АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственный контроль за религиозными объединениями в Российской Федерации»
РОССИЙСКАЯ ИНСТИТУТ гос
На правах рукописи
Куприянов Федор Алексеевич
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА РЕЛИГИОЗНЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
003069447
Работа выполнена в секторе административного права Института государства и права Российской Академии Паук
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Гришковец Алексей Алексеевич
Официальные оппоненты'
доктор юридических наук, профессор Гуринович Александр Георгиевич
кандидат юридических наук Балытников Вадим Владимирович
Ведущая организация
Московский Городской Университет Управления Правительства Москвы
Защита диссертации состоится «24» мая 2007 г в 16 часов на заседании Диссертационного Совета Д 002 002 02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Институте государства и права Российской Академии Наук по адресу 119991, г Москва, ул Знаменка, 10
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской Академии Наук по адресу 119991, г Москва, ул Знаменка,
10
Автореферат разослан « » апреля 2007 г
Ученый секретарь диссертационного Совета доктор юридических наук
С В Королев
I. Общая характеристика диссертационного исследования Актуальность темы исследования
Диссертация посвящена изучению организации и осуществления государственного контроля в области защиты свободы совести в Российской Федерации Актуальность темы исследования обусловлена рядом объективных причин
Право на свободу совести является одним из важнейших для построения гражданского общества Изменение государственного строя России в 90-е года XX столетия определило здесь направление дальнейшей политики И объективно назрела необходимость проведения всеобъемлющих реформ, обеспечивающих права и свободы граждан демократического государства Реформы в исследуемой сфере правоотношений верующей личности и государства, религиозных объединений и государства продолжаются Следует отметить, что религиозность населения России в последние годы неуклонно повышается Так, если в 1989 году число неверующих составляло 65%, то уже в марте 2004 года их число составило всего 17% Причем по-прежнему весьма значительным остается число православных верующих Так, в 1989 году к данному вероисповеданию причисляло себя 85% верующих, а в 2004 - 73% верующих'
В современной России право на свободу совести перестало быть декларативным, а стало вполне реальным Однако определенные трудности в его реализации продолжают сохраняться Вседозволенность и отсутствие ограничений, в том числе в сфере религиозной, на практике приводят к злоупотреб!ениям правом Поэтому необходим эффективный механизм контроля, который невозможно создать без четкой законодательной регламентации
Право на свободу совести реализуется в разных сферах общественной жизни Это и образовательный процесс, и работа государственных органов и учреждений и т п Соответственно необходимы специальные нормы,
1 См Официальный сайт «Левада-Центр» - http //levada ru/religion html
регулирующие данные правоотношения применительно к различным ситуациям
Государство должно осуществлять комплекс мер, направленных на устранение возникших проблем, формирование единой вероисповедной политики, для создания условий сосуществования своих граждан, имеющих различные религиозные убеждения
Анализ деятельности зарубежных неправительственных и религиозных организаций на территории России показывает, что ряд иностранных государств пытается использовать разнообразные приемы для создания в долгосрочной перспективе среди молодого поколения российских граждан группы лиц, устойчиво ориентированных на западные ценности В первую очередь это просматривается в образовательном секторе
Отдельные представители таких иностранных религиозных общин, как «Свидетели Иеговы», «Церковь Объединения», «Церковь Сайентологии» («Гуманитарный центр Хаббарда»), «Истинно Православная Церковь», «Церковь Христа» («Бостонское движение»), «Аум Синрике», «Церковь Иисуса Христа святых последних дней» (мормоны), «Новоапостольская церковь», группировки «сатанистов» и другие (всего около 700), используя религиозное прикрытие, образовательные и культурные инициативы, формируют разветвленные управляемые структуры, с помощью которых собирают социально-политическую, экономическую, военную и другую информацию о происходящем в России, разжигают сепаратистские настроения1
Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г № 242, устанавливает, что обеспечение национальной безопасности Российской Федерации включает в себя также защиту культурного, духовно-
1 См Пятин СЮ Комментарий к Федеральному закону от 26 сентября 1997 г № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» М Новая правовая культура 2006 Справочная правовая система «ГАРАНТ»
2 См Указ Президента РФ от 10 января 2000 г № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»//СЗ РФ 2000 №2 Ст 170
нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни, сохранение культурного достояния всех народов России, формирование государственной политики в области духовного и нравственного воспитания населения, введение запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие, эксплуатирующих низменные проявления, а также включает в себя противодействие негативному влиянию иностранных религиозных организаций и миссионеров, т к в ряде общин, находящихся под их влиянием, насаждаются религиозный фанатизм и экстремизм, культивируются ассоциальность, отрицание конституционных обязанностей, наносится ущерб нравственному, психическому и физическому здоровью членов этих общин, в первую очередь детей и молодежи
Более активное государственное регулирование отношений, связанных с деятельностью релшиозных объединений, важно в свете эскалации конфликтов на религиозной почве, активизации экстремистских действий со стороны объединений, относящих себя к возрожденным старым и возникшим новым течениям в мировых и национальных религиях
В России, начиная с 1990 года, формируется новое законодательство о свободе совести Современная ситуация в области межконфессиональных отношений заставляет искать новые подходы к созданию эффективных форм их регулирования, позволяющих, с одной стороны, предоставить гражданам максимальную свободу, с другой стороны, сделать так, чтобы свобода одних не ущемляла свободу других
Поэтому проведение комплексного исследования государственного контроля за религиозными объединениями, определение основных направлений совершенствования его нормативной правовой базы, выявление особенностей формирования новой вероисповедной политики российского государства, анализ форм и методов государственного управления в данной сфере, взаимодействие органов управления на всех уровнях является крайне
важным в условиях бурного развития законодательства и проведения в России административной реформы Все вышесказанное предопределило актуальность избранной темы исследования
Степень научной разработанности проблемы В отечественной юридической науке проблеме государственною контроля за религиозными объединениями стало уделяться достаточное внимание только в последнее десятилетие XX в В советском государстве религию и религиозные объединения рассматривали не иначе, как пережиток прошлого Поэтому в специальной литературе того периода им должного внимания не уделялось
В диссертации изучались труды таких дореволюционных авторов, как К К Арсеньев, Н А Бердяев, М А Рейсиер, Н С Суворов М И Горчаков, которые касались проблем взаимоотношений между Церковью и государством
Приходится признать, что уже в постсоветский период проблемы правовою статуса религиозных объединений не стали предметом углубленного исследования отечественных ученых-юристов Известны лишь единичные диссертации (АС Ловинюков, ИВ Соломатин, МС Фокин, А Г Залужный)!, а также ряд статей (С В Бубнов, А А Гайдеров, П Н Дозорцсв, А А Дорская, А Г Залужный, А А Куприянов, А В Левина, А В Пчелинцев, Ю А Розенбаум, С В Фомина), касающиеся отдельных вопросов государственного контроля за религиозными объединениями, которые не охватывали весь спектр взаимоотношений государства и религиозных объединений Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку проблематики сущности государственного управления в области деятельности религиозных объединений, нельзя вместе с тем не отметить, что необходимо вывести исследование обозначенных проблем на
1 См Ловинюков А С Административно-правовая охрана совести Дисс док юрид наук М 1994 Соломатин И В Проблемы обеспечения свободы совести в Российской Федерации Дис канд юрид наук М ПроСофт-М 2003 Фокин М С Уголовно-правовая характеристика организации религиозных объединений, посягающих на личность и права граждан Дис канд юрид наук М, ПроСо(]л-М 2003 Залужный А Г Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений Теория Законодательство Обеспечение законности Дис д-ра юрид наук М ПроСофт-М 2006
принципиально иной теоретический уровень, обобщить, систематизировать, а некоторых случаях переосмыслить разработанные ранее подходы с учетом новой социально-правовой ситуации, сложившейся в России после 2000 года Таким образом, выбранная тема диссертации представляется актуальной
Объектом исследования явтяются отношения, возникающие в сфере деятельности государства по реализации религиозной политики, направленные на обеспечение законодательно права личности на свободу совести, а также правоотношения, возникающие в процессе деятельности государственных контролирующих органов
Предметом исследования являются сущность, формы, методы государственного контроля за религиозными объединениями, административно-правовой статус органов субъектов и объектов данного контроля, а также процессы формирования вероисповедного законодательства в Российской Федерации
Цели и задачи исследования Целями диссертационного исследования являются выявление сущности государственного контроля за деятельностью религиозных и иных общественных объединений, осуществляющих религиозную деятельность, анализ правовых и организационных проблем деятельности государственных и муниципальных органов, определение направлений совершенствования законодательства, а также разработка концептуальных предложений по улучшению форм и методов, ресурсного и информационного аспектов функционирования органов, осуществляющих указанный контроль Для достижения целей исследования были поставлены и решались следующие задачи
1) изучение особенностей развития права на свободу совести в России в условиях различных общественно-экономических формаций,
2) анализ современного законодательства о свободе совести,
3) определение понятия религиозное объединение, религиозная группа, религиозная организация,
4) определение границ контроля в области обеспечения религиозной свободы,
5) определение понятия и содержания государственного контроля и надзора,
6) анализ современной системы и структуры контролирующих органов в области свободы совести,
7) выявление основных организационно-правовых проблем государственного контроля за религиозными объединениями и определения путей их преодоления
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и деятельности контролирующих органов в сфере отношений государства и религиозных объединений, такие как исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический, статистический, системный метод и другие
Теоретическую основу исследования составили работы таких отечественных и зарубежных авторов как Т Е Абова, С А Авакьян, А Б Агапов, Л В Акопов, А П Алехин, Г В Атаманчук, Д Н Бахрах, Г Е Гудим-Левкович, А Л Дворкин, П Н Дозорцев, А Г Залужный, А Ю Кабалкин, А А Кармолицкий, Ю М Козлов, Б М Лазарев, Д М Овсянко, М А Рейснер, Ю А Розенбаум, А А Савостин, М С Студеникина, Г А Тосунян, С В Фомина, Н Ю Хаманева, прот Владиспав Цыпин и других Исследования названных авторов помогли изучить и объяснить особенности государственного управления в сфере обеспечения свободы совести, выявить, преимущества и недостатки современного законодательства, спрогнозировать направления совершенствования правового регулирования указанного инстигута
Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ и федеральные законы о свободе совести и религиозных объединениях, международные документы, содержащие общепризнанные принципы и
нормы международного права, указы и распоряжения 11резидента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнитетьной власти и органов субъектов Федерации
Эмпирической базой исследования стали обзоры судебной практики, в том числе решения Европейского Суда по правам человека. Верховного суда РФ, Конституционного Суда Российской Федерации, заключения экспертных советов по проведению религиоведческой экспертизы, результаты проверок исполнения законов о свободе совести, религиозных объединениях и противодействии экстремистской деятельности, конкретные уголовные и гражданские дела, материалы заседаний Совета по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации и Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации, регистрационные дела религиозных организаций, данные социологических исследований, статистические данные
Научная новизна исследования состоит в том, что в работе впервые в постсоветской России предпринята попытка всесторонне исследовать понятие и содержание государственного контроля за религиозными объединениями, когда право на свободу совести после 70-ти лет его фактического отрицания получило возможность реализации
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения
1 Необходима выработка современной государственной вероисповедной политики, те концепции отношений государства и религиозных объединений, как важного фактора развития общества, в условиях дальнейшей демократизации общественной жизни
2 Следует ввести более жесткую форму регистрации для религиозных групп, которая позволит обеспечить эффективный контроль за их деятельностью
3 Для обеспечения действенности контроля необходимо законодательное закрепление разделения конфессий на традиционные и нетрадиционные
4 Религиоведческую экспертизу необходимо проводить не только при проведении регистрации, но и впоследствии, в качестве одного из способов государственного контроля Следует закрепить в законе положение о проведении периодической религиоведческой экспертизы вновь зарегистрированных религиозных организаций новых вероисповеданий
5 Требуется создать единый электронный информационный банк, содержащий сведения о вероучениях, зарегистрированных или регистрировавшихся ранее, но впоследствии ликвидированных религиозных объединениях, включая данные о правонарушениях, в том числе и преступлениях, совершенных в сфере свободы совести, а так же об общественных объединениях, ведущих незаконную религиозную деятельность
6 При Федеральной регистрационной службе необходимо создать единый орган контроля за религиозными объединениями К его компетенции следует отнести !) создание и ведение единого информационного банка данных, содержащего сведения о вероучениях, зарегистрированных или регистрировавшихся и ликвидированных религиозных объединениях, о правонарушениях, в том числе и преступлениях, совершенных в сфере свободы совести, а так же об общественных объединениях, ведущих незаконную религиозную деятельность, 2) проведение религиоведческой экспертизы, 3) ведение постоянного мониторинга за деятельностью религиозных объединений и общественных организаций, занимающихся религиозной деятельностью, 4) разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа деятельности религиозных объединений, религиоведческой экспертизы
Теоретическая значимость диссертации Выводы, содержащиеся в диссертации, в определенной мере обогащают науку административного права, способствуют осмыслению учеными-юристами проблем правового регулирования в области обеспечения права на свободу совести, а также контроля за религиозными объединениями, и таким образом усиливают теоретический фундамент проводимой в России административной реформы, стимулируют дальнейшее развитие законодательства, форм и методов государственного контроля за религиозными объединениями
Практическая значимость диссертационного исследования и апробация его результатов. Положения настоящего исследования могут использоваться в учебном процессе для преподавания таких учебных курсов как «Административное право» и «Теория государственного управления» Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут найти применение в процессе нормотворчества и практической деятельности контролирующих органов государственной власти
Основные положения диссертации были опубликованы Структура диссертации обусловлена логикой, целями и задачами исследования Она состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка нормативных источников и литературы
II Основное содержание диссертационного исследования
Во ведении обосновываются выбор темы, ее актуальность, формулируемся цели и задачи исслевдвания, раскрываются его методы показываются научная новизна работы форму пир\ю!ся положения выносимые на защит), обосновывается теоретическое и практическое значение полученных выводов, приводятся данные об апробации и внедрении результатов
В первой главе «Конституционное право на свобод} совести и государственный контроль в конфессиональной сфере» рассматривается одно из неотъемлемых прав человек? и гражданина - право на свободу
совести и вероисповедания, дается история его становления в мире и России, а так же определяется правовой статус религиозных объединений в Российской Федерации, исследуется содержание государственного контроля за ними
В первом параграфе первой главы «Свобода совести как неотъемлемое право человека п гражданина» анализируется понятие' «свобода совести» На современном этапе общественного развития все больше внимания уделяется такой правовой категории, как «свобода» Согласно проведенным в России исследованиям 5,4% респондентов ассоциируют понятие «свобода» именно с понятием «свобода вероисповедания», «свобода совести»1 Приходится признать, что в современном законодательстве это понятие четко не определено В результате возникают значительные проблемы с ее осуществлением
В данном параграфе дается историко-правой анализ становления данного права, начиная с древнейших времен Рассмотрен первый правовой акт, защищающий свободу совести, - эдикт, изданный в городе Милане в 313 году императором Восточной римской империи Константином Так же рассматривается последующее законодательное регулирование защиты данной свободы Особую актуальность оно приобретает в Новое время Именно тогда возникло само понятие «свобода совести» и как следствие понятие «светскости»
Несмотря на то, что свобода совести помогает человеку осуществлять право на собственную идентификацию и таким образом является одним из естественных прав, в современной юриспруденции она до конца не определена Это относится и к терминологии отечественного законодательства Употребляется несколько терминов, соотносящихся или являющихся частью понятия свобода совести Это, прежде всего, «свобода вероисповедания» и «религиозная свобода» С юридической
' См Реальная Россия Социальная стратификация современного общества М , Эксперт 2006 С 418
неопределенностью связана трудность правильной защиты и гарантии данных свобод
Согласно современной юридической доктрине понятие «религиозная свобода» является наиболее широким понятием, заключающим в себе и частную и публичную ее формы
Рассматривая личную религиозную свободу, необходимо выделить такие ее составляющие, как свободу веры и свободу совести
Говоря строго юридически, права «свобода веры» не существует Как писал Блунчди «О свободе совести позаботился сам Господь, т к он облек внутреннюю жизнь духа защитным покровом тела Люди не видят насквозь внутреннего святилища мысли и чувства друг друга, и потому нет у них силы властвовать над верою отдельных лиц К счастью, здесь они не могут осуществить никакого непосредственного принуждения Если бы они только могли, они наверное бы это сделали»1 В этом смысле свобода веры не представляет никакого юридического понятия Вера, кс'к внутренний духовный акт человека, всегда свободна, пока сосредоточена в душе человека, и так же мало подлежит каком)-либо постороннем) принуждению и насилию, как и нуждается в защше
Право же публичной религиозной свободы также состоит из двух частей Во-первых, право свободы исповедания и частного богослужения и, во-вторых, право свободного учреждения новых религиозных объединений
Таким образом, в состав права свободы вероисповедания и свободы совести входят следующие конкретные права
право лица по достижении совершеннолетия не быть принуждаемым к исповеданию какой-либо определенной веры вправе исповедовать какую утодно веру или полное отсутствие ее, без какого-либо ущерба или наказания,
'См Bhmtschh Gcschichte des Rechts dir religioesen B^keiintnissfreiheit Vortrag I Ibfleld ! 867 P 5-6
право лица не быть принуждаемым со стороны государства, вопреки религиозным убеждениям к совершению или участию в каких бы то ни было богослужениях или религиозных обрядах, право лица беспрепятственно выходить из состава того или иного религиозного объединения, переходить в члены другого, право лица беспрепятственно устраивать собрания своих домашних и единоверцев с участием духовного лица, т е право на совершение так называемого домашнего богослужения (право публичного богослужения входит, как составная часть, в право организовывать религиозные объединения), право пользоваться всеми гражданскими и политическим правами гражданина без каких-либо ограничений в силу религиозного исповедания лица,
право лица совершать все необходимые гражданские действия без обязательства совершать при этом какие-либо религиозные обряды или действия,
право лица на защиту государством его личности, чести и свободы против всякого посягательства на нее со стороны религиозных объединений и духовных властей, право лица создавать религиозное объединение, регистрировать его как юридическое лицо, со всеми вытекающими из такого статуса правами и обязанностями, право не сообщать о своем отношении к религии Так же в параграфе рассмотрена история закрепления свободы совести как в международных нормативных правовых актах, так и в отечественном законодательстве
Во втором параграфе первой главы «Государственный контроль' содержание и правовые формы» в свете реализуемой в России административной реформы проводится анализ действующего законодательства и сформировавшейся структуры государственного
управления, дается ретроспектива развития механизма контроля Дается анализ понятий «контроль» и «надзор» Приводятся примеры их использования в законодательных актах и в научной литературе Они показывают неоднозначное толкование обоих терминов, а так же их неоднократное смешение Предпринята попытка дать авторские определения понятий «контроль» и «надзор», закрепление которых в отечественном законодательстве позволило бы обеспечить их правильное и однозначное понимание прежде всего правоприменителями
Раскрывается содержание государственного контроля, показаны его методы и формы (проверка, ревизия, инвентаризация, инспектирование (инспекторская проверка), государственная регистрация, аттестация, лицензирование, аккредитация) Все названые формы в полной мере используются государством для контроля за религиозными объединениями, в том числе при осуществлении последними образовательной деятельности
В третьем параграфе первой главы «Религиозные объединении как объект государственного контроля» анализируется эволюция форм религиозных объединений в Российской империи и СССР По сравнению с советским законодательством действующее российское законодательство уменьшило число обязательных требований к религиозным организациям С запретов и ограничений, обусловленных атеистической направленностью государственной религиозной политики, акцент сместился на увеличение правомочий религиозных объединений
В третьем параграфе первой главы «Религиозные объединения как объект государственного контроля: правовой статус» дается характеристика действующего законодательства, регулирующего конфессиональные отношения Приведена классификация правовой базы, которая подразделена на девять групп нормативных актов Дана сравнительная характеристика законов о свободе совести 1990 года и 1997 года
В отличие от Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий» 1990 г, в Федеральном Законе «О свободе совести и религиозных объединениях» 1997г большое внимание уделяется организованным формам религиозной деятельности, что прослеживается уже непосредственно в названии закона Причем, если в Законе РФ 1990г определилась лишь одна организационная форма - религиозное объединение совершеннолетних граждан, в состав которого входит не менее 10 человек, то в Федеральном законе 1997 г были закреплены уже две формы религиозные группы и рели! иозные организации, которые в свою очередь могут быть централизованными и местными Появление понятия религиозная группа, является одним из краеугольных и вместе с тем дискуссионных положений нового закона
В настоящее время религиозные группы образуются небольшими религиозными общинами, как правило, не имеющими своей целью серьезную проповедническую деятельность Очевидно, что данные группы будут существовать непродолжительное время В том случае если члены групп захотят расширить данное религиозное объединение, то они зарегистрируют религиозную организацию и будут пользоваться правами, предоставляемыми юридическому лицу Подобная форма ослабила возможность государственного контроля за религиозной группой
Действующее законодательство наделяет религиозные объединения достаточно широкими правами Они могут осуществлять свою деятельность в различных сферах жизни общества Вместе с тем, существуют законодательно установленные запреть' и ограничения, контроль за соблюдением которых является одной из важных задач государства
Во второй главе «Адмпиисгративно-правовые формы государственного контроля за религиозными объединениями» исследуются система субъектов государственного контроля за религиозными объединениями, а так же рассматривается государственная регистрация как форма первичного контроля, религиоведческая экспертиза как неотъемлемое
условие первичного контроля, а так же формы и методы последующего контроля в разных сферах деятельности религиозных объединений
В параграфе первом второй главы «Субъекты государственного контроля за религиозными объединениями» анализируется сложившаяся в России система государственных контрольных органов Прежде всего рассматриваются те из них, которые осуществляют контроль за религиозными объединениями В юридической науке анализировались полномочия контролирующих органов Предлагается следующий их перечень
1) проверять, то есть вторгаться в деятельность и интересы контролируемого объекта,
2) в установленных случаях давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных в ходе проверки отклонений, недостатков,
3) инициировать перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности виновных в выявленных нарушениях лиц,
4) в установленных случаях непосредственно принимать меры государственного принуждения1
Перечисленные полномочия, безусловно, составляют основу осуществления контролирующих функций, но далеко не исчерпывают всего многообразия полномочий государственных органов в сфере контроля Они многочисленны, однако все, так или иначе, связаны с проверкой деятельности объекта, в отношении которого осуществляются контроль и надзор Формы контрольно-надзорной деятельности весьма разнообразны, и в связи с этим допустимо именование их проверочными правомочиями Они могут реализовываться в форме различных действий и операций заслушивание руководителей федеральных органов исполнительной власти на заседаниях
1 См Пожарский ДВ Контрольно-надзорная функция современного государства Дис канд юрид наук М , ПроСофт-М 2005 С 15
Правительства РФ, рассмотрение обращений граждан1, проведение экспертиз, проверок, обследований2
Государственные органы - субъекты контрольно-надзорных полномочий образуют сложную систему, в рамках которой можно выделить систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Эта система построена на отношениях субординации и координации
В результате проводимой в Российской Федерации административной реформы сформирована трехзвенная система органов исполнительной власги федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство3 При этом прямыми контрольно-надзорными (внешними) полномочиями наделены только федеральные службы
Органы исполнительной власти различны по своей компетенции и по характеру конкретных полномочий Некоторые из них, например Министерство юстиции РФ, напрямую уполномочены контролировать деятельность религиозных объединений Другим такие полномочия предоставлены в меньшей степени Так Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, может выявить нарушения в деятельности религиозной организации при осуществлении продажи культовых принадлежностей В данном параграфе затронут прешдентский контроль Рассмотрена контрольная деятельность за религиозными объединениями Совета по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте4, Уполномоченного по правам чечовека
' См (,тпр Поаановтение Правшечьсгва РФ от 1 июня 2004 г № 260 «О Регтаченте Правнтепьства Российском Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»//Российская газета 2004 8 июня
2 См Правительства РФ от 30 июня 2004 г № 324 «Об утверждении Потоления о Фезеральной
спужбе по труду и занятости Постановление» // Российски газета 2004 8 иючя 1 См Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ 2004 Л» 11 Ст 945
4 См Положения о Совете по взаимодействию с речшиозньши объединениями при Президенте Российской Федерации утверждено распоряжением Президента Российской Федерации о г 2 августа 19951 №357-рп "Об утверждении Положения о Совете по взаимодействию с речшиозными объединениями при Президенте Российской Федерации и его состава"// СЗ РФ 1995 № 32 Ст 3294
Российской Федерации и Отдела по религиозным и национальным вопросам при нем, прокуратуры1, а также органов, на которые возложен финансовый и налоговый контроль
Исходя из проведенного анализа, можно говорить о существовании в России следующей системы надзорных и контрольных органов
1) прокуратура, осуществляющая общий надзор за соблюдением законов религиозными объединениями,
2) финансовые органы, осуществляющие контроль за источниками доходов объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов,
3) экологические, пожарные, эпидемиологические и иные органы государственного надзора и контроля, осуществляющие надзор и контроль за выполнением объединением существующих норм и стандартов,
4) органы, принимающие решения о государственной регистрации, осуществляющие контроль за соответствием деятельности религиозных объединений уставным целям
Второй параграф второй главы «Государственная регистрация религиозных объединений в Российской Федерации как форма государственного контроля» посвящен исследованию проблем государственной регистрации религиозных объединений
Государственная регистрация необходимый элемент государственного контроля за религиозными объединениями, т к именно при данной процедуре регистрирующий орган решает вопрос о соответствии религиозного объединения, его предполагаемой деятельности тем признакам, которые закреплены в законе Процедура регистрации и регистрирующие органы различны для разных видов религиозных объединений
' См Федеральный закон от 17 января 1992 г К» 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992 №8 Ст 366
Необходимо создать специальный контролирующий орган при Федеральной регистрационной службе Это позволит избежать возможности перерегистрации религиозных объединений, запрещенных на территории России, под другим наименованием, с сохранением прежних основ вероучения, целей и принципов деятельности
Основными задачами данного контролирующего органа при Федеральной регистрационной службе должны стать
1) создание и ведение единого информационного банка данных, содержащего сведения о вероучениях, зарегистрированных или регистрировавшихся и ликвидированных религиозных объединениях, о правонарушениях, в том числе и преступлениях, совершенных в сфере свободы совести, а так же об общественных объединениях, ведущих незаконную религиозную деятельность,
2) проведение религиоведческой экспертизы,
3) ведение постоянного мониторинга за деятельностью религиозных объединений и общественных организаций, занимающихся незаконной религиозной деятельностью,
4) разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа деятельности религиозных объединений, религиоведческой экспертизы
Создание подобного органа позволит решить ряд важнейших задач Во-первых, обеспечит возможность образования единого банка информации о каждом из религиозных объединений, включая информацию об их функционировании за границей Российской Федерации Во-вторых, позволит избежать возможности перерегистрации религиозных объединений в разных субъектах Федерации, как это нередко происходит в настоящее время В-третьих, даст возможность сформировать специальный штат квалифицированных религиоведов, обеспеченных бюджетным финансированием В-четвертых, проведет разработку специальных методов проверки лиц и объединений, осуществляющих религиозную деятельность
В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о методах контроля за религиозными группами, которые фактически не регистрируются и поэтому выпадают из поля зрения контролирующих органов В данном параграфе предложено ввести упрощенный, по сравнению с регистрацией религиозной организации, порядок регистрации религиозной группы, путем изменения ст 7 Федерального Закона «О свободе совести и религиозных объединениях»
Параграф третий второй главы «Религиоведческая экспертиза: содержание н значение для обеспечения государственного контроля за религиозными объединениями» посвящен анализу института религиоведческой экспертизы Ее основными задачами являются 1) определение религиозного характера регистрируемой организации на основании представленных учредительных документов, сведений об основах ее вероучения и соответствующей ему практики, 2) проверка и оценка достоверности сведений, содержащихся в представленных религиозной организацией основах вероучения и иных документах, 3) разъяснение иных, возникающих при осуществлении государственной регистрации религиозных организаций вопросов, требующих экспертной оценки Для эффективного решения этих задач необходимо ответить на ряд основополагающих вопросов каким образом должны формироваться экспертные советы'' должны ли в них включаться представители религиозных объединений7 как данные советы должны финансироваться, чтобы избежать возможности коррупции в данной сфере7 должна ли экспертиза проводиться только при регистрации религиозных объединений или она должна проводиться периодически7
Проведение данного вида экспертизы необходимо не только при проведении регистрации, но и впоследствии, в качестве одного из способов государственного контроля Следует законодательно закрепить проведение периодической религиоведческой экспертизы вновь зарегистрированных религиозных организаций новых вероисповеданий в первые пятнадцать лет
после их государственной регистрации Это связано с тем, что при становлении нового вероучения возможна достаточно быстрая смена вероучительных истин и внешних религиозных атрибутов, в том числе богослужебных традиций, что может привести к нарушению прав граждан Так к примеру. Православная церковь Божией Матери Державная, появившаяся около 1988 до 2000 года успела сменить почти десяток названий («Фонд новой Святой Руси», «Церковь Непорочной Девы», «Фонд «Мария XXI в », «Российская вселенская Мариальная церковь», «Церковь Божией Матери Преображающейся», «Вселенская Параклитская Богородичная Церковь», «Церковь Третьего Завета») и существенно изменить свое вероучение1
Необходимо наделить и другие, помимо регистрирующего, контролирующие органы, а так же суды, правом обращаться за проведением религиоведческой экспертизы в соответствующие экспертные советы Это позволит повысить качество экспертизы, приведет к большей ее результативности
В четвертом параграфе второй главы «Последующий контроль за деятельностью религиозных объединений» анализируется деятельность контролирующих субъектов за деятельностью религиозных объединений после их государственной регистрации Рассмотрен как общий контроль, так и контроль с узких сферах, например, контроль деятельности религиозных объединений в сфере образования, в пенитенциарных учреждениях и в армии, при осуществлении религиозными объединениями их собственной хозяйственной деятельности
Таким образом, в настоящее время складывается система, при которой наибольшее внимание уделяется контролю за организациями, которые «известны», т е зарегистрировались, предоставили и постоянно предоставляют необходимые сведения о своей деятельности
' См Деоркин А Л Сектоведение Тоталитарные секты, опыт систематического исследования Нижний Новгород, Изд Братства во имя св князя Александра Невского 2000 С 599-632
Однако данный метод оказывается, в конечном счете, не слишком хорош В интересах улучшения механизма контроля необходимо разделить объединения на «традиционные», т е «известные», и «нетрадиционные», т е «неизвестные» Для повышения эффективности государственного контроля необходимо наряду с контролем за «традиционными» конфессиями и религиозными объединениями, усилить контроль за новыми «нетрадиционными» конфессиями и религиозными объединениями По аналогии с таможенным законодательством следует установить для них разные режимы контроля
Это связано с тем, что религиозные верования, существовавшие на протяжении многих веков, сформировали у их адептов собственное мировоззрение на отношения с государством Оно зиждется на компромиссе и «симфонии» Данные объединения без затруднения находят общий язык с государственной властью, конструктивно взаимодействуют с ней в деле решения актуальных социально-нравственных проблем, в отстаивании общечеловеческих, гуманистических ценностей, способствуя тем самым и социальной стабильности, и межэтническому согласию В противовес им новые конфессии, находящиеся в стадии становления, наоборот лишены подобных отношений с государством Им свойственно в той или иной мере стремление к глобальному и немедленному изменению жизни своих последователей, иногда противоправными методами
Целесообразно определять традиционные религии не на федеральном уровне, а на уровне субъектов Федерации, тем более что по численности населения они вполне сравнимы с целыми европейскими государствами
Все приведенные в диссертации предложения помо1ут повысить уровень контроля государства за религиозными объединениями, усовершенствовать его формы и методы
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию государственного контроля за религиозными объединениями
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора
1 Куприянов Ф А Религиозное образование в России (Правовые проблемы государственного контроля за обеспечением свободы совести в сфере образования)// Право и образование 2007 №4 0,8 п л
2 Куприянов Ф А Административно-правовые проблемы Государственной регистрации религиозных объединений в Российской Федерации»// Сборник статей аспирантов и стажеров института государства и права Российской Академии Наук М , 2006 №2 0,5 п л
3 Куприянов Ф А Судебно-религиоведческая и иные религиоведческие экспертизы// Агентство судебной информации М, 2007 http //www sudinform ru/asi aspx9cat_id =256 &d_no=1418 0,9 п л
4 Куприянов Ф А Свобода совести может ли она быть ограничена государством''// Сборник статей аспирантов и стажеров института государства и права Российской Академии Наук М, 2007 принята в печать 30 12 06г 0,5 пл
Подписано в печать 18 04 2007 г Исполнено 19 04 2007 г Печать трафаретная
Заказ №377 Тираж 100экз
Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш , 36 (495) 975-78-56 \у\уц аиЮгеГега1 га
