АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовое регулирование оснований прекращения прав на недвижимое имущество, подлежащее изъятию для публичных нужд»
На правах рукописи
АФАНАСЬЕВ Денис Николаевич
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСНОВАНИЙ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО, ПОДЛЕЖАЩЕЕ ИЗЪЯТИЮ ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат диссертации иа соискание ученой степени кандидата
юридических наук
5 /ХК 2013
Москва 2013
005541796
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель - Зайцев Олег Владимирович, кандидат
юридических наук, доцент
Официальные оппоненты: Рыбаков Вячеслав Александрович, доктор
юридических наук, профессор, ГАОУ ВПО «Московский государственный областной социально-гуманитарный институт»,
заведующий кафедрой гражданского и предпринимательского права Попов Владимир Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Государственный университет
управления», доцент кафедры гражданского права и процесса
Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Балтийский федеральный
университет имени Иммануила Канта»
Защита состоится «20» декабря 2013 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.15 в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, 6-й учебный корпус, ауд. 2076.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Автореферат разослан « 20 » ноября 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
Зайцев В.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемам прекращения прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество в интересах публичных образований в отечественной правовой науке в последние годы уделяется большое внимание. Благодаря тому, что государство, осуществляя правовое регулирование данной разновидности общественных отношений, создало развернутую систему норм, многие из которых применялись на практике, юридическая теория и правоприменительная практика уделяли много внимания проблеме принудительного прекращения прав на имущество, осуществляемого органами государственной власти и местного самоуправления в публичных (государственных или муниципальных) интересах. Особенно же значимым в вопросе принудительного прекращения прав на имущество является изъятие (выкуп) для публичных нужд земельных участков и иного недвижимого имущества.
Поскольку при изъятии затрагиваются весьма значимые как для общества, так и для частного лица интересы, то основания и способы изъятия имущества, а также условия и порядок предоставления компенсации требуют серьезного теоретического обоснования и скрупулезного законодательного закрепления.
Проблемы правового регулирования отношений по поводу недвижимого имущества и, в частности, принудительного прекращения имущественных прав физических и юридических лиц на недвижимое имущество для
публичных (государственных или муниципальных) нужд, порождены их структурной сложностью, которая выражается в смешении частноправовых и публично-правовых элементов. Отношения по поводу зданий и сооружений, а также некоторых иных объектов недвижимости регулируются преимущественно гражданским законодательством. Правовое регулирование земельно-имущественных отношений осуществляется нормами земельного законодательства, однако применяются также нормы гражданского законодательства, при этом между нормами двух отраслей нередко возникают коллизии. Ряд коллизий законодателю удалось разрешить путем внесения изменений в нормативные акты, однако это коснулось далеко не всех нуждавшихся в гармонизации и детализации институтов. Помимо этого специфическая проблема правового регулирования указанных отношений заключается в том, что эта совокупность норм не представлена в законодательстве в качестве целостного института и не увязана комплексно с другими институтами. Необходимо, используя имеющиеся достижения отечественной и зарубежной правовой мысли, разработать новые подходы к правовому регулированию института изъятия (выкупа) земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, основанные на балансе публичных и частных интересов, компенсации любых вызванных изъятием убытков и недопустимости необоснованного и нецелесообразного изъятия.
Степень научной разработанности темы исследования. При написании диссертации были учтены выводы диссертационных
исследований, проведенных в период действия норм Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, среди которых необходимо назвать кандидатские диссертации Р.Г. Аракельяна «Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности: гражданско-правовой аспект» (Краснодар, 2007), Н. П. Кабытова «Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности» (Самара, 2004), Н.И. Таскина «Принудительное прекращение права собственности на земельный участок» (Рязань, 2003), Е.С. Клейменовой «Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд» (Орёл, 2008). Из недавних диссертационных исследований можно отметить работу О.Г. Авдониной «Прекращение права собственности на земельный участок» (Москва, 2013), однако проблемам изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд посвящена её незначительная часть.
Вместе с тем, настоящее исследование в отличие от указанных диссертационных работ, направлено на установления места прекращения прав на недвижимое имущество для государственных или муниципальных нужд путём изъятия (выкупа) и носит комплексный характер, поскольку рассматривается изъятие (выкуп) не только земельных участков, но и иных объектов недвижимости. В настоящем исследовании рассматриваются зарубежное регулирование прекращения прав на недвижимое имущество для публичных нужд.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями диссертации являются квалификация юридической природы прекращения прав на недвижимое имущество путём изъятия (выкупа) земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, определение оптимального способа правового регулирования возникающих в связи с этим общественных отношений и разработка рекомендаций по совершенствованию действующего российского законодательства, устанавливающего основания, порядок и правовые последствия изъятия (выкупа) земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.
Данная цель достигается путем решения следующих задач:
- определения юридической природы публичных (государственных или муниципальных) нужд как основания прекращения права собственности на земельные участки и иное недвижимое имущество и их классификации;
- определения условий, при наличии которых возникает публичный интерес в отношении земельных участков и иного недвижимого имущества;
- создание классификации оснований принудительного прекращения прав на земельные участки и иное недвижимое имущество и установлении места изъятия (выкупа) для государственных или муниципальных нужд в системе оснований прекращения прав;
- обоснования принципов, определения порядка и условий прекращения права собственности на земельные участки и иное недвижимое имущество в
контексте баланса реализации публичных интересов и защиты частных интересов;
- предложения мер по защите прав лиц, не являющихся собственниками земельных участков и иного недвижимого имущества, при изъятии (выкупе) данного имущества для государственных или муниципальных нужд.
Объект исследования составляют регулируемые нормами гражданского права общественные отношения, связанные с прекращением прав на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие гражданско-правовые отношения по прекращению прав физических или юридических лиц на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд, возникающие между физическими либо юридическими лицами и публичными образованиями в связи с изъятием (в том числе путем выкупа) данного имущества.
Методологической основой исследования является совокупность научных приёмов и общенаучных методов исследования, таких как метод системного анализа, метод диалектического познания, формальнологический метод, сравнительно-исторический метод и методы аналогии и синтеза, а также специально-юридические методы: формально-юридический, технико-юридический, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу исследования составляют достижения отечественной юридической науки. В работе автор опирался на научные
труды известных советских и российских ученых: Т.Е. Абовой, В.В. Безбаха, В.А. Белова, С.А. Боголюбова, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Г.А. Волкова, ЕЛ. Галиновской, Д.М. Генкина, А.К. Голиченкова, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, О.М. Козырь, О.И. Крассова, А.Л. Маковского, Т.Н. Нешатаевой, И.А. Покровского, С.А. Рухтина, Б.М. Сейнароева, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, С.А. Степанова, Ю.А. Тихомирова, М.Ю. Тихомирова, Л.И. Шевченко, Л.В. Щенниковой, В.Ф. Яковлева, а также многих других. Также были осмыслены труды таких зарубежных юристов, как У. Маттеи, К. Цвайгерт, X. Кётц, Дж. Роулз.
Нормативной базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации и ряда зарубежных стран, связанные с вопросами правового регулирования прекращения прав на недвижимое имущество для государственных или муниципальных нужд, а также акты международного права, регулирующие вопросы прекращения прав на имущество.
Эмпирической базой обеспечения достоверности выводов и предложений послужили данные отечественной и зарубежной судебной практики; правоприменительная практика органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; материалы профессиональной деятельности диссертанта в Федеральном агентстве по промышленности, связанные с обеспечением деятельности по изъятию (выкупу) земельных участков для федеральных нужд.
Научная новизна диссертации. Настоящее исследование является одной из первых современных попыток комплексного исследования
отношений по прекращению прав на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд путём изъятия (выкупа) в их взаимосвязи с публичным интересом в его различных проявлениях. Выработан ряд предложений по совершенствованию законодательства об изъятии (выкупе) для государственных или муниципальных нужд земельных участков и иного недвижимого имущества.
Проведённое исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Предлагается разграничивать публичные нужды, которыми обуславливается прекращение прав физических и юридических лиц на недвижимое имущество, на непосредственные и опосредованные. Непосредственные нужды отражают имущественные потребности публичного образования в завладении недвижимым имуществом, опосредованные - неимущественные потребности публичного образования в соблюдении установленного законом правового режима недвижимого имущества. При наличии непосредственного имущественного интереса возможно принудительное отчуждение недвижимого имущества в публичную собственность (или возвращение недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в необремененное правами частных лиц состояние); при наличии опосредованного неимущественного интереса права частных лиц на недвижимое имущество прекращаются путем его передачи в частную
собственность иных частных лиц или прекращения у субъекта иных прав на это недвижимое имущество.
2. Предлагается разграничивать понятия «изъятие» и «выкуп» в отношении недвижимого имущества при прекращении прав на него для удовлетворения государственных или муниципальных нужд (публичных нужд). Термин «выкуп» предлагается рассматривать как способ прекращения права собственности на земельный участок, здание, сооружение или иное недвижимое имущество, характеризующийся заключением договора купли-продажи (путем согласованного волеизъявления сторон или на основании решения суда). Изъятием предлагается считать прекращение прав на недвижимое имущество лиц, не являющихся собственниками недвижимого имущества (обладающих недвижимостью на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления, праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, праве безвозмездного срочного пользования земельным участком, на основании договоров аренды и безвозмездного пользования и др.).
3. В целях недопущения расширительного толкования государственных или муниципальных нужд и обеспечения невозможности принудительного прекращения прав на недвижимое имущество при отсутствии непосредственного публичного интереса в использовании данного имущества предлагается определить публичные интересы, для удовлетворения которых допускается принудительное прекращение прав
физических и юридических лиц на недвижимое имущество, как обоснованные и целесообразные потребности соответствующего публичного образования в использовании недвижимого имущества, реализация которых невозможна без изъятия данного недвижимого имущества, связанные с исполнением международных обязательств, осуществлением публичным образованием своих функций и полномочий и решением вопросов, отнесённых к его ведению.
4. В диссертации обосновывается, что правоотношение выкупа недвижимого имущества, вне зависимости от воли собственника, является договорным правоотношением, поскольку непосредственное основание перехода права собственности от физического или юридического лица к публичному образованию - это договор купли-продажи, а не административный или судебный акт. Таким образом, к правоотношению выкупа, кроме специальных норм Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) применяются в качестве общих нормы о купле-продаже и продаже недвижимости.
5. Гражданско-правовой институт отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, предлагается не применять при изъятии (выкупе) для государственных или муниципальных нужд, поскольку более целесообразным представляется одновременное, в силу одного юридического факта (договора, решения суда) изъятие (выкуп) как земельных участков, так и прочно связанных с ними объектов недвижимости для полной реализации принципа единой
юридической судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
6. Обосновывается принцип, согласно которому допускается принудительное изъятие на основании решения суда только тех земельных участков, которые будут использоваться органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также созданными ими юридическими лицами (непосредственно после изъятия или после возведения на земельных участках необходимых сооружений). Принудительное изъятие на основании решения суда иных объектов недвижимости (зданий, сооружений, объектов незавершённого строительства и пр.) допускается либо для их сноса с последующим использованием земельных участков органами государственной власти, органами местного самоуправления и созданными ими юридическими лицами, либо для их использования (после проведения реконструкции или без таковой) органами государственной власти, органами местного самоуправления и созданными ими юридическими лицами.
7. В целях обеспечения охраны прав и законных интересов лиц, обладающих ограниченными вещными правами и правами обязательственного характера на недвижимое имущество, обосновывается принцип обязательности и полноты компенсации при изъятии (выкупе) недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд у лиц, не являющихся собственниками. Прекращение прав на земельный участок и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости,
принадлежащие арендаторам и другим лицам, не являющимся собственниками, ввиду изъятия (в том числе и путем выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, осуществляется только после предоставления данным лицам компенсации стоимости прекращаемого права и возмещения убытков, причиняемых изъятием.
По итогам проведённого исследования представляется целесообразным внести следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:
1. Исключить из ст. 239 ГК РФ указание на отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится в качестве основания прекращения права собственности на недвижимую вещь и изложить абз. 1 п. 1 ст. 239 ГК РФ в следующей редакции:
«1. В случаях, когда изъятие земельного участка ввиду ненадлежащего использования земли невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном 284 - 286 настоящего Кодекса».
2. Дополнить п. 1 ст. 279 ГК РФ абзацем 3 следующего содержания:
«Государственные нужды — обоснованные и целесообразные
потребности Российской Федерации в использовании земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, реализация которых невозможна без изъятия (в том числе
путем выкупа) данных земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, связанные с исполнением международных обязательств Российской Федерации, осуществлением функций и полномочий Российской Федерации (федеральные нужды) либо обоснованные и целесообразные потребности субъектов Российской Федерации в использовании земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, реализация которых невозможна без изъятия (в том числе путем выкупа) данных земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, связанные с осуществлением функций и полномочий субъектов Российской Федерации (нужды субъектов Российской Федерации).
Муниципальные нужды - потребности муниципальных образований в использовании земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, реализация которых невозможна без изъятия (в том числе путем выкупа) данных земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, связанные с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации».
3. Дополнить п. 1 ст. 279 ГК РФ абзацем 4 следующего содержания:
«Изъятые земельные участки, части земельных участков и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости используются органами государственной власти или органами местного самоуправления исключительно в целях, для достижения которых было осуществлено изъятие. В случае невозможности использования земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости в целях, для достижения которых было осуществлено изъятие, после прекращения права собственности физического или юридического лица на земельный участок, часть земельного участка и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости оно приобретает право выкупа данного имущества из государственной или муниципальной собственности».
4. Дополнить ст. 287 ГК РФ пунктом 2 следующего содержания:
«Прекращение прав на земельный участок, часть земельного участка и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду изъятия (в том числе и путем выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, осуществляется только после предоставления данным лицам компенсации стоимости прекращаемого права и возмещения убытков, причиняемых изъятием».
Теоретическая значимость диссертации. Настоящее исследование является развивает науку гражданского права, демонстрируя новые направления и подходы к проблемам прекращения прав на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд.
Разработанные в диссертации выводы могут быть использованы в последующих фундаментальных исследованиях, а также при преподавании в высших учебных заведениях дисциплины «Гражданское право», «Земельное право» и иных дисциплин, затрагивающих вопросы принудительного прекращения прав на недвижимое имущество в публичном интересе.
Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего и разработке нового российского законодательства, а также в правоприменительной деятельности, связанной с отношениями по изъятию недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, настоящее исследование будет полезно преподавателям при повышении их квалификации в области гражданского права.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных статьях автора (список в конце автореферата) и выступлениях на научных конференциях (Всероссийская конференция «Государство. Право. Управление - 2008»), были одобрены в процессе обсуждения и рецензирования работы на заседаниях кафедры.
Структура диссертации. Объем и структура диссертационного исследования определяются его целями и задачами и включают введение, две главы, заключение и список используемых источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются объект, предмет и цель диссертационного исследования, указываются его методологическая и теоретическая основы, научная новизна, практическая значимость и апробация результатов, а также теоретические положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Понятие и сущность прекращения прав на недвижимое имущество, изымаемое для публичных нужд» посвящена исследованию как обособленно, так и во взаимосвязи таких понятий, как государственные и муниципальные нужды, публичный интерес, изъятие и выкуп, недвижимое имущество. Первый параграф первой главы «Понятие публичных нуиед при изъятии (выкупе) недвижимого имущества» посвящен общим вопросам государственных и муниципальных нужд, а также публичному интересу и его соотношению с частным интересом применительно к недвижимому имуществу. Диссертантом обосновывается особый характер недвижимых вещей и необходимость повсеместного применения к ним специального правового режима, обусловленного значительной заинтересованностью общества и государства в дополнительном регулировании отношений их принадлежности, использования и оборота по сравнению с движимыми вещами. Публичный интерес в отношении недвижимости обусловлен естественными признаками недвижимых объектов, и связан с обороной страны и безопасностью государства, экологической и продовольственной безопасностью,
жилищными правами граждан. Постулируется необходимость признания принципа сочетания частных и публичных интересов при регулировании гражданских правоотношений в качестве одного из основных начал гражданского законодательства. Проводится анализ понятия «интерес» и его частного и публичного проявлений. Публичный интерес рассматривается в контексте возможности прекращения прав физических и юридических лиц на недвижимое имущество, и в силу этого он выступает не в качестве универсального мерила отношений, а как критерий законности и обоснованности действий органов власти, направленных на изъятие тех или иных объектов недвижимости.
Публичные интересы классифицируются по тем целям, которые преследуют публичные образования при прекращении прав частных лиц на недвижимое имущество и которые определяют задачи органов власти, обеспечивающих достижение этих целей. По данному критерию выделяются две группы публичных интересов. Первая группа публичных интересов отличается непосредственным и имущественным по своей природе характером потребности публичного образования в завладении недвижимым имуществом; вторая группа - опосредованным и неимущественным характером потребности публичного образования в соблюдении установленного законом правового режима недвижимого имущества.
При наличии непосредственного имущественного интереса возможно принудительное отчуждение недвижимого имущества в публичную собственность (или возвращение недвижимого имущества, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, в необремененное правами частных лиц состояние); при наличии опосредованного неимущественного интереса права частных лиц на недвижимое имущество прекращаются путем его передачи в частную собственность иных частных лиц или прекращения у субъекта иных прав на это недвижимое имущество. В публичную собственность недвижимость передается для непосредственных публичных нужд (государственные и муниципальные нужды; реквизиция; национализация); в частную собственность - для обеспечения защиты прав иных частных лиц или общества в целом, обычно вследствие нарушения законного или договорного режима использования недвижимого имущества.
Далее рассматривается понятие и содержание государственных или муниципальных нужд, которые анализируются как проявления публичного интереса. Диссертантом установлено, что в законодательстве Российской Федерации государственные и муниципальные нужды раскрываются косвенно, через цели изъятия земельных участков и иного недвижимого имущества. Рассматривается история правового регулирования изъятия земель для государственных, общественных и иных нужд в Союзе ССР, а также актуальное состояние правового регулирования аналогичных отношений в Республике Беларусь и Украине. Можно заключить, что в современном российском законодательстве государственные и муниципальные нужды сформулированы достаточно определенно и вместе с тем более узко по сравнению с белорусским и украинским законодательством.
В зарубежном законодательстве критерий, позволяющий изъять имущество у граждан и юридических лиц для публичного использования, носит название общественной пользы (public use). С течением времени произошла эволюция его смыслового наполнения, что позволило расширить сферу применения экспроприации. В доктрине, а затем и в нормах права термин «общественная необходимость» заменяется другим — «общественная полезность». Таким образом, общественная полезность включает в себя общественную необходимость как свою разновидность. К условиям, охватываемым понятием «общественной необходимости», принято относить защиту национальной территории, государственную безопасность, обеспечение здоровья населения, потребность предоставления помощи в случае стихийных и иных бедствий. «Общественная полезность» имеет место в случаях экспроприации в связи со строительством новых городов, прокладкой дорог, созданием учреждений просвещения и образования и в аналогичных ситуациях, содержание которых зависит от особенностей устройства каждой страны. Вместе с тем, рост публичных потребностей приводит ко все большему расширению содержания понятия «общественная полезность», что чревато ненадлежащей реализацией публичного интереса.
Второй параграф «Юридическая сущность изъятия (выкупа) недвижимого имущества для публичных нужд» посвящен проблемам определения юридической сущности изъятия (выкупа) земельных участков, а также иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд. Анализируются понятия, содержащиеся в
гражданском и земельном законодательстве и описывающие рассматриваемое явление - «изъятие», «выкуп» и «отчуждение», и делается вывод о том, что при всем несоверщенстве понятийного аппарата следует разграничивать используемые в настоящее время понятия «изъятие для государственных или муниципальных нужд» и «выкуп для государственных или муниципальных нужд» как общее и частное. Если под понятие изъятия подпадает любое прекращение права собственности или иных прав на недвижимое имущества, то содержание выкупа является гораздо более узким. При исследовании применения термина «выкуп» в отечественном законодательстве на основе полученных данных диссертантом выводятся основные признаки выкупа: выкуп является частным случаем купли-продажи имущества, причем как вещей (недвижимое имущество, культурные ценности, акции), так и имущественных прав (право получения рентных платежей); выкуп, как всякая купля-продажа, носит исключительно возмездный характер; выкуп подразумевает возможность принудительного прекращения права у его прежнего обладателя и передачу его другому лицу на основании закона или договора. Применительно к прекращению прав на недвижимое имущество выкуп возможен только у собственника. Выкуп рассматривается как сделка, обладающая набором специфических публично-правовых признаков, но гражданско-правовая по своей природе.
При этом изъятие понимается законодателем гораздо шире, поскольку лишь путем изъятия с предоставлением компенсаций или без такового можно прекратить права лиц, не являющихся собственниками недвижимого
имущества. К таким правам относятся право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право безвозмездного срочного пользования земельным участком, право аренды недвижимого имущества, право хозяйственного ведения и право оперативного управления.
Термин «выкуп» предлагается рассматривать как способ прекращения права собственности на земельный участок, здание, сооружение или иное недвижимое имущество, характеризующийся заключением договора купли-продажи (путем согласованного волеизъявления сторон или на основании решения суда), а изъятием предлагается считать прекращение прав на недвижимое имущество лиц, не являющихся собственниками недвижимого имущества.
При изъятии земельных участков у несобственников их права также должны быть защищены путем предоставления равноценной компенсации, как и права собственников. В настоящий момент имеются только специальные нормы о компенсациях лицам, обладающим земельными участками на правах постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, у которых данные участки изымаются в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком юридического лица оценивается как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на 49 лет, а права постоянного (бессрочного) пользования или
пожизненного наследуемого владения земельным участком гражданина оценивается как право собственности на указанный земельный участок.
Специальными нормами регламентируется особенности прекращения прав государственных и муниципальных предприятий, государственных и муниципальных учреждений на земельные участки, закрепленные за ними на праве постоянного (бессрочного) пользования, и иные объекты недвижимости, закрепленные за ними на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Эти особенности обусловлены тем, что публичное образование не нарушает имущественные права частных лиц, поскольку является единственным учредителем этих организаций и собственником их имущества (пусть и обремененного ограниченными вещными правами данных организаций), и хотя формально подобное изъятие отнесено к осуществляемому для государственных и муниципальных нужд, в действительности сущность такого изъятия носит смешанный характер. Публичное образование выступает не только в качестве носителя непосредственного публичного интереса (т.е. потребностей, выраженных в виде государственных и муниципальных нужд), но также в качестве собственника имущества и учредителя организации, и дозволяет ущемить свои корпоративные интересы, исходя из нужд по застройке территорий олимпийскими объектами или объектами жилищного фонда как более для него значимых. Поскольку конфликт интересов как таковой отсутствует, рассматривать изъятие недвижимого имущества у государственных и муниципальных унитарных предприятий и государственных и
муниципальных учреждений как процедуру, аналогичную изъятию по правилам ст. 49 ЗК РФ, не вполне корректно.
Также указывается, что использование термина «выкуп» в отношении изъятия недвижимого имущества с предоставлением натуральной компенсации (в виде земельного участка или жилого помещения) не вполне правомерно, поскольку юридической сущностью такого обязательства будет не купля-продажа, а мена.
Во второй главе «Основания и условия прекращения прав на недвижимое имущество, изымаемое для публичных нужд» рассматриваются государственные и муниципальные нужды, для реализации которых осуществляется изъятие (выкуп) земельных участков и иного недвижимого имущества, и процедура данного изъятия (выкупа).
Первый параграф «Сравнительный анализ изъятия (выкупа) недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд и иных видов принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество» посвящен рассмотрению институтов, родственных изъятию (выкупу), поскольку их природа обусловлена наличием публичного интереса, с целью выявления специфических черт анализируемого института. Данные институты можно разделить на две группы в зависимости от характера. В первую группу входят случаи отчуждения недвижимого имущества у лица, которому оно не может принадлежать в силу закона (ст. 238 ГК РФ). В данном случае изъятие осуществляется в целях поддержания правопорядка, поскольку обладание
имуществом для определенного лица недопустимо в силу закона. Публичный интерес направляется не на охрану земли как природного ресурса, не на обеспечение использования участка в публичных нуждах, а на соблюдение установленных законом субъектных ограничений. Во вторую группу входят отношения, связанные с реквизицией и национализацией недвижимого имущества, которые являются возмездными основаниями прекращения прав физических и юридических лиц на имущество и отличаются от рассмотренных ранее оснований принудительного прекращения прав на недвижимое имущество тем, что в них публичный интерес находит свое полное и непосредственное выражение. Если применительно к прекращению прав на недвижимое имущество вследствие правонарушений публичные образования подходят как к общественно необходимой процедуре, не затрагивающей их непосредственные интересы, то реквизиция и национализация выступают как яркое проявление собственно публичного интереса. Роднит эти два основания прекращения прав на недвижимое имущество и их возмездный характер. Отмечено неудовлетворительное состояние правового регулирования обоих институтов, поскольку отмечена существенная разница в нормативном выражении реквизиции вообще (в том числе зданий и сооружений) и реквизиции земельных участков. Национализация же в Российской Федерации, хотя и имеет некоторые нормативные основания и разработана теоретически, на практике не может быть реализована без принятия специального федерального закона. Таким образом, изъятие (в том числе и путем выкупа) для государственных или
муниципальных нужд в настоящий момент выступает в качестве единственного практически применимого юридического механизма принудительного прекращения прав частных лиц на земельные участки и иное недвижимое имущество в непосредственном публичном интересе.
Во втором параграфе «Изъятие (выкуп) недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд как основание прекращения права собственности и иных вещных и обязательственных прав» рассматривается процедура изъятия (выкупа) земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд. Рассматриваются такие этапы, как принятие компетентным административным органом решения об изъятии в силу возникновения государственных или муниципальных нужд в использовании земельного участка; уведомление собственника участка органом, принявшим решение об изъятии; государственная регистрация решения об изъятии; извещение собственника о произведенной государственной регистрации.
Главная проблема состоит в правильной квалификации государственных или муниципальных нужд. Особенности правового регулирования и правоприменения в этой области приводят к тому, что государственные и муниципальные нужды либо публичный интерес вполне могут подменяться нуждами и интересами частных лиц. Возникает проблема — могут ли указанные участки предоставляться любым лицам, реализующим государственные или муниципальные интересы в их использовании, или же выгодоприобретателями могут быть лишь публично-правовые образования,
либо сами, либо в лице своих юридических лиц (государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций). В теории и законодательстве зарубежных стран критерии публичного интереса чрезвычайно широки и размыты, а в отечественном праве - практически не выработан общий подход, а имеется только перечисление оснований изъятия. В то же время остается открытым вопрос о критериях определения соответствия данной потребности действительным публичным интересам. Необходимо установить в законодательстве норму, согласно которой допускается принудительное изъятие у собственников только тех земель, которые будут использоваться органами государственной власти и местного самоуправления, а также созданными ими юридическими лицами (непосредственно после изъятия или после возведения на них необходимых сооружений).
Диссертантом рассматриваются действия государственных органов и органов местного самоуправления, направленные на изъятие недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.
В третьем параграфе «Вопросы установления выкупной цены или размера компенсации как необходимого условия прекращения прав на недвижимое имущество для государственных или муниципальных нужд» исследуется сущность компенсации за изымаемое недвижимое имущество. Указание закона на предварительность и равноценность компенсации следует значительно расширить и детализировать. Сущность компенсации понимается как эквивалентная имущественному вреду, и она
должна складываться из рыночной стоимости недвижимого имущества, а также убытков, причиненных изъятием этого недвижимого имущества (куда включаются как реальный ущерб, так и упущенная выгода лица, у которого изымается имущество, а также его дополнительные расходы). Однако норма о рыночной цене не является полной гарантией защиты прав лица, у которого изымается недвижимое имущество. Размер компенсации, указанный независимым оценщиком, может сильно отличаться от оценки того же самого объекта, произведенной другим оценщиком, однако цена, указанная в отчете независимого оценщика, признается «достоверной и рекомендуемой». Таким образом, размер компенсации может быть оспорен лицом, у которого изымают недвижимое имущество, только при условии признания отчета независимого оценщика недействительным, в то время как в законодательстве отсутствуют общие критерии оценки прав (например, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком). В целях обеспечения охраны прав и законных интересов лиц, обладающих ограниченными вещными правами и правами обязательственного характера на недвижимое имущество, необходимо установить в ГК РФ общий принцип обязательности и полноты компенсации при изъятии (выкупе) недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд у лиц, не являющихся собственниками. Прекращение прав на земельный участок и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости, принадлежащие арендаторам и другим лицам, не являющимся собственниками, ввиду изъятия (в том числе и путем выкупа) земельного участка для государственных или
муниципальных нужд, должен осуществляется исключительно после предоставления данным лицам полной компенсации стоимости прекращаемого права и возмещения убытков, причиняемых изъятием.
В заключении подводятся основные итоги исследования и формулируются основные выводы, имеющие теоретическое и практическое значение.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
Д.Н. Афанасьев. Проблемы определения размеров компенсации при выкупе недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд. // Государство. Право. Управление - 2008. Том 1. Сборник материалов научной конференции. М.: ГУУ, 2008 (0,3 пл.);
Д.Н. Афанасьев. Соотношение публичного и частного интереса при принудительном прекращении прав частных лиц на недвижимое имущество. // Право и экономика. 2012. № 11 (0,8 пл.).
Подписано в печать: 19.11.2013 Объем: 1,0 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 252 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
