинстве случаев за рамками научных исследований оставались вопросы специфики правового статуса государственных внебюджетных фондов как самостоятельных юридических лиц публичного права, наделенных полномочиями по управлению публичными финансами, процессы формирования доходов и расходов бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов и др. Именно поэтому, настоящее исследование, базируясь на трудах ученых по теории права, по финансовому праву, по административному праву и праву социального обеспечения, призвано всесторонне раскрыть наиболее существенные правовые проблемы регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и управления бюджетами государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются система правового регулирования особенностей правового статуса государственных внебюджетных фондов, правового режима их финансовых средств, бюджетного процесса и межбюджетных трансфертов, формирования доходов и расходов бюджетов ГВФ, а также судебная практика и научные труды по исследуемой теме.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки, а также критического анализа правового регулирования и практической деятельности государственных внебюджетных фондов сформировать правовую концепцию финансовой основы, обеспечивающей дальнейшую автономизацию системы обязательного социального страхования от государства, включая комплекс мер по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения поставленной цели, автором были определены следующие научные задачи:
на базе теоретических положений рассмотреть правовое положение государственных внебюджетных фондов как юридических лиц публичного права - публичных страховщиков, а также их публичную финансовую деятельность по созданию финансовой основы системы обязательного социального страхования;
провести всестороннее исследование правового режима финансовых средств ГВФ, включая методы управления указанными средствами, а также влияние принципов бюджетной системы на процессы их формирования и распределения;
изучить теоретические и практические аспекты проблем правового регулирования порядка формирования доходов бюджетов ГВФ, включая вопросы уплаты обязательных страховых платежей, а также разработать пути решения указанных проблем;
исследовать правовые основы формирования расходов бюджетов ГВФ на основе разграничения исполнения фондами расходных обязательств публично-правовых образований и страховых обязательств государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика;
выработать понятие, разработать научную классификацию и провести правовой анализ различных видов межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ;
проанализировать особенности исполнения бюджетов ГВФ по доходам и по расходам, а также вопросы осуществления финансового контроля за целевым использованием средств бюджетов фондов, выявить проблемы правового регулирования в этой сфере и предложить пути их разрешения;
на базе теоретических положений диссертационного исследования и с учетом отечественной законодательной и правоприменительной практики разработать рекомендации по совершенствованию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области общей теории права, конституционного, административного, финансового права и
права социального обеспечения.
При осуществлении настоящего исследования автор опирался на работы российских ученых в области общей теории права, среди которых труды С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, О.С Иоффе, Н.И. Матузова, A.B. Малько, М.Н. Марченко, P.O. Халфиной и др.
Автор использовал базовые категории и теоретические положения, сформулированные учеными, занимающимися проблемами финансового и налогового права, среди которых особую значимость для настоящей работы имели труды Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, К.С. Вельского,
B.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, Д.В. Винницкого, JI.K. Вороновой, Г.А. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, JI.H. Древаль,
C.B. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, М.В. Кустовой, И.И. Кучерова, A.A. Нечай, Е.В. Покачаловой, E.H. Пастушенко, Г.В. Петровой, С.Г. Пепеляева, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, А.Д. Селюкова, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, Г.П.Толстопятенко, С.Д. Цыпкина, H.A. Шевелевой, Д.М. Щекина, Н.И. Химичевой А.И. Худякова и др. Автором были использованы также труды выдающихся русских ученых, в частности В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула и др.
В процессе работы над диссертацией были изучены и использованы труды ученых в области конституционного и административного права, в частности труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондарь, В.Н. Горшенева, A.A. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, В.Б. Ястребова и других ученых, посвященные проблемам правового статуса органов государственной власти и юридических лиц публичного права.
Кроме того, автор опирался на выводы специалистов в области права социального обеспечения, исследующих смежные с темой диссертационного исследования проблемы, в первую очередь в работах И.А. Галагана, Т.С. Гусевой, С.П. Маврина, Е.Е. Мачульской, Э.Г. Тучковой, М.В. Филипповой, Е.Б. Хохлова и др.
При осуществлении всестороннего анализа деятельности государственных внебюджетных фондов автор обращался к трудам ученых-
цивилистов, в частности М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.П. Сергеева, В.Н. Соловьева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и др.
Важную роль сыграло изучение автором экономической основы деятельности фондов, изложенных в трудах ученых-экономистов, в частности МЛ. Кана, А.К. Соловьева и других.
При исследовании зарубежного опыта использовались труды иностранных ученых, таких как С. Берне, П.М. Годме, Г. Жез, Г. Еллинек, JI. Котликофф и др.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и специальных способов познания правовой действительности. При проведении исследования были использованы методы анализа и синтеза, ретроспективного, системно-структурного и сравнительно-правового анализа, а также диалектический метод, что позволило обеспечить всесторонность изучения анализируемого явления, внутреннее единство, а также достоверность и непротиворечивость положений диссертационной работы.
Эмпирической основой исследования являлась, прежде всего, практика финансовой деятельности региональных отделений федеральных государственных внебюджетных фондов в Санкт-Петербурге, а также деятельности территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга.
Помимо теоретических трудов неотъемлемой частью источников настоящей работы являются нормативные правовые акты различного уровня: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ; приказы, инструкции, постановления федеральных органов государственной власти; правовые акты фондов; решения и постановления судов всех уровней, представления и письма органов прокуратуры РФ и др.
Важными источниками диссертационного исследования явились документы, отражающие практическую деятельность органов государственных внебюджетных фондов, а также практика разрешения судебных споров с участием фондов.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке осуществлено всестороннее правовое исследование функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы России на основе применяемых к ним бюджетных принципов и механизмов, которое позволило сформировать концепцию новой финансовой основы, обеспечивающей автономное функционирование системы обязательного социального страхования:
— на базе теоретических положений административного и финансового права осуществлено изучение правового статуса государственных внебюджетных фондов в качестве юридических лиц публичного права -публичных страховщиков, а также их публичная финансовая деятельность по созданию финансовой основы системы обязательного социального страхования;
— проведено исследование правового режима средств бюджетов ГВФ, включая влияние принципов бюджетной системы на процессы их формирования и распределения;
— выявлены существенные проблемы правового регулирования процессов сбалансированности бюджетов ГВФ, а также отсутствие надлежащего правового регулирования инвестирования временно свободных средств и средств финансовых резервов ГВФ;
— проанализированы теоретические и практические аспекты правового регулирования порядка формирования доходов бюджетов ГВФ, включая вопросы уплаты обязательных страховых платежей;
— исследованы отличительные признаки различных видов страховых взносов и их элементный состав;
— исследованы правовые основы формирования расходов бюджетов ГВФ на основе разграничения расходных обязательств публично-правовых образований и страховых обязательств государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика;
— сформулировано понятие расходного обязательства публично-
правового образования и предложена научная классификация расходных обязательств публичных субъектов;
- сформулированы понятия страхового и нестрахового расходного обязательства государственного внебюджетного фонда, раскрыты основания их возникновения и порядок их исполнения;
- дано понятие, разработана научная классификация и проведен правовой анализ различных видов межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ;
- проанализированы особенности исполнения бюджетов ГВФ по доходам и по расходам, а также вопросы осуществления финансового контроля за целевым использованием средств бюджетов ГВФ;
- выявлены проблемы правового регулирования статуса получателя средств бюджетов ГВФ как субъекта, привлекаемого к ответственности за нецелевое использование средств ГВФ.
В диссертации сформулированы и обоснованы и другие теоретические положения, содержащие элементы новизны, практические выводы и предложения по совершенствованию законотворческой и правоприменительной деятельности, основные из которых выносятся на защиту.
На защиту выносится научная концепция финансовой основы системы обязательного социального страхования, автономной от государства, представляющая собой совокупность теоретических положений и выводов, характеризующих функционирование бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы, авторские определения новых научных категорий, таких как нестраховые и страховые расходные обязательства, нестраховые и страховые межбюджетные трансферты и др., научные классификации, а также другие предложения, направленные на восполнение пробелов и совершенствование положений финансово-правовой науки, финансового законодательства и правоприменительной деятельности в сфере финансовой деятельности органов государственной власти и государственных внебюджетных фондов.
Содержание концепции раскрывается в следующих положениях, выносимых на защиту, обладающих новизной:
1. Автономное функционирование системы обязательного социального страхования по отношению к государству, по мнению автора, возможно только в условиях нового правового регулирования системы финансовых отношений между публичным субъектом, государственными внебюджетными фондами, страхователями, застрахованными лицами и иными участниками отношений по получению и использованию средств бюджетов государственных внебюджетных фондов (далее - ГВФ). Существующая модель финансовой основы социального страхования имеет характер системы государственного финансирования социальных расходов за счет обособленных публичных денежных фондов, включенных в состав бюджетной системы государства.
2. Централизация финансов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы, а также использование бюджетных механизмов для формирования и исполнения бюджетов ГВФ, включая введение кассового обслуживания счетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства, приводит к жесткому управлению и временному заимствованию финансовых средств системы социального страхования со стороны публичного субъекта, что существенным образом препятствует возможности независимого функционирования системы обязательного социального страхования и дальнейшему развитию страховых принципов в отношениях страховщика, страхователя и застрахованного лица.
3. Финансовое обеспечение автономности системы социального страхования, по мнению автора, возможно в рамках двух организационно-правовых моделей:
во-первых, в случае установления более высокой степени самостоятельности и обособления средств бюджетов государственных внебюджетных фондов внутри бюджетной системы и введения особого бюджетно-правового регулирования формирования и исполнения бюджетов ГВФ без их исключения из состава бюджетной системы;
во-вторых, в случае выведения за рамки бюджетной системы бюджетов государственных внебюджетных фондов (их децентрализация) и введения нового финансово-правового регулирования отношений по формированию,
распределению и использованию средств бюджетов ГВФ, исключенных из состава бюджетной системы.
В рамках первой модели необходимо урегулировать вопросы разграничения расходных обязательств публичных субъектов и государственных внебюджетных фондов, разграничить страховые и нестраховые межбюджетные трансферты, ввести особый порядок исполнения бюджетов ГВФ и понятие получателя бюджетных средств ГВФ, а также особые бюджетные механизмы хранения, инвестирования и распоряжения средствами бюджетов ГВФ, исключая казначейское обслуживание их бюджетов.
Вторая модель предполагает принятие нового федерального закона, регулирующего отношения по формированию, управлению и использованию средств бюджетов ГВФ, а также финансовые отношения государственных внебюджетных фондов и публичного субъекта.
4. Правовой статус государственных внебюджетных фондов в настоящее время имеет многоаспектный характер. С одной стороны, фонды выступают в качестве уполномоченных органов государственного управления публичными финансовыми средствами по заданию публичного субъекта, осуществляя выплаты и контроль за ними, в большинстве случаев за счет межбюджетных трансфертов. С другой стороны - фонды представляют собой самостоятельные юридические лица, являющиеся публичными страховщиками по обязательному социальному страхованию, участвующие в гражданском обороте и осуществляющие финансирование страховых выплат при наступлении страховых случаев в рамках социально-правовых или гражданско-правовых отношений. С третьей стороны - фонды в процессе инвестирования своих финансовых средств вступают в гражданско-правовые отношения с различными субъектами (депозитарием, банками, управляющими компаниями и др.).
5. Необходимо закрепить особую организационно-правовую форму некоммерческой организации за государственными внебюджетными фондами и выделить их в самостоятельный тип юридических лиц публичного права — публичных страховщиков, выполняющих конституционные обязательства публичного субъекта перед населением. Следует разграничивать понимание государственного внебюджетного фонда как юридического лица публичного
права, выполняющего публичные обязательства посредством управления публичными финансами — с одной стороны, и функционирование органов его управления в сфере финансового обеспечения самостоятельной деятельности фонда, на которое в ограниченных пределах распространяются положения бюджетного законодательства, установленные для казенных учреждений - с другой.
6. Правовой режим финансовых средств ГВФ обладает значительными отличительными свойствами, включая законодательно установленную невозможность их изъятия, обусловленными их исключительно целевой направленностью на обеспечение исполнения социальных обязательств публичного субъекта и самого фонда как публичного страховщика. Публичный субъект закрепляет за фондами финансовые средства на праве оперативного управления, чтобы иметь возможность управлять ими, а также вводить их в гражданский оборот и в отношения по социальному страхованию посредством деятельности фонда как публичного страховщика.
По мнению автора, в целях автономности системы социального страхования финансовые средства государственных внебюджетных фондов должны быть отделены от государственной казны.
7. Бюджеты государственных внебюджетных фондов не образуют единую подсистему в рамках бюджетной системы, поскольку бюджет каждого фонда обеспечивает особый вид социального страхования, который объективно требует формирования своих особых механизмов финансирования страховых выплат. Подсистему бюджетов фондов можно рассматривать лишь применительно к Федеральному и территориальным фондам обязательного медицинского страхования, средства которых объединены единым целевым предназначением.
8. Обосновано, что несмотря на особые формы расходования средств бюджета каждого фонда и особое целевое предназначение средств, в отношении всех бюджетов ГВФ возможно введение правового регулирования общих основ и принципов формирования, распределения и использования средств бюджетов ГВФ, поскольку бюджетам всех фондов присущи единые черты, в частности, сходная правовая природа доходов (в основном -обязательных страховых взносов и межбюджетных трансфертов); целевая
направленность расходов, обусловленная характером страховых выплат; самостоятельное резервирование средств внутри бюджета; сходные источники финансирования дефицита бюджетов; осуществление инвестирования средств бюджета фонда и др.
9. Установлено, что применительно к бюджету каждого государственного внебюджетного фонда особым образом трансформируются существующие принципы бюджетной системы. Во-первых, не все принципы применимы к бюджетам фондов, во-вторых, ряд принципов имеют существенные особенности своего воплощения в функционировании фондов, обусловленные специфическим режимом их финансовых средств и построением системы управления этими средствами.
Применительно к бюджетам государственных внебюджетных фондов следует установить принцип организщионной обособленности в составе бюджетной системы в отличие от принципа самостоятельности бюджетов, проистекающего из конституционной самостоятельности публично-правового образования. При этом организационная обособленность бюджетов ГВФ внутри бюджетной системы имеет как позитивный, так и негативный аспект. В частности, запрет на изъятие средств из бюджетов фондов является «негативным» аспектом составляющей указанного принципа обособленности бюджетов ГВФ. Однако указанный запрет обусловлен не посягательствами иного публичного субъекта на собственные средства другого государственного образования, а строго целевым предназначением финансовых средств ГВФ, которое и предопределяет их выделение и обособление внутри бюджетной системы.
10. Существующее правовое регулирование сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов требует значительного совершенствования в следующих направлениях: во-первых, установления базовых положений об управлении дефицитом (профицитом) бюджетов ГВФ, а также об управлении финансовыми резервами ГВФ; во-вторых, обеспечения баланса доходов и расходов внутри бюджета фонда по отдельным целевым направлениям и в связи с этим соответствующее определение дефицита (профицита) страховой части бюджета фонда без учета нестраховых межбюджетных трансфертов и производимых за их счет выплат; в-третьих,
формирования и управления внутренним финансовым резервом бюджета фонда; в-четвертых, ограничения полномочий исполнительных органов фондов в отношении направлений использования дополнительно полученных доходов бюджетов фондов и средств их финансовых резервов.
11. Для решения проблем правового регулирования инвестирования временно свободных денежных средств фондов и средств их финансовых резервов предложено: во-первых, дать законодательное определение временно свободных денежных средств фондов; во-вторых, закрепить перечень возможных финансовых инструментов для их инвестирования; в-третьих, установить пределы полномочий органов управления фондов по принятию решений об инвестировании и порядок такого инвестирования, а также процедуру изъятия временно свободных средств из этого процесса в случае возникновения потребности в них для осуществления основного финансирования.
12. Обязательные страховые взносы, поступающие в бюджеты государственных внебюджетных фондов, являются публичными платежами, для которых конституционной основой их установления являются положения Конституции РФ, провозглашающие Российскую Федерацию социальным государством.
Государство на нынешнем этапе реформы социального страхования не имеет экономической и социальной возможности придать полную и всеобъемлющую автономию системе обязательного социального страхования и поэтому сохраняет уплату обязательных страховых взносов как основную составляющую процесса формирования доходов бюджета государственного внебюджетного фонда, функционирующего в рамках бюджетной системы РФ.
На этапе обретения системой обязательного социального страхования большей автономности правовой характер обязательных страховых взносов может измениться в направлении приобретения ими признаков, характерных для большинства обязательных страховых платежей гражданско-правового характера.
13. Сформулировано авторское определение расходного обязательства публично-правового образования как особого организационно-правового механизма, посредством действия которого денежное обязательство публично-
правового образования, возникшее в рамках правового обязательства любого вида, в ходе бюджетного процесса будет трансформировано в бюджетное обязательство путем совершения властных действий в лице его государственных органов и их должностных лиц по формированию расходов соответствующего бюджета.
Правовая конструкция расходного обязательства позволяет, во-первых, гарантировать исполнение денежного обязательства публично-правового образования, во-вторых, организовать его исполнение посредством бюджетных механизмов, в-третьих, разграничить сферы имущественной ответственности публично-правовых образований в процессе исполнения принятых ими денежных обязательств.
14. Разработана научная классификация расходных обязательств публично-правовых образований по различным критериям: по субъекту расходного обязательства, по характеру правового основания и периоду его возникновения, по длительности действия, по разграничению предметов ведения, по формам бюджетных ассигнований, по методу определения объема бюджетных ассигнований.
15. Сформулированы авторские определения страховых и нестраховых расходных обязательств государственного внебюджетного фонда.
Страховое расходное обязательство государственного внебюджетного фонда определяется как организационно-правовой механизм, обеспечивающий исполнение денежного обязательства государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика по осуществлению страховых выплат при наступлении страхового случая и формирующий бюджетное обязательство государственного внебюджетного фонда по предоставлению физическому или юридическому лицу, субъекту РФ денежных средств в размере, определенном в соответствии с законодательством, из бюджета соответствующего государственного внебюджетного фонда.
Существенной особенностью для механизма реализации обязательств государственных внебюджетных фондов является то, что механизм «расходное обязательство» - «бюджетное обязательство» - «денежное обязательство» имеет своим началом именно страховое расходное обязательство как гарантию исполнения в конечном итоге денежного обязательства, возникающего при
наступлении страхового случая. Предложена следующая модель возникновения и исполнения страховых расходных обязательств фондов: в силу закона о соответствующем виде социального страхования у государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика возникают страховые расходные обязательства, подлежащее исполнению за счет той части средств его бюджета, которая формируется за счет уплачиваемых страхователями обязательных страховых взносов. Бюджетное обязательство фонда формируется в соответствии с законом о его бюджете на очередной год и плановый период, а денежное обязательство по страховым выплатам возникает в течение финансового года при наступлении страхового случая.
В свою очередь, Российская Федерация выступает в роли гаранта по страховым расходным обязательствам государственного внебюджетного фонда и в случае неисполнения последним своих страховых расходных обязательств по страховым выплатам Российская Федерация в качестве публичного гаранта начинает исполнять расходное обязательство, обеспечивающее исполнение страхового расходного обязательства фонда, за счет средств федерального бюджета, направляя межбюджетную трансферту в бюджет государственного внебюджетного фонда.
Нестраховые расходные обязательства государственного внебюджетного фонда представляют собой расходные обязательства Российской Федерации или субъекта РФ, принятые в пользу физических или юридических лиц (или субъекта РФ - в случае исполнения расходных обязательств Федерации) действиями государственного внебюджетного фонда за счет средств межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального или регионального бюджета.
16. Установлено, что передача межбюджетных трансфертов в бюджеты или из бюджетов государственных внебюджетных фондов может осуществляться как в рамках межбюджетных отношений, возникающих между Российской Федерацией и субъектами РФ, так и в рамках отношений иного характера, связанных с перераспределением средств между бюджетами, принадлежащими одному и тому же публично-правовому образованию. В связи с этим, необходимо разграничить различные ситуации, сопровождающиеся перечислением в бюджеты фондов межбюджетных трансфертов:
во-первых, для осуществления выплат нестрахового характера в пользу физических лиц, финансируемых из федерального или регионального бюджета;
во-вторых, в целях обеспечения сбалансированности бюджетов ГВФ для снижения уровня их дефицита;
в-третьих, для увеличения страховых выплат в рамках отношений по обязательному социальному страхованию;
в-четвертых, в целях межбюджетного регулирования финансового обеспечения страховых случаев;
в-пятых, в целях финансового обеспечения передаваемых федеральных полномочий на уровень субъектов РФ (передача трансфертов в рамках межбюджетных отношений).
17. Принимая во внимание разноплановость правового характера межбюджетных трансфертов и многообразие публичных целей, порождающих необходимость их перечисления в бюджеты ГВФ, предложена следующая научная классификация межбюджетных трансфертов, как поступающих в бюджеты, так и передаваемых из бюджетов фондов:
Во-первых, в зависимости от источника межбюджетной трансферты по отношению к бюджетам бюджетной системы: 1) «внешние» межбюджетные трансферты — трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в бюджеты ГВФ и наоборот; 2) «внутренние» межбюджетные трансферты — трансферты, передаваемые из бюджета одного государственного внебюджетного фонда в бюджет другого фонда.
Во-вторых, в зависимости от целеполагания при выделении межбюджетной трансферты: 1) на цели осуществления выплат в рамках отношений по обязательному социальному страхованию — «страховые» межбюджетные трансферты; 2) в целях осуществления выплат, не связанных с обязательным социальным страхованием - «нестраховые» межбюджетные трансферты.
В-третьих, в зависимости от формы предоставляемых межбюджетных трансфертов: 1) дотации; 2) субвенции; 3) субсидии; 4) иные межбюджетные трансферты.
Предложенная классификация различных видов межбюджетных трансфертов позволяет разрешить вопрос о правовом характере обязательств и
имущественных последствиях для публично-правового образования и государственного внебюджетного фонда.
18. Существующая в настоящее время правовая регламентация исполнения бюджетов ГВФ отличается существенной фрагментарностью и не адаптирована к специфическому субъектному составу и характеру деятельности каждого фонда на этом этапе бюджетного процесса.
Обосновано, что в отличие от исполнения бюджетов публично-правовых образований исполнение бюджетов ГВФ может осуществляться в процессе деятельности фонда, не носящей властно-распорядительного характера, особенно в тех случаях, когда фонд вступает с лицами, получающими средства его бюджета, в гражданско-правовые отношения. В связи с этим необходимо установить правовое регулирование порядка исполнения бюджета каждого фонда с использованием особых правовых механизмов, в том числе гражданско-правового характера, которые позволят фонду наиболее эффективно осуществлять управление публичными финансами соответствующего вида социального страхования.
19. Необходимо законодательно признать в качестве получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов организации и физические лица, имеющие право в силу законодательства об обязательном социальном страховании на получение средств из бюджетов фондов, в частности, страхователей, застрахованных лиц, страховые медицинские организации, медицинские организации, управляющие компании и др. Отсутствие статуса получателей бюджетных средств фондов у таких лиц приводит к проблемам в осуществлении в отношении них публичного финансового контроля и привлечении этих лиц к ответственности за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ, а также при разрешении вопросов о возмещении средств в бюджеты ГВФ.
Привлечение самих государственных внебюджетных фондов к административной ответственности за нецелевое использование как юридических лиц с изъятием штрафов из бюджетов фондов не соответствует сущности юридической ответственности, поскольку изъятие штрафов, во-первых, сокращает объем финансовых средств бюджетов фондов, во-вторых, изъятие штрафов из бюджета фонда и зачисление их в любой другой бюджет
бюджетной системы само по себе становится нецелевым использованием средств, предназначенных для финансирования системы обязательного социального страхования. В таких случаях должна наступать административная или уголовная ответственность должностных лиц фондов.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что оно представляет собой системное финансово-правовое исследование проблем правового регулирования финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов и является одним из первых в российской науке многосторонним исследованием в сфере формирования финансовой основы системы социального страхования в целом. Рассматривая межотраслевые, теоретические и практические аспекты правового регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации, автор анализирует степень влияния бюджетных процессов на отношения по социальному страхованию, формулирует основные понятия и дает научные классификации целого ряда правовых явлений, а также вырабатывает основные направления совершенствования действующего законодательства.
В диссертации теоретически обоснована система базовых понятий, проведена теоретическая разработка элементов правового положения и правового режима финансовых средств государственных внебюджетных фондов, разработаны новые теоретические подходы к категории расходных обязательств публично-правовых образований и расходных обязательств государственных внебюджетных фондов; разработаны научные классификации расходных обязательств и межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ; выявлены особенности бюджетного процесса ГВФ; проанализированы и классифицированы доходы бюджетов ГВФ, а также специфические разновидности бюджетных ассигнований бюджетов фондов.
Автором введены в научный оборот новые теоретические категории, в частности, публичного страховщика, страховых и нестраховых расходных обязательств, публичного страхового платежа, страховых и нестраховых межбюджетных трансфертов и др.
Правовая концепция функционирования государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы, а также концепция создания новой
финансовой основы автономной от государства системы обязательного социального страхования, теоретические подходы к категориям расходных обязательств и межбюджетных трансфертов, выводы по иным проблемам, рассмотренным в настоящем диссертационном исследовании, могут быть использованы для научной и нормотворческой деятельности в сфере регулирования финансовой деятельности органов государственной власти и государственных внебюджетных фондов.
Положения, сформулированные в работе, способствуют формированию современного научного представления о сущности, правовом режиме, особом правовом статусе, характере деятельности государственных внебюджетных фондов и их финансовых средств, а также об основополагающих бюджетных категориях и принципах бюджетного права Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что диссертантом выработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего финансовую деятельность государственных внебюджетных фондов, а также предложены направления нового правового регулирования в целях создания финансовой основы автономной системы обязательного социального страхования. Выводы диссертанта могут использоваться в разработке такого направления реформы финансовых отношений в системе социального страхования, которое гармонично сочетало бы в себе как интересы публичного субъекта, так и интересы участников отношений по социальному страхованию и в конечном итоге способствовало бы наиболее эффективному в финансовом отношении обеспечению социальных прав граждан.
Положения диссертации могут быть применены в учебном процессе при изучении специальных курсов, посвященных проблемам бюджетного права, а также финансовой основы системы обязательного социального страхования на юридических и экономических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Введен в научный оборот практический, и судебный материал, иллюстрирующий осуществление бюджетного процесса бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также контроля за деятельностью ГВФ уполномоченными органами и организациями.
Основные результаты исследования изложены автором в делом ряде научных публикаций, монографий, комментариях (всего более 50 работ, объемом более 113 п.л.), использованы в ходе экспертной деятельности автора, а также апробированы в ходе участия автора во Всероссийских и международных научных и научно-практических конференциях (более 40 научных мероприятий), в том числе с докладами: в научно-практической конференции «Государство и право: вызовы 21 века (Кутафинские чтения)» (Москва, 1 декабря 2010г.); в IV ежегодной научно-практической конференции с международным участием «Медицина и право в XXI веке» (Санкт-Петербург, 15-16 ноября 2012г.); в XIII Ежегодной международной научно-практической конференции юрфака МГУ им. М. В. Ломоносова «Правовая политика: вызовы современности» и в IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» МГЮА им. О. Е. Кутафина (Москва, 27-28 ноября 2012 г.) и др.
Результаты работы были использованы автором в ходе подготовки, чтения лекций и проведения семинарских занятий по финансовому и налоговому праву на программах бакалавриата, а также при чтении спецкурса по правовому статусу государственных внебюджетных фондов и обязательным платежам в их бюджеты на программах магистратуры на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
Структура диссертации определяется задачами исследования и логической последовательностью их решения. Диссертация состоит из введения, шести глав, объединяющих 31 параграф, заключения, списков использованной литературы, нормативно-правовых актов и судебной практики. Основные выводы проведенного исследования представлены в заключении диссертации.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследования, отражается степень разработанности темы, устанавливаются цель, предмет и объект, задачи исследования, указываются методологические основы диссертации, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретического и практического значения
работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава 1 «Правовой статус государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации» состоит из пяти параграфов. В параграфе 1 «Публичные финансы - финансовая основа системы обязательного социального страхования в Российской Федерации» с учетом зарубежного опыта рассматриваются различные организационные модели обеспечения государством финансового исполнения своих социальных обязательств перед населением.
Публичные финансы системы обязательного социального страхования отграничиваются от финансов государственного социального обеспечения, гарантированных государством вне рамок системы обязательного социального страхования за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов.
В структуре финансов обязательного социального страхования выделяются: публичные финансы, сосредоточенные в рамках бюджетной системы на бюджетных счетах государственных внебюджетных фондов и публичные финансы, находящиеся во временном управлении за рамками бюджетной системы на счетах коммерческих или некоммерческих организаций.
В параграфе 2 «Организационно-правовое оформление публичных финансов государственных внебюджетных фондов» рассматриваются различные аспекты понимания государственного внебюджетного фонда: во-первых, как совокупности денежных средств, аккумулируемых государством для социальных целей и, во-вторых, как специально созданного государством юридического лица публичного права для управления публичными финансами, имеющими целевой характер.
Дается определение бюджета государственного внебюджетного фонда и обосновывается вывод о том, что только Российская Федерация определяет состав и принимает решение о создании государственного внебюджетного фонда.
Параграф 3 «Система правового регулирования отношений с участием государственных внебюджетных фондов» посвящен исследованию правовой природы отношений, возникающих в различных сферах деятельности государственных внебюджетных фондов. Отмечается, что с участием государственных внебюджетных фондов складывается достаточно сложная
система взаимосвязанных между собой отношений различного правового характера, регулируемая нормами различных отраслей права. Исследование проблем правового регулирования в контексте разграничения правоотношений различного характера позволяет выстроить системное представление обо всех аспектах функционирования государственных внебюджетных фондов и определить их место как в бюджетной системе, так и в системе обязательного социального страхования.
В параграфе 4 «Специфика организационно-правовой составляющей статуса государственных внебюджетных фондов» отмечается, что публичность задач, целей, функций, полномочий, методов управления, правового режима финансовых средств, особая внутренняя организационная структура управления и ряд иных свойств, позволяет выделить ГВФ в самостоятельную разновидность юридических лиц публичного права -публичных страховщиков, выполняющих конституционные обязательства публичного субъекта перед населением. Правовое положение государственных внебюджетных фондов должно быть законодательно оформлено путем придания им особой организационно-правовой формы государственного фонда. Подобные специфические конструкции правового статуса характерны именно для финансовой сферы, где тесно соприкасаются интересы государственного управления и самостоятельной финансовой деятельности государственных организаций.
В параграфе 5 «Государственные внебюджетные фонды как органы управления публичными финансами» определяется компетенция и анализируются властные полномочия государственных внебюджетных фондов в сфере отношений со страхователями и иными лицами, включая полномочие органов ГВФ по принятию нормативных актов.
Отмечается, что фонды обладают свойствами, отличающими их от органов государственной власти: во-первых, они представляют собой самостоятельные юридические лица, действующие по поручению публичного субъекта от собственного имени; во-вторых, фонды несут самостоятельную имущественную ответственность; в-третьих, фонды формируют объем своих бюджетных средств в процессе своей собственной финансовой деятельности; в-четвертых, фонды подконтрольны органам государственной власти, но не
подчинены им и т.д.
Глава 2 «Правовой режим финансовых средств и основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из щести параграфов. В параграфе 1 «Правовой режим финансовых средств государственных,внебюджетных фондов» во-первых, анализируется целевая обособленность средств бюджетов ГВФ от иных публичных фондов и всего имущественного комплекса государства, гарантированная публичным субъектом. Во-вторых, исследуется природа права оперативного управления в отношении финансовых средств ГВФ, закрепляемого за фондами их публичным собственником и правовые механизмы такого закрепления. В-третъих, рассматривается соотношение режима государственной казны и бюджетных средств ГВФ.
В параграфе 2 «Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов» исследуется место бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе России, их правовая форма и бюджетная классификация их доходов и расходов, а также отмечается, что в основе обособления бюджетов ГВФ лежат конституционные социальные обязательства публичных субъектов - Российской Федерации и субъектов РФ.
Всем фондам присущи единые черты: сходная правовая природа доходов; целевая направленность расходов, обусловленная характером страховых выплат; самостоятельное резервирование средств внутри бюджета; сходные источники финансирования дефицита; собственная система управления каждым фондом; осуществление инвестирования средств бюджета фонда и др.
В то же время проявлений системности между бюджетами ГВФ не наблюдается, поскольку специфика каждого фонда предопределена изначально видом социального риска и характером страховых выплат.
В параграфе 3 «Принципы бюджетной системы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов» рассматривается трансформация принципов бюджетной системы в отношении формирования и распределения средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. Отмечается, что не все принципы бюджетной системы могут быть применены к бюджетам ГВФ, поскольку они не являются бюджетами самостоятельных
публичных образований, а представляют собой обособленные бюджетные средства, имеющие изначально закрепленное целевое предназначение. Содержание ряда других принципов, например, принципа самостоятельности, принципа общего (совокупного покрытия) расходов, принципа сбалансированности бюджета, принципа подведомственности расходов значительным образом трансформируется в зависимости от особенностей правового режима финансовых средств и правового статуса каждого государственного внебюджетного фонда.
Принцип самостоятельности бюджетов, сформированный для бюджетов публично-правовых образований, преобразуется в отношении бюджетов ГВФ в принцип их организационной обособленности. Организационная обособленность бюджетов ГВФ имеет как позитивный, так и негативный аспект. В частности, запрет на изъятие средств из бюджетов фондов является «негативным» аспектом указанного принципа, однако такой запрет обусловлен не посягательствами одного публичного субъекта на собственные средства другого, а строго целевым предназначением финансовых средств ГВФ, которое предопределяет их выделение внутри бюджетной системы.
Отмечается особое действие принципа общего (совокупного) покрытия в отношении бюджетов ГВФ, обусловленное целевым предназначением средств фондов, которое диктует необходимость установления прямой взаимосвязи между доходами и расходами бюджетов ГВФ. В частности, в бюджетах Пенсионного фонда РФ (далее - ПФР) и Фонда социального страхования РФ (далее — ФСС) рассматриваемый принцип соблюдается фактически только в отношении той части бюджетных средств, которые не связаны персональным целевым назначением (как, например, пенсионные накопления), не являются межбюджетными трансфертами, предназначенными для выплат определенным категориям граждан, или в отношении которых не установлены особые изъятия из указанного принципа.
В параграфе 4 «Сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов» проблемы сбалансированности бюджетов ГВФ исследуются применительно к специфике каждого фонда. В связи с наличием прямой взаимосвязи между доходами и расходами внутри бюджета ПФР формируется обособленный бюджет по пенсионным накоплениям с
обеспечением балансировки именно этой части, что может приводить к дефициту бюджета ПФР в одной его части и к профициту - в другой. Дефицит бюджета ПФР может быть вызван не только недостаточным поступлением обязательных страховых взносов, но и невыполнением Российской Федерацией своих обязательств по перечислению нестраховых межбюджетных трансфертов для выплат, не связанных с обязательным пенсионным страхованием, а также межбюджетных трансфертов, обусловленных компенсацией льгот и пониженных тарифов страховых взносов, установленных федеральным законодателем для отдельных категорий страхователей. Поэтому, для целей эффективного управления финансовыми средствами ПФР следует отдельно определять дефицит (профицит) его бюджета не только в части накопительных средств, но и в части страховых и нестраховых поступлений и выплат.
В бюджете ФСС складывается два «внутренних» подбюджета по разным видам социального страхования. Для выявления реального финансового результата между формированием доходов и расходов следует особо выделить нестраховую часть поступающих доходов (прежде всего, в виде межбюджетных трансфертов) и осуществляемых за их счет выплат.
Формирование и сбалансированность бюджетов фондов обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) обеспечивается особым образом за счет того, что Федеральный фонд ОМС (далее - ФФОМС) осуществляет исключительно задачи бюджетного регулирования и поддержания финансовой стабильности бюджетов территориальных фондов ОМС (далее - ТФОМС), непосредственно реализующих большую часть полномочий публичного страховщика в отношениях со страховыми медицинскими организациями и медицинскими учреждениями.
Рассматриваются механизмы внутреннего и внешнего резервирования бюджетных средств для целей поддержания финансовой стабильности бюджетов ГВФ.
Исследование проблем правового регулирования сбалансированности бюджетов ГВФ показало, во-первых, необходимость установления базовых положений об управлении дефицитом (профицитом) бюджетов ГВФ, а также об управлении финансовыми резервами ГВФ; во-вторых, необходимость обеспечения баланса доходов и расходов внутри бюджета фонда, а также
определение дефицита (профицита) по каждому виду социального страхования, осуществляемого фондом, без учета нестраховых доходов и осуществляемых за счет них нестраховых выплат; в-третьих, необходимость создания внутреннего финансового резерва фонда для обеспечения устойчивости его бюджета; в-четвертых, необходимость исключения не ограниченного законодателем усмотрения исполнительных органов ГВФ в отнощении дополнительно полученных доходов и направлений использования средств финансовых резервов.
В параграфе 5 «Проблемы изъятия средств государственных внебюджетных фондов» исследуется «преодоление» запрета на изъятие средств из бюджетов ГВФ. Изъятие или перераспределение финансовых средств бюджетов ГВФ в рамках бюджетной системы возможно лишь путем принятия федерального закона в случае возникновения экстренной экономической ситуации с обязательным последующим восстановлением временно изъятых финансовых средств ГВФ.
Изъятия средств ГВФ обычно представляют собой временные заимствования со стороны публичного субъекта для достижения целей, как связанных, так и не связанных с финансированием социальной сферы. Таким финансовым операциям со средствами бюджетов ГВФ способствует тот факт, что их бюджеты включены в состав единой бюджетной системы, что позволяет государству перераспределять средства из одного публичного фонда в другой на возвратной или безвозвратной основе с помощью бюджетных механизмов.
Параграф 6 «Проблемы инвестирования средств государственных внебюджетных фондов» посвящен исследованию правового регулирования инвестирования средств финансовых резервов, временно свободных средств бюджетов ГВФ, а также средств пенсионных накоплений. Осуществление фондами операций на финансовых рынках в нестабильной экономической обстановке требует детального правового регулирования указанных процессов с установлением императивных правил и контрольных механизмов за инвестированием с учетом социального предназначения средств бюджетов ГВФ.
Необходимо законодательно урегулировать все элементы процесса инвестирования временно свободных средств бюджетов ГВФ (в частности,
перечень финансовых инструментов, порядок инвестирования и др.), что снизит риск их потери в нестабильной экономической ситуации и конкретизирует полномочия исполнительных органов ГВФ в сфере такого инвестирования.
Глава 3 «Формирование доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из 6 параграфов. В параграфе 1 «Правовой режим доходов государственных внебюджетных фондов» дается правовая характеристика различных видов доходов бюджетов ГВФ, которые в силу своего особого целевого характера не подлежат распределению в другие бюджеты бюджетной системы, так как иное означало бы нарушение конституционных принципов финансового обеспечения прав застрахованных граждан в системе обязательного социального страхования. Несмотря на особые признаки, доходы бюджетов фондов формируются и классифицируются в порядке, установленном для формирования доходов бюджетной системы в целом.
Законодателем из числа доходов бюджетов ГВФ исключены налоговые доходы, что связано с переходом к страховым принципам построения системы обязательного социального страхования и введения обязанности по уплате обязательного платежа в бюджет каждого фонда - страхового взноса. После истечения периода времени взыскания недоимок, пеней и штрафов по налоговым платежам, поступления в бюджеты фондов станут формироваться только за счет неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.
Неналоговые доходы бюджетов ГВФ обладают совершенно различной правовой природой: одни - публично-правовой, другие — частно-правовой, а третьи — специфической социально-правовой. Сущностные различия заключаются в том, что доходы формируются в рамках отношений различного правового характера, участниками которых являются фонды. В частности, неналоговые доходы в виде обязательных страховых взносов имеют публично-правовую природу. Размер и порядок получения фондами других неналоговых доходов, например, от инвестиционных операций, определяются условиями гражданско-правовых договоров с учетом тех ограничений и правил, которые устанавливаются федеральным законодательством, регулирующим эти процессы. Специфической разновидностью неналоговых доходов являются доходы, получаемые фондами в результате возмещения ущерба, нанесенного
действиями страхователей или застрахованных лиц, а также доходы, получаемые в результате возмещения ущерба, причиненного застрахованному лицу действиями иных лиц.
Еще одна самостоятельная разновидность доходов бюджетов фондов — безвозмездные поступления, к числу которых относятся межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы, включая трансферты, передаваемые между бюджетами различных ГВФ. Правовой характер оснований перечисления межбюджетных трансфертов в бюджеты и из бюджетов ГВФ определяет различный правовой режим трансфертов как связанных, так и не связанных с наступлением страховых случаев по конкретному виду социального страхования.
В параграфе 2 «Правовое регулирование администрирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что в связи с отменой единого социального налога и введением обязательных страховых взносов полномочия органов ПФР и ФСС в сфере администрирования доходов своих бюджетов (у ПФР также в отношении доходов бюджетов фондов обязательного медицинского страхования) существенным образом расширились и в настоящий момент органами указанных фондов администрируются практически все обязательные платежи, а также платежи, уплачиваемые на обязательное социальное страхование в добровольном порядке.
Что касается администрирования доходов ФФОМС, то оно осуществляется: органами ПФР - в отношении обязательных страховых взносов, взимаемых со страхователей работающего населения и территориальными фондами ОМС - в отношении страховых взносов на ОМС неработающего населения, перечисляемых из бюджетов субъектов РФ в бюджет ФФОМС. Установленная законодателем «множественность» администраторов по доходам бюджета ФФОМС влечет за собой распределение полномочий публичного страховщика в сфере обязательного медицинского страхования между несколькими лицами и приводит к тому, что ФФОМС выступает страховщиком лишь номинально, а фактически и юридически властные полномочия страховщика в системе ОМС переданы органам ПФР, территориальным фондам ОМС и страховым медицинским организациям.
В параграфе 3 «Правовая природа страховых взносов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов» анализируются правовая природа и основные признаки обязательных страховых взносов, уплачиваемых в бюджеты ГВФ. В первую очередь - !это индивидуальная возмездность платежа, от размера и (или) периода уплаты которого зависит размер последующего страхового обеспечения, а также персональное целевое назначение платежа, предусматривающее обеспечение прав конкретного застрахованного лица за счет уплаченных средств страховых взносов. Именно наличие подобного рода признаков позволило Конституционному Суду РФ утверждать о приобретении страховыми взносами особой страховой природы. В то же время государство не может на нынешнем этапе реформы социального обеспечения придать полную «автономию» системе обязательного социального страхования и поэтому вынуждено сохранять уплату обязательных страховых взносов в качестве публичной обязанности страхователя в целях формирования доходов бюджета государственного внебюджетного фонда, функционирующего в рамках единой бюджетной системы.
Отмечается, что особое значение приобретает устанавливаемая законодателем взаимосвязь обязанности по уплате страховых взносов с наличием статуса страхователя у того или иного лица, в результате чего становится необходимым уточнять обязанность плательщика взносов в части уплаты страховых взносов по каждому виду обязательного социального страхования в отношении выплат, начисляемых в пользу каждого застрахованного. Кроме того, особо значимым для формирования элементного состава страхового взноса становится проявление страховой взаимосвязи между элементами страхового взноса (объектом, базой обложения, тарифами и др.) и исчислением последующих выплат при наступлении страхового случая.
В параграфе 4 «Правовое регулирование элементного состава обязательных страховых взносов, уплачиваемых страхователями, осуществляющими выплаты физическим лицам» автором выделяются несколько разновидностей страховых взносов, отличающихся сущностью формирования их элементного состава: во-первых, страховой взнос, исчисляемый на основе формирования объекта обложения и соответствующей ему базы, во-вторых, страховой взнос в виде фиксированного платежа, размер
которого определяется вне зависимости от реального экономического результата деятельности плательщика, в-третьих, страховые взносы на ОМС неработающего населения, представляющие собой бюджетные ассигнования, перечисляемые в форме межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в бюджет ФФОМС.
Анализируются проблемы формирования объекта обложения, базы для начисления страховых взносов, установление тарифов платежей, а также порядок их исчисления и уплаты лицами, производящими начисления и выплаты в пользу физических лиц. Установлено, что база для начисления страховых взносов исчисляется в окончательном своем количественном выражении в пределах календарного года, в то время как объект обложения в виде выплат, начисленных в рамках трудовых отношений, формируется каждый месяц; исчисление суммы обязательного платежа по страховому взносу и исполнение обязанности по уплате взноса происходит ежемесячно, а отчетность по уплате страховых взносов представляется ежеквартально. Такое «несоответствие» временных рамок формирования различных элементов обязательного платежа приводит к проблемам, например, в части определения временного периода окончательного формирования (каждый месяц, отчетный период или календарный год) объективной стороны состава нарушения в виде неуплаты (неполной) уплаты страхового взноса, периода взыскания штрафа, исчисления сроков давности привлечения к ответственности, начисления пеней и др. Автором рассматривается страховой взнос как платеж, окончательный размер которого формируется именно по итогам расчетного периода (календарного года), в то время как обязательные ежемесячные платежи необходимо рассматривать в качестве авансовых платежей при уплате страхового взноса.
В параграфе 5 « Правовое регулирование исполнения обязанности по уплате обязательных страховых взносов индивидуальными предпринимателями, адвокатами, нотариусами и иными «самозанятыми» гражданами» рассматривается порядок расчета и уплаты платежа, а также проблема уплаты страхового взноса в случае отсутствия предпринимательской или иной профессиональной деятельности в определенный временной период.
В параграфе б «Правовое регулирование исполнения обязанности по уплате страховых взносов, осуществления контроля и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о страховых взносах»
отмечается особое значение указания правильного кода бюджетной классификации для признания обязанности по уплате страхового взноса исполненной. Однако страховой взнос на обязательное пенсионное страхование состоит из двух частей, каждая из которых не может рассматриваться в качестве самостоятельного страхового платежа, поэтому указание кода бюджетной классификации для страховой части при перечислении накопительной и наоборот, не приводит к непоступлению средств в бюджет ПФР на соответствующий счет Федерального казначейства, т.е. в этом случае отсутствует недоимка по страховому взносу на обязательное пенсионное страхование в целом.
Существенной особенностью камеральных и выездных проверок плательщиков является то, что одновременно с осуществлением проверки правильности, полноты и своевременности уплаты страховых взносов органы контроля (органы ПФР и ФСС), выступая в то же время в роли страховщиков, осуществляют контроль плательщика как страхователя, проверяя исполнение им обязанностей в рамках отношений по обязательному пенсионному и социальному страхованию.
По мнению автора, в настоящее время формируется особая правовая природа публичной ответственности - ответственности за нарушение порядка уплаты обязательных страховых взносов, существенные особенности которой связаны со спецификой отношений, составляющих объект публичных страховых правонарушений, поскольку неуплата или неполная уплата страхового взноса посягает не только на имущественные публичные отношения по формированию доходной части бюджетов ГВФ, но и на отношения, связанные с дальнейшей страховой выплатой застрахованному лицу, которая напрямую зависит от размера уплаченного страхового взноса и периода его уплаты. Поэтому нарушения, приводящие к негативным имущественным последствиям как для публичного субъекта, так и для частного (застрахованного) лица должны отграничиваться от остальных видов нарушений.
Глава 4 «Расходные обязательства публичных субъектов и государственных внебюджетных фондов. Формирование расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из пяти параграфов. В параграфе 1 «Правовая природа и основания возникновения расходных обязательств публично-правовых образований» отмечается, что ключевым моментом в понимании категории расходного обязательства выступает возникновение имущественной обязанности публичного образования предоставить денежные средства из бюджета организациям и физическим лицам или иным публично-правовым образованиям, исполнение которой связано с формированием таких бюджетных механизмов, которые приводят в действие ее окончательное исполнение. При этом именно на основе возникающих у публично-правового образования расходных обязательств выстраивается в дальнейшем формирование его бюджетных обязательств в определенном размере, подлежащих исполнению в соответствующем финансовом году или плановом периоде, а также формирование расходов его бюджета и доведение выплат до лица, перед которым возникло денежное обязательство.
Публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), вступая в те или иные правоотношения (гражданско-правовые, финансово-правовые, международно-правовые, отношения по социальному обеспечению и др.), принимают на себя денежные обязательства, исполнение которых в денежной форме для публичного субъекта возможно исключительно в рамках последовательного развития процедур бюджетного процесса. Для публично-правового образования трансформация его денежного обязательства в бюджетное, подлежащее исполнению в определенном размере в определенный бюджетный период, происходит через формирование расходного обязательства, фактически гарантирующего исполнение денежного обязательства лицу, перед которым оно возникает, в том числе, когда публичное образование по каким-либо причинам не формирует бюджетного обязательства или в одностороннем порядке пытается приостановить его исполнение.
Кроме того, расходное обязательство, позволяет разграничить сферу самостоятельной имущественной ответственности публично-правовых
образований, в том числе в ситуациях, когда, для исполнения денежного обязательства Российской Федерации должны сформироваться не только ее собственное расходное обязательство, но и расходные обязательства субъектов РФ или муниципальных образований за счет передаваемых Федерацией межбюджетных трансфертов.
Автором предлагается определение расходного обязательства публичного образования как организационно-правового механизма, посредством действия которого денежное обязательство публичного субъекта, возникшее в рамках правового обязательства любого вида, в ходе бюджетного процесса будет трансформировано в бюджетное обязательство путем совершения властных действий государственных органов и их должностных лиц по формированию расходов соответствующего бюджета и перечислению средств лицу, перед которым возникло денежное обязательство.
Правовая конструкция расходного обязательства позволяет, во-первых, гарантировать исполнение денежного обязательства публично-правового образования, во-вторых, организовать его исполнение посредством бюджетных механизмов, в-третьих, разграничить сферы имущественной ответственности публично-правовых образований в процессе исполнения принимаемых ими денежных обязательств.
Автором выделяются основания возникновения расходного обязательства публично-правового образования: нормативные, договорные, смешанные и деликтные.
В параграфе 2 «Субъекты расходного обязательства» отмечается, что расходные обязательства возникают у публично-правовых образований -Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Органы государственной власти и органы муниципальных образований, казенные учреждения и государственные внебюджетные фонды (в части расходных обязательств публичного субъекта) лишь осуществляют действия от имени публичного образования по реализации его расходных обязательств.
Более сложный субъектный состав расходного обязательства формируется, когда расходные обязательства возникают в связи с передачей федеральных полномочий или полномочий субъектов РФ на нижестоящий уровень, порождая совокупность расходных обязательств тех публично-
правовых образований, на которые возлагается обязанность по совершению действий, связанных с исполнением за счет переданных им субвенций расходных обязательств передавшего полномочия публичного субъекта.
В параграфе 3 «Виды расходных обязательств публично-правовых образований» дается классификация и характеристика видов расходных обязательств публичных субъектов. Классификация производится автором в зависимости от: правового основания возникновения (публичные, договорные, смешанные, деликтные), периода возникновения (действующие и вновь принимаемые), длительности действия (срочные и бессрочные), субъекта расходного обязательства (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований), разграничения предметов ведения (по предметам собственного ведения, совместного ведения, в связи с реализацией делегированных полномочий); формы бюджетных ассигнований (оказание государственных услуг, социальное обеспечение населения и др.); метода, применяемого для объема бюджетных ассигнований, выделяемых для исполнения расходного обязательства (нормативный метод, метод индексации и др.)
В параграфе 4 «Расходные обязательства государственных внебюджетных фондов» обосновывается положение о существовании страховых расходных обязательств государственных внебюджетных фондов как публичных страховщиков, принимающих на себя денежные обязательства перед застрахованными лицами при наступлении страхового случая, исполнение которых обеспечивается посредством действия механизма страхового расходного обязательства самого публичного страховщика - фонда, реализуемого за счет той части средств его бюджета, которая формируется из уплачиваемых страхователем обязательных страховых взносов. В свою очередь, Российская Федерация выступает в роли гаранта по указанным страховым расходным обязательствам публичного страховщика и в случае неисполнения последним своих обязательств по страховым выплатам за счет средств бюджета фонда Российская Федерация исполняет свое расходное обязательство публичного гаранта, направляя из средств федерального бюджета межбюджетный трансферт в бюджет государственного внебюджетного фонда.
Предложенный подход требует: во-первых, осуществить адекватное бюджетно-правовое регулирование страховых расходных обязательств ГВФ, отграничив их от расходных обязательств публично-правового образования; во-вторых, установить особый порядок составления и ведения реестра расходных обязательств ГВФ; в — третьих, урегулировать порядок исполнения гарантом — Российской Федерацией — своих расходных обязательств по обеспечению страховых выплат. Такое законодательное регулирование будет способствовать приданию фондам реального статуса публичного страховщика, а системе социального страхования - реальной автономности от государства.
Страховые расходные обязательства государственного внебюджетного фонда определяются автором как организационно-правовой механизм, обеспечивающий исполнение денежного обязательства государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика по осуществлению страховых выплат при наступлении страхового случая и формирующий бюджетное обязательство фонда по предоставлению физическому или юридическому лицу денежных средств его бюджета в размере, определенном законодателем. Существенной особенностью механизма реализации обязательств ГВФ является то, что в большинстве случаев изначально возникает именно страховое расходное обязательство как гарантия исполнения денежного обязательства, возникающего в течение финансового года при наступлении страхового случая.
Нестраховые расходные обязательства ГВФ представляют собой расходные обязательства Российской Федерации или субъекта РФ, реализуемые в пользу физических или юридических лиц действиями органов фонда за счет средств межбюджетных трансфертов, передаваемых целевым назначением из федерального или регионального бюджета.
В параграфе 5 «Виды бюджетных ассигнований, предусматриваемых в бюджетах государственных внебюджетных фондов» отмечается, что целевая направленность расходов бюджетов ГВФ, обусловленная не только видом социального риска, но и целями публичного субъекта по государственному обеспечению, создают особые разновидности расходов в бюджете каждого фонда, нехарактерные для других бюджетов бюджетной системы.
Выделяются специфические разновидности бюджетных ассигнований бюджетов ГВФ, такие как ассигнования на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования, ассигнования на осуществление инвестирования средств пенсионных накоплений, ассигнования, выделяемые для осуществления доставки и пересылки пенсий, пособий, компенсаций и иных социальных выплат, ассигнования на содержание органов государственного внебюджетного фонда и др.
Глава 5 «Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из четырех параграфов. В параграфе 1 «Правовой режим межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов» исследуется правовая природа отношений, связанных с предоставлением фондам межбюджетных трансфертов, которые относятся к числу межбюджетных лишь в том случае, когда трансферты, поступая в бюджеты фондов, обеспечивают финансовую основу для реализации передаваемых на уровень субъектов РФ федеральных полномочий или участие Российской Федерации в софинансировании региональных целевых программ.
В то же время, когда за счет межбюджетных трансфертов исполняются расходные обязательства самого публичного образования, которое передает эти трансферты в бюджет ГВФ, межбюджетных отношений как отношений между различными публично-правовыми образованиями не возникает, а складываются отношения по перераспределению бюджетных средств, принадлежащих одному и тому же публично-правовому образованию.
Приводится научная классификация межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ в зависимости от различных факторов. Во-первых, в зависимости от источника межбюджетных трансфертов по отношению к бюджетам бюджетной системы: 1) «внешние» межбюджетные трансферты -трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в бюджеты ГВФ и наоборот; 2) «внутренние» межбюджетные трансферты — трансферты, передаваемые из бюджета одного фонда в другой (например, из бюджета ФФОМС в бюджеты ТФОМС). Во-вторых, в зависимости от целеполагания при выделении межбюджетных трансфертов: 1) «страховые» межбюджетные трансферты; 2) «нестраховые» межбюджетные трансферты. В-третьих, в
зависимости от формы предоставляемых межбюджетных трансфертов: 1) дотации; 2) субвенции; 3) субсидии; 4) иные межбюджетные трансферты.
Предложенное выделение различных видов межбюджетных трансфертов позволяет разрешить вопрос о характере обязательств и имущественных последствиях для публично-правового образования и государственного внебюджетного фонда, возникающих в рамках соответствующих страховых или нестраховых публичных правоотношений.
В параграфе 2 «Межбюджетные трансферты в бюджете Пенсионного фонда» рассматриваются различные виды межбюджетных трансфертов, передаваемые в бюджет ПФР из федерального бюджета и бюджетов других фондов: во-первых, это нестраховые межбюджетные трансферты (для осуществления нестраховых выплат отдельным категориям граждан; для снижения уровня дефицита бюджета ПФР; для финансового обеспечения передаваемых полномочий федерального уровня на уровень субъектов РФ); во-вторых, страховые межбюджетные трансферты (на софинансирование формирования пенсионных накоплений; на компенсацию выпадающих доходов бюджета ПФР в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий страхователей; на возмещение потерь, возникших при инвестировании сумм страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии).
Анализируются формы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии и иные формы), передаваемых в бюджет ПФР.
В параграфе 3 «Межбюджетные трансферты в бюджете Фонда социального страхования» анализируются страховые и нестраховые трансферты, передаваемые в бюджет ФСС из федерального бюджета и бюджетов других ГВФ. К «нестраховым» межбюджетным трансфертам относятся средства федерального бюджета, предназначенные для оказания государственной социальной помощи отдельным категориям граждан. К «страховым» межбюджетным трансфертам из федерального бюджета можно отнести, в частности, трансферты на компенсацию выпадающих доходов бюджета ФСС в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий страхователей. Рассматриваются
межбюджетные трансферты, направляемые из бюджета ФФОМС в бюджет ФСС.
В параграфе 4 «Межбюджетные трансферты в бюджетах фондов обязательного медицинского страхования» выделяется несколько разновидностей межбюджетных трансфертов как поступающих в бюджеты, так и перечисляемых из бюджетов фондов ОМС. Во-первых, это так называемые «внутренние» трансферты, распределяемые между бюджетами фондов ОМС. Во-вторых, это «внешние» межбюджетные трансферты, связанные с перераспределением средств между федеральным бюджетом и бюджетом ФФОМС, а также между региональными бюджетами и бюджетами ТФОМС. Для этих целей используются как традиционные формы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии или дотации), так и специфические межбюджетные трансферты, имеющие особое предназначение (такие как обязательные платежи из бюджетов субъектов РФ на ОМС неработающего населения; платежи субъектов РФ на дополнительные медицинские услуги, не входящие в базовую программу ОМС и др.).
Глава 6 «Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из пяти параграфов. В параграфе 1 «Правовой статус участников бюджетного процесса государственных внебюджетных фондов» дается понятие бюджетного процесса применительно к формированию и распределению средств бюджетов ГВФ, а также рассматриваются полномочия его участников. Рассматривается роль органов исполнительной власти, Центрального Банка РФ, органов Федерального казначейства, а также органов финансового контроля в бюджетом процессе ГВФ, дается характеристика администраторов, распорядителей и получателей средств бюджетов фондов.
В параграфе 2 «Особенности составления проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что «внутренний» процесс составления законопроекта у каждого фонда складывается по-своему и регламентируется актами фонда, определяющими участие региональных отделений и их подразделений в этом процессе, отличающемся оригинальностью для каждого из фондов. Применительно к фондам ОМС отмечается взаимозависимость бюджетных процессов бюджетов ФФОМС и
ТФОМС, а также бюджетов субъектов РФ, обусловленная совместным финансированием территориальной программы ОМС.
В параграфе 3 «Особенности исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов» исполнение бюджетов ГВФ рассматривается как деятельность органов управления государственными внебюджетными фондами (в большей своей части - властно-распорядительная деятельность либо деятельность иного правового характера, в частности в сфере гражданского оборота), а также органов государственной власти по обеспечению поступлений доходов в бюджет соответствующего фонда, по организации и осуществлению предусмотренных в текущем финансовом периоде расходов, по привлечению средств из источников финансирования дефицита бюджетов, а также по управлению финансовыми резервами бюджетов ГВФ.
Отмечается, что общие правила исполнения бюджетов всех уровней не всегда применимы к порядку исполнения бюджетов фондов. Это объясняется, во-первых, специфическим характером расходных обязательств ГВФ как публичных страховщиков; во-вторых, осуществлением расходов бюджетов ГВФ в рамках страховых отношений по тому или иному виду социального страхования. В результате каждый федеральный и территориальный фонды должны осуществлять процесс исполнения своего бюджета, с одной стороны, на основе общих бюджетных принципов, с другой - с учетом тех особенностей, которые определяются той или иной разновидностью обязательного социального страхования.
Особый характер отношений в сфере обязательного медицинского страхования, в которые вступают ТФОМС, не позволяют опосредовать процесс исполнения их бюджетов по расходам исключительно бюджетно-правовыми инструментами, традиционными для федерального, региональных и местных бюджетов. Делается вывод о возможности осуществления исполнения бюджетов ТФОМС посредством использования особых правовых механизмов, в том числе гражданско-правовых, которые позволяют фонду наиболее эффективно осуществлять управление публичными финансами ОМС.
Параграф 4 «Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов» посвящен
исследованию правового регулирования финансового контроля, осуществляемого как органами государственной власти, так и самими органами государственных внебюджетных фондов как публичными страховщиками в системе соответствующего вида обязательного социального страхования, а так же финансового контроля внутри организационной системы самого государственного внебюджетного фонда за деятельностью его территориальных подразделений.
Правовой механизм финансового контроля, осуществляемого в отношении распределения и использования средств бюджетов ГВФ, нуждается в законодательном совершенствовании в части установления единых основ, принципов и процедур осуществления контрольной деятельности фондов в отношении лиц - участников отношений по обязательному социальному страхованию, формально не признаваемых бюджетным законодательством в качестве получателей бюджетных средств - страхователей, застрахованных и
иных лиц (медицинских организаций, страховых медицинских организаций и др.).
В параграфе 5 «Правовая природа ответственности за правонарушения в сфере использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ установлена административная и уголовная, а также гражданско-правовая ответственность (в основном в системе отношений по обязательному медицинскому страхованию) в виде взыскания договорной или законной неустойки или установленных договором процентов. Кроме того, к правонарушителям применяются меры правовосстановительного характера в виде изъятия средств, использованных нецелевым образом, либо снижения объемов финансирования на указанные суммы.
Рассматриваются проблемы определения субъектов, привлекаемых к ответственности за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ. Предлагается расширить круг субъектов, привлекаемых к публичной ответственности за нецелевое использование средств ГВФ, включив в него застрахованных, страхователей и иных лиц, получающих средства из бюджета ГВФ. По мнению автора, привлечение самих фондов к административной ответственности за нецелевое использование их средств, не вполне
соответствует сущности юридической ответственности, поскольку изъятие штрафов, во-первых, сокращает объем финансовых средств бюджетов фондов, во-вторых, изъятие штрафов из бюджета фонда и зачисление их в любой другой бюджет бюджетной системы само по себе является нецелевым использованием средств, поэтому в таких случаях должна наступать административная или уголовная ответственность должностных лиц фондов.
Рассматриваются нарушения, связанные с необоснованным получением средств из бюджетов ГВФ. В частности, безосновательное получение представителями пенсионера пенсионных выплат после наступления смерти застрахованного лица, необоснованное завышение исчисленного размера пособия, выплаченного застрахованному лицу, необоснованное завышение размера недостающих для оплаты медицинской помощи средств, получаемых страховой медицинской организацией из нормированного страхового запаса территориального фонда или отсутствие оснований для получения таких средств и др. В приведенных ситуациях в случае своевременного выявления отсутствия оснований для получения средств органы ГВФ отказывают в осуществлении выплат; если же бюджетные средства уже получены лицом без должных оснований, то остается единственный путь для защиты публичных финансовых интересов — взыскание в судебном порядке необоснованно полученных сумм в качестве возмещения ущерба или неосновательного обогащения либо взыскание штрафных санкций по договору (например, по договору о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования) в гражданско-правовом порядке. Однако такие способы защиты не всегда позволяют возвращать в бюджет фонда незаконно полученное страховое возмещение, поскольку неосновательно полученная сумма может приобрести иной гражданско-правовой режим, затрудняющий ее изъятие.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и положения теоретического и организационно-практического характера, а также отмечены основные направления реформы в рассматриваемой сфере.
По теме диссертации опубликованы следующие работы Монографии, учебники, учебные пособия
1. Ногина O.A. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М., Статут, 2012.-462с. (П.л.27).
2. Ногина O.A. Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. В коллективной монографии «Очерки бюджетно-правовой науки современности: монография/ под общ. ред. Е.Ю.Грачевой и Н.П.Кучерявенко. Москва; Харьков: Право, 2012. С. 242-258. (0,5 п.л.).
3. Ногина O.A. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов. В коллективной монографии «Очерки финансово-правовой науки современности: монография/ под ред. Л.К.Вороновой и Н.И.Химичевой. Москва-Харьков: Право, 2011. С. 317-349.(1 п.л.).
4. Ногина O.A. Административные процедуры в налоговом праве. В коллективной монографии «Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования» / Под ред. Е.В.Гриценко, О.А.Ногиной СПб., Юрфак СПбГУ, 2010. С. 217-234. (1 пл.).
5. Ногина O.A. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. - 160с. (7,3 п.л.).
6. Ногина O.A. Финансовое право: учеб.-метод. пособ./ Килинкарова Е.В., Кустова М.В., Ногина O.A., Шевелева H.A. СПб: Русская коллекция, 2013-194с. (10 п.л./2п.л.).
7. Ногина O.A. Налоговое право России. Общая часть. Курс лекций в презентациях. СПб., Юрфак СПбГУ, 2011. - 308с. (19 п.л.).
8. Ногина O.A. Налоговое право России. Общая часть. Учебник /Под ред. Н.А.Шевелевой. М.: Юристъ, 2001 - 490с. (глава 2; глава 3; глава 5; §4.8. главы 4; §7.3. главы 7) (31/17 п.л.).
9. Ногина O.A. Налоговое право России. Особенная часть. Учебник /Под ред. Н.А.Шевелевой. М.: Юристъ, 2004 - 670с. (глава 1; глава 6; глава 8; §5 и 6 главы 7; §1,3 и 5 главы 9) (41/20 пл.).
10. Nogina О. A. Corporate Counsel"s Guide to Doing Business in Russia. Second Edition. Thomson Reuters/West. USA. 2008 (author chapter 14 «Taxation») (50/1 п.л.)
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки РФ
11. Ногина O.A. Правовая природа государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации// Правоведение. 1996. №4. С. 63-67. (0,5 п.л.).
12. Ногина O.A. Фонды обязательного медицинского страхования и единый социальный налог// Хозяйство и право. 2001. №1. С. 94-98. (0,4 пл.).
13. Ногина O.A. Выступление на конференции «Роль гражданского и смежных с ним отраслей права в предупреждении коррупционной и организованной преступности» (научно-практическая конференция, 29-30 октября 2001г., ИГП РАН, составитель Тогонидзе Н.В.) // Государство и право. 2002. №4. С. 98-100. (ОДп.л.).
14. Ногина O.A. О правовом институте государственных внебюджетных фондов//Правоведение. 2002. №5. С. 58-61. (0,3 пл.).
15. Ногина O.A. О налоговом и бюджетном процессах// Правоведение. 2002. №5. С. 88-92. (0,3 пл.).
16. Ногина O.A. Проблемы правового регулирования управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов// Финансовое право. 2005. №1. С. 19-21. (0,3 пл.).
17. Ногина O.A. К вопросу о правовом регулировании списания безнадежных долгов по налогам и сборам (в соавторстве с Кустовой М.В.)// Закон. 2005. №2. С.27-29. (0,5/0,25 пл.).
18. Ногина O.A. К вопросу об элементном составе налога // Финансовое право. 2005. №7. С. 11-12. (0,2 пл.).
19. Ногина O.A. Проблемы применения расчетного метода налоговыми органами при доначислении налога в случае установления необоснованности налоговой выгоды// Вестник ВАС РФ. 2009. №8. С. 27-35. (0,5 пл.).
20. Ногина O.A. Налоговые процедуры как составляющие налогового процесса// Правоведение. 2009. № 3. С.102-114. (0,5 пл.).
21. Ногина O.A. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные фонды: история и новеллы правового регулирования//Закон. №4. 2010. С. 113-125. (0,8 пл.).
22. Ногина O.A. Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов// Правоведение. 2010. №.6. С. 35-45. (0,8 пл.).
23. Ногина O.A. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов// Правоведение. 2011. №1. С.149-158. (0,6 пл.).
24. Ногина O.A. Проблемы правового регулирования сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов // Правоведение. 2011. №2. С. 141-156. (1 пл.).
25. Ногина O.A. Правовое регулирование инвестирования средств государственных внебюджетных фондов// Правоведение. 2011. С.113-123. №3. (0,5 пл.).
Статьи, опубликованные в сборниках конференций и иных изданиях
26. Ногина O.A. Социальное страхование и государственные внебюджетные социальные фонды// Кодекс-info. 1996. №40. С.17-22. (172) (1,5 пл.).
27. Ногина O.A. Правовое регулирование тарифов страховых платежей в государственные внебюджетные фонды// Юридическая практика. Информационный бюллетень Центра права специального юридического факультета СПбГУ. 1996. №4(7). С.57-63. (0,3 пл.).
28. Ногина O.A. Обязательное медицинское страхование// Налоги. 1997. №12. С.30-31. (0,1 пл.).
29. Ногина O.A. Административно - правовой статус государственных внебюджетных социальных фондов // Кодекс-info. 1998. №21 (257). С.3-7. (1 пл.).
30. Ногина O.A. Льготы по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды (общая характеристика) // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1998. №6. С.9-13. (0,2 пл.).
31. Ногина O.A. Льготы по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды (общая характеристика) // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1998. №7. С. 19-20. (0,1 пл.).
32. Ногина O.A. Государственные внебюджетные социальные фонды и новый Налоговый кодекс// Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1998. №12. С.13-14. (0,2 пл.).
33. Ногина O.A. Некоторые аспекты правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов и правового режима их финансовых средств (статья) // Кодекс-info. 1999. №2. С. 7-12. (0,5 пл.).
34. Ногина O.A. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №18. С.15-17. 0,5 пл.
35. Ногина O.A. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №19. С.3-9. (0,5 пл.).
36. Ногина O.A. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №20. С.3-5. (0,5 пл.).
37. Ногина O.A. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №21. С. 31-37. (0,5 пл.).
38. Ногина O.A. Страховые взносы на обязательное медицинское страхование// Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 2000. №1-2. С.13-14. (0,5 пл.).
39. Ногина O.A. О Правилах обязательного медицинского страхования// Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 2000. №1-2. С. 15. (0,1 п.л.).
40. Ногина O.A. Разъяснения по вопросу уплаты нотариусами страховых взносов в ФОМС // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 2000. №1-2. С. 16-17. (0,2 пл.).
41. Ногина O.A. Об основных тенденциях реформирования системы государственных внебюджетных социальных фондов как финансовой основы новой системы социального страхования // В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер, 2002. С.81-92. (0,5 пл.).
42. Ногина O.A. Причины коррупции и проблемы правовой квалификации нарушений при формировании и использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов (краткая характеристика) // В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер, 2002. С. 93-110.(1 пл.).
43. Ногина O.A. Проблемы правового регулирования исполнения бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования // В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер, 2002. С.111-123. (0,3 пл.).
44. Ногина O.A. О тенденциях реформирования системы государственных внебюджетных социальных фондов// В сборнике статей: Проблемы развития Российской Конституции. / Под ред. Л.Б.Ескиной. Санкт-Петербург, Издательство Юридического факультета. СПбГУ. 2002. С.64-74. (0,3 пл.).
45. Ногина O.A. Проблемы правового регулирования управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов// Федеральные и региональные аспекты финансового права: «Круглый стол», посвященный 75-летию академика Н.И.Химичевой: тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года)/ Под ред. Е.В.Покачаловой. Саратов, Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С.30-34. (0,3 пл.).
46. Ногина O.A. К вопросу об элементном составе налога// Российская академия юридических наук. Научные труды. Выпуск 5. Том 1. М., Юрист, 2005. С.660-663. (0,2 пл.).
47. Ногина O.A. К вопросу о соотношении частных и публичных интересов в имущественных налоговых отношениях при применении мер обеспечения// Изменяющаяся правовая система России в условиях современного социально-экономического развития: Материалы международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава 3-5 октября 2006 года. Ростов-на-Дону, 2006. С. 108-111. (0,25 пл.).
48. Ногина O.A. О проблеме безнадежного налогового долга и его списании с лицевых счетов налогоплательщиков// В кн.: Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины. СПбГУ, 2006. С.214-220. (0,5 пл.).
49. Ногина O.A. Правовое регулирование общих правил проведения камеральной налоговой проверки// Налоги. Бюллетень УФНС по Санкт-Петербургу. 2007. №15. С.10-16. (0,5 пл.).
50. Ногина O.A. О некоторых проблемах квалификации инвестиционных отношений, связанных с платежами на развитие городской инфраструктуры (на примере законодательства Санкт-Петербурга) (в соавторстве со Скворцовым О.Ю.) // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2008. №2. С.122-130. (0,5/0,25).
51. Ногина O.A. Налоговый кодекс РФ: проблемы правоприменения и совершенствования. // Налоги и финансы. 2011. №3. С.16-24. (0,2 п.л.)
52. Ногина O.A. Налоговый кодекс РФ: проблемы правоприменения и совершенствования. // Налоги и финансы. 2011. №4. С.22-25. (0,2 пл.).
53. Ногина O.A. Налоговый кодекс РФ: проблемы правоприменения и совершенствования. // Налоги и финансы. 2012. №1. С.17-20. (0,2 пл.).
Подписано в печать 20.06.13 Формат 60х84'/і6 Цифровая Печ. л. 2.5 Тираж 200 Заказ 04/06 печать
Отпечатано в типографии «Фалкон Принт» (197101, г. Санкт-Петербург, ул. Большая Пушкарская, д. 54, офис 2)
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования»
•р ф Ф ф ф ^ ^ ^ ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф Ж Ж ф ф Ж Ж Ж ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф Ф *(' 4
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
052013^1374 На правах рукописи
НОГИНА ОКСАНА АРКАДЬЕВНА
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СОСТАВЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Специальность 12.00.04 - финансовое право; налоговое право;
бюджетное право
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант: д.ю.н., профессор Шевелева Наталья Александровна
Санкт-Петербург -2013
1* v т ф v т т ф *т* ф ф »х* т т* ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф «т» ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ф ж ф ф
СОДЕРЖАНИЕ
Перечень принятых сокращений 5
Введение 8
Глава 1. Правовой статус государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации 29
§ 1. Публичные финансы - финансовая основа системы обязательного социального страхования в Российской Федерации 29
§2. Организационно-правовое оформление публичных финансов государственных внебюджетных фондов 44
§3. Система правового регулирования отношений с участием государственных внебюджетных фондов 56
§4. Специфика организационно-правовой составляющей статуса государственных внебюджетных фондов 62
§5. Государственные внебюджетные фонды как органы управления публичными финансами 86
Глава 2. Правовой режим финансовых средств и основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов 102
§ 1. Правовой режим финансовых средств государственных внебюджетных фондов 102
§2. Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов 117
§3. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов 133
§4. Сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов 147
§5. Проблемы изъятия средств государственных внебюджетных фондов 177
§6. Правовое регулирование инвестирования средств государственных внебюджетных фондов 183
2
Глава 3. Формирование доходов бюджетов
государственных внебюджетных фондов 202
§ 1. Правовой режим доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов 202
§2. Правовое регулирование администрирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов 220
§3. Правовая природа страховых взносов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов 229
§4. Правовое регулирование элементного состава обязательных страховых взносов, уплачиваемых страхователями, осуществляющими выплаты физическим лицам 255
§5. Правовое регулирование исполнения обязанности по уплате обязательных страховых взносов индивидуальными предпринимателями, адвокатами, нотариусами и иными «самозанятыми» гражданами. 280
§6. Правовое регулирование исполнения обязанности по уплате страховых взносов, осуществления контроля и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о страховых взносах. 289
Глава 4. Расходные обязательства публичных субъектов и государственных внебюджетных фондов. Формирование расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов 315
§ 1. Правовая природа и основания возникновения расходных обязательств публично-правовых образований 315
§2. Субъекты расходного обязательства 334
§3. Виды расходных обязательств публично-правовых образований 342
§4. Расходные обязательства государственных внебюджетных фондов. 351
§5. Виды бюджетных ассигнований, предусматриваемых в 364 бюджетах государственных внебюджетных фондов
Глава 5. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов 384
§ 1. Правовой режим межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов. 3 84
§2. Межбюджетные трансферты в бюджете Пенсионного фонда 395
§3. Межбюджетные трансферты в бюджете Фонда социального страхования 408
§4. Межбюджетные трансферты в бюджетах фондов обязательного медицинского страхования 411
Глава 6. Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов 428
§1. Правовой статус участников бюджетного процесса государственных внебюджетных фондов 428
§2. Особенности составления проектов бюджетов
государственных внебюджетных фондов 442
§3. Особенности исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов 450
§4. Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. 468
§5. Правовая природа ответственности за правонарушения в сфере использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов 485
Заключение 508
Перечень правовых актов 525
Список литературы 570
ПЕРЕЧЕНЬ ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
АПК РФ - Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации
Ведомости СНД и ВС РСФСР - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР
ГВФ - государственные внебюджетные фонды ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации ГФЗ - государственный фонд занятости населения КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации Минфин РФ - Министерство финансов Российской Федерации Минюст РФ - Министерство юстиции Российской Федерации НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации ОМС - обязательное медицинское страхование
ПФР, Пенсионный фонд - Пенсионный фонд Российской Федерации РГ - Российская газета
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации ФСС, Фонд социального страхования - Фонд социального страхования Российской Федерации
ФФОМС, Федеральный фонд ОМС - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации
ТФОМС - территориальные фонды обязательного медицинского страхования
Федеральный закон об основах обязательного социального страхования -Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
Федеральный закон об обязательном медицинском страховании -Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № Э26-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.
Федеральный закон об обязательном пенсионном страховании -Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
Федеральный закон об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии - Федеральный закон от 24 июля 2002г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.
Федеральный закон об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2007. № 1 (чЛ). Ст. 18.
Федеральный закон об обяза1ельном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний -Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3803.
Федеральный закон о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии - Федеральный закон от 30 апреля 2008г. №56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 194.
Федеральный закон о страховых взносах - Федеральный закон от 24 июля 2009г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской
б
Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2009. №30. Ст. 3738.
Устав ФФОМС - Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерально! о фонда обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.
Положение о ФСС - Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. №101 // Собрание актов Президента и Прави[сльства РФ. 1994. № 8. Ст.599.
Положение о ПФР - Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180.
Положение о ТФОМС - Приказ Минздравсоцразвития РФ от 21 января 2011г. № 15н «Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 2 февраля 2011г. № 19661) // Российская газета. 11 февраля 2011. № 29.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и медицинское страхование в современных экономических и правовых условиях, сложившихся в Российской Федерации, невозможно без осуществления эффективной деятельности государственных внебюджетных фондов (далее -ГВФ), созданных непосредственно для управления публичными финансами системы обязательного социального сфаховапия. Продолжение осуществления реформ в сфере социального страхования признано приоритетным направлением государственной политики в 2012-2014 годах и предполагает подготовку комплексных предложений по развиппо пенсионной системы и системы обязательного социальною сфаховапия в целом вплоть до 2020 и 2030 годов. Однако эффективное проведение реформ в сфере социального страхования невозможно без адекватной перестройки системы финансовых отношений, позволяющей обеспечить усюйчивость и гарантированность реализации социальных прав граждан за счет соответствующей части публичных фондов денежных средств.
Вопросы становления и развития системы социального страхования, с одной стороны, и преобразование системы финансового обеспечения социальных реформ - с другой, непосредс1венно затрагивают сферу деятельности государственных внебюджетных фондов, которые образованы государством для финансирования пенсионного, социального и медицинского страхования, а также проведения государс1 венной политики в этих сферах отношений. Деятельность государственных внебюджешых фондов в качестве публичных страховщиков имеет первостепенное значение в силу того, что в качестве финансовых источников социальных выпла1 фонды аккумулируют значительные денежные средства, включенные в сосшв единой бюджетной системы Российской Федерации. Подобного рода включение бюджетов фондов в состав единой бюджетной системы государства влечет значительные экономические и правовые последствия и существенным образом влияет на реформу системы социального страхования. Встраивание бюджетов ГВФ в бюджетную систему и распространение на них бюджетных принципов и бюджетных механизмов неизбежно приводит к «давлению» последних на
внедрение страховых принципов в систему отношений по социальному страхованию и не позволяет законодателю в полной мерс реализовать идею автономизации системы социального страхования по отношению к публичному субъекту.
Финансовая зависимость публичных страховщиков (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования) от публичного субъекта настолько высока, что в настоящий момент времени они не смогли бы в полной мере самостоятельно осуществлять свою финансовую деятельность без существенных по своему объему межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты фондов из федерального бюджета. Кроме того, государство в значительной мере использует государственные внебюджетные фонды не только как страховщиков в сфере социального страхования, по и в качестве органов управления бюджетными средствами, которые передаются фондам из федерального бюджета для осуществления выплат по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан, не связанных с наступлением страховых случаев. Поскольку в деятельности фондов присутствует подобного рода многофункциональность, постольку фонды в настоящее время достаточно «жестко привязаны» к тем публичным обязательствам, которые они призваны исполнять за счет средств, поступающих в их бюджеты.
Мировой опыт развития и построения различных систем социального обеспечения, в том числе их финансовой основы, показывает, что наиболее эффективны такие системы, в которых государство «присутствует» в системе отношений социального страхования населения лишь в качестве лица, обеспечивающего определенный уровень социальных гарантий, а также лица, осуществляющего публичный кон I роль и регулирующего соответствующие отношения, в то время как каждый работодатель или гражданин, используя предоставленные ему права в системе социального страхования, вправе увеличивать социальную защищенность своих работников или свою собственную самостоятельно. В настоящее время российская система социального страхования находится в процессе своего развития и еще не достигла такого уровня самостоятельного функционирования, когда могла бы полностью автономно существовать от государства. В определенной степени
именно бюджетные механизмы препятствуют развитию системы социального страхования в этом направлении.
Существующее сегодня правовое регулирование режима финансовых средств ГВФ, их финансовой деятельности, формирования их доходов и расходов, исполнения бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов и других вопросов, связанных с функционированием бюджетов ГВФ в составе единой бюджетной системы РФ имеет зачастую фрагментарный характер, что приводит не только к неэффективному управлению средствами бюджетов ГВФ, но в ряде случаев - к финансовым потерям средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В связи с этим в настоящей работе была предпринята попытка осуществить системное исследование, касающееся вопросов правового регулирования, связанных с формированием и функционированием публичных финансов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы РФ. В этом контексте актуальность диссертационного исследования функционирования бюджетов ГВФ в составе единой бюджетной системы России определяется необходимостью анализа существующего состояния правового регулирования финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов с целыо определения направлений реформирования финансовой основы социального страхования.
Степень научной разработанности темы исследования. До сих пор проблемы правового регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы России рассматриваются в современной юридической науке в основном в отдельных сферах: в сфере правового регулирования социального страхования, в сфере уплаты обязательных платежей в бюджеты ГВФ или в сфере бюджетного процесса по принятию соответствующих актов о бюджетах фондов. В большей степени именно ученые-экономисты уделяют значительное внимание проблемам формирования финансов государственных внебюджетных фондов, анализируя в основном их экономические показатели без осуществления глубокого правового анализа статуса и деятельности ГВФ.
В связи с тем, что государственные внебюджетные фонды были образованы в начале 90-х годов XX века, первые научные исследования, посвященные отдельным аспектам их деятельности, начали появляться чуть
позже указанного периода. В сфере финансового права авторы уделяли внимание в основном вопросам формирования доходов бюджетов ГВФ, в частности в виде обязательных платежей. К примеру, известны диссертационные исследования в этой сфере А.Г. Белоусова, C.B. Бурдавицына, Л.Ы. Древаль, C.B. Журавлевой, А.Д. Крутышева, A.A. Нечай, О.С. Русаковой, A.A. Саттаровой, Т.Н. Шевченко, Е.К. Широковой и др.
Однако в большинстве случаев за рамками научных исследований оставались вопросы специфики правового статуса государственных внебюджетных фондов как самостоятельных юридических лиц публичного права, наделенных полномочиями по управлению публичными финансами, вопросы формирования доходов и расходов бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов и др. Именно поэтому, настоящее исследование, базируясь на трудах ученых по теории права, по финансовому праву, по административному праву и праву социального обеспечения, призвано всесторонне раскрыть наиболее существенные правовые проблемы регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы России.
Объектом �
