АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовое регулирование государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов внутренних дел»
На правах рукописи
43/9-489 от 06.02.2012 г.
005015538
Астахова Марина Викторовна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ И ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ НУЖД ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
1 2 м>.р 2072
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2012
005015538
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Московского • университета МВД России
Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент Голышев Вадим Григорьевич.
Официальные оппоненты:
- доктор юридических наук Рузакова Ольга Александровна;
- кандидат юридических наук, доцент Ефимова Ольга Владимировна.
Ведущая организация - Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.
Защита состоится «13» марта 2012 г. в 11 час. на заседании диссертационного совета Д 203.019.02 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул.Волгина, д.12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан « №у> февраля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
А.Г.Мамонтов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Общественные отношения в сфере государственного заказа представляют собой непосредственное взаимодействие частных и публичных интересов, в связи с чем динамика их нормативного регулирования связана с контролем государства за расходованием денежных средств бюджетов различных уровней, а также за соблюдением принципов прозрачности, эффективности и добросовестности в области государственных закупок.
Система бюджетных закупок создана прежде всего для отбора поставщиков и закупки у них продукции по заказам бюджетных учреждений. Она способствует не только формированию единого конкурентного пространства в стране, но и росту конкурентоспособности на внешних рынках. Благодаря ей стимулируются определенные отрасли народного хозяйства, обеспечиваются проведение научных разработок в индустрии высоких технологий, а также ценовая политика и управление материальными потоками.
Конкурсная система закупок потенциально несет большие выгоды, экономя бюджет на всех уровнях.
Министерство внутренних дел Российской Федерации, как федеральный орган исполнительной власти, является одним из государственных заказчиков и распорядителем бюджетных средств, выделяемых государством для нужд органов внутренних дел. Эффективность использования этих средств зависит прежде всего от процедуры размещения государственного заказа, правильного формирования цены государственного контракта и реального исполнения обязательств по контракту.
Основным регулятором в данной сфере является Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее -Закон № 94-ФЗ), вступивший в силу 1 января 2006 г. и претерпевший многочисленные изменения. Однако, по мнению ученых и практиков, в нем и сейчас содержится ряд неэффективных правовых норм относительно технологии регулирования в указанной сфере.
Более того, законодательство в сфере размещения государственного заказа не в полной мере учитывает отраслевую специфику деятельности органов внутренних дел, что создает трудности при удовлетворении потребностей, связанных с выполнением возложенных на них задач.
Так, изменения, произошедшие в сфере нормативного правового регулирования государственных закупок, несмотря на то, что усовершенствовали отношения в области распределения правомочий государственных заказчиков между звеньями системы материально-технического снабжения в органах внутренних дел, но привели к появлению новых проблем, например к отсутствию систематизации правового регулирования отношений, возникающих в сфере удовлетворения государственных нужд в товарах, работах, услугах.
С учетом социально-экономических процессов, происходящих в стране, перед правовым регулированием в сфере закупок ставятся новые задачи, важность решения которых не вызывает сомнений. Пробелы в правовом регулировании государственного заказа требуют научного исследования теории гражданско-правового регулирования процесса закупок, в том числе и с точки зрения практического применения соответствующего законодательства.
Актуальность поставленной проблемы очевидна и в свете Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Президентом Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы развития системы государственных закупок исследовались в работах С.С.Алексеева,
A.В.Алтынцева, Ю.М.Аристакова, С.И.Асканазия, O.A. Беляевой, В.Г.Блинова, Е.В.Боголюбовой, А.Ф. Богомолова, М.И.Брагинского, А.В.Венедиктова,
B.В.Витрянского, С.Б. Гордона, В.П.Грибанова, В.М.Дидковского, М.Р.Зариповой, Ю.А. Комова, Н.М.Коршунова, В.В.Кошелевой, А.Н.Литвиненко, Л.Ш.Лозовского, Ф.А.Макшеева, Л.Е.Пермякова, И.Е. Петерсена, А.В.Пикулик, В.В. Пономарева, Б.А. Райзберг, Д.В.Свиридова,
A.И.Симановского, В.И.Смирнова, А.А.Строганова, Р.О.Халфиной, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича и других российских и зарубежных авторов.
Аспектам правового регулирования отношений в сфере государственного заказа, характеристикам государственного контракта посвящены диссертации Л.В.Андреевой, В.Г.Блинова, В.В.Ванина,
B.А.Власова, А.В.Демкиной, Н.Н.Заботиной, С.П.Коваленко, Л.Е.Пермякова, ЭЙСРахимова, А.С.Ротенберга, П.С.Тарабаева, и других исследователей.
Высоко оценивая вклад ученых в изучение рассматриваемой темы, необходимо отметить, что по многим ее аспектам нет единого мнения, более того, недостаточно исследована проблема по организации государственного заказа в деятельности органов внутренних дел, специфика и проблематика возникающих правоотношений в данной сфере.
Кроме того, в современное законодательство в области государственных закупок постоянно вносятся изменения, требующие теоретического изучения института государственного заказа с точки зрения правоприменительной практики.
Бесспорная актуальность исследования гражданско-правового регулирования государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг и его недостаточная разработанность относительно нужд органов внутренних дел предопределили выбор темы диссертации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере размещения заказов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд, в том числе нужд органов внутренних дел.
Предмет исследования - научные труды, посвященные теоретическим аспектам закупок для государственных нужд, нормативные правовые акты, регулирующие организацию размещения государственного заказа; тенденции и перспективы развития отношений в исследуемой области; правоприменительная практика реализации государственного заказа с учетом специфики деятельности органов внутренних дел.
Целью исследования являются теоретическое обоснование необходимости разработки комплексного механизма по гражданско-правовому регулированию размещения государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе нужд органов внутренних дел, и внесение предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере. Это предполагает решение следующих задач:
1. Изучение особенностей возникновения и становления института государственных закупок в Российской империи, его влияния на современное законодательство о государственном заказе,
2. Исследование закономерностей развития современного гражданско-правового регулирования размещения государственного заказа.
3. Рассмотрение преддоговорных отношений, складывающихся в исследуемой сфере, как важного этапа договорного процесса.
4. Обоснование правовых особенностей и существенных условий государственного контракта как результата размещения государственного заказа.
5. Определение порядка начальной максимальной цены государственного контракта в форме распорядительного документа.
6. Выделение специфических признаков гражданско-правового регулирования государственного заказа в системе органов внутренних дел.
7. Проведение анализа практики размещения государственных заказов с учетом правосубъектности органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков.
8. Разработка предложений по совершенствованию норм законодательства о размещении заказов в целях эффективного правового регулирования общественных отношений в изучаемой сфере.
Методологической базой исследования являются апробированные методы научного познания, главный из которых диалектический.
При анализе сущности рассматриваемого института применялись такие методы, как системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический и другие.
При разработке предложений по совершенствованию законодательства в области государственных закупок в качестве основных использованы методы построения гипотез и теоретического моделирования.
Нормативной и эмпирической основой диссертации послужили нормативные правовые акты, регулирующие сферу размещения заказов для государственных нужд; материалы арбитражной практики; практики ФАС России; статистические данные, опубликованные на официальных сайтах Минэкономразвития России, Росстата, ФАС России, МВД России, а также материалы, предоставленные службой тыла ГУ МВД России по г. Москве, характеризующие деятельность органов внутренних дел по размещению государственных заказов.
Научная новизна работы заключается в развитии теоретико-прикладных знаний, связанных с организацией размещения государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе нужд органов внутренних дел.
Предложен новый подход к организации размещения государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов внутренних дел на основе рассмотрения основных направлений совершенствования сферы государственных закупок, решения практических задач, выявления рисков и их предотвращения в ходе деятельности по размещению государственного заказа в системе МВД России.
Обоснована необходимость нормативного определения начальной максимальной цены государственного контракта, предложены основные критерии ее формирования в рамках распорядительного документа; исследованы преддоговорные отношения, складывающиеся в сфере государственного заказа, как имеющие особое значение для заключения государственного контракта.
Кроме того, обоснована необходимость централизации функции по размещению заказов на базе создания федеральных казенных учреждений, уполномоченных осуществлять функции государственного заказчика.
Проведенный анализ способов обеспечения исполнения обязательств по государственному контракту позволил предложить механизм повышения их эффективности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Отсутствие нормативной базы для определения начальных цен государственных контрактов порождает конфликтные ситуации и создает условия для злоупотребления правом как для государственных заказчиков, так и для поставщиков. Значительное снижение первоначальных цен контрактов в ходе торгов со стороны исполнителя является прямой предпосылкой к получению некачественного продукта для государственного заказчика и взысканий со стороны контролирующих органов за завышенную начальную цену государственного контракта.
В целях оптимизации правового регулирования процесса государственных закупок как средства правового контроля автором предложено создание единого информационного пространства (портала) на федеральном уровне как общедоступного источника информации о ценах на аналогичные товары, работы, услуги.
В качестве меры правового характера обоснована необходимость утверждения порядка определения начальной максимальной цены государственного контракта в форме распорядительного документа на федеральном уровне, который не позволит искусственно завышать начальные цены со стороны недобросовестных государственных заказчиков и как следствие повысит прозрачность проведения процедуры государственного заказа.
2. Существенное снижение начальной цены государственного контракта — «демпинг цен» фактически не приводит к экономии бюджетных средств, так как
влечет за собой поставку товаров, работ, услуг низкого качества и порождает риски при использовании поставленной продукции по заниженным ценам.
Нормативное расширение полномочий государственного заказчика, таких, как: запрос обоснования сниженной цены у участника, отклонение участника на основе отрицательной экспертизы такого обоснования; учет результатов предшествующей деятельности поставщика на рынке, позволит снизить риск заключения государственного контракта с недобросовестным участником, что существенно отразится на качестве исполнения заказа.
В рамках предложенного порядка определения начальной цепы государственного контракта целесообразно определить уровень его конечной цены, что послужит профилактикой срыва процедур размещения заказа недобросовестными участниками путем демпинга.
3. Невозможность адаптации государственного контракта к изменению внешних условий может существенным образом повлиять на ход его исполнения.
Государственные заказчики не имеют права вносить изменения в спецификацию товара с учетом потребностей измененного рынка и поэтому не имеют возможности приобрести товар наиболее высокого качества. Решение этой проблемы связано с установлением правил и процедур для возможного изменения условий государственных контрактов в процессе их исполнения в части уточнения технического задания и стоимостных характеристик. Предложенная автором адаптация заключенных контрактов к изменяющимся внешним условиям должна быть строго регламентирована и нормативно закреплена, в целях недопущения злоупотреблений в данной сфере.
4. Запрет на предъявление дополнительных квалификационных требований к участникам торгов не позволяет заказчику оценить качество выполняемых работ на стадии допуска участников.
В качестве примера таких требований предложены: учет квалификации и репутации поставщиков; установление процедуры разграничения для разных типов товаров, работ, услуг; наделение заказчика правом запрашивать
разъяснения и дополнительную информацию от участника по представленной заявке; устанавливать способы аттестации поставляемой продукции.
Применение к участникам закупок и их соисполнителям точно определенных и стандартизированных квалификационных требований на стадиях допуска и оценки заявок будет являться стимулом для развития добросовестной конкуренции и повышения качества закупок.
Предоставленное заказчикам право устанавливать дополнительные требования к участникам торгов о наличии у них опыта исполнения контрактов по аналогичной продукции позволит государственному заказчику быть уверенным в надлежащем исполнении контракта и поставке качественной продукции.
5. Предусмотренное Законом № 94-ФЗ внесение участников, нарушающих условия государственных контрактов, в реестр недобросовестных поставщиков возможно в двух случаях: при их отказе от подписания государственного контракта после признания победителем и при расторжении контракта по решению суда.
Учитывая, что в реестр недобросовестных поставщиков вносится только наименование организации участника, учредитель, как правило, создает новую организацию либо несколько фирм-однодневок специально для одноразового участия в торгах. Внесение полных данных о руководителе соответствующего юридического лица и информации о процессе и стадиях исполнения государственного контракта, в том числе сопровождающих документов (акты выполненных работ, документы о применении штрафных санкций и др.), было бы одним из пугей решения проблемы.
Процедура расторжения государственного контракта в судебном порядке носит длительный характер и не решает для заказчика основной задачи -получение качественной продукции и эффективное использование бюджетных средств.
Для эффективного использования бюджетных средств и быстрого проведения процедуры расторжения государственных контрактов при ненадлежащем исполнении участником обязательств по контракту предложено
и
предусмотреть краткосрочную процедуру (5-10 дней) рассмотрения спора на уровне специализированных межведомственных комиссий с участием контролирующих, финансовых и правоохранительных органов.
6. Недостаточная квалификация некоторых заказчиков в системе органов внутренних дел приводит к установлению некорректных требований к предмету и качеству продукции и нарушениям законодательства Российской Федерации о размещении заказов при проведении процедуры закупок товаров, работ, услуг.
В целях повышения профессионализма заказчиков в системе МВД России и получения качественной продукции обоснована необходимость централизации функции по размещению заказов путем создания федеральных казенных учреждений, уполномоченных осуществлять функции государственного заказчика, связанных с обеспечением потребностей органов внутренних дел в поставке товаров, оказании услуг, выполнении работ. Это приведет к сокращению количества несвойственных функций у органов внутренних дел, повысит качество работы бюджетного сектора.
7. Одной из правовых особенностей, возникающих при размещении государственного заказа для нужд органов внутренних дел, является необходимость принятия исчерпывающих мер по обеспечению защиты государственной тайны.
Органы внутренних дел при проведении открытых аукционов (конкурсов) на право заключения государственных контрактов на оказание услуг, выполнение работ на режимных объектах и территориях предъявляли дополнительные требования к исполнителям контрактов, которые контролирующими органами были оценены как ограничивающие количество участников размещения заказа.
Автором предложено определить на федеральном уровне единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), отвечающих требованиям законодательства о защите государственной тайны и способных качественно выполнить работы, оказать услуги для непрерывного обеспечения деятельности органов внутренних дел. Указанная мера позволит исключить риск разглашения
государственной тайны при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг для оперативных подразделений органов внутренних дел.
8. Требование об обеспечении исполнения контракта, которое предъявляется до его подписания, является дополнительной гарантией заказчику от недобросовестных участников.
Однако практика подтверждает, что недобросовестным участником банковская гарантия и поручительство предоставляются формально и в сроки, не позволяющие заказчику провести надлежащую проверку такого обеспечения.
В целях повышения эффективности способов обеспечения исполнения обязательств по государственному контракту предложено дополнительное квалифицированное установление заказчиком требований к такому обеспечению (на что оно распространяется, какие риски покрывает).
Введение на федеральном уровне реестра поручителей в сфере госзаказа, сведения в который будут вноситься после проверки, позволит минимизировать риски получения формального обеспечения.
Предложено разработать и ввести на федеральном уровне соответствующий регламент предоставления обеспечения исполнения обязательств по контракту, в который будут входить: обязательный объем и содержание обеспечиваемых обязательств; типовая форма договора поручительства и банковской гарантии; порядок проверки поручителей и гарантов с учетом продления сроков заключения государственного контракта; единый реестр поручителей и гарантов и поддержание его в актуальном состоянии.
Теоретическая значимость исследования заключается в обосновании необходимости и нового направления реформирования системы государственных закупок, находящихся сегодня в центре внимания общества. Результаты исследования позволили определить основные закономерности и конкретизировать ряд понятий теории нормативного правового регулирования применительно к сфере государственных закупок, а также выявить недостатки законодательства о закупках.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования ее выводов в нормотворческой деятельности при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства о государственном заказе; при разработке методических рекомендаций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд органов внутренних дел, подготовке учебных программ и учебно-методических материалов в высших образовательных учреждениях соответствующего профиля, а также в деятельности тыловых, правовых подразделений системы МВД России при осуществлении ими функций государственных заказчиков.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России. Основные ее выводы и предложения получили отражение в семи научных публикациях автора общим объемом 4,5 п.л., а также докладывались на межвузовских научно-практических семинарах «Экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел» (Москва, 21 декабря
2007 г. и 25 декабря 2009 г.); XVII Международной научной конференции «Информатизация и информационная безопасность» (Москва, 20-21 мая
2008 г.); 12-й Международной научно-практической конференции юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова «Юридическая наука как правовая основа обеспечения инновационного развития России» (Москва, 28-29 ноября 2011 г.).
Результаты исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России, Московского университета МВД России, а также в деятельности ГУ МВД России по г.Москве при разработке рекомендаций по подготовке документации, связанной с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд его подразделений, ч то подтверждается соответствующими актами внедрения.
Структура работы определяется ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрыты его теоретическая и методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава - «Влияние исторического развития закупок в России на современное состояние гражданско-правового регулирования института размещения заказа для государственных нужд» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - «История развития государственных закупок в России» - рассмотрена история развития государственных закупок в России, начиная с упоминания о «первых публичных торгах».
Отмечено, что поставка товаров для государственных нужд является одним из традиционных институтов российского гражданского права и законодательство Российской империи определяло правовую сущность государственных нужд через термин «казенные нужды».
Детальный исторический анализ «Положения о казенных подрядах и поставках», действовавшего в Российской империи, свидетельствует о его аналогии с современным законодательством, где для удовлетворения государственных нужд заключается государственный контракт и от имени казны выступает публичное образование - Российская Федерация в лице бюджетополучателей. В советский период плановый договор, заключаемый во исполнение обязательных для социалистических предприятий плановых заданий, исключал наличие специального конкурентного законодательства, регулирующего поставки товаров для государственных нужд.
Выявлено, что многие нормативные установки, содержащиеся в указанном «Положении о казенных подрядах и поставках», прямо воспроизведены в ныне действующем законодательстве, в частности нормы, определяющие в императивном порядке права и обязанности должностных лиц, представлявших казну, и их ответственность за нарушение закона, а также ответственность поставщика в виде неустойки за неисполнение обязательств по договору.
Во втором параграфе - «Современное гражданско-правовое регулирование нормативной правовой базы по осуществлению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» - показано формирование законодательной базы в сфере размещения государственных заказов в России с момента перехода экономики в русло рыночных отношений. Отмечено, что государство, решая стратегические задачи страны и формируя ее бюджет, вступает в гражданские правоотношения в качестве равноправного субъекта рынка. Одновременно оно осуществляет контроль за расходованием бюджетов различных уровней.
Обращено внимание на то, что наличие в условиях рынка правового механизма государственных и муниципальных закупок повышает эффективность расходования и экономии бюджетных средств.
Исследованы современные правовые нормы, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, закрепленные в различных правовых актах. Выявлено неоднозначное толкование понятийного аппарата. Так, положения Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении договора по результатам проведения конкурсных процедур могут быть применимы к регулированию отношений в сфере размещения заказов, но при этом их явно недостаточно для того, чтобы детально урегулировать специфические процессы.
Отмечено, что Закон № 94-ФЗ стал специальным правовым актом, регулирующим конкурсные и внеконкурсные способы размещения государственных заказов и систематизирующим механизм их проведения.
Между тем анализ правоприменительной практики показал, что данный закон, развивая и систематизируя институт государственных закупок,
регулирует лишь стадию размещения государственного заказа и частично — стадию исполнения. Для совершенствования системы государственного заказа автором предложен новый подход к решению ряда проблем, с которыми сталкиваются государственные заказчики в процессе применения Закона № 94-ФЗ.
Одна из них возникает еще на стадии формирования заказа - это трудность определения начальной максимальной цены контракта, от правильности которой зависит оценка эффективности размещения заказа. Проблема связана с тем, что указанная цена формируется на основании запрашиваемых коммерческих предложений по цене на аналогичные товары. Эти предложенные цены не всегда бывают объективны.
Обоснована необходимость утверждения единого порядка формирования начальной максимальной цены государственного контракта на федеральном уровне, включающего в себя методы и общие подходы к обоснованию такой цены.
В качестве дополнительного механизма правового регулирования размещения государственного заказа предложено установить на законодательном уровне исчерпывающий перечень источников информации, которые могут быть использованы для правильного определения начальной цены государственного контракта.
Исследование норм, регулирующих отношения сторон по поставке товаров для государственных нужд, выявило особенности правового регулирования, установленные в Гражданском кодексе Российской Федерации и специальном законодательстве. Так, правила ст. 525 ГК РФ о договоре поставки применяются к отношениям по поставке товаров для государственных нужд. Однако в отношении оплаты товаров, переданных поставщиком по такому государственному контракту получателю, указанному в отгрузочной разнарядке заказчиком, существуют специальные нормы, устанавливающие специфические, дополнительные обязательства для государственного заказчика.
Вторая глава - «Правовые особенности государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг» - включает два параграфа.
В первом параграфе - «Преддоговорные отношения по размещению государственного заказа как необходимая стадия договорного процесса» -отмечено, что заключение государственного контракта осуществляется на основе заказа на поставку продукции для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Выделен в качестве видовых признаков государственного контракта субъектный состав (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, от имени которых выступают заказчики).
Исследована природа обязательности заключения государственного контракта как для государственного заказчика, так и для участника размещения заказа.
Отмечено, что сложная структура договорных отношений требует помимо государственного контракта еще и заключения договора поставки.
Изучены способы размещения заказа. Нормативно-определенный порядок заключения государственного контракта рассмотрен наиболее подробно для проведения торгов в форме конкурса.
На практических примерах, характеризующих отличия между процедурами конкурса и аукциона, показано, что риск поставки товаров, работ, услуг ненадлежащего качества выше при последней процедуре.
Рассмотрен правовой статус участников размещения заказа. Обращено внимание на то, что на стадии проведения аукциона участники всегда согласны выполнить требования государственного заказчика, независимо от своих реальных возможностей. Однако проверить и оценить качество получаемого товара, работ, услуг можно лишь на стадии исполнения обязательств по контракту, где действует претензионный либо судебный порядок расторжения государственного контракта.
В связи с этим предложено выработать стандартизированные квалификационные требования к участникам закупок и их соисполнителям на стадиях допуска и оценки заявок.
Во втором параграфе - «Понятие и существенные условия государственного контракта» - дана правовая характеристика государственного контракта и его условий. Отмечено, что единое, применимое к любым правоотношениям определение государственного контракта отсутствовало в законодательстве до принятия Закона № 94-ФЗ.
В Гражданском кодексе Российской Федерации понятие государственного контракта используется применительно к отношениям, возникающим в результате поставки товаров для государственных нужд.
В современной юридической науке понятие государственного контракта относится к дискуссионным дефинициям. Приведены различные мнения по этому вопросу. Автором поддержано мнение о гражданско-правовой природе государственного контракта. Показано что, несмотря на регулирование правоотношений в рамках государственного контракта довольно большим количеством норм императивного характера, определяющим при этом является принцип равенства сторон.
Особенности контрактных (договорных) отношений в сфере государственных заказов обусловлены тем, что их непосредственным участником является государство.
Изучив две основные формы участия государства в гражданском обороте: непосредственное и опосредованное, автор обосновал, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях в сфере госзаказов в непосредственной форме.
Раскрыты особенности государственного контракта, которые позволяют выделить его из общей массы гражданско-правовых договоров, а также его существенные условия.
Положения, касающиеся существенных и иных условий государственных контрактов, содержатся в различных нормативных правовых актах. Речь идет
как о законодательных, так и о подзаконных правовых актах. Акцентировано внимание на том, что государственные контракты должны содержать условия, обязательные для заключения гражданско-правовых договоров.
Отмечено, что вопрос о качестве товаров (работ, услуг) относится к категории проблемных. Победителями при размещении заказов в отдельных случаях становятся организации-однодневки, заявившие минимальную цену. В случае невозможности исполнения ими контрактных обязательств, возникновения угрозы быть занесенными в реестр недобросовестных поставщиков такие организации преобразовываются в иные юридические лица. Автором предложены меры правового характера, исключающие возможность недобросовестным поставщикам заниматься деятельностью в сфере госзаказов.
Рассмотрен вопрос неизменности цены заключенного контракта. По общему правилу цена государственного контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за отдельным исключением.
Установлено, что неизменность цены в течение длительного периода действия государственного контракта должна предполагать изначальное обоснование цены, учитывающее всевозможные издержки и исключающее возможность наступления неблагоприятных последствий для контрагентов по контракту.
Предложено установить на законодательном уровне строго регламентированные правила для изменения условий государственных контрактов по мере их исполнения в части уточнения технического задания и стоимостных характеристик.
Третья глава - «Проблемы регулирования и правовые особенности государственного заказа для нужд органов внутренних дел» - содержит два параграфа.
В первом параграфе - «Гражданско-правовые проблемы регулирования отношений в системе государственных закупок для нужд органов внутренних дел» - рассмотрены проблемы законодательного регулирования гражданско-
правовых отношений, возникающих в системе МВД России в сфере государственного заказа.
Отмечено, что МВД России выступает в качестве государственного заказчика в соответствии с компетенцией, определяемой правоустанавливающими документами.
Проанализировав полномочия органов внутренних дел, выступающих в качестве юридических лиц, автор констатировал, что исключительными полномочиями по размещению государственного оборонного заказа обладает только МВД России. Делегирование этих полномочий территориальным органам внутренних дел порождает ряд практических проблем, требующих решения при реализации данных полномочий.
Исследовав гражданско-правовые отношения между получателями бюджетных средств, автор сделал вывод, что разместить заказ на специфические виды продукции возможно единственным правовым способом - путем проведения совместных торгов, что возможно в случае, когда у двух и более заказчиков возникает потребность в поставке одноименных товаров, выполнении одноименных работ, оказании одноименных услуг.
Рассмотрев установленную ведомственными нормативными правовыми актами систему размещения государственного заказа, автор обосновал необходимость централизации функции по размещению заказов путем создания федеральных казенных учреждений с утверждением единого порядка указанной процедуры заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд органов внутренних дел.
Во втором параграфе - «Правовые особенности размещения государственного заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд органов внутренних дел» - проанализированы аспекты размещения государственного заказа, связанные с необходимостью принятия исчерпывающих мер по обеспечению защиты государственной тайны, в целях обеспечения потребностей оперативных подразделений.
В целях исключения условий, способствующих разглашению сведений, составляющих государственную тайну, и соблюдения специального законодательства автором предложено определить единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), отвечающих требованиям законодательства о защите государственной тайны.
Рассмотрены особенности принятия государственным заказчиком обеспечения исполнения обязательств по государственным контрактам. Исследовав такие виды обеспечения, как поручительство юридического лица и безотзывную банковскую гарантию, и проанализировав механизм их предоставления, автор сделал вывод, что недобросовестный участник, как правило, предоставляет формальное обеспечение государственного контракта и в сроки, не позволяющие заказчику провести надлежащую проверку такого обеспечения.
В связи с этим предложено разработать и ввести на федеральном уровне регламент предоставления обеспечения исполнения обязательств по контракту с конкретным реестром поручителей и гарантов в сфере госзаказа. Предлагаемые меры позволят минимизировать риски получения формального обеспечения.
В заключении изложены основные выводы исследования и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
По теме диссертации опубликованы следующие статьи:
в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Астахова М.В. Договор поручительства - один из видов обеспечения исполнения обязательств по государственным контрактам// Российский следователь. 2012. №1. С.39 -42 (0,4 пл.).
2. Астахова М.В. Особенности применения законодательства в сфере оказания услуг для государственных нужд// Вестник Московского университета МВД России. 2011. №5. С.96 - 99 (0,5 п.л.).
3. Астахова М.В. Особенности правового статуса участников размещения государственного и муниципального заказа// Вестник Московского университета МВД России. 2010. №12. С.55-58 (0,6 п.л.).
4. Астахова М.В. Гражданско-правовая регламентация заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в условиях рыночных отношений // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 11. С.61 - 64 (0,5 п.л.);
в иных изданиях:
5. Астахова М.В. Госзаказ как мера государственной поддержки малого предпринимательства // Организационно-экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел: сб. науч. ст. по материалам межвуз. науч.-практ. семинара (Москва, 25 декабря 2009 г.)/ под ред. В.В.Новикова. М.:Академия управления МВД России, 2009. С. 13 - 22 (0,7 пл.).
6. Астахова М.В. Контроль как метод обеспечения эффективности и прозрачности размещения государственного заказа»// Основы обеспечения экономической безопасности России: сб. науч. тр./ под ред.канд.экономич. наук, доцента Н.В.Артемьева. М.: МосУ МВД России, 2010. С.60-74 (1,0 пл.).
7. Астахова М.В. Информационно-аналитические аспекты деятельности правовых подразделений органов внутренних дел при проведении правовых экспертиз по размещению государственного заказа// Организационно-экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел: сб. науч. ст. по материалам межвуз. науч.-практ. конф. (Москва, 21 декабря 2011 г.)/ под ред. Ю.Г.Наумова, В.В.Новикова. М.:Академия управления МВД России, 2011. С.67 - 76 (0,8 пл.).
Подписано в печать 08.02.12.
Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура «Times New Roman». Печать на ризографе. Тираж 80 экз. Заказ « 217/195.
Московский государственный университет печати. 127550, Москва, ул. Прянишникова, 2а. Отпечатано в ИПК МГУП.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Гражданско-правовое регулирование государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов внутренних дел»
61 12-12/575
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИИ
АСТАХОВА Марина Викторовна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ И ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ НУЖД ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Голышев Вадим Григорьевич
Москва 2012
Оглавление
Введение..............................................................................................................3
Глава 1. Влияние исторического развития закупок в России на современное состояние гражданско-правового регулирования института размещения заказа для государственных нужд....................16
§ 1. История развития государственных закупок в России......................16
§ 2. Современное гражданско-правовое регулирование нормативной правовой базы по осуществлению заказа на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд ..............23
Глава 2. Правовые особенности государственного контракта на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг............................42
§ 1. Преддоговорные отношения по размещению государственного
заказа, как необходимая стадия договорного процесса...........................42
§ 2. Понятие и существенные условия государственного контракта......74
Глава 3. Проблемы регулирования и правовые особенности
государственного заказа для нужд органов внутренних дел...............107
§ 1. Гражданско-правовые проблемы регулирования отношений в системе государственных закупок для нужд органов внутренних дел. 107 § 2. Правовые особенности размещения государственного заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд органов
внутренних дел............................................................................................132
Заключение....................................................................................................154
Список использованной литературы........................................................156
Введение
Актуальность темы исследования. Общественные отношения в сфере государственного заказа представляют собой непосредственное взаимодействие частных и публичных интересов, в связи с чем динамика их нормативного регулирования связана с контролем государства за расходованием денежных средств бюджетов различных уровней, а также за соблюдением принципов прозрачности, эффективности и добросовестности в области государственных закупок.
Система бюджетных закупок создана прежде всего для отбора поставщиков и закупки у них продукции по заказам бюджетных учреждений. Она способствует не только формированию единого конкурентного пространства в стране, но и росту конкурентоспособности на внешних рынках. Благодаря ей стимулируются определенные отрасли народного хозяйства, обеспечиваются проведение научных разработок в индустрии высоких технологий, а также ценовая политика и управление материальными потоками.
Конкурсная система закупок потенциально несет большие выгоды, экономя бюджет на всех уровнях.
Министерство внутренних дел Российской Федерации, как федеральный орган исполнительной власти, является одним из государственных заказчиков и распорядителем бюджетных средств, выделяемых государством для нужд органов внутренних дел. Эффективность использования этих средств зависит прежде всего от процедуры размещения государственного заказа, правильного формирования цены государственного контракта и реального исполнения обязательств по контракту.
Торги должны быть прозрачными и гарантировать всем участникам равные условия. Для достижения прозрачности торгов во всем мире
применяются сходные принципы: эффективная система извещения, публичное вскрытие конвертов с заявками, стандартизованные критерии оценки, а также широкая публикация результатов всех конкурсов.
Соблюдение данных принципов в значительной мере зависит от объективности и доступности информации об объявленных торгах, о заключенных контрактах на государственные закупки товаров, работ и услуг, об их исполнении для всех участников процесса закупок.
Основным регулятором в данной сфере является Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (далее - Закон №94-ФЗ), вступивший в силу 1 января 2006 г. и претерпевший многочисленные изменения. Однако, по мнению ученых и практиков, в нем и сейчас содержится ряд неэффективных правовых норм относительно технологии регулирования в указанной сфере.
Более того, законодательство в сфере размещения государственного заказа не в полной мере учитывает отраслевую специфику деятельности органов внутренних дел, что создает трудности при удовлетворении потребностей, связанных с выполнением возложенных на них задач.
Так, изменения, произошедшие в сфере нормативного правового регулирования государственных закупок, несмотря на то, что усовершенствовали отношения в области распределения правомочий государственных заказчиков между звеньями системы материально-технического снабжения в органах внутренних дел, но привели к появлению новых проблем, например к отсутствию систематизации правового регулирования отношений, возникающих в сфере удовлетворения государственных нужд в товарах, работах, услугах.
С учетом социально-экономических процессов, происходящих в стране, перед правовым регулированием в сфере закупок ставятся новые задачи, важность решения которых не вызывает сомнений. Пробелы в правовом регулировании государственного заказа требуют научного
исследования теории гражданско-правового регулирования процесса закупок, в том числе и с точки зрения практического применения соответствующего законодательства.
Актуальность поставленной проблемы очевидна и в свете Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Президентом Российской Федерации. Меры по совершенствованию норм законодательства о государственном заказе включены в Национальный план противодействия коррупции в целях исключения дискриминации, предоставления неоправданных преимуществ, обеспечения контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, открытости и прозрачности процедур закупок, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.1
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы развития системы государственных закупок исследовались в работах С.С.Алексеева, A.B. Алтынцева, Ю.М.Аристакова, С.И.Асканазия, O.A. Беляевой, В.Г.Блинова, Е.В. Боголюбовой, А.Ф. Богомолова, М.И.Брагинского, A.B.Бенедиктова, В.В.Витрянского, С.Б. Гордона, В.П.Грибанова, В.М. Дидковского, М.Р. Зариповой, Ю.А. Комова, Н.М.Коршунова, В.В.Кошелевой, А.Н.Литвиненко, Л.Ш.Лозовского, Ф.А.Макшеева, Л.Е.Пермякова, И.Е. Петерсена, А.В.Пикулик, В.В. Пономарева, Б.А. Райзберг, Д.В.Свиридова, А.И. Симановского, В.И. Смирнова, A.A. Строганова, Р.О.Халфиной, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича и других российских и зарубежных авторов.
Аспектам правового регулирования отношений в сфере государственного заказа, характеристикам государственного контракта
1 См: О противодействии коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Рос. газета. - 2008. - №4823. - 30 дек.
посвящены диссертации Л.В.Андреевой, В.Г.Блинова, В.В.Ванина, В.А.Власова, А.В.Демкиной, Н.Н.Заботиной, С.П.Коваленко, Л.Е.Пермякова, Э.Х.Рахимова, А.С.Ротенберга, П.С.Тарабаева, и других исследователей.
Высоко оценивая вклад ученых в изучение рассматриваемой темы, необходимо отметить, что по многим ее аспектам нет единого мнения, более того, недостаточно исследована проблема по организации государственного заказа в деятельности органов внутренних дел, специфика и проблематика возникающих правоотношений в данной сфере.
Кроме того, в современное законодательство в области государственных закупок постоянно вносятся изменения, требующие теоретического изучения института государственного заказа с точки зрения правоприменительной практики.
Бесспорная актуальность исследования гражданского правового регулирования государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг и его недостаточная разработанность относительно нужд органов внутренних дел предопределили выбор темы диссертации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере размещения заказов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд, в том числе нужд органов внутренних дел.
Предмет исследования - научные труды, посвященные теоретическим аспектам закупок для государственных нужд, нормативные правовые акты, регулирующие организацию размещения государственного заказа; тенденции и перспективы развития отношений в исследуемой области; правоприменительная практика реализации государственного заказа с учетом специфики деятельности органов внутренних дел.
Целью исследования являются теоретическое обоснование необходимости разработки комплексного механизма по гражданско-правовому регулированию размещения государственного заказа на
поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе нужд органов внутренних дел, и внесение предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере. Это предполагает решение следующих задач:
1. Изучение особенностей возникновения и становления института государственных закупок в Российской империи, его влияния на современное законодательство о государственном заказе.
2. Исследование закономерностей развития современного гражданско-правового регулирования размещения государственного заказа.
3. Рассмотрение преддоговорных отношений, складывающихся в исследуемой сфере, как важного этапа договорного процесса.
4. Обоснование правовых особенностей и существенных условий государственного контракта как результата размещения государственного заказа.
5. Определение порядка начальной максимальной цены государственного контракта в форме распорядительного документа.
6. Выделение специфических признаков гражданско-правового регулирования государственного заказа в системе органов внутренних дел.
7. Проведение анализа практики размещения государственных заказов с учетом правосубъектности органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков.
8. Разработка предложений по совершенствованию норм законодательства о размещении заказов в целях эффективного правового регулирования общественных отношений в изучаемой сфере.
Методологической базой исследования являются апробированные методы научного познания, главный из которых диалектический.
При анализе сущности рассматриваемого института применялись такие методы, как системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический и другие.
При разработке предложений по совершенствованию законодательства в области государственных закупок в качестве основных использованы методы построения гипотез и теоретического моделирования.
Нормативной и эмпирической основой диссертации послужили нормативные правовые акты, регулирующие сферу размещения заказов для государственных нужд; материалы арбитражной практики; практики ФАС России; статистические данные, опубликованные на официальных сайтах Минэкономразвития России, Росстата, ФАС России, МВД России, а также материалы, предоставленные службой тыла ГУ МВД России по г. Москве, характеризующие деятельность органов внутренних дел по размещению государственных заказов.
Научная новизна работы заключается в развитии теоретико-прикладных знаний, связанных с организацией размещения государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе нужд органов внутренних дел.
Предложен новый подход к организации размещения государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов внутренних дел на основе рассмотрения основных направлений совершенствования сферы государственных закупок, решения практических задач, выявления рисков и их предотвращения в ходе деятельности по размещению государственного заказа в системе МВД России.
Обоснована необходимость нормативного определения начальной максимальной цены государственного контракта, предложены основные критерии ее формирования в рамках распорядительного документа; исследованы преддоговорные отношения, складывающиеся в сфере государственного заказа, как имеющие особое значение для заключения государственного контракта.
Кроме того, обоснована необходимость централизации функции по размещению заказов на базе создания федеральных казенных учреждений, уполномоченных осуществлять функции государственного заказчика.
Проведенный анализ способов обеспечения исполнения обязательств по государственному контракту позволил предложить механизм повышения их эффективности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Отсутствие нормативной базы для определения начальных цен государственных контрактов порождает конфликтные ситуации и создает условия для злоупотребления правом как для государственных заказчиков, так и для поставщиков. Значительное снижение первоначальных цен контрактов в ходе торгов со стороны исполнителя является прямой предпосылкой к получению некачественного продукта для государственного заказчика и взысканий со стороны контролирующих органов за завышенную начальную цену государственного контракта.
В целях оптимизации правового регулирования процесса государственных закупок как средства правового контроля автором предложено создание единого информационного пространства (портала) на федеральном уровне как общедоступного источника информации о ценах на аналогичные товары, работы, услуги.
В качестве меры правового характера обоснована необходимость утверждения порядка определения начальной максимальной цены государственного контракта в форме распорядительного документа на федеральном уровне, который не позволит искусственно завышать начальные цены со стороны недобросовестных государственных заказчиков и как следствие повысит прозрачность проведения процедуры государственного заказа.
2. Существенное снижение начальной цены государственного контракта - «демпинг цен» фактически не приводит к экономии бюджетных средств, так как влечет за собой поставку товаров, работ, услуг
низкого качества и порождает риски при использовании поставленной продукции по заниженным ценам.
Нормативное расширение полномочий государственного заказчика, таких, как: запрос обоснования сниженной цены у участника, отклонение участника на основе отрицательной экспертизы такого обоснования; учет результатов предшествующей деятельности поставщика на рынке, позволит снизить риск заключения государственного контракта с недобросовестным участником, что существенно отразится на качестве исполнения заказа.
В рамках предложенного порядка определения начальной цены государственного контракта целесообразно определить уровень его конечной цены, что послужит профилактикой срыва процедур размещения заказа недобросовестными участниками путем демпинга.
3. Невозможность адаптации государственного контракта к изменению внешних условий может существенным образом повлиять на ход его исполнения.
Государственные заказчики не имеют права вносить изменения в спецификацию товара с учетом потребностей измененного рынка и поэтому не имеют возможности приобрести товар наиболее высокого качества. Решение этой проблемы связано с установлением правил и процедур для возможного изменения условий государственных контрактов в процессе их исполнения в части уточнения технического задания и стоимостных характеристик. Предложенная автором адаптация заключенных контрактов к изменяющимся внешним условиям должна быть строго регламентирована и нормативно закреплена, в целях недопущения злоупотреблений в данной сфере.
4. Запрет на предъявление дополнительных квалификационных требований к участникам торгов не позволяет заказчику оценить качество выполняемых работ на стадии допуска участников.
В качестве примера таких требований предложены: учет квалификации и репутации поставщиков; установление процедуры разграничения для разных типов товаров, работ, услуг; наделение заказчика правом запрашивать разъяснения и дополнительную информацию от участника по представленной заявке; устанавливать спосо�
