АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административные процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контактной системе»
На правах рукописи
/
Фамиева Карина Ильдаровна
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005547523
2 4 АПР 2014
Челябинск-2014
005547523
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Майоров Владимир Иванович
Официальные оппоненты: Старилов Юрий Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Воронежский государственный университет, заведующий кафедрой административного и муниципального права
Мартынов Алексей Владимирович,
доктор юридических наук, доцент, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, заведующий кафедрой правового обеспечения управленческой деятельности
Ведущая организация: Саратовская государственная юридическая
академия
Защита диссертации состоится «7» июня 2013 г. в 16:30 часов на заседании диссертационного совета Д 212.298.16, созданного на базе ЮжноУральского государственного университета, по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, ауд. 208.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Южно-Уральского государственного университета http://susu.ac.rn
Автореферат разослан «10» апреля 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
/
Н.С. Конева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд представляет собой сложный процесс, требующий четкого алгоритма действий от субъектов данных правоотношений на всех стадиях закупочного процесса. Минимальной структурной единицей данного процесса является административная процедура. Административная процедура имеет важное юридическое значение для правоотношений сфере закупок, поскольку указанные процедуры, их правовая регламентация, правовое качество и доступность оказывают непосредственное влияние на качество и своевременность обеспечения государственных и муниципальных нужд.
С вступлением в силу Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе) круг регулируемых правоотношений в сфере закупок значительно расширяется, однако в связи с новизной контрактной системы, отсутствием общего научно-теоретического исследования по данной теме порядок осуществления административных процедур закупок не получил должной регламентации, отсутствует четкость и унификация процедур закупок. Данные обстоятельства вызывают проблемы в
правоприменительной практике.
Кроме того, усугубляет ситуацию факт почти полного отсутствия административной и судебной практики по применению норм указанного закона. При этом важно обратить внимание на недопустимость толкования ряда положений именно сейчас, когда принятые подходы еще не укоренились в правоприменительной практике.
Законом о контрактной системе закреплено право субъектов Российской Федерации принимать активное участие в формировании
региональных контрактных систем. Функции органов исполнительной власти расширяются, государственному регулированию подлежат новые стадии закупочного процесса, что потребует перераспределения полномочий и построения оптимальной модели централизации в сфере закупок для каждого субъекта Российской Федерации.
Указанные обстоятельства с учетом их существенного практического значения актуализируют необходимость теоретического осмысления закономерностей развития закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе с целью обеспечения соблюдения законодательства о контрактной системе и поиска путей повышения эффективности деятельности органов, осуществляющих административные процедуры в данной сфере.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время, в условиях начального этапа построения контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации, в юридической науке еще отсутствуют комплексные монографические исследования об административной процедуре закупки для государственных и муниципальных нужд, посвященные исследованию ее теоретико-правовых основ, сущности и порядка осуществления на основе законодательства о контрактной системе.
Значительный вклад в изучение правовой природы административного процесса и административных процедур внесен исследованиями таких отечественных ученых-административистов, как: Д.Н. Бахрах, О.В. Гречкина, В.В. Денсенко, Ю.А. Дмитриев, A.C. Дугенец, П.И. Кононов, В.И. Майоров, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и др.
Отдельные аспекты, направленные на изучение правовой природы размещения заказа для государственных и муниципальных нужд отражены в исследованиях J1.B. Андреевой, П.Ф. Ахмадеева, Ю. Барон, И.В. Бегтина, В.Е. Белова, С. А. Бордуновой, Д.Ю. Борисова, М.И. Брагинского, Г.М.
Веденеева, A.B. Винницкого, B.B. Витрянского, В.А. Власова, A.B. Гапанович, Е.Ю. Гончарова, C.B. Грачева, Я. Б. Гребенщиковой, , А.Ю. Ильиной, A.A. Демина, A.C. Дугенец, Е.И. Задорожшок, Д.В. Замышляева, Л.Г. Каранатовой, К.В. Кичик, Г.Н. Кобзева, Э.К. Коняровой, К.В. Косарева, Е.П. Кочаненко, К.В. Кузнецова, M. Н. Кудилинского, Л.В. Ласкина, A.B. Макманцева, К.Б. Маркелова, Э.В. Немченко, Л.М. Пахомовой, М.И. Потемкина, Ю.Н. Старилова, А.Н. Сухаренко, Я.В. Скляровой, Л.В. Слепенковой, O.A. Ступникова, Г. А. Суходольского, Ю. А. Тихомирова, Л. В. Тихомировой, Т. А. Халиуллина, О.В. Цыгаркиной, Л.И. Шевчеико, М.В. Шмелевой, В.А. Щербакова.
