СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Крутышев, Андрей Владимирович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Основные вопросы возникновения и деятельности государственных и муниципальных целевых фондов.
1.1. Понятие и классификация государственных и муниципальных целевых фондов в Российской Федерации.
1.2. Законодательные основы становления российской системы государственных и муниципальных целевых фондов.
1.3. Система государственных целевых фондов за рубежом.
Глава II. Правовые вопросы деятельности государственных и муниципальных целевых фондов в Российской Федерации.
2.1. Правовая основа формирования и использования государственных и муниципальных целевых фондов.
2.2. Источники формирования государственных и муниципальных целевых фондов.
2.3. Проблемы повышения эффективности использования отдельных категорий государственных и муниципальных целевых фондов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые проблемы формирования целевых бюджетных и внебюджетных фондов"
Актуальность темы исследования: В период переживаемых нашим государством экономических трудностей вопросы стабильности функционирования финансовой системы1 встают на первое место. Именно от того, насколько правильно эта система может перераспределять общенациональный доход на цели общественного производства, и зависит судьба тех масштабных социально-экономических преобразований, которые происходят в стране. Важную роль в деятельности финансовой системы государства играют целевые бюджетные и внебюджетные фонды.
Массовое появление целевых фондов относится к началу 90-х годов, что было обусловлено системным кризисом экономики государства. Резкий спад производства повлек за собой спад поступлений в бюджет, который стал неспособен нести бремя социальных расходов. Обострились проблемы финансирования проведения крупных НИОКР, стояло под вопросом развитие дорожной инфраструктуры.
Поскольку основным недостатком бюджетного финансирования является обезличивание бюджетных средств, и как следствие этого, возможность недостаточного финансирования социальных и экономических программ, в этих условиях возникла необходимость в той или иной мере обособленных от бюджетов целевых фондов денежных средств с закрепленными за ними
1 Подробнее о понятии финансовой системы см.: Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов./Под ред. ЛАДробозиной. - М.:ЮНИТИ, 2000. С.77.; Финансы./Под ред. В.М.Родионовой,- М.: Финансы и статистика, 1994. С.21.; Г.А.Тосунян. Государственное управление в области финансов и кредита в России,- М.Дело, 1997. С.21.; А.З. Дадашев, ДГ.Черник. Финансовая система России: Учебное пособие. -М.: Инфра-М, 1997. С. 15-18.; Е.Ю.Грачева, Э.Д.Соколова. Финансовое право. - М.: Юриспруденция, 2000. С.3-9. доходными источниками. Такого рода фонды позволяют государству эффективнее аккумулировать денежные ресурсы и расходовать их в соответствии с целевым назначением.
В настоящее время доля целевых фондов в рамках государственной финансовой системы весьма и весьма значительна. Так, в 2001 году доходы трех внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования и федерального фонда обязательного медицинского страхования) составили 653 млрд. рублей, что равно половине всего федерального бюджета. Большое значение играют и территориальные целевые бюджетные фонды, огромное количество которых существует в субъектах Российской Федерации. Например, объем доходной части бюджетных фондов по отношению к бюджету города Москвы составил в А
2001 году около 20 процентов . В бюджете Калужской области в 2000 году объем целевых бюджетных фондов достигал трети всего областного бюджета3.
Целевые государственные и муниципальные фонды широко распространены не только в нашей стране, но и за рубежом. Кроме стран СНГ, структура целевых фондов в которых напоминает отечественную, целевые фонды денежных средств существуют и в странах Восточной Европы, США, Японии, Франции, Германии. Распространенность целевых фондов ясно показывает определенную общность факторов, вызвавших к жизни само это явление.
Более того, необходимость формирования государством целевых фондов денежных средств закреплена и в международных документах. Особо следует отметить две конвенции Международной организации труда, принятые в 1933 году - Конвенцию №35 "Об обязательном страховании по старости трудящихся
В соответствии с Законом города Москвы от 27 декабря 2000 года №41 "О бюджете города Москвы на 2001 год" (Ведомости Московской городской Думы. №1 (ст.179). 2001.) доходы бюджета Москвы в 2001 году запланированы в объеме 194778306 тыс. рублей, в то время как доходы целевых бюджетных фондов города Москвы запланированы в объеме 39115882 тыс. рублей.
В соответствии с Законом Калужской области от 8 декабря 1999 года №39-03 "Об областном бюджете Калужской области на 2000 год" (Весть. №268-269. 1999) доходы областного бюджета составляли 1873406 тыс. рублей, из них 644015 тыс. рублей - доходы целевых бюджетных фондов. промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому и домашней прислуги" и Конвенцию №36 "Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве"4. Данные Конвенции предусмотрели, что управление финансовыми средствами финансовых страховых социальных фондов ведется отдельно от управления государственными средствами. Эти конвенции не ратифицированы СССР или Российской Федерацией, однако, именно они закрепили на международно-правовом уровне принцип отделения средств социального страхования от государственного бюджета.
За время, прошедшее с момента массового образования целевых бюджетных и внебюджетных фондов в нашей стране, накопилась масса нерешенных вопросов и проблем, которые нередко затрудняют деятельность таких фондов. И, безусловно, сам феномен массового распространения целевых фондов заслуживает внимательного рассмотрения.
Большое значение приобретает исследование проблем формирования и использования бюджетных и внебюджетных фондов в свете принятия Правительством РФ в августе 2001 года Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года5. Решение таких, поставленных Программой задач, как упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации, четкое разграничение расходных полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней, повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне, невозможно без приведения в соответствие с указанными задачами норм, регулирующих деятельность целевых бюджетных и внебюджетных фондов. В рамках реализации программы, помимо простого изменения законодательства о целевых фондах, вне всякого сомнения, широкое
4 Международная организация труда. Конвенции и рекомендации принятые Международной Конференцией Труда, 1919 - 1956. - Женева: Международное Бюро Труда, 1991. -. Т. 1. -1991. С. 259-276.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №34. ст. 3503. применение найдут те методы перераспределения финансовых ресурсов, которые характерны для целевых бюджетных и внебюджетных фондов. В частности, это касается увязывания некоторых доходных источников, закрепленных за бюджетами, с определенными расходными полномочиями для сохранения целевой направленности этих доходов (например, для охраны окружающей природной среды), что, несомненно, потребует использования целевых бюджетных фондов.
Необходимо отметить, что специальное научное, комплексное, исследование проблем формирования и функционирования целевых бюджетных и внебюджетных фондов в нашей стране практически не проводилось. Работы в этой области касались исключительно внебюджетных фондов, которые исследовались как экономическая категория.
Так, интересные диссертации были подготовлены Бурдавицыным C.B.6 и Шевченко Т.Н.7
Из работ юристов в области финансового права следует отметить диссертацию Древаль JI.H.8 В основном данная работа была направлена на определение роли внебюджетных фондов в финансировании органов внутренних дел, рассмотрение государственных внебюджетных фондов как гарантии конституционных нрав российских граждан в социальном сфере, а также на определение роли контролирующих органов и органов внутренних дел в обеспечении поступлений в доходную часть бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Нельзя не отметить исключительную ценность этих работ в понимании роли внебюджетных фондов в стабилизации социальной и экономической обстановки в
6 Бурдавицын C.B. Государственные социальные внебюджетные фонды как форма реализации экономических интересов: Автореф. дис. канд.экон.наук: 08.00.01. - Саратов., 1996.
7 Шевченко Т.Н. Государственные социальные внебюджетные фонды: формирование и использование в рыночной экономике: Автореф дис.канд. экон.наук:08.00.01 - Саратов.,
1998. g
Древаль JI.H. Финансово-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации (пути совершенствования): Автореф. дис.канд.юрид.наук: 12.00.12 -Хабаровск., 1999. нашей стране. Тем не менее, с момента их издания произошли существенные изменения в структуре целевых государственных и муниципальных фондов, вызванные принятием нового законодательства, в частности Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
Таким образом, все вышеизложенное определяет актуальность выбранной темы и говорит о необходимости внимательного рассмотрения целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов как комплексного финансово-правового института.
Цель исследования - исследование вопросов формирования и использования целевых бюджетных и внебюджетных фондов, определение понятия бюджетных и внебюджетных фондов и их классификация, рассмотрение путей совершенствования правового механизма деятельности целевых государственных и муниципальных фондов. Исходя из намеченных целей поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
- исследование признаков, комплексное определение и развернутая классификация целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации;
- обоснование необходимости совершенствования законодательства в области формирования и деятельности целевых бюджетных и внебюджетных фондов в Российской Федерации, а также выработка рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования деятельности бюджетных и внебюджетных фондов;
- изучение вопросов формирования целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов за счет источников доходов целевого назначения, рассмотрение их основных признаков;
- рассмотрение основных теоретических и практических проблем, возникающих при формировании и деятельности целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов и возможных путей их решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при формировании и деятельности государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов в Российской Федерации (на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях).
Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие порядок формирования и использования целевых внебюджетных и бюджетных фондов.
Методология исследования: В ходе исследования автором использовались диалектический, формально-логический, системный, исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Научная новизна диссертации заключается в выводах, сформулированных автором с учетом того, что комплексное научное исследование по вопросам формирования и деятельности целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов предпринято в Российской Федерации впервые.
На взгляд автора, выносимые на защиту выводы, к которым можно прийти в процессе исследования вопросов формирования и деятельности целевых бюджетных и внебюджетных фондов, можно сформулировать следующим образом:
1. Впервые дано обобщенное понятие и классификация государственных внебюджетных фондов и целевых бюджетных фондов. Объединив все характерные признаки указанных фондов, целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды можно определить как совокупность, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности муниципальных образований (в случае бюджетных фондов), денежных средств (финансовых ресурсов) в той или иной степени обособленных от бюджетов, имеющих целевой характер, источники формирования в виде целевых доходов или целевых отчислений от конкретных доходов, размер и направления расходования которых ежегодно указываются в соответствующих законах о бюджетах или актах местного самоуправления о бюджетах, оперативное управление которыми осуществляется уполномоченными государственными или муниципальными учреждениями, созданными для выполнения задач, соответствующих целям использования указанных денежных средств либо специально образованными для оперативного управления этими денежными средствами.
Классификация фондов представляется важной прежде всего тем, что выделив среди фондов какие-либо группы, обладающие одинаковыми характеристиками, законодателю будет легче регулировать их деятельность, используя характерные особенности каждой группы фондов.
По времени действия целевые бюджетные и внебюджетные фонды разделяются на постоянные и временные, которые, в свою очередь делятся на фонды, создаваемые на определенный период, указанный в законе или ином нормативно-правовом акте, и фонды, образуемые без указания срока их существования, но во имя каких-либо целей, по достижении которых фонд прекращает своё существование.
По целевому назначению фонды делятся на социальные, экономические, научно-технические, экологические, ведомственные (специальные).
Целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды можно также классифицировать по территориальному признаку, по которому выделяются федеральные, территориальные (фонды, действующие на всей территории субъекта РФ) и местные.
2. Предложен ряд мер, направленных на совершенствование законодательства в области формирования и использования государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, обоснована необходимость уточнения положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, касающейся регулирования деятельности бюджетных и внебюджетных фондов. Соответственно, подготовлен первоначальный проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации".
Поднят вопрос о внесении изменений в Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"9, в целях исключения противоречия указанного закона с Бюджетным Кодексом, поскольку Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям право формировать муниципальные внебюджетные фонды. Кроме того, необходимо внести изменения в Федеральный закон от 16 июля 1999 года №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»10 в части положений, связанных с формированием государственных внебюджетных фондов.
Предлагается внести изменения в статью 819 Гражданского Кодекса, допустив выдачу кредитов не только банками или кредитными организациями, но и социальными внебюджетными фондами, что необходимо, в частности, для обеспечения устойчивости системы обязательного медицинского страхования.
3. Подробно раскрыто содержащееся в Бюджетном кодексе РФ понятие "доходы целевого назначения и целевые отчисления от конкретных видов доходов". Кроме того, рассмотрены иные источники доходов, являющиеся источниками формирования целевых бюджетных фондов.
4. В рамках положений статьи 8 Налогового кодекса РФ исследованы признаки социального налога и уточнено его понятие как обязательного, индивидуально безвозмездного целевого платежа, взимаемого с работодателей и иных физических лиц, в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.
5. Доказывается, что взносы в Фонд социального страхования РФ, предназначенные для финансирования обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, несмотря
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. ст. 3506.
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №29. ст. 3686. на некоторые особенности, сближающие их с налогами и сборами, имеют другую природу и относятся к платежам по особому виду обязательного страхования.
6. Обосновывается тезис о том, что деятельность фондов обязательного медицинского страхования по размещению временно свободных средств в банковских депозитах, а также в государственных ценных бумагах, относится к основной деятельности фондов и, соответственно, доходы от такой деятельности не облагаются налогами.
Научная база исследования: изучение проблем формирования и деятельности целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов требует привлечения значительной научной юридической базы.
При подготовке настоящей работы автор опирался на труды советских и российских юристов и экономистов: Бабич А.М., Бесчеревных В.В., Вороновой JI.K., Грачевой Е.Ю., Горбуновой О.Н., Дробозиной JI.A., Ермаковой Т.С., Ефимовой Е.Г., Запольского C.B., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Куфаковой H.A., Павлова Л.Н., Пискотина М.И., Пепеляева С.Г, Петровой Г.В., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Соколовой Э.Д., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д.
Большую роль в формировании взглядов автора сыграли также работы отечественных и зарубежных специалистов в области финансов и финансового права - П. М. Годме, A.M. Бирмана, Г.Симоненко, Н.Г. Сычевой, Б.Г. Болдырева, Г.Г. Соловья, И.М Осадчей, С.Г. Сухаревой, Н.В. Братчиковой, Т.В.Конюховой, В. Волобуева, Л.А.Ермака, Л.П. Павловой, А.Невского, Т.А. Прозоровой, Л.А.Ладановой, Г.А.Тосуняна, Д.Г.Черника, М.И.Ходоровича, И.М. Шеймана, P.A. Шепенко, М.Ю. Федоровой.
Практическая значимость результатов исследования: В исследовании сформулированы учитывающие отечественную специфику и адаптирующие зарубежный опыт предложения по совершенствованию механизма финансово-правового регулирования в области формирования и деятельности бюджетных и внебюджетных фондов, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования: Диссертация выполнена в отделе финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Некоторые положения диссертации изложены в 4 статьях, опубликованных автором в 1998-2001 гг.
Диссертант также принял участие в подготовке:
1) новой редакции Устава города Москвы, в части, посвященной построению бюджетной системы города (Закон города Москвы от 13 июля 2001 года №32 «О внесении изменении и дополнений в Устав города Москвы»11);
2) проекта закона города Москвы «О бюджете и бюджетном процессе в городе Москве»;
3) проекта закона города Москвы «О бюджете района города Москвы»;
4) проекта закона города Москвы «О местном самоуправлении в городе Москве» (в части, посвященной финансовым ресурсам муниципальных образований в городе Москве);
5) проекта Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения» (статья о финансовых основах местного самоуправления в городах федерального значения).
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов) и заключения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Крутышев, Андрей Владимирович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении следует еще раз отметить выводы, сделанные в результате данного исследования, а также высказать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства в области формирования и использования государственных и муниципальных целевых фондов.
Объединив все характерные признаки целевых фондов, государственные и муниципальные целевые фонды можно определить как совокупность, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности муниципальных образований (в случае бюджетных фондов), денежных средств (финансовых ресурсов) в той или иной степени обособленных от бюджетов, имеющих целевой характер, источники формирования в виде целевых доходов или целевых отчислений от конкретных доходов, размер и направления расходования которых ежегодно указываются в соответствующих законах о бюджетах или актах местного самоуправления о бюджетах, оперативное управление которыми осуществляется уполномоченными государственными или муниципальными учреждениями, созданными для выполнения задач, соответствующих целям использования указанных денежных средств либо специально образованными для оперативного управления этими денежными средствами.
Классифицируя указанные государственные и муниципальные фонды по целевому назначению, можно выделить социальные, экономические, научно-технические, специальные (ведомственные), а также экологические фонды.
По времени действия целевые бюджетные и внебюджетные фонды разделяются на постоянные и временные, которые, в свою очередь делятся на фонды, создаваемые на определенный период, указанный в законе или ином нормативно-правовом акте, и фонды, образуемые без указания срока их существования, но для достижения каких-либо целей, по выполнении которых
фонд прекращает своё существование.
Кроме того, целевые фонды также возможно классифицировать по территориальному признаку на федеральные, территориальные (фонды, действующие на всей территории субъекта Российской Федерации) и местные. Важность классификации государственных и муниципальных фондов обосновывается тем, что, выделив среди фондов какие-либо группы, обладающие одинаковыми характеристиками, законодателю будет легче регулировать их деятельность, используя характерные особенности каждой группы фондов.
По результатам исследования представляется необходимым высказать ряд предложений по уточнению положений Бюджетного кодекса РФ и других федеральных законов, регулирующих деятельность государственных и муниципальных целевых фондов.
В частности, следует устранить существующие противоречия между главой 17 и статьей 154 Бюджетного кодекса РФ, в части определения бюджетных полномочий органов исполнительной власти в отношении государственных внебюджетных фондов, а именно - указать в статье 154 право органов управления фондов составлять проекты бюджетов и отчеты об исполнении бюджетов указанных фондов. Кроме того, поскольку Налоговый кодекс РФ установил основные параметры социального налога, решив, таким образом, вопрос о способах формирования государственных внебюджетных фондов, необходимо ввести в действие статью 148 и пункт 1 статьи 150 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих порядок исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов и контроля за их исполнением.
Требуется уточнить статус территориальных целевых бюджетных фондов, дополнив Бюджетный Кодекс положениями, регулирующими доходы территориальных бюджетных фондов, а также внести в статью 54 Бюджетного кодекса изменения, исключающие императивные нормы, связанные с обязательным распределением доходов между федеральными и территориальными бюджетными фондами, ввиду того, что не все целевые
бюджетные фонды имеют деление на федеральные и территориальные.
Учитывая, что на уровне муниципальных образований, в местных бюджетах создается большое число бюджетных фондов, необходимо ввести в Бюджетный кодекс новую статью, посвященную муниципальным целевым бюджетным фондам.
Следует также дополнить статью 143 Бюджетного кодекса положениями, направленными на устранение противоречий со статьей 13 Бюджетного кодекса, предусматривающей возможность формирования государственных внебюджетных фондов не только вне Федерального бюджета, но и вне бюджетов субъектов Российской Федерации.
В связи с вступлением в силу Налогового и Бюджетного кодексов назрела необходимость внесения изменений в Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования" путем исключения из него положений касающихся формирования государственных внебюджетных фондов.
Кроме того, представляется возможным внести в Бюджетный кодекс РФ ряд уточнений, связанных с правом бюджетных фондов сохранять в своем распоряжении неиспользованный остаток бюджетных средств на начало года. В том случае, если фонд будет ликвидирован, остаток средств, неиспользованных на конец года, безусловно, растворится в общем остатке средств бюджета. Тем не менее, было бы разумно, учитывая целевое назначение доходов бюджетных фондов, законом о бюджете на следующий год, сохранить целевую направленность указанных средств и направить их на цели, соответствующие назначению ликвидированного бюджетного фонда.
Необходимо более четко определить порядок формирования и деятельности территориальных и местных бюджетных фондов. Принимая во внимание достаточно распространенную практику утверждения отдельных бюджетов территориальных бюджетных фондов, что является нарушением требований статьи 39 Бюджетного кодекса РФ, статью 17 Бюджетного кодекса требуется
дополнить положением, в соответствии с которым смета бюджетного фонда утверждается тем же правовым актом, которым утвержден соответствующий бюджет.
Стоит также, с учетом опыта муниципальных образований Сибири и Поволжья, а также города Москвы, рассмотреть вопрос о закреплении в законодательстве о финансовых основах местного самоуправления порядка формирования местных бюджетных фондов. В частности, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" следует дополнить нормами об утверждении представительными органами местного самоуправления положений, устанавливающих порядок образования, деятельности и использования муниципальных бюджетных фондов.
Принимая во внимание проблему соотношения муниципального и финансового права, рассмотренную в параграфе 1 главы 1, необходимо, во избежание возможности возникновения ситуации, когда муниципальные образования смогут создавать муниципальные внебюджетные фонды, исключить положения, посвященные указанным фондам, из статьи 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Рассматривая источники формирования социальных внебюджетных фондов, в рамках положений статьи 8 Налогового кодекса можно предложить уточнение понятия социального налога как обязательного, индивидуально безвозмездного целевого платежа, взимаемого с работодателей и иных физических лиц, в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Помимо этого можно сделать вывод, что страховые взносы в Фонд социального страхования РФ, предназначенные для
финансирования обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, несмотря на некоторые особенности, сближающие их с налогами и сборами, имеют страховой характер и относятся к страховым платежам по особому виду обязательного страхования.
На основании исследования порядка формирования целевых бюджетных фондов, и в частности целевых доходов и целевых отчислений от конкретных видов доходов, можно сделать вывод о том, что под целевыми доходами бюджетных фондов понимаются установленные в бюджете источники доходов, целевая направленность которых прямо указана в соответствующем налоговом или ином отраслевом законе. Под термин "доходы целевого назначения" подпадают не только доходы, полностью перечисляемые в бюджетный фонд, но и доходы, предназначенные для формирования фонда и направляемые в такой фонд в определенном процентном соотношении, указанном в законе о бюджете либо в правовом акте, регулирующем деятельность фонда. Что касается целевых отчислений от конкретных видов доходов, то под ними надо понимать любые отчисления от любых видов доходов, установленные в качестве источников формирования целевого бюджетного фонда в законе о бюджете на тот или иной год. Таким образом, расширение практики формирования бюджетных фондов за счет целевых отчислений от конкретных видов доходов позволило бы законодателю более оперативно реагировать на возможные изменения налогового законодательства и не ставить вопросы выполнения целей бюджетных фондов в зависимости от степени собираемости тех или иных доходов.
Большой интерес представляют и проблемы возникающие в процессе использования финансовых ресурсов некоторых категорий государственных и муниципальных фондов.
В частности, на основе анализа вопроса о праве территориальных фондов обязательного медицинского страхования предоставлять страховщикам при
обоснованной нехватке у них финансовых средств кредиты, можно сделать вывод, что практика осуществления фондами обязательного медицинского страхования банковских операций, входит в противоречие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". В связи с этим представляется возможным внести изменения в статью 819 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые с помощью отсылки к федеральному законодательству, позволили бы государственным социальным внебюджетным фондам, и в частности фондам обязательного медицинского страхования, осуществлять некоторые кредитные операции, а именно - выдавать кредиты страховщикам по обязательному медицинскому страхованию, для обеспечения устойчивости системы обязательного медицинского страхования. Однако, в настоящее время осуществление подобного рода операций следует признать недопустимыми.
Рассматривая проблему налогообложения доходов, полученных от коммерческого использования средств социальных внебюджетных фондов, необходимо отметить, что деятельность фондов обязательного медицинского страхования по размещению временно свободных средств в банковских депозитах, а также государственных ценных бумагах, относится к основной деятельности фондов и, соответственно, доходы от такой деятельности не облагаются налогами.
Следует еще раз отметить особую роль государственных и муниципальных целевых фондов в устойчивом развитии экономики. Широкая распространенность целевых фондов не только в нашей стране, но и за рубежом говорит о том, что их можно отнести к важнейшим элементам финансовой системы государства, позволяющих выдерживать бремя крупномасштабных расходов на жизненно важные для общества цели.
Государственные и муниципальные целевые фонды являются порождением тех противоречивых тенденций, которые всегда существовали и будут существовать в государстве и обществе. Стремление объединить, обезличить в
едином государственном бюджете все возможные доходы постоянно наталкивается на противодействие, вызванное достаточно справедливым и обоснованным подозрением о том, что государство не сможет избавиться от искушения использовать средства, предназначенные для одной статьи расхода на финансирование иных задач, которые покажутся ему в этот момент более важными, например, на военные расходы. Причем, целевые налоги не спасают ситуацию, поскольку четкая привязка расходов и доходов существует, во всяком случае, в нашей стране, только в государственных и муниципальных целевых фондах. При ином стечении обстоятельств, например, при необходимости высоких выплат по внешнему долгу, государству ничто не помешает "временно" направить средства, полученные от взимания целевых налогов на уплату указанного долга.
Именно поэтому, в той или иной степени обособленные от бюджетов государственные и муниципальные целевые фонды и оказались столь распространенными - как бюджетные фонды, так и внебюджетные.
Неоднократно приходится слышать высказывания, что подобная обособленность, вкупе с контролем за средствами целевых фондов, в особенности внебюджетных, различными заинтересованными, отраслевыми органами может привести и приводит к нарушениям законодательства, возможному нецелевому использованию, а то и просто к прямому воровству средств указанных фондов.
Думается, что в настоящее время возможность подобных нарушений резко сократится с переходом всех фондов, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, на казначейскую систему их исполнения. При подобном "тотальном" контроле за доходами и расходами фондов возможности для нецелевого использования средств резко сокращаются.
Судьба целевых фондов в нашей стране в настоящее время достаточно противоречива297. На федеральном уровне, по причине высоких, все
О бюджетно-финансовой полигике на ближайшее пятилетие см.: В.Христенко. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий. //Российская газета. 17.02.2001г.
возрастающих выплат по внешнему долгу, целевых фондов, за исключением трех социальных внебюджетных фондов, практически не осталось. В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях происходит подлинный "бум" целевых бюджетных фондов, вызванный, по видимости, консолидацией массы существовавших ранее внебюджетных фондов в соответствующие бюджеты. Думается, что и в регионах, так же как и на федеральном уровне, число фондов, в последующие годы, подвергнется значительному сокращению. Однако, по сравнению с федерацией, в регионах и муниципальных образованиях бюджетных фондов все же будет гораздо больше. Останутся группы фондов, связанные с природоохранительными и природовосстановительными функциями - экологические фонды, фонды восстановления и охраны водных объектов. Безусловно, останутся и экономические фонды, такие, например, как фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы.
В любом случае, можно с уверенностью сделать вывод, о том, что государственные и муниципальные целевые фонды не исчезнут и развитие финансово-правовой базы, регулирующей их деятельность, будет продолжено.
Затронутые в данной работе проблемы, сделанные выводы и высказанные рекомендации являются частью сложной задачи формирования развитой и устойчивой финансовой системы в Российской Федерации. Безусловно, что исследование вопросов формирования и деятельности таких значительных по своему объему фондов денежных средств, как бюджетные и государственные внебюджетные фонды требует самого пристального внимания со стороны ученых и практиков, ведет к необходимости дальнейшего углубленного изучения всех аспектов функционирования и взаимодействия элементов бюджетной системы Российской Федерации. Во всяком случае главный вывод данного исследования не вызывает сомнения - грамотное и разумное использование государственных и муниципальных целевых фондов в рамках финансовой системы страны является важной ступенью на пути устойчивого экономического развития России.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые проблемы формирования целевых бюджетных и внебюджетных фондов»
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №20. ст. 2295.
2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 9. ст. 1094.
3. Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. №6. 2001
4. Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. №3. 2001
5. Налоговый кодекс: что спецчасти нам готовят.// Экономика и жизнь. № 22. Июнь 1996.
6. Е.Ю.Грачева, Н.А.Куфакова, С.Г.Пепеляев. Финансовое право России. -М.: ТЕИСД995. С.41.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №3. ст. 146.
8. Библиотека "Российской газеты". №13. 1996.
