АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации»
На правах рукописи
ШМЕЛЕВА Марина Владимировна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПКАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.03 — гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
18 АПР г013
Саратов —2013
005057797
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».
Научный руководитель —
доктор юридических наук, профессор кафедры Вавилин Евгений Валерьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
НОУ ВПО «Московская академия экономики и права», профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Барков Алексей Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет», доцент кафедры гражданского права Анисимов Владимир Александрович
Ведущая организация — ФГБОУ ВПО «Пермский
государственный национальный исследовательский университет»
Защита состоится «22» марта 2013 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.03 при ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».
Автореферат разослан « » Ф&Ь^-йис&Ш 13 года.
Ученый секретарь диссертационного совета,
доктор юридических наук „ / и _ Вавшшн Евгений Валерьевич
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Во-первых, во всех странах мира государство выступает крупнейшим потребителем товаров, работ и услуг. При этом оно всегда выступает особым потребителем, который не только закупает товары, работы и услуги, но и самостоятельно определяет порядок осуществления закупок. В настоящее время в России действуют рыночные механизмы закупок, в отличие от предшествующих планово-административных. В условиях планово-административной экономики государство брало на себя обязанность закупать всю продукцию, производимую организациями, независимо от того, был ли на нее спрос. В условиях рыночной экономики была предоставлена полная свобода в закупке продукции получателям бюджетных средств. Однако время показало несостоятельность обоих подходов, и государство пришло к выводу о необходимости создания определенного юридического механизма закупок. Этим механизмом стала контрактная система.
Во-вторых, как следствие, в России сформировалась определенная правовая система отношений, связанных с закупками товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Был принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемые отношения, в частности Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ), Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 22Э-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЭ) и др. При этом, как показывает практика, не все проблемы, касающиеся нормативно-правового регулирования прав и обязанностей субъектов контрактных правоотношений, удалось решить. Кроме того, нормативно-правовыми актами, регулирующими контрактные правоотношения, практически не определен понятийный аппарат.
В-третьих, недостаточный уровень проработки важнейших положений Закона № 94-ФЗ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, Кодекса об административных правонарушениях РФ в части, касающейся государственных (муниципальных) закупок, не позволяют достичь экономического и социального эффекта в сфере закупок ни для государства, ни для участников закупок. В частности, отсутствует полноценная регламентация и структуриро-
вание всех стадий процесса государственных закупок, а именно - планирования закупок, размещения заказов и исполнения государственных контрактов.
В-четвертых, обозначенные недостатки правового регулирования, на наш взгляд, вызваны, в первую очередь, отсутствием общего научно-теоретического исследования по данной теме. Такой вывод подтверждается тем, что в настоящее время не написано крупных монографических исследований, рассматривающих правовую природу контрактных правоотношений. Обращает на себя внимание также тот факт, что проблемы правовой природы контрактных правоотношений при осуществлении государственных и муниципальных закупок исследуются в опубликованных работах только попутно при рассмотрении других вопросов государственных и муниципальных закупок.
Изложенные факты и обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и ее практической значимости.
Степень научной разработанности темы. Возрастающая роль участия публично-правовых образований как равноправных участников гражданского оборота в гражданско-правовых отношениях вызывает вполне понятный интерес со стороны многих юристов, экономистов, представителей других наук к проблемам правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением потребностей государства в тех или иных товарах, работах и услугах. В дореволюционный период изучению проблем обеспечения потребностей государства и иных публично-правовых образований в рамках контрактных правоотношений уделяли внимание ученые-цивилисты: Д.И. Мейер и др. Среди современных ученых-цивилистов обращались к данной проблеме В.А. Анисимов, М.И. Брагинский, Л.Ф. Гатаулина, Е.В. Каган, Е.Г. Комиссарова, К.И. Скловский, Г.А. Сухадольский, П.С. Тарабаев, Л.И. Шевченко и A.B. Яровой, в области административного права Д.Н. Бах-рах, В.Г. Татарян, A.C. Ротенберг. При этом, несмотря на достаточно большое количество фундаментальных трудов, по настоящий день ведутся дискуссии относительно правовой природы контрактных правоотношений.
Комплексные монографические исследования, касающиеся изучения контрактных правоотношений, проведенные с учетом общетеоретических положений науки гражданского права, финансового права, административного права, конституционного права, теории государства и права и действующего законодательства, в настоящее время отсутствуют.
В области гражданско-правового регулирования контрактных отношений написаны только диссертации узкоприкладного характера и диссертации, рассматривающие отдельные разновидности государственного контрак-
та или порядка его заключения, связанные в основном с профессиональной деятельностью авторов. К примеру, правовое регулирование подготовки и заключения государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд военными организациями (П.П. Юшкевич); правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд (H.H. Заботина), гражданско-правовая регламентация торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд (O.A. Беляева, Д.Ю. Борисов).
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы является комплексный теоретико-правовой анализ гражданско-правовых отношений, возникающих при проведении государственных закупок и заключении (изменении, расторжении и исполнении) государственного контракта, изучение субъектного состава таких правоотношений, установление правовой природы контрактных правоотношений, выработка предложений по решению выявленных в результате проведенного исследования правовых проблем для дальнейшего совершенствования правового регулирования контрактных правоотношений. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих исследовательских задач:
определить степень актуальности детального правового регулирования правоотношений, складывающихся при закупке товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
выявить правовую природу формы регулирования контрактных правоотношений, связанных с удовлетворением государственных и муниципальных нужд;
проанализировать связь государственного контракта с другими договорами публичного права и различными видами гражданско-правовых договоров;
определить понятия «контрактные правоотношения», «государственный заказ», «государственный контракт», «участник государственных закупок»; установить признаки предмета рассматриваемых правоотношений; сформулировать систему принципов, на которой должна основываться контрактная деятельность заказчиков при осуществлении государственных и муниципальных закупок в России;
провести классификацию контрактных правоотношений; выявить субъектный состав данных правоотношений и дать характеристику специальных требований, предъявляемых к ним как к субъектам таких отношений;
исследовать ответственность сторон в рассматриваемых правоотношениях, в том числе определить специальные способы защиты гражданских прав участников данных правоотношений;
рассмотреть права и обязанности субъектов контрактных правоотношений и провести их сравнительную характеристику;
изучить действующее законодательство Российской Федерации, касающееся контрактных правоотношений, складывающихся при проведении государственных и муниципальных закупок;
сформулировать на основе анализа и обобщения исследуемого научного, нормативно-правового и практического материала предложения по совершенствованию механизма правового регулирования контрактных правоотношений, в том числе отношений, складывающихся при заключении, изменении, расторжении и исполнении государственного контракта, а также разработать типовые государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Объектом исследования является совокупность контрактных правоотношений, возникающих при проведении государственных и муниципальных закупок, в целом, и проблем, связанных с государственными (муниципальными) закупками в частности.
Предметом исследования выступают российские и зарубежные нормативные акты, регулирующие контрактные правоотношения в сфере государственных и муниципальных закупок, исследования отечественных и зарубежных учёных, судебная практика арбитражных судов и административная практика Федеральной антимонопольной службы.
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследования: диалектический, позволивший провести анализ различных точек зрения на правовую характеристику контрактных правоотношений, в том числе государственного контракта, обеспечивший объективность и всесторонность исследования; историко-правовой, с помощью которого удалось выявить в историческом процессе закономерности становления и развития данных правоотношений и ориентироваться на основных субъектов таких правоотношений; системно-структурный, который использовался при характеристике существенных условий государственного контракта; сравнительно-правовой, применявшийся в процессе сравнительного анализа регулирования контрактных правоотношений в Российской Федерации с регулированием контрактных правоотношений в Соединенных Штатах Америки и Великобритании.
Нормативной базой исследования послужили международно-правовые акты, Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, транспортные кодексы и уставы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства экономического развития РФ, Федерального казначейства, иные нормативные правовые акты, а также зарубежное законодательство по рассматриваемой проблематике.
Эмпирическую базу исследования сформировали материалы практики Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и иных правоприме-няющих субъектов, в частности Федеральной антимонопольной службы, а также относящиеся к объекту исследования статистические и социологические данные (в диссертации использованы 17 материалов правоприменительной практики и 6 источников статистических и социологических данных, относящихся к объекту исследования).
Теоретическая основа диссертации сконцентрировала в себе следующий научный материал, который послужил ее исследовательской базой и позволил сохранить преемственность в развитии юридической науки:
труды по гражданскому праву. М.М. Агаркова, А.П. Алехина, В.В. Андреева, В.В. Балакина, H.A. Баринова, A.B. Баркова, Е.Р. Борисовой, Е.В. Вавилина, В.В. Витрянского, Е.К. Войшвилло, Д.М. Генкина, В.М. Глущенко, Г.Н. Гредина, Д.П. Горского, М.Г. Дегтярева, И.Д. Егорова, И.В. Елисеева, A.A. Иванова, A.B. Калининой, A.A. Кармолицкого, К.А. Кирсанова, К.В. Кичика, И.П. Кожокаря, Ю.М. Козлова, O.A. Красавчикова, O.A. Кузнецовой, Р.З. Лившица, В.Е. Лукьяненко, Л.А. Лунца, С.Т. Максименко, B.C. Мартемьянова, С.Ю. Морозова, И.Б. Новицкого, К.Б. Норкина, В.Ф. Попондопуло, Б. Рассела, А.П. Сергеева, В.М. Сырых, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, З.И. Цыбуленко, О.Н. Чекуновой, М.Ю. Челышева, В.А. Шабалина, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева и др.;
труды дореволюционных цивилистов, а также теоретиков права: Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича и др.;
работы зарубежных авторов". Ж.Л. Бержеля, М. Чармэн и др.
Научная новизна исследования. В настоящей работе впервые на монографическом уровне комплексно исследуются контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации, определен их понятийный аппарат, выявлены особенности, позволяющие отграничить их от других видов правоотношений,
раскрыт субъектный состав указанных правоотношений, а также вскрыты системные недостатки правового регулирования контрактных правоотношений, препятствующие эффективному функционированию государственных закупок в Российской Федерации.
Автором сформулирована новая категория «нужды иных заказчиков». Это обеспечиваемые юридическими лицами (независимо от источников финансового обеспечения) собственные потребности в товарах, работах, услугах.
Выдвинута и детально аргументирована принципиально новая мысль о том, что исследуемые отношения характеризуются следующими основными признаками: а) они носят гражданско-правовой характер и могут выступать как отдельный гражданско-правовой институт или подотрасль гражданского права; б) они возникают между участниками гражданского оборота, обладающими специальным правовым статусом; в) они имеют целью обеспечение государственных (муниципальных) нужд или нужд иных юридических лиц, созданных с государственным участием; г) они носят последовательный многоэтапный характер; д) они постоянно интегрируются с интернет-ресурсами; е) они имеют тесную связь с бюджетными отношениями.
Новизна исследования дополняется разработанными автором и применимыми к контрактным правоотношениям правилами оферты и акцепта. В случае регулирования таких правоотношений, автором обоснованно, что правила оферты и акцепта имеют определенные особенности, а именно: а) извещение о закупке товаров (работ, услуг) является приглашением для участия в закупках; б) заявки на участие представляют собой ряд оферт, в конечном итоге самая лучшая добросовестная (подлинная) заявка формирует оферту; в) подведение итогов закупки и составление протокола является акцептом; г) до подведения итогов закупки и составления протокола претендент имеет право отозвать оферту, то есть реально отменить оферту до ее акцепта. Кроме того, новизна заключается в разделении всех субъектов контрактных правоотношений на две большие группы: заказчики и участники закупочных процедур - потенциальные поставщики (исполнители, подрядчики).
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, которые неразрывно связа-
ны между собой и взаимообусловлены. Развитие контрактных отношений происходит на шести следующих друг за другом этапах: а) планирование закупок; б) подготовка и разработка закупочной документации (включая выбор способа закупки) и проекта государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора); в) проведение закупки; г) заключение государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора); д) исполнение государственного контракта (в отдельных случаях -гражданско-правового договора); е) сдача отчетности по контрактной деятельности.
2. Предложено следующее определение контрактных правоотношений: это гражданско-правовые отношения, складывающиеся между государственными органами (в том числе органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казенными и бюджетными учреждения), а также иными юридическими лицами, определенными законом, и любыми физическими и юридическими лицами, участвующими в закупочных процедурах с целью заключения государственного (муниципального) контракта, в отдельных случаях - договора, и направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд и нужд иных юридических лиц в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов.
3. Для правильной и полной реализации норм, регулирующих контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, определена система принципов контрактных правоотношений: а) принцип открытости и прозрачности; б) принцип эффективности закупок; в) принцип равноправия участников закупок; г) принцип запрета на ограничение допуска к участию в закупке путем установления нереальных требований к участникам закупки; д) принцип, состоящий в том, что контракт (договор) присуждается участнику, предложившему лучшие условия исполнения контракта (договора); е) принцип обязательности заключения контракта (договора); ж) принцип обеспечения восстановления нарушенных прав.
4. В составе контрактных правоотношений можно выделить следующие концептуальные формы контрактных отношений, реализуемых в России:
а) «организационно-правовые отношения» или отношения, складывающиеся при организации и проведении закупок (размещении заказов);
Такой вид общественных отношений как организационные, безусловно, соответствует сущности контрактных правоотношений. Правовая сущность которых в нескольких словах может быть очерчена указанием на то,
что это отношения между юридическими и физическими лицами, обладающими правовым статусом заказчика или участника, складывающиеся по поводу организации, проведения и участия в закупочных процедурах.
б) «договорные (обязательственные) правоотношения» или отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта. Заключение государственного контракта служит юридическим фактом, порождающим договорные правоотношения между заказчиком и участником государственных закупок.
Эти два вида отношений отличаются принципиально разным сущностным характером. Первая форма контрактных правоотношений носит преимущественно процессуальный характер, вторая отличается материальным характером. Например, нормы, регламентирующие отношения, складывающиеся при организации и проведении государственных (муниципальных) закупок, большей частью касаются порядка оформления заявки на участие в закупочной процедуре, порядка участия в закупке и т.д., то есть процедурных моментов. Нормы же, регламентирующие отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта, касаются самого контракта, прав и обязанностей сторон и т.д., то есть материальных аспектов.
5. Предложено авторское определение понятия «заинтересованное лицо»: это физическое или юридическое лицо, в том числе лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, которое имеет юридический интерес в заключении государственного контракта (договора) по результатам участия в государственных (муниципальных) закупках, и выразившее этот интерес путем совершения определенных юридически значимых действий (например, подав заявку на участие в закупке, запросив документацию или ее разъяснения).
6. Предложено авторское определение понятия «государственный (муниципальный) заказ»: это юридический факт, с наступлением которого связываются возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей государственного заказчика по его размещению среди любых юридических и физических лиц, имеющих интерес и возможность участия в проводимых заказчиком закупках.
7. Выявлено, что государственный контракт в силу своей специфики является в целом самостоятельным видом гражданско-правового договора, обладающего только ему присущими признаками, а именно: а) присутствием специальных субъектов права - участников, выигравших закупочную проце-
дуру и заказчиков, выступающих главными распорядителями и получателями бюджетных средств; б) наличием особой природы складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта правоотношений; в) наличием особой цели заключения - удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
8. Предложено авторское определение понятия «государственный контракт»: это самостоятельный вид гражданско-правового договора, заключаемый по результатам проведения юридической процедуры заказчиком (уполномоченным органом, государственным органом, органом местного самоуправления, органом государственной власти, казенным (бюджетным) учреждением или организацией с государственным участием) с лицом, выигравшим такую процедуру, на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, направленных на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, нужд иных юридических лиц с государственным участием и устанавливающий обязанности сторон и их ответственность за выполнение государственного заказа.
9. Предложено авторское определение понятия «участник государственных закупок»: это лицо, претендующее на заключение государственного контракта и имеющее целью его заключение, выразившее свое волеизъявление путем совершения каких-либо действий по обращению с заявкой на участие в закупочной процедуре или путем подачи необходимых для участия в закупочной процедуре документов, кандидатура которого не была отклонена заказчиком при вскрытии или рассмотрении заявок на участие в закупочной процедуре.
10. Обосновано положение о том, что не следует отождествлять, с юридической точки зрения, такие понятия, как «участник закупок», «участник размещения заказа», «победитель», «заинтересованное лицо». Понятие «участник государственных закупок» более широкое, включающее в себя как признаки, характерные для победителя, участника размещения заказа, так и для заинтересованного лица.
11. Для защиты субъектов контрактных правоотношений используется особый порядок заключения государственного контракта — обязательность заключения государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора).
12. Внесение в реестр недобросовестных поставщиков или недобросовестных заказчиков служит мерой защиты гражданских прав субъектов контрактных правоотношений, сочетающей в себе как регулятивные, так и пре-
дупредительные функции и выражающейся в юридическом акте признания государством указанного участника или заказчика невыполнившим надлежащим образом свои обязательства.
13. Заключение государственного (муниципального) контракта посредством проведения государственных (муниципальных) закупок должно быть обязательным не только при поставке (покупке) товаров, выполнении работ, оказании услуг, но и при необходимости заключения следующих видов договоров: договора мены; договора аренды как движимого, так и недвижимого имущества, включая прокат и финансовую аренду; договора перевозки; договора транспортной экспедиции; договора хранения; договора страхования; договоров поручения, комиссии и агентского договора; договора доверительного управления имуществом; договора коммерческой концессии; авторского договора, включая договор авторского заказа, договор об отчуждении исключительных прав, лицензионный и сублицензионный договоры.
14. Правильное применение законодательства в области контрактных отношений зависит от понимания значения контрактных отношений, которое заключается в следующем: а) контрактные отношения направлены на удовлетворение государственных, муниципальных и нужд отдельных категорий юридических лиц; б) контрактные отношения выполняют важную социальную функцию, способствуют решению важных социально-экономических задач; в) контрактные отношения выполняют стимулирующую функцию, а именно служат фактором развития здоровой конкуренции, роста спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования экономики; г) контрактные отношения обеспечивают единство экономического пространства; д) контрактные отношения созданы таким образом, чтобы бороться с коррупцией и другими негативными явлениями в обществе; е) контрактные отношения обеспечивают формирование стабильных экономических связей между государством и бизнесом.
Результатом настоящего исследования явились также разработанные проекты государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Проведенное исследование позволило диссертанту сделать ряд предложений по совершенствованию законодательства, в частности:
Обоснована важность систематизации действующего законодательства РФ, касающегося государственных и муниципальных закупок, путем изменения гл. 57 Гражданского кодекса РФ. Нормы, содержащиеся в гл. 57, включить в гл. 56, а гл. 57 переименовать как «Обязательства, возникающие при
закупках товаров, выполнении работ или оказании услуг путем проведения торгов или иных закупочных процедур». Указанная глава будет регламентировать основные правовые и процедурные вопросы закупок. Это позволит устранить недостатки и коллизии, которые существуют в настоящее время в нормативных актах, касающихся государственных закупок.
Обоснована целесообразность закрепления в Гражданском кодексе РФ понятия «контрактные правоотношения» и их принципов в главе, регулирующей обязательства, возникающие при закупках товаров, выполнении работ или оказании услуг путем проведения торгов или иных закупочных процедур.
Аргументирована необходимость внесения следующих изменений в Закон № 94-ФЗ и Закон № 223-ФЭ, а также иные специальные законы:
введения условия о том, что все государственные контракты должны заключаться непосредственно самими получателями бюджетных средств от их собственного имени;
введения универсального понятия «участник государственных закупок», которое должно заменить используемые в этих нормативных актах понятия «участник размещения заказа», «участник конкурса, аукциона или иной закупочной процедуры», «участник закупки»;
закрепления определений таких понятий, как «государственный заказ», «заказчик», «участник государственных закупок»;
закрепление основных этапов закупочных процедур в целях конкретизации механизма реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных правоотношений.
конкретизации категории «реестр недобросовестных поставщиков» путем изменения этого понятия на «реестр недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков)» в целях достижения правовой определенности при регулировании контрактных правоотношений.
Обоснована важность внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений, касающихся заключения государственных контрактов непосредственно самими получателями бюджетных средств от их собственного имени. Поскольку именно получатели бюджетных средств могут несвоевременно оплатить государственный контракт или не оплатить его. Следовательно, и ответственность должны понести указанные лица.
Теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть приняты во внимание в следующих случаях:
в законотворческой практике с целью устранения выявленных пробелов и недостатков и создания теоретической основы для его совершенствования;
в последующих научных исследованиях, посвященных вопросам контрактных отношений, вопросам государственных и муниципальных закупок, в том числе различным способам закупок, субъектам контрактных правоотношений;
в практической деятельности субъектов соответствующих отношений, в том числе использование представленных примерных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в хозяйственной и коммерческой деятельности;
при чтении лекций, проведении семинаров и практических занятий по соответствующим темам гражданского права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Саратовской государственной юридической академии. Основные результаты и выводы исследования изложены автором в научных публикациях. Отдельные положения нашли отражение в докладах диссертанта на международных, всероссийских и межвузовских конференциях: сборнике тезисов и докладов Всероссийской научно-практической конференции V Саратовские правовые чтения (Саратов, 2012 год); сборнике статей «Перспективы развития частного права», посвященные 75-летию профессора Цыбуленко» (Саратов, 2012 год); сборнике научных трудов научно-практического семинара «Актуальные теоретические и практические проблемы применения антимонопольного законодательства», посвященного 20-летию антимонопольного регулирования в Российской Федерации» (Челябинск, 2012 год).
Результаты исследования были использованы в юридической деятельности государственного автономного учреждения культуры «Саратовская областная филармония имени А. Шнитке».
По теме диссертации опубликовано 15 работ, в том числе 3 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований.
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, поставленными целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; определяются его предмет, цели, задачи и объект; раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы работы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость; приводится апробация результатов диссертационного исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Общая характеристика контрактных правоотношений, складывающихся при государственных (муниципальных) закупках» исследуются проблемы понятия и значения контрактных правоотношений, соотношение контрактных отношений со смежными правоотношениями, законодательный источник регулирования контрактных правоотношений, актуальность соответствующих правовых положений. В первой главе дана характеристика основных элементов контрактных правоотношений, проведена классификация контрактных правоотношений, сформулированы основные принципы контрактных правоотношений.
В настоящее время действующее российское право, регулирующее государственные закупки и складывающиеся при этом контрактные правоотношения, характеризуется противоречивостью, неконкретностью и недостаточной эффективностью. Такое положение отчасти обусловлено тем, что происходящие в стране экономические преобразования, в частности становление контрактной системы, требуют всестороннего и эффективного правотворчества. В диссертации автор пишет не о простом совершенствовании действующего законодательства, а разрабатывает и внедряет абсолютно новые правовые принципы и юридические конструкции. Диссертантом в работе обосновывается даже формирование нового правового института - контрактного права при проведении государственных закупок, которое будет соответствовать требованиям правового демократического государства и реальным условиям рыночной экономики.
В первом параграфе «Понятие и признаки контрактных правоотношений» подробно исследуется предмет рассматриваемых отношений, отмечаются его юридически значимые признаки. Обосновывается актуальность выработки правового понятия «контрактные правоотношения» и включения его определения в действующие законодательные акты, регулирующие государственные (муниципальные) закупки. В результате анализа нормативных актов в том числе и дореволюционных, научных трудов и практики предложено определение контрактных правоотношений. Диссертант доказывает,
что контрактные отношения - это особая группа общественных отношений, существующая в рамках гражданско-правовых отношений. Так как контрактные отношения выступают договорными или иными обязательствами, в результате которых возникают и прекращаются права собственности и иные вещные права, то они, безусловно, являются гражданско-правовыми. При этом контрактные отношения не всегда основаны на равенстве сторон, что в свою очередь сближает их с административно-правовыми отношениями. Однако административно-правовые отношения - это правоотношения, которые возникают в связи с реализацией административных запретов, что абсолютно противоречит сущности контрактных отношений. В связи с особым характером контрактных правоотношений диссертант считает целесообразным выделение контрактного права в системе гражданского права не только в виде института, но и виде отдельной подотрасли гражданского права по аналогии с коммерческим правом и международным частным правом.
В первом параграфе рассмотрен круг законодательных источников регулирования контрактных отношений. Установлено: требуется изучение специфики всех элементов контрактных правоотношений, формирование соответствующих норм в ГК РФ и других законодательных актах. Учитывая факторы глобального изменения законодательства, практику поспешных разработок и принятия «сырых» законов, предлагается более детальное правовое регулирование рассматриваемых отношений предусмотреть в ГК РФ.
Учитывая, что существует проблема отграничения контрактных отношений и отношений, возникающих при обычной закупке товаров, работ и услуг, в первом параграфе контрактные отношения исследуются с позиции соотношения со смежными отношениями, складывающимися при обычной закупке товаров, работ и услуг. Используется теоретический (в том числе зарубежный) и практический материал, в диссертации даны существенные отличительные признаки контрактных правоотношений, складывающих при государственных и муниципальных закупках.
Раскрывается правовая сущность контрактных правоотношений, складывающихся при государственных и муниципальных закупках. Они возникают только между субъектами гражданского оборота, обладающими специальным правовым статусом. Под субъектами, обладающими специальным правовым статусом, понимаются юридические и физические лица, имеющие статус заказчика или участника государственных закупок, а в некоторых случаях юридические и физические лица, заинтересованные в участии в закупках (например, обратившиеся к заказчику с требованием о предоставлении
закупочной документации, разъяснений по проводимой закупке и др.). Основанием для возникновения контрактных правоотношений является проведение государственной закупки. В изучаемой области именно государственные закупки, их организация и проведение являются обстоятельствами, с наступлением которых закон связывает возникновение определенных правовых последствий для субъектов контрактных правоотношений (например, обязанность заключить государственный контракт).
Диссертант, подводя итоги исследуемого зарубежного опыта, приходит к выводу, что в России, в отличие от США и Великобритании, закупки осуществляются в децентрализованной форме, то есть самостоятельно каждым распорядителем бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования. Основным недостаткам в применении и развитии контрактной системы в России является отсутствие опыта государственного хозяйствования в рассматриваемой области. Все негативные моменты существующей контрактной системы отчасти обусловлены тем, что она, к сожалению, долгое время действовала обособленно, зачастую игнорируя зарубежный опыт. Однако за всю историю развития контрактных правоотношений были накоплены многими странами значительные сведения в этой области с учетом своих специфических особенностей. В частности, правовой опыт контрактных отношений в США и Великобритании богат и весьма полезен для изучения.
Контрактная система наряду с действующими бюджетной и налоговой системами выступает важнейшим механизмом реализации субъективных гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей при проведении государственных закупок товаров (работ, услуг) в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом в России необходимость создания контрактной системы как единого механизма реализации права и экономического регулирования пока не отражена ни в одном законодательном акте.
Диссертант доказывает, что контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов. Элементами первого и второго этапов являются формирование и размещение государственного заказа, доведение лимитов бюджетных обязательств до конкретных заказчиков; элементами третьего этапа - юридические действия по проведению закупочных процедур; элементами четвертого и пятого этапов - реализация субъективных гражданских прав и исполнение обязанностей, касающихся заключения и исполнения государственного контракта (в
отдельных случаях — гражданско-правового договора); элементами шестого этапа - совершение юридически значимых действий по подготовке и сдаче юридических документов о проделанной аналитической работе, касающейся стоимости и количества заключенных государственных контрактов или договоров.
Во втором параграфе «Значение и принципы контрактных правоотношений» выявляются значение и система принципов контрактных правоотношений.
Для полноценной регламентации контрактных отношений, складывающихся при государственных и муниципальных закупках, немаловажным необходимо признать исследование значения контрактных правоотношений. В результате проведения детального анализа существующих в Российской Федерации контрактных правоотношений можно отметить, что они представляют собой особую разновидность общественных отношений, характеризующихся определенными особенностями. Один из выводов: контрактные правоотношения гарантируют наиболее рациональное и эффективное использование бюджетных ресурсов и внебюджетных источников финансирования. В частности, посредством предварительного планирования и процедуры оценки заявок выбирается лучшая заявка с предложением цены закупаемых товаров (работ, услуг) (то есть наиболее низкая) и по качеству исполнения государственного контракта.
Диссертант доказывает, что существенное значение для правильного понимания сущности и природы контрактных правоотношений имеет научно-обоснованное формулирование её системы принципов. Помимо общих частноправовых принципов, контрактные отношения имеют свои особые принципы. Предложенная группа принципов разносторонне характеризует контрактные правоотношения, максимально обнаруживает суть этих отношений, создает их идеальную модель. Более того, именно такие принципы могут выступать не просто декларациями, а реальным механизмом реализации права, что в свою очередь придает настоящему исследованию еще большую теоретическую и практическую значимость. Все принципы контрактных отношений тесно взаимосвязаны. Нарушение одного принципа влечет за собой нарушение другого (например, нарушение принципа открытости и прозрачности фактически разрушает всю систему принципов). Диссертантом произведен развернутый анализ принципов контрактных правоотношений.
Принцип эффективности закупок — один из универсальных принципов, так как выполняет свою регулятивную функцию на всех этапах кон-
трактных правоотношений. Принцип равноправия участников закупок обусловлен самой сущностью контрактных отношений, где участники, будь то физические или юридические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, взаимно не подчинены друг другу и в этом смысле обладают абсолютно равными правовыми возможностями. Принцип равноправия участников закупок предполагает юридическое равенство участников контрактных правоотношений (юридических лиц и физических лиц, обладающих статусом индивидуальных предпринимателей, в том числе иностранных) в независимости от организационно-правовой формы и формы собственности, и направлен на обеспечение эффективной работы государственных (муниципальных) закупок.
Принцип обязательности заключения контракта (договора). Важность раскрытия значения данного принципа представляется диссертантом очевидной, поскольку общее правило о свободе заключения договора физическими и юридическими лицами к контрактным отношениям не применимо.
В третьем параграфе «Классификация и основные виды контрактных правоотношений» раскрывается неразрывность, диалектическое единство различных групп правоотношений, входящих в состав контрактных правоотношений. Контрактные правоотношения характеризуются как совокупность различных взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых отношений, складывающихся между государством, его органами, физическими и юридическими лицами по поводу закупки товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В диссертации обосновывается, что все контрактные отношения условно можно поделить на три типа в зависимости от организации системы закупок: устроенные по принципу централизации; устроенные по принципу децентрализации; устроенные по смешанному типу. Несмотря на то, что в России действует децентрализованный тип контрактных отношений, уже сейчас законодателем все чаще предпринимаются попытки централизовать систему закупок.
По своей внутренней сути контрактные отношения представляют собой системное динамичное правовое явление, поэтому существует огромное количество других оснований для классификации контрактных отношений. По субъектному составу контрактные правоотношения разделяются на следующие виды: а) отношения, складывающиеся между заказчиками и распорядителями средств бюджета и внебюджетных источников финансирования в лице Министерства финансов и Федерального казначейства; б) отношения, складывающиеся между участниками государственных (муниципальных) за-
купок и заказчиками; в) отношения, складывающиеся между участниками государственных закупок; г) отношения, складывающиеся между участниками закупок (или заказчиками) и органами, уполномоченными на осуществление защиты прав и законных интересов субъектов контрактных правоотношений.
Предложенная классификация контрактных правоотношений позволяет представить их как целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, которые неразрывно связаны между собой и взаимообусловлены. Такое разделение контрактных правоотношений дает возможность наиболее глубоко выявить их основную функциональную роль в реализации тех правовых принципов, на базе которых они были основаны и которые создают их идеальную модель.
Вторая глава «Правовая основа механизма реализации контрактных правоотношений, складывающихся при государственных (муниципальных) закупках» посвящена формированию целостного подхода к изучению контрактных правоотношений и рассмотрению контрактной системы как эффективного правового механизма реализации гражданских прав и исполнения обязанностей в изучаемой сфере.
В первом параграфе «Государственный (муниципальный) контракт как основной правовой механизм реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных правоотношений» на основе последовательного критического анализа существующих в науке подходов обосновано определение понятия «государственный контракт» и раскрыты признаки государственного контракта, выявлены недостатки правового регулирования порядка заключения и исполнения государственного контракта, представлены предположения по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Диссертантом доказано, что в рассматриваемой сфере правовым механизмом регулирования контрактных правоотношений выступает государственный контракт, поскольку государственные заказчики решают проблемы обеспечения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и собственных нужд необходимыми услугами, работами, товарами посредством заключения государственного контракта.
В диссертации обосновывается важность закрепления в ГК РФ норм, регулирующих особенность заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов. Государственный контракт представляет собой сложную правовую конструкцию, юридическая сущность которой, на первый взгляд, кажется неоднозначной. Тем не менее, несмотря на безусловное
присутствие в государственном контракте отдельных элементов административного договора, он является исключительно гражданско-правовым договором. Такой вывод основан на следующих научных положениях, имеющих принципиальное значение: а) государственный контракт регулируется гражданским законодательством РФ; б) стороны государственного контракта обладают равными правомочиями при его исполнении; в) государственный контракт не предполагает никакой субординации и соподчиненности поставщика (исполнителя, подрядчика) по государственному контракту заказчику. В силу своей специфики государственный контракт занимает особое место в системе договоров и является в целом самостоятельным видом гражданско-правового договора, обладающего только ему присущими признаками, а именно: а) присутствием специальных субъектов права - участников, выигравших закупочную процедуру и заказчиков, являющихся главными распорядителями и получателями бюджетных средств; б) наличием особой природы складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта правоотношений. Любой договор в системе гражданско-правовых договоров Гражданского кодекса РФ может обладать статусом государственного контракта.
В первом параграфе проведен анализ представленного законодателем деления государственных (муниципальных) контрактов на три вида (поставки, подряда и возмездного оказания услуг). Выявлено, что законодателем выделяются только три типа из множества существующих гражданско-правовых договоров.
Во втором параграфе «Особенности субъектного состава контрактных правоотношений» дифференцированы субъекты контрактных правоотношений, осмыслена роль каждого субъекта в данной правовой конструкции. Действующие законодательные акты определяют круг субъектов контрактных обязательств. Из анализа законодательства в изучаемой области можно сделать вывод, что все субъекты рассматриваемых правоотношений можно разделить на две большие группы: заказчики и участники закупочных процедур - потенциальные поставщики (исполнители, подрядчики). В связи с тем, что контрактные отношения носят гражданско-правовой характер, важной правовой особенностью статуса заказчика является отсутствие каких-либо властно-распорядительных функций в отношении участников государственных закупок.
Диссертантом обосновано, что к понятию заказчика можно отнести следующие категории юридических лиц: государственные органы, в том чис-
ле органы государственной власти; органы управления государственными внебюджетными фондами; органы местного самоуправления; бюджетные учреждения; казенные учреждения; орган местной администрации; уполномоченный орган; государственные корпорации; государственные компании; субъекты естественных монополий; организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности; государственные и муниципальные унитарные предприятия; автономные учреждения; хозяйственные общества с государственным участием; дочерние хозяйственные общества с государственным участием. Помимо рассмотренных выше юридических лиц, обязанности заказчика может выполнять и третье лицо, четко поименованное в Законе как специализированная организация. Специфическая особенность заказчиков как особых субъектов контрактных правоотношений заключается в наделении их большим объемом правомочий при проведении государственных закупок, что находит непосредственное отражение и в содержании их юридического статуса, ибо только посредством деятельности заказчиков государство может выполнять все взятые на себя перед гражданами обязательства. В тех случаях, когда заказчиком по государственному контракту, заключенному для государственных нужд, выступает юридическое лицо, обладающее необходимыми финансовыми средствами, выделенными ему на эти цели из соответствующего бюджета, подлинным заказчиком должно признаваться публично-правовое образование: Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.
После проведенного анализа различных толкований понятия «участник государственных закупок» диссертант приходит к выводу, что понятие «участник государственных закупок» более широкое, включающее в себя как признаки, характерные для победителя, для участника размещения заказа, так и для заинтересованного лица. В связи с этим представляется целесообразным использовать во всех законодательных актах, регулирующих государственные закупки, единое понятие «участник закупок».
В третьем параграфе «Права, обязанности и ответственность субъектов контрактных правоотношений» рассмотрены права, обязанности и ответственность субъектов контрактных правоотношений. На основе всестороннего практического и теоретического материала разработаны возможные (рекомендательные) проекты государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Контрактные отношения представляют собой совокупность различных взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых отношений, складываю-
щихся между государством, его органами, физическими и юридическими лицами. Они существуют, как это было обоснованно выше, в двух концептуальных формах: организационной (процедурной) и договорной. Следовательно, и права, и обязанности субъектов контрактных отношений носят двойственный характер. В диссертации дается правовая характеристика прав и обязанностей субъектов контрактных отношений, определяются составляющие таких прав и обязанностей. Один из выводов: К обязательствам заказчиков, носящим организационный (процедурный) характер, то есть характер, не связанный с непосредственным заключением и исполнением государственного контракта, можно отнести: а) осуществление расходования финансовых средств только в соответствии и в рамках выполнения государственных (муниципальных) заказов; б) формирование государственного (муниципального) заказа; в) размещение государственных (муниципальных) заказов путем проведения особых юридических процедур; г) размещение любого государственного (муниципального) заказа путем выбора правильного способа его размещения; и др.
Обязательства заказчиков и участников государственных закупок, носящие договорной характер, находятся в прямой зависимости от специфики предмета государственного контракта. Проект государственного контракта определяет права и обязанности государственного заказчика, победителя государственных закупок и регулирует отношения между ними при исполнении государственного контракта. Права и обязанности по государственному контракту будут зависеть от того обязательства, которое явилось предметом закупки, и должно регулироваться в общем порядке соответствующей главой Гражданского кодекса РФ.
Рассматривая проблемы ответственности при проведении государственных закупок, следует отметить, что гражданско-правовая ответственность субъектов контрактных отношений строится на общих началах гражданского законодательства. При этом действующим законодательством, регламентирующим контрактные правоотношения, устанавливаются определенные особенности гражданско-правовой ответственности заказчиков и участников государственных закупок за нарушение обязательств, возникающих при проведении государственных закупок. Это во многом обусловлено тем, что заказчиком по государственному контракту выступает публично-правовое образование и исполнение государственного контракта призвано обеспечить эффективное использование бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. К особенностям гражданско-правовой ответственности субъектов контрактных правоотношений, в частности можно отнести следующие
условия: 1) наличие повышенного уровня ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по государственному контракту. 2) наличие особой меры защиты гражданских прав субъектов контрактных правоотношений, а именно внесение сведений о невыполнивших свои обязательства субъектах контрактных правоотношений в реестр недобросовестных поставщиков.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги выполненной работы, в обобщенном виде формулируются основные выводы, а также называются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора: Монографии:
1. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Рекомендации по проведению конкурса, успешный опыт и практика // Справ. - правовая система «КонсультантП-люс». (16,2 п.л.)
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:
2. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Идеальная модель контрактных отношений через раскрытие их значения и принципов // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2012. № 5 (88). С. 100-103 (0,4 п. л.).
3. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Равенство правовых возможностей участников закупок как основополагающий принцип контрактных отношений // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов: Полиграфист, 2012. № 4 (49). С. 133-137 (0,6 п. л.).
4. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Контрактные отношения как совокупность правовых отношений, складывающихся между государством и участниками хозяйственного оборота // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012. № 6 (89). С. 105-110 (0,5 п. л.).
Материалы Международных и Всероссийских научно-практических конференций:
5. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Совершенствование контрактных отношений в России путем анализа накопленного правового опыта развития таких отношений в США и Великобритании // Юридическая наука и правоприменение: сборник тезисов, докладов Всероссийской научно-практической конференции V Саратовские правовые чтения (г. Саратов, 1-2 июня 2012 г.). Саратов. Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. С. 255-257 (0,3 п.л.).
6. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Принцип открытости и прозрачности контрактных отношений при проведении закупок в Российской Федерации // Сборник статей «Перспективы развития частного права», посвященные 75-летию профессора Цыбуленко. Саратов. Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. С. 139-142 (0,2 п.л.).
7. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Новеллы антимонопольного регулирования в рамках третьего антимонопольного пакета // сборник научных трудов научно-практического семинара «Актуальные теоретические и практические проблемы применения антимонопольного законодательства», посвященного 20-летию антимонопольного регулирования в Российской Федерации» (Челябинск, 2012 г.). 2012. С. 11-17 (0,4 п.л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
8. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Восстановление нарушенного субъективного права как основополагающий принцип контрактных отношений // Современное государство и право. Издательство Международного исследовательского института, 2012. № 1. С. 110-114 (0,3 п.л.)
9. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) К вопросу об эффективности закупок в рамках рассмотрения принципа эффективности контрактных отношений // Право. Законодательство. Личность. Издательство ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. № 1 (14) 2012. С. 69-71. (0,2 п. л.).
10. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Конкурс по закону // Российская правовая газета «ЭЖ-ЮРИСТ». Издательство Москва. № 35. 02.09.2011, С.6 (0,5 пл.).
11. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Автономные учреждения снова должны участвовать в торгах, но только по новым правилам // Справ. - правовая система «КонсультантПлюс». (1,4 пл.).
12. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Участие в электронном аукционе. Пошаговая инструкция для заключения госконтракта // Юрист компании. Актион, 2011. № 11. С. 88-91. (0,5 пл.).
13. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Сокращая, помни о тех, кого приручил // Российская правовая газета «ЭЖ-ЮРИСТ». Москва. № 17. 29.04.2011, С. 12. (0,5 пл.).
14. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Конкурс как эффективный способ размещения заказа// Справ. - правовая система «КонсультантПлюс». (1,2 пл.).
15. Шмелева М.В. (Мухина М.В.) Совершенствование правового регулирования государственных закупок в рамках реализации концепции правозащитной политики России // Право. Законодательство. Личность. Издательство ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. № 2 (15) 2012. С. 41-44. (0,4 п. л.).
Подписано в печать 18.02.2013 г. Усл. печ. л. 1,5. Бумага офсетная. Формат 60x86. Печать офсетная. Гарнитура «Times». Тираж 250 экз. Заказ 48
Издательство
ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» 410028, Саратов, ул. Чернышевского, 135.
Отпечатано в типографии издательства ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» 410056, Саратов, ул. Вольская, 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации»
На правах рукописи
Шмелева Марина Владимировна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПКАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.03 - гражданское право, предпринимательское право, семейное право,
международное частное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
СО
о
С\|
ю о
о
Научный руководитель:
доктор юридических наук, доцент Е.В. Вавилин
Саратов -2013
Введение
ОГЛАВЛЕНИЕ
3
Глава I. Общая характеристика контрактных правоотношений, складывающихся при государственных (муниципальных) закупках
................................................................................................26
§1. Понятие и признаки контрактных правоотношений.........................26
§2. Значение и принципы контрактных правоотношений....................... 48
§3. Классификация и основные виды контрактных правоотношений.........91
Глава II. Правовая основа механизма реализации контрактных правоотношений, складывающихся при государственных (муниципальных) закупках......................................................... 117
§1. Государственный (муниципальный) контракт как основной правовой механизм реализации прав и исполнения обязанностей субъектов
контрактных правоотношений........................................................ 117
§2. Особенности субъектного состава контрактных правоотношений........141
§3. Права, обязанности и ответственность субъектов контрактных
правоотношений.........................................................................169
Заключение........................................................................... 197
Библиографический список используемой литературы ...............................................................................................214
Приложения
1. Проект государственного (муниципального) контракта на поставку товаров.
2. Проект государственного (муниципального) контракта на выполнение работ.
3. Проект государственного (муниципального) контракта на оказания услуг.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Во всех странах мира государство выступает крупнейшим потребителем товаров, работ и услуг. При этом оно является особым потребителем, который не только закупает товары, работы и услуги, но и самостоятельно определяет порядок осуществления закупок. В настоящее время в России действуют рыночные механизмы закупок, в отличие от предшествующих планово-административных. В условиях планово-административной экономики государство брало на себя обязанность закупать всю продукцию, производимую организациями, независимо от того, был ли на нее спрос. В условиях рыночной экономики предоставлена полная свобода в закупке продукции получателям бюджетных средств. Однако время показало несостоятельность обоих подходов, и государство пришло к выводу о необходимости создания определенного юридического механизма закупок. Этим механизмом стала контрактная система.
В настоящее время контракты для государственных (муниципальных) нужд (здесь и далее под государственными нуждами будут пониматься в том числе и муниципальные нужды) получили широкое распространение в мире, особенно в Соединенных Штатах Америки, где создана и десятки лет функционирует Федеральная контрактная система.
В России контрактная система окончательно не сформирована и поэтому не в полной мере удовлетворяет потребности государства в эффективном использовании бюджетных ресурсов. Среди факторов, подтверждающих это, можно выделить следующие:
высокий уровень коррупции. По данным, приведенным в 2011 г. в новом индексе восприятия коррупции (ИВК), обнародованном 1 декабря 2011 г. Международной антикоррупционной организацией Transparency
International (TI), Россия заняла одну из самых нижних позиций (143-е место из 178 возможных)1;
отсутствие типовых требований к товарам, работам, услугам, закупаемым заказчиками в рамках государственного (муниципального) заказа (здесь и далее под государственным заказом будет пониматься в том числе и муниципальный заказ), а следовательно, возможность закупки некачественных товаров, работ и услуг;
отсутствие комплексного нормативно-правового акта и несовершенство действующих законов, регулирующих сферу контрактных отношений в сфере государственных (муниципальных) закупок (здесь и далее под государственной закупкой будет пониматься в том числе и муниципальная закупка), а следовательно, большое количество злоупотреблений как со стороны заказчиков товаров, работ и услуг, так и со стороны участников государственных закупок. Это, в свою очередь, приводит к ограничению или устранению конкуренции, закрытости государственных закупок;
низкий уровень профессионализма и квалификации государственных заказчиков (здесь и далее под государственным заказчиком будет пониматься в том числе и муниципальный заказчик). В настоящее время работой с государственными закупками и государственными (муниципальными) контрактами (здесь и далее под государственным контрактом будет пониматься в том числе и муниципальный контракт) занимаются, как правило, лица, не обладающие специальными знаниями в этой области, а иногда и общими знаниями в сфере юриспруденции. Об этом свидетельствует большое количество судебных и административных дел, возбуждаемых в отношении заказчиков;
отсутствие полноценной регламентации и структурирования всех стадий процесса государственных закупок, а именно планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов;
1 Новости РБК. URL: http://www.rbc.ru/ (дата обращения: 14.03.2012).
недостаточное обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с государственными закупками и исполнением государственных контрактов;
недоступность для отдельных категорий заказчиков достаточной методической и правовой информации по вопросам, связанным с планированием, заключением и исполнением государственных контрактов;
отсутствие нормативного правового регулирования стадии планирования государственных закупок, а именно объема и структуры государственных нужд, перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных нужд в очередном финансовом году и плановом периоде;
отсутствие правовой регламентации организации контроля со стороны заказчика за исполнением государственного контракта и отсутствие рекомендаций по приемке товаров, работ и услуг в ходе исполнения государственного контракта;
низкий уровень конкурентной среды в России, сформировавшейся из-за отсутствия необходимого правового механизма участия в государственных закупках.
Исходя из этого, научный интерес и теоретическую ценность представляют изучение сущности контрактных правоотношений, складывающихся между публично-правовыми образованиями в лице своих органов и участниками гражданского оборота при закупке товаров, выполнении работ, оказании услуг, создание необходимого правового механизма реализации таких отношений, а также разработка предложений по совершенствованию законодательства. Возможность проведения государственных закупок связана с применением нового для нашего законодательства вида договора - контракта.
Недостаточный уровень разработки основных положений Федерального закона РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» (в ред. от 20 июля 2012 г.)1 (далее -Закон № 94-ФЗ), Гражданского кодекса РФ2, Бюджетного кодекса РФ3, Кодекса об административных правонарушениях РФ4 в части, касающейся государственных закупок, не позволяет достичь экономического и социального эффекта в сфере закупок ни для государства, ни для участников.
На настоящий момент Закон № 94-ФЗ содержит большое количество пробелов, допускающих субъективное толкование норм закона в правоприменительной практике.
Значимость указанных отношений объясняется также тем, что всего в секторе государственных и муниципальных закупок ежегодно расходуется 5 трлн руб. и заключается более 10 млн контрактов5.
Исследование государственного контракта как правовой основы отношений государства с хозяйствующими субъектами рынка актуально для всех получателей бюджетных средств, поскольку они выступают основными правоприменителями, обеспечивающими достижение одной из главных целей государственных закупок - эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Выявление и рассмотрение особенностей правового режима государственного контракта, его правовой природы и функциональной направленности позволит более эффективно применять его в качестве инструмента целенаправленного государственного воздействия и в конечном итоге даст возможность обеспечить результативность государственных закупок.
' См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. 1, ст. 3105; 2012. № 30, ст. 4173.
2 Гражда некий кодекс Российской Федерации: Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 06 декабря 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; 2011. № 50, ст. 7335; Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть вторая: Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5, ст. 410; 2011. №49,ч. 1, ст. 7014.
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2012. № 31, ст. 4317.
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4600.
5 Газета РУ. URL: http://www.gazeta.ru/politics/ 2011/05/30 а 3633389.shtml (дата обращения: 30.05.2012).
Актуальность темы исследования обусловлена также ее недостаточной разработанностью. Такой вывод подтверждается тем, что в настоящее время не написано крупных монографических исследований, рассматривающих правовую природу контрактных правоотношений. Обращает на себя внимание также тот факт, что проблемы правовой природы контрактных правоотношений при осуществлении государственных и муниципальных закупок исследуются в опубликованных работах только попутно при рассмотрении других вопросов государственных и муниципальных закупок.
Изложенные факты и обстоятельства обусловили стремления автора к проведению общетеоретического исследования контрактных правоотношений и, безусловно, свидетельствуют об актуальности темы исследования и ее практической значимости.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Возрастающая роль участия публично-правовых образований как равноправных участников гражданского оборота в гражданско-правовых отношениях вызывает вполне понятный интерес со стороны многих юристов, экономистов, представителей других наук к проблемам правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением потребностей государства в тех или иных товарах, работах и услугах. В дореволюционный период исследованию вопросов обеспечения потребностей публично-правовых образований в рамках контрактных правоотношений уделяли внимание ученые-цивилисты: Д.И. Мейер1 и др. Среди современных ученых-
•л
цивилистов обращались к данной проблеме В.А. Анисимов , М.И. Брагинский3, Л.Ф. Гатаулина4, Е.В. Каган5, Е.Г. Комиссарова1,
1 См Мейер Д И Русское гражданское право в2т Т 2 2-е изд , испр М , 2000 С 80
2 См Анисимов В А Торги как способ размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд дис канд юрид наук Уфа, 2011
3 См Брагинский МИ, Витрянский В В Договорное право Книга первая Общие положения 3-е изд , стер М , 2001 С 848, см также Брагинский МИ Конкурс // Приложение к журналу «Хозяйство и право» 2005 №5 С 3-64
4 См Гатаулина Л Ф Правовое регулирование организации и проведения торгов / под ред Н П Антипова, 3-е изд , стер Саратов, 2012
5 См Каган Е В, Сухадольский Г А Правовая природа конкурса//Хозяйство и право 2001 №2 С 49-52, см также Суходольский Г А Тендеры Вопросы и ответы М , 2005 С 45
К.И. Скловский2, Г.А. Сухадольский3, П.С. Тарабаев4, Л.И. Шевченко5 и
6 7
A.B. Яровой , в области административного права Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян ,
п
A.C. Ротенберг . При этом, несмотря на достаточно большое количество фундаментальных трудов, по настоящий день ведутся дискуссии относительно правовой природы контрактных правоотношений.
Комплексные монографические исследования, касающиеся изучения контрактных правоотношений, проведенные с учетом общетеоретических положений науки гражданского права, финансового права, административного права, конституционного права, теории государства и права и действующего законодательства, в настоящее время отсутствуют. Множество работ посвящены рассмотрению данных отношений лишь в рамках отдельных способов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Некоторые вопросы заключения и исполнения отдельных разновидностей государственных или муниципальных контрактов стали предметом исследования, в том числе и на диссертационном уровне,
B.Г. Блиновым9, Я.Б. Гребенщиковой10, A.B. Демкиной11, H.H. Заботиной12. В
1 См Комиссарова ЕГ Правовая природа государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд // Научный вестник Тюменского юридического института МВД России сборник научных трудов Тюмень, 2003 Вып 2 С 31
2 См Скловский К И Некоторые вопросы квалификации отношений, возникающих при реализации имущества на торгах // Журнал российского права 1999 № 3/4 С 97-103, см также Он же Некоторые проблемы оспаривания в суде реализации имущества на торгах // Вестник Высшего арбитражного суда РФ 2001 №9 С 103-114
3 См Сухадольский ГА Тендеры Вопросы и ответы М Вершина 2005
4 См Тарабаев П С Актуальные вопросы частноправового регулирования в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд Екатеринбург, 2011
5 См Шевченко Л И Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики дис д-раюрид наук Кемерово, 2001
6 См Яровой А В Проблемы определения квалифицирующих признаков отношений по удовлетворению государственных нужд // Деятельность правоохранительных органов и федеральной противопожарной службы в современных условиях проблемы и перспективы развития материалы международной научно-практической конференции Иркутск, 2006 С 195
7 См Бахрах Д Н, Татарян В Г Административное право России учебник 4-е изд, перераб и доп М, 2009 С 349-350
См Ротенберг А С Административный договор дис канд юрид наук Ростов н/Д, 2006
9 См Блинов В Г Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд дис канд юрид наук Чебоксары, 2009
10 См Гребенщикова Я Б Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд автореф дис канд юрид наук М , 2008
" См Демкина А В Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд участники гражданских правоотношений и особенности санкций автореф дис канд юрид наук М , 2009
12 См Заботина Н Н Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд автореф дис канд юрид наук Волгоград, 2006
то же время такие работы не исследовали в полной мере контрактные правоотношения, складывающиеся непосредственно при проведении государственных и муниципальных закупок. Недостаточно изучена природа контрактных правоотношений, складывающихся при проведении государственных закупок.
На современном этапе в отечественной гражданско-правовой доктрине существует много работ, посвященных различным аспектам контрактных правоотношений как правового явления - это научные и научно-практические статьи, монографии, диссертационные исследования. Научной проблематикой, связанной с контрактными правоотношениями, специально не занимался ни один автор. При этом проблемам изучения торгов в рамках контрактных правоотношений в науке уделено большое внимание. Некоторые вопросы правового регулирования торгов отражены в работах Л.В. Андреевой1, Г.А. Суходольского, а также в диссертационной работе П.С. Тарабаева. Однако указанные исследования не охватывают всей совокупности правоотношений, складывающихся при проведении государственных (муниципальных) закупок. Недостаточно раскрыты вопросы внутренней структуры таких отношений, взаимосвязи ее элементов. Таким образом, можно утверждать, что проблемы установления места и значения контрактных отношений, складывающихся при размещении государственных и муниципальных заказов, относятся к числу актуальных и недостаточно исследованных в науке гражданского права.
Комплексные монографические исследования, посвященные данной проблеме, проведенные с учетом действующего законодательства и общетеоретических положений науки гражданского права, административного права, теории государства и права, в настоящее время отсутствуют.
1 Андреева Л.В. З