Цель и задачи исследовании. Цель настоящего исследования состоит в системном комплексном анализе основных теоретических и практических вопросов осуществления административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе и выработке предложений по совершенствованию правового регулирования данной процедуры.
Достижение поставленной цели осуществляется решением следующих
задач:
изучение генезиса правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд;
исследование административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, формулирование авторского понятия административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд;
- определение системы и содержания стадий административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд;
- анализ правового статуса и определение круга субъектов административных процедур закупок товаров, работ, услуг;
- исследование видов централизации закупок;
- разработка оптимальной модели централизации закупок и концепции перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд;
- формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования является комплекс административно-правовых отношений, возникающих в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.
Предметом исследования выступают теоретические и практические аспекты осуществления административных ' процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, нормативные правовые акты, регулирующее административные процедуры, судебная практика арбитражных судов, правоприменительные акты Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и ее территориальных органов, а также практика осуществления административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд.
Методологической основой исследования являются выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формальнологический, системно-структурный, метод толкования, формально-юридический). Данные методы позволили осуществить всесторонний, комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические выводы, на основе которых выработать необходимые предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности. Указанные методы применялись в сочетании с требованиями объективности и всестороннего познания.
Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования: опубликованные решения арбитражных судов субъектов Российской Федерации по вопросам, посвященным применению процедуры размещения заказа, статистические данные органов, уполномоченных на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) субъектов Российской Федерации, статистические данные официального сайта для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru и сайта ФАС России fas.gov.ru.
Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первое в период обновления административного законодательства комплексное исследование процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.
В научно-поисковый оборот введены авторские определения понятий «административная процедура закупок для государственных и муниципальных нужд», «централизованные закупки», «объект закупки»; предложена авторская классификация принципов и субъектов административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд; актуальные теоретические и практические проблемы реализации административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд; предложена авторская концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях, выводах и предложениях по совершенствованию
законодательства, регулирующего административную процедуру закупок для государственных и муниципальных нужд.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Предложено авторское определение понятия административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд, под которой понимается деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных заказчиков по реализации мероприятий правового, организационного, экономического и информационного характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, посредством последовательной реализации стадий контрактной системы.
2. Обоснована необходимость законодательного закрепления процессуальной регламентации следующих стадий административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд:
1) планирование закупок товаров, работ, услуг;
2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключение и исполнение контрактов.
Приведенная структура административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд содержит перечень основных стадий, обладающих присущими им признаками, имеющих относительно самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, законодательно установленные сроки осуществления, круг субъектов, определяемых нормативными правовыми актами; каждая стадия завершается подписанием и опубликованием в единой информационной системе соответствующего процедурного документа.
3. Отстаивается авторская позиция о том, что под централизованными закупками следует понимать совокупность осуществляемых в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, регламентированных действий субъектов административных процедур
закупок, направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд, в условиях централизации закупок в уполномоченном органе, уполномоченном учреждении.
4. Обосновывается вывод о том, что формирование государственными органами контрактной системы в сфере закупок в субъектах Российской Федерации должно происходить при сохранении принципа централизации закупок. Усиление централизации может быть достигнуто путем создания уполномоченного учреждения, осуществляющего полномочия на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение и исполнение контрактов для органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, казенных учреждений субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, муниципальных казенных учреждений.
5. Предложена авторская концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, которая предусматривает направления деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стадий административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, а также комплекс мер по централизации системы закупок.
6. На основе анализа деятельности уполномоченных на размещение заказа органов и особенностей формирования контрактной системы на примере субъектов Российской Федерации и муниципальных образований даны рекомендации по совершенствованию деятельности уполномоченных органов путем наделения следующими функциями: регулирование контрактной системы; координация планирования и нормирования; обеспечение мониторинга закупок; создание муниципальной информационной системы, обеспечение ее функционирования, использования и интеграции с единой информационной системой;
методологическое сопровождение закупок; обеспечение возможности осуществления процедуры общественного контроля; принятие мер для осуществления деятельности заказчиков в сфере закупок на профессиональной основе.
7. Аргументирован вывод о целесообразности принятия ряда нормативных актов, регламентирующих механизм реализации административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд. Разработаны типовые формы указанных актов: регламент деятельности единой комиссии по осуществлению закупок; положение о комиссии по приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг; должностной регламент контрактного управляющего; Административный регламент планирования закупок; структура Административного регламента уполномоченного учреждения по осуществлению функции закупок для заказчиков. .
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что результаты проведенного автором сравнительно-правового и теоретико-правового исследования административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе могут служить теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформулировать единую правовую концепцию процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд как административной процедуры.
Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в следующих направлениях: .
,1) в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования и развития контрактной системы;
2) в работе органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих правоприменительные функции в сфере закупок;
3) при разработке государственных и муниципальных программ по развитию контрактной системы, административных регламентов органов исполнительной власти по взаимодействию субъектов административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе;
4) в системе дополнительного профессионального образования в сфере закупок.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный Университет» (национальный исследовательский университет). Основные результаты научного исследования применяются в практической и нормотворческой деятельности Министерства финансов Челябинской области, Челябинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автор принимал участие в подготовке предложений и рекомендаций муниципального образования «город Челябинск» по законопроекту «О федеральной контрактной системе», а также разработке нормативных актов органа местного самоуправления, регулирующих порядок осуществления процедур закупок для муниципальных нужд города Челябинска, методических рекомендаций для заказчиков. Результаты исследования используются в цикле лекций для слушателей программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Челябинский филиал).
Основные положения исследования докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Правовая система России: история и современность» (Москва, 2012 г.)», «Проблемы инновационного развития территории: междисциплинарный подход» (Пермь, 2012 г.), «Идеи молодых - национальное достояние» (Челябинск, 2012 г.)» «Стратегия развития экономики, образования и права» (Шадринск, 2013 г.), «Эффективность функционирования и развития региона как социально-экономической системы, модернизация подходов, методов, инструментов управления» (Пермь, 2013 г.), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2013» (Челябинск, 2013г.).
Структура диссертации обусловлена целями и задачами и состоит из введения, трех глав,'шести параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Сформулированы положения, выносимые на защиту, обоснованы их теоретическое и практическое значение, дана характеристика научной и эмпирической базы исследования, приведены данные об апробации полученных результатов.
В первой главе «Теоретико-правовая основа административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд» анализируется генезис правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд, исследуется административные процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.
В первом параграфе первой главы «Генезис правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд» рассмотрены особенности правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд, с учетом исторического аспекта, которые позволили автору сделать вывод, что современное состояние правового регулирования процедур закупок, для государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность норм, образовавшихся в результате процесса сложных преобразований и изменений, отразивших особенности развития различных периодов становления российской государственности и находящихся в постоянном развитии.
Во втором параграфе первой главы «Общая характеристика административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд: понятие, принципы, значение» автор в результате анализа различных подходов к понятию административная процедура закупок для государственных и муниципальных нужд, приходит к выводу, что в науке административного права до сих пор не выработано единого мнения по данной проблематике. Современное законодательство России не содержит определения понятия административные процедуры закупок для государственных и муниципальных.
Установлено, что процедура закупок для государственных и муниципальных нужд обладает следующими признаками административной процедуры: представляет собой порядок совершения отдельных административно-правовых действий, урегулированных административно-процессуальными нормами, имеет административно-правовой результат, который выражается в промежуточных (извещение о проведении процедур определения поставщиков, протоколы вскрытия конвертов, рассмотрения и оценки заявок участников закупок) и конечных юридически значимых решениях (протокол подведения итогов), оформлении юридически значимых документов по применению материальных норм отраслей публичного права
(заключение государственного/муниципального контракта); процедура не имеет своим результатом применение принудительных мер; правовой режим административных процедур осуществления закупок предполагает их охрану от нарушений правовыми санкциями, представляющими собой вид и меру юридической ответственности.
Автором предложено рассматривать административную процедуру закупок для государственных и муниципальных нужд как деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных заказчиков по реализации мероприятий правового, организационного, экономического и информационного характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, посредством последовательной реализации стадий контрактной системы. Предложены авторские принципы закупок:'' "автоматизации процедур закупок; презумпции невиновности заказчика при разбирательствах в контролирующих органах и судах; общественного обсуждения закупок.
Во второй главе «Особенности административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе» рассматриваются стадии и субъекты административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд.
В первом параграфе второй главы «Стадии административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд» выработана классификация стадий административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд входит планирование закупок товаров, работ, услуг; определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключение и исполнение контрактов.
Установлено, что стадия процедуры закупки обладает признаками стадии административной процедуры - имеет законодательно установленные сроки осуществления; стадия имеет относительно самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу - реализация отдельных
элементов контрактной системы; круг субъектов, определяемых нормативными правовыми актами; наличием самостоятельного юридически значимого результата; каждая стадия завершается подписанием и опубликованием в единой информационной системе соответствующего процедурного документа.
Во втором параграфе второй главы «Субъекты административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд» на основе проведенного исследования административно-правовых норм законодательства сформирована система субъектов административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд: федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок; государственные и муниципальные заказчики; участники процедур закупок; уполномоченные органы; уполномоченные учреждения; комиссии по осуществлению закупок; оператор электронной площадки; специализированные организации.
Кроме того, сформулировано определение такого субъекта как комиссия по осуществлению закупок.
Проведенное исследование позволило предложить следующие корректировки в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» :
статью 3 дополнить пунктом 18 следующего содержания: «централизованные закупки — совокупность осуществляемых в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, регламентированных действий субъектов административных процедур закупок, направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд, в условиях централизации закупок в уполномоченном органе, уполномоченном учреждении».
1) в части 1 статьи 26 слова «могут быть созданы», «могут быть возложены» заменить на слова«создаются», «возлагаются» соответственно;
2) часть 3 статьи 38 дополнить словами:' "-«Контрактный управляющий действует в соответствии с должностным регламентом, разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента), утверждённого федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.»;
3) в статье 39 слово «заказчик» по тексту всей статьи заменить на
слова «уполномоченный орган» в соответствующем падеже. : , ; ■ . ^
Глава третья «Основные направления совершенствования административной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе третьей главы «Способы централизации закупок в условиях перехода к контрактной системе» определены факторы, которые влияют на выбор оптимальной модели централизации закупок: территория региона; количество государственных заказчиков в регионе; их удаленность от центра принятия решений; объем региональных закупок; обеспеченность профессиональными информационными ресурсами и некоторые другие. Автор, на оснойе анализа деятельности органов субъектов Российской Федерации, ; уполномоченных на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) делает вывод о том, что формирование государственными органами контрактной системы в сфере закупок в субъектах Российской Федерации должно происходить при сохранении принципа централизации закупок.
Во втором параграфе третьей главы «Концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд» анализируется деятельность уполномоченных на
размещение заказа органов и особенностей формирования контрактной системы на примере субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На основании данного анализа автором разработаны рекомендации по совершенствованию деятельности уполномоченных органов путем наделения следующими функциями: регулирование контрактной системы; координация планирования и нормирования; обеспечение мониторинга закупок; создание муниципальной информационной системы, обеспечение ее функционирования, использования и интеграции с единой информационной системой; методологическое сопровождение закупок; обеспечение возможности осуществления процедуры общественного контроля; принятие мер для осуществления деятельности заказчиков в сфере закупок на профессиональной основе. Предложена авторская долгосрочная концепция по реализации контрактной системы в субъектах Российской Федерации, которая предусматривает направления деятельности органов исполнительных власти субъектов Российской Федерации по реализации стадий административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, а также комплекс мер по централизации системы закупок.
В заключении подводятся итоги исследования: изложены теоретические положения и выводы по результатам работы, сформулированы предложения по совершенствованию административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК
К Фамиева К.И. Правовые предпосылки создания федеральной контрактной системы в Российской Федерации // Социум и власть. 2012. № 5. С. 86 - 90. - 0,5 п.л.
2. Фамиева К.И. Принципы построения федеральной контрактной системы в Российской Федерации// Вопросы Управления. 2013. № 23. С.58 -65.-0,7 п.л.
3. Фамиева К.И. К вопросу о понятии «процедуры» закупок товаров, работ, услуг в контрактной системе // Проблемы права. 2013. №3 . С. 77 - 80. - 0,2 п.л.
4. Фамиева К.И. Административная деятельность органов государственной власти по переходу к контрактной системе в сфере закупок для государственных нужд // Вестник Южно-Уральского Государственного Университета, серия "Право" 2013. Т. 13. № 4. С. 104-107. - 0,2 п.л.
5. Фамиева К.И. К вопросу о применении антидемпинговых мер в контрактной системе // Вестник Университета. 2013. № 18. С. 142 - 145. -0,2 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных журналах:
6. Фамиева К.И. Особенности закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в зарубежных странах // Правовая система России: история и современность. Материалы V межвузовской науч.-практич. конф., (Москва 5 декабря 2012 г.). - М.: Изд-во МГОУ, 2012. С. 160-167. -0,3 п.л.
7. Фамиева К.И. Правовое регулирование размещения муниципального заказа на примере города Челябинска. // Экономические, юридические и
социокультурные аспекты развития регионов. Сборник научных трудов, (Челябинск, 7 декабря 2012 г.). - Челябинск: НОУ ВПО «ЧИЭП им. Ладошина», 2012 . С. 113-114. - 0,1 п.л.
8. Фамиева К.И. Размещение заказа на выполнение научно-исследовательских работ как механизм инновационного развития территории. // Проблемы инновационного развития территории: междисциплинарный подход. Материалы Всерос. с междунар. участием науч.-практич. конф., (Пермь, 25 - 26 октября 2012 г.). - Пермь, НОУ ВПО «Зап.-Урал. ин-т экономики и права», 2012. С. 327-333. - 0,3 п.л.
9. Фамиева К.И. Прогнозирование и планирование в федеральной контрактной системе // Идеи молодых - национальное достояние. Материалы VII Всерос. студенч. науч.-практич. конф., (Челябинск, 15 ноября 2012 г.). - Челябинск: НОУ ВПО «ЧИЭП им. Ладошина», 2012 . С. 296-296. -0,1 п.л.
10. Фамиева К.И. Централизованная модель управления в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Российской государственности 1150 лет: исторический опыт и вызовы современности: материалы всерос. науч.-практич. конф., (Челябинск, 26 октября 2012 г.). -Челябинск, Челябинский филиал ФГБОУ ВПО «Ранхигс», 2012 г. С. 108-113. - 0,4 п.л. •
11. Фамиева К.И. Сложности реализации ФЗ № 122//. Госзакупки.ру. 2012. № 10. С46 - 49. - 0,2 п.л.
12. Фамиева К.И. Контрольная функция институтов гражданского общества в формировании федеральной контрактной системе // Актуальные проблемы развития гражданского общества в Российской Федерации». Материалы Всерос. научно-практ. конф. (Москва, 28 сентября 2012 г.). -Москва, 2012. С. 216-221.- 0,2 п.л.
13. Фамиева К.И. Новации федеральной контрактной системы // Актуальные теоретические и практические проблемы применения антимонопольного законодательства. Материалы научно-практического
семинара. (Челябинск, 19-20 октября 2012 г.). - Челябинск, 2012. С. 115 -116.-0,2 пл.
14. Фамиева К. И. Централизация в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Актуальные теоретические и практические проблемы применения антимонопольного законодательства. Материалы научно-практического семинара. (Челябинск, 19-20 октября 2012 г.). -Челябинск, 2012. С. 117- 120. - 0,3 пл.
15. Фамиева К.И. Муниципальный заказ как инструмент социально-экономического развития // Молодежная наука России: перезагрузка. Материалы XI Всероссийского форума (Екатеринбург, 16-19 апреля 2013 г.). - Екатеринбург, 2013. С. 254 - 256. - 0,2 пл.
16. Фамиева К.И. Зарубежный опыт правового регулирования административных процедур по осуществлению закупок для государственных нужд // Наука и инновации XXI века. Материалы I Всероссийской конференции молодых ученых. (Сургут, 28 ноября 2012г.). -Сургут: Дефис, 2012 г. С. 152 - 156. - 0,4 пл.
17. Фамиева К.И. Эффективность расходования бюджетных средств как основной принцип размещения государственного заказа // Стратегия развития экономики, образования и права. Материалы III Международной научно-практ. конф. (Шадринск, 17 мая 2013 г.). - Курган, ООО «Типография Дамми», 2013 г. С.262 - 266. - 0,2 пл.
18 Фамиева К.И. Актуальные проблемы обоснования начальной (максимальной) цены контракта //. Госзакупки.ру. 2013. № 7. С 43 - 46. -0,3 пл.
19. Фамиева К.И. Новации контрактной системы закупок как механизм развития региональной экономики // Эффективность функционирования и развития региона как социально-экономической системы, модернизация подходов, методов, инструментов управления. Материалы Международной научно-практ. конф. (Пермь, 2013 г.). - Пермь, Зап- Урал ин-т экономики и права. С. 52 - 528. - 0,1 п.л.
20. Фамиева К.И. Административные процедуры осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2013, Материалы XV Междунар. науч.-практич. конф., (Челябинск 29 - 30 марта 2013г.). - Челябинск: Цицеро, 2013. С. 187-190.-0,2 п.л.
21. Фамиева К.И. Антидемпинговые меры в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Конституции новой России 20 лет: истоки, теория и современная практика. Материалы всерос. науч.-практич. конф., (Челябинск, 25 октября 2013 г.). - Челябинск, Челябинский филиал ФГБОУ ВПО «Ранхигс», 2013 г. С. 79-82 - 0,4 п.л.
22. Фамиева К.И. Инновационное развитие системы госзакупок: от неэффективности размещения заказа к прогрессивности контрактной системы // Актуальные вопросы развития России в исследованиях студентов: управленческий, парвовой и социально-экономические аспекты. Материалы XI всерос. науч.-практич. конф., (Челябинск, 16-17 мая 2013 г.), -Челябинск, Челябинский филиал ФГБОУ ВПО «Ранхигс», 2013 г. С. 142-144 - 0,3 п.л.
23. Фамиева К.И., Гутова Н.В., Колесников A.C., Воловая С.Н., Кашкарева М.А., Рогулина С.В., Сибирева А.Н., Фамиева К.И., Лисин А.Н., Богачев А.Н., Ворожейкина A.B. Методические рекомендации по созданию контрактной службы, назначению контрактного управляющего заказчиками города Челябинска. - Челябинск: Изд-во МБУ «ЧУКЦПК СЗ», 2013. 27 с. - 1 п.л.
24. Фамиева К.И. Особенности исполнения, изменения, расторжения контракта по Закону о контрактной системе // Госзакупки.ру. 2013. №11. С 12- 17.- 0,3 п.л.
25. Фамиева К.И. Контрактные службы и контрактные управляющие // Госзакупки.ру. 2014. № 1. С 25 - 28. - 0,3 п. л.
Отпечатано и сброшюровали и 000«Пол»1фаф-Мас1ср»:;* Г. Челябинск, ул. Академика Королева, 26 тел.: (351) 281-01-64, 281-01-65.281-01-6(5 В-тзЛ'. Р-тах»ег78(0;таП ги Государственная диценчия на тдагельскую деятельность ИД №02758 от 04.09.2000 г. Государственна* ли ценчия на полигряфичсскую деятельность
ПДЛв 11 -0092от 17.11.2(Ю0г. Подписано в печать 04.04.2014. <1ч>риаг 60x84 1/16 Усл. печ. л. 0,87. Тираж 120 экч. Заг.и Л'а 487
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административные процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контактной системе»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет)
На правах рукописи
04201455306
Фамиева Карина Ильдаровна
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ
Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор В.И. Майоров
Челябинск - 2014
Оглавление
Введение..............................................................................3
Глава 1. Теоретико-правовая основа административных процедур
закупок для государственных и муниципальных нужд.....................10
§1. Генезис правового регулирования закупок для государственных и
муниципальных нужд.....................................................................10
§ 2. Общая характеристика административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд: понятие, принципы, значение.. ..20 Глава 2. Особенности административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к
контрактной системе..................................................................56
§1. Стадии административных процедур закупок для государственных
и муниципальных нужд............................................................... 56
§ 2. Субъекты административных процедур закупок для
государственных и муниципальных нужд..........................................77
Глава 3. Основные направления совершенствования административной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации контрактной системы в
сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.............109
§1. Способы централизации закупок в условиях перехода к
контрактной системе..................................................................109
§2. Концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для
государственных и муниципальных нужд..........................................145
Заключение........................................................................163
Библиографический список..................................................167
Приложения.....................................................................194
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность проводимого исследования вызвана реформированием законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд и переходу на контрактную систему.
Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд представляет собой сложный процесс, требующий четкого алгоритма действий от субъектов данных правоотношений на всех стадиях закупочного процесса. Минимальной структурной единицей данного процесса является административная процедура. Административная процедура имеет важное юридическое значение для правоотношений сфере закупок, поскольку указанные процедуры, их правовая регламентация, правовое качество и доступность оказывают непосредственное влияние на качество и своевременность обеспечения государственных и муниципальных нужд.
С вступлением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в силу, круг регулируемых правоотношений в сфере закупок значительно расширяется, однако в связи с новизной контрактной системы, отсутствием общего научно-теоретического исследования по данной теме, должной регламентации порядок осуществления административных процедур закупок не получил, отсутствует четкость и унификация процедур закупок. Данные обстоятельства вызывают проблемы в правоприменительной практике.
Кроме того, усугубляет ситуацию факт почти полного отсутствия административной и судебной практики по применению норм указанного закона. При этом важно обратить внимание на недопустимость толкования ряда положений именно сейчас, когда принятые подходы еще не укоренились в правоприменительной практике.
Законодательством о контрактной системе предоставлено право субъектам Российской Федерации принимать активное участие в формировании региональных контрактных систем. Функции органов исполнительной власти расширятся, государственному регулированию подлежат новые стадии закупочного процесса, что потребует перераспределения полномочий и построения оптимальной модели централизации в сфере закупок для каждого субъекта Российской Федерации.
Указанные обстоятельства с учетом их существенного практического значения актуализируют необходимость теоретического осмысления закономерностей развития закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе с целью обеспечения соблюдения законодательства о контрактной системе и поиска путей повышения эффективности деятельности органов, осуществляющих административные процедуры в данной сфере.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время, в условиях начального этапа построения контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации, в юридической науке еще отсутствуют комплексные монографические исследования об административной процедуре закупки для государственных и муниципальных нужд, посвященные исследованию ее теоретико-правовых основ, сущности и порядка осуществления на основе законодательства о контрактной системе.
Значительный вклад в изучение правовой природы административного процесса и административных процедур внесен исследованиями таких отечественных ученых-административистов, как: Д.Н. Бахрах, О.В. Гречкина, Ю.А. Дмитриев, A.C. Дугенец, В.И. Майоров Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров.
Отдельные аспекты, направленные на изучение правовой природы размещения заказа для государственных и муниципальных нужд отражены в
исследованиях Л.В. Андреевой, П.Ф. Ахмадеева, Ю. Барон, И.В. Бегтина, В.Е. Белова, С. А. Бордуновой, Д.Ю. Борисова, М.И. Брагинского, Г.М. Веденеева, A.B. Винницкого, В.В. Витрянского, В.А. Власова, A.B. Гапанович, Е.Ю. Гончарова, C.B. Грачева, Я. Б. Гребенщиковой, А.Ю. Ильиной, A.A. Демина, A.C. Дугенец, Е.И. Задорожнюк, Д.В. Замышляева, Л.Г. Каранатовой, К.В. Кичик, Г.Н. Кобзева, Э.К. Коняровой, К.В. Косарева, Е.П. Кочаненко, К.В. Кузнецова, M. Н. Кудилинского, Л.В. Ласкина, A.B. Макманцева, К.Б. Маркелова, Э.В. Немченко, Л.М. Пахомовой, М.И. Потемкина, Ю.Н. Старилова, А.Н. Сухаренко, Я.В. Скляровой, Л.В. Слепенковой, O.A. Ступникова, Г. А. Суходольского, Ю. А. Тихомирова, Л. В. Тихомировой, Т. А. Халиуллина, О.В. Цыгаркиной, Л.И. Шевченко, М.В. Шмелевой, В.А. Щербакова.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в системном комплексном анализе основных теоретических и практических вопросов осуществления административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе и выработке предложений по совершенствованию правового регулирования данной процедуры.
Достижение поставленной цели осуществляется решением следующих
задач:
изучение генезиса правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд;
исследование административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, формулирование авторского понятия административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд;
- определение системы и содержания стадий административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд;
- анализ правового статуса и определение круга субъектов административных процедур закупок товаров, работ, услуг;
- исследование видов централизации закупок;
- разработка оптимальной модели централизации закупок и концепции перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд;
- формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования является комплекс административно-правовых отношений, возникающих в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.
Предметом исследования выступают теоретические и практические аспекты осуществления административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, нормативные правовые акты, регулирующее административные процедуры, судебная практика арбитражных судов, правоприменительные акты Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и ее территориальных органов, а также практика осуществления административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд.
Методологической основой исследования являются выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формальнологический, системно-структурный, метод толкования, формально-юридический). Данные методы позволили осуществить всесторонний, комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические выводы, на основе которых выработать необходимые предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности. Указанные методы применялись в сочетании с требованиями объективности и всестороннего познания.
Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования: опубликованные решения арбитражных судов субъектов Российской Федерации по вопросам, посвященным применению процедуры размещения заказа, статистические данные органов, уполномоченных на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) субъектов Российской Федерации, статистические данные официального сайта для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru и сайта ФАС России fas.gov.ru.
Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первое в период обновления административного законодательства комплексное исследование процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.
В научно-поисковый оборот введены авторские определения понятий ... «административная процедура закупок для государственных и муниципальных нужд», «централизованные закупки», «объект закупки»; предложена авторская классификация принципов и субъектов административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд; актуальные теоретические и практические проблемы реализации административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд; предложена авторская концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях, выводах и предложениях по совершенствованию
законодательства, регулирующего административную процедуру закупок для государственных и муниципальных нужд.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Предложено авторское определение понятия административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд, под которой понимается деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных заказчиков по реализации мероприятий правового, организационного, экономического и информационного характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, посредством последовательной реализации стадий контрактной системы.
2. Обоснована необходимость законодательного закрепления процессуальной регламентации следующих стадий административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд:
1) планирование закупок товаров, работ, услуг;
2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключение и исполнение контрактов.
Приведенная структура административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд содержит перечень основных стадий, обладающих присущими им признаками, имеющих относительно самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, законодательно установленные сроки осуществления, круг субъектов, определяемых нормативными правовыми актами, каждая стадия завершается подписанием и опубликованием в единой информационной системе соответствующего процедурного документа.
3. Отстаивается авторская позиция о том, что под централизованными закупками следует понимать совокупность осуществляемых в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, регламентированных действий субъектов административных процедур
закупок, направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд, в условиях централизации закупок в уполномоченном органе, уполномоченном учреждении.
4. Обосновывается вывод о том, что формирование государственными органами контрактной системы в сфере закупок в субъектах Российской Федерации должно происходить при сохранении принципа централизации закупок. Усиление централизации может быть достигнуто путем создания уполномоченного учреждения, осуществляющего полномочия на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение и исполнение контрактов для органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, казенных учреждений субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, муниципальных казенных учреждений.
5. Предложена авторская концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, которая предусматривает направления деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стадий административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, а также комплекс мер по централизации системы закупок.
6. На основе анализа деятельности уполномоченных на размещение заказа органов и особенностей формирования контрактной системы на примере субъектов Российской Федерации и муниципальных образований даны рекомендации по совершенствованию деятельности уполномоченных органов путем наделения следующими функциями: регулирование контрактной системы; координация планирования и нормирования; обеспечение мониторинга закупок; создание муниципальной информационной системы, обеспечение ее функционирования, использования и интеграции с единой информационной системой;
методологическое сопровождение закупок; обеспечение возможности осуществления процедуры общественного контроля; принятие мер для осуществления деятельности заказчиков в сфере закупок на профессиональной основе.
7. Аргументирован вывод о целесообразности принятия ряда нормативных актов, регламентирующих механизм реализации административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд. Разработаны типовые формы указанных актов: регламент деятельности единой комиссии по осуществлению закупок; положение о комиссии по приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг; должностной регламент контрактного управляющего; Административный регламент планирования закупок; структура Административного регламента уполномоченного учреждения по осуществлению функции закупок для заказчиков.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что результаты проведенного автором сравнительно-правового и теоретико-правового исследования административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе могут служить теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформулировать единую правовую концепцию процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд контрактной системе как административной процедуры.
Практическая значимость исследовани�
