АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовое регулирование отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка»
На правах рукописи
ВЕРЕЩАГИНА Дарья Владимировна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТЧУЖДЕНИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА В СВЯЗИ С ИЗЪЯТИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Специальность 12.00.03 - гражданское право; семейное право; предпринимательское право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
г 7 НАР 2014
Москва 2014
005546417
005546417
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Башкирский государственный университет».
Научный руководитель: Тужилова-Орданская Елена Марковна доктор юридических наук, профессор,
Официальные оппоненты: Барков Алексей Владимирович
доктор юридических наук, профессор, НОУ ВПО Московская академия экономики и права, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин
Зайцев Олег Владимирович
кандидат юридических наук, доцент ФГБОУ ВПО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, доцент кафедры правового обеспечения рыночной экономики
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Ульяновский
государственный университет»
Защита диссертации состоится «18» апреля 2014 года в 11.00 на заседании Диссертационного совета по защите докторских и научных диссертаций Д 504.001.15 в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84,1-й учебный корпус, аудитория 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан « »^✓^ЯЗ7 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.В. Зайцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование отношений, связанных с недвижимостью, традиционно относится к числу дискуссионных вопросов в гражданском праве и требует детальной проработки, особенно в случаях отчуждения недвижимости вследствие изъятия земельного участка, на котором она находится, поскольку речь в данном случае идет о принудительном прекращении права частной собственности на указанные объекты.
Особую актуальность эти вопросы приобретают в настоящее время, в период модернизации гражданского законодательства, когда Проект ФЗ № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Проект изменений в ГК РФ) предполагает введение целого раздела, посвященного вещным правам, в принципиально новой редакции. И хотя существующие пробелы в правовом регулировании и противоречивая судебная практика в рассматриваемой сфере подтверждают острую необходимость изменений, положения, содержащиеся в Проекте и касающиеся изъятия у собственника земельного участка, отчуждения расположенной на нем недвижимости, оцениваются неоднозначно и нуждаются в обсуждении в целях выработки рекомендаций по их дальнейшему совершенствованию.
Актуальность темы обусловлена также, с одной стороны, важностью удовлетворения общественного интереса к земельному участку, связанному с ограниченностью и ценностью данного объекта недвижимости и проявляющемуся как в необходимости использования его для государственных или муниципальных нужд, так и в требованиях к сохранению его природных свойств, с другой стороны, с потребностями защиты прав и инте-
ресов частных собственников недвижимости. Необходимо выработать такой механизм отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, при котором был бы соблюден баланс между названными интересами.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости всестороннего исследования гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, что обеспечит дальнейшее совершенствование норм о вещных правах и единство их правоприменения.
Степень научной разработанности темы. Анализ научных трудов, затрагивающих отдельные вопросы правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, показывает, что исследования в данной области, получившие развитие в отечественной цивилистике дореволюционного периода, возобновились только с возвращением права частной собственности на землю — в начале 90-х гг. XX в. В советский период проблемы изъятия земельных участков и отчуждения расположенных на них объектов недвижимости исследовались только в рамках земельного права с точки зрения принципов, отличных от гражданско-правовых, — государственной (общенародной) собственности на землю и предоставления ее во временное или бессрочное пользование.
Среди дореволюционных ученых-юристов, внесших весомый вклад в исследование вопросов принудительного отчуждения земельного участка и расположенной на нем недвижимости для государственных надобностей, следует указать М.В. Венецианова, JI.A. Кассо, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.И. Синайского, И.М. Тютрюмова, Г.Ф. Шершеневича.
Отдельные вопросы права частной собственности, в том числе оснований его принудительного прекращения, исследовались в трудах современных ученых-цивилистов В.А. Белова, A.B. Германова, П.В. Крашенинникова, В.В. Лантуха, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Е.М. Тужиловой-
Орданской, В.В. Чубарова, В.Ф. Яковлева. Особо необходимо отметить работы ряда отечественных и зарубежных авторов, анализирующих вопросы принудительного отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельных участков в странах СНГ, Германии и Латинской Америки, - В.В. Безбаха, М.Ю. Галятина, А.И. Касьянчик, У.Маттеи, Е.С. Симоновой.
Внимание авторов диссертационных исследований последнего времени было направлено на изучение либо отдельных сторон изъятия земельных участков, либо в общем - на прекращение прав на земельные участки или отдельные объекты недвижимости. Среди наиболее значимых работ следует отметить диссертации О.Г. Авдониной (2013), Д.Н. Афанасьева (2013), И.С. Ахмадгазизова (2009), С.Ю. Илларионова (2009), И.С. Илюхина (2011), Е.С. Клейменовой (2008), Е.В. Седповой (2009), E.JI. Сидоровой (2010).
Труды указанных ученых внесли весомый вклад в разработку данной темы, однако ряд вопросов не нашел в них развития. Так, ни одна из указанных работ не дает комплексного анализа гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, в том числе применительно к новым правовым реалиям.
До сих пор не предприняты теоретические разработки, позволяющие охарактеризовать земельный участок и расположенную на нем недвижимость как объекты принудительного отчуждения. Кроме того, несмотря на наличие исследований наиболее распространенного вида изъятия земельного участка - для государственных или муниципальных нужд, в настоящее время без внимания цивилистов остается изъятие земельного участка ввиду ненадлежащего использования.
Целью настоящего исследования является формирование суждения о гражданско-правовом регулировании отчуждения недвижимого имущества вследствие изъятия земельного участка, на котором оно находится, выявление теоретических и практических проблем в указанной сфере, раз-
работка соответствующих рекомендаций по совершенствованию гражданско-правовых норм, регулирующих данные отношения.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
1) проследить генезис правового регулирования отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка;
2) выявить природу отношений, возникающих при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится;
3) дать характеристику земельного участка и недвижимости, расположенной на нем, как объектов принудительного отчуждения;
4) выявить понятие государственных и муниципальных нужд как оснований изъятия названных объектов и определить критерии отнесения отдельных случаев к государственным или муниципальным нуждам;
5) охарактеризовать ненадлежащее использование земельного участка как основание его изъятия;
6) раскрыть вопросы предоставления равнозначного возмещения при изъятии земельного участка, выявить категории собственников, которым в приоритетном порядке должно предоставляться недвижимое имущество, равнозначное изъятому;
7) исследовать и раскрыть процедурные вопросы изъятия земельного участка вследствие ненадлежащего использования и связанного с этим отчуждения недвижимого имущества.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо вследствие его ненадлежащего использования.
Предмет исследования составляют нормы действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего отчуждение не-6
движимого имущества в связи с изъятием земельного участка, нормы зарубежного законодательства, регулирующие сходные отношения, положения актов высших судебных инстанций и иные материалы правоприменительной практики, а также доктринальные взгляды по вопросам гражданско-правового регулирования принудительного отчуждения названных объектов.
Методологию настоящего исследования составила система подходов и принципов научной деятельности, послуживших основой для поиска знаний и получения выводов в ходе исследования. В процессе работы диссертантом были использованы как общенаучные методы (системный, индукции, дедукции, метод восхождения от абстрактного к конкретному), так и специальные (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, метод толкования правовых норм).
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-цивилистов, преимущественно современного и дореволюционного периодов: Т.Е. Абовой, В.В. Безбаха, В.А. Белова, A.B. Бенедиктова, М.В. Венецианова, В.В. Витрянского, М.Ю. Галятина, Ю.С. Гамбарова A.B. Германова, Н.Л. Дювернуа, Е.В. Ельниковой, В.В. Зайцева, C.B. Запольского, О.С. Иоффе, Л.А. Кассо, А.И. Касьянчик, Л.О. Красав-чиковой, П.В. Крашенинникова, В.В. Лаитуха, В.А. Лапача, У. Маттеи, C.B. Михайлова, Д.И. Мейера, Л.А. Новоселовой, Т.Н. Нешатаевой, К.П. Победоносцева, В.Д. Рузановой, Б.М. Сейнароева, Е.С. Симоновой, В.И. Синайского, К.И. Скловского, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, Е.М. Тужи-ловой-Орданской, И.М. Тютрюмова, В.В. Чубарова, Л.Ю. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева.
Эмпирическую базу исследования составили материалы практики разрешения гражданских дел, связанных с изъятием земельных участков и
отчуждением находящихся на них объектов недвижимости, судами общей юрисдикции и арбитражными судами различного уровня.
Выработке отдельных рекомендаций по совершенствованию норм, регулирующих отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, способствовало изучение регионального законодательства (Владимирской, Воронежской, Томской, Ульяновской областей, республик Башкортостан, Бурятия, Мордовия и ДР-)-
Научная новизна работы состоит в том, что впервые проведено комплексное исследование гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, выявлены специфические черты, позволяющие охарактеризовать земельный участок и расположенную на нем недвижимость как объекты принудительного отчуждения, предложены определения оснований изъятия земельного участка. В настоящем исследовании впервые подробно рассмотрено отчуждение недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, изымаемом вследствие ненадлежащего использования, разработан обоснованный потребностями практики порядок отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка по данному основанию, предложены рекомендации по совершенствованию ряда статей ГК РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В развитии правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка можно выделить следующие этапы:
— дореволюционный период, который характеризуется широким развитием и доктринальным обоснованием положений о принудительном изъятии земли и находящейся на ней недвижимости для государственных надобностей;
— советский период, в течение которого институт экспроприации был упразднен, впервые законодательно закреплена обязанность по правильному использованию земли, в связи с чем появилось новое основание изъятия земельного участка — ввиду его ненадлежащего использования;
— современный этап, которому присуще «двойное» правовое регулирование - со стороны отраслей гражданского и земельного права.
2. Обосновано, что отношения по отчуждению объектов недвижимости у частных собственников в связи изъятием земельного участка являются по своей природе гражданско-правовыми, при этом особые свойства земельного участка как природного объекта и как экономической и территориальной основы жизнедеятельности общества, а также отдельные элементы публично-правового регулирования отношений по землепользованию не изменяют гражданско-правового характера данных отношений.
3. Определены следующие особенности характеристики земельного участка и расположенной на нем недвижимости как объектов принудительного отчуждения:
— общественная полезность как свойство земельного участка — объекта принудительного отчуждения, которая обусловлена его исключительностью в качестве основы экономической деятельности или места проживания граждан, ограниченностью земли как природного ресурса, а также возможностью использования для удовлетворения публичного интереса, состоящего в необходимости сохранения его природных свойств или в использовании его для государственных или муниципальных нужд;
— возможность отчуждения земельного участка независимо от постановки его на кадастровый учет;
— признание объектов недвижимости несамостоятельными объектами отчуждения, поскольку недвижимость, находящаяся на земельном участке, независимо от оснований изъятия следует судьбе изымаемого участка.
4. Сформулировано авторское определение государственных и муниципальных нужд как оснований изъятия земельного участка и отчуждения расположенной на нем недвижимости, под которыми следует понимать обусловленные публичным интересом потребности в использовании земельного участка для достижения общественно-необходимых целей. Критериями признания таких потребностей в качестве государственных или муниципальных нужд являются отсутствие иных вариантов размещения объектов государственного или муниципального значения (принцип исключительности) и соблюдение установленной законом процедуры изъятия (принцип законности).
5. Выявлено, что основанием изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования и, соответственно, отчуждения находящейся на таком участке недвижимости является правонарушение, посягающее на публичные интересы, выражающееся либо в действии (пользование участком с грубыми нарушениями), либо в бездействии (неиспользование его в соответствии с целевым назначением).
Предложено авторское понятие грубого нарушения правил использования земли, под которым следует понимать совершение пользователем земельного участка неоднократных действий (либо бездействия) в отношении земельного участка, которые не соответствуют требованиям правил рационального использования земли, установленному целевому назначению и виду разрешенного использования, экологическим и иным требованиям законодательства, при наличии предписаний об устранении указанных нарушений, вынесенных в установленном порядке.
6. Сделан вывод, что в случае отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка затрагиваются интересы особых категорий граждан, которые могут быть признаны наиболее слабой стороной указанных отношений: собственников жилых помещений, которые являются для них единственным местом жительства; собственников земельных участ-ю
ков, для которых они являются местом осуществления профессиональной деятельности; несовершеннолетних собственников недвижимости, находящихся под опекой или попечительством. Защита интересов указанных собственников должна обеспечиваться предоставлением в приоритетном порядке равнозначного имущества в качестве возмещения за отчуждаемые в результате изъятия объекты, поскольку предоставление выкупной цены не гарантирует приобретения недвижимого имущества, аналогичного изъятому.
7. Доказано, что понятие равнозначного возмещения при отчуждении жилых помещений в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд предполагает включение в размер выкупной цены за жилое помещение не только стоимости площади этого жилого помещения, но и стоимости доли в общем имуществе собственников квартир в многоквартирном доме и местах общего пользования в коммунальной квартире.
8. Установлено, что необходимым условием изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования является наличие сложного юридического состава, включающего совокупность трех юридических фактов: истечение срока, установленного в предупреждении; неустранение ненадлежащего использования участка после наложения административного взыскания; принятие уполномоченным органом решения об изъятии.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена актуальностью избранной темы исследования, его научной новизной, выводами и рекомендациями по итогам исследования.
Представленные результаты анализа правовых актов различных уровней, судебной практики и зарубежного опыта, а также сделанные выводы могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства в сфере принудительного отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, и в пра-
воприменительной деятельности. В частности, автором предложены изменения в действующее гражданское законодательство, касающиеся введения обязанности государственной регистрации решения об изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования как ограничения (обременения), установления различных сроков для выполнения обязанностей по надлежащему использованию земельного участка - в зависимости от отнесения участка к землям, предназначенным для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, а также особенностей организации и проведения торгов по продаже земельного участка, в отношении которого принято решение об изъятии вследствие его ненадлежащего использования.
Основные выводы по работе могут быть использованы при подготовке учебных пособий и учебно-методических комплексов как по общему курсу гражданского права, так и для соответствующих спецкурсов по вопросам недвижимости и права собственности.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Настоящее исследование выполнено на кафедре гражданского права Института права Башкирского государственного университета, где состоялось его обсуждение и рецензирование.
Основные положения и выводы по данной работе отражены в публикациях автора в рамках участия в научно-практических конференциях различного уровня и научных журналах, в том числе включенных в перечень рекомендуемых ВАК.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и поставленными задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и списка сокращений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность выбранной темы, обозначена степень ее научной разработанности, сформулирована цель исследования и поставлены его задачи, описаны объект и предмет исследования, определены методологическая, теоретическая и эмпирическая основы представленной работы, указаны ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Общая характеристика правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка» включает в себя три параграфа.
В первом параграфе «Эволюция правового регулирования изъятия земельного участка и отчуждения расположенного на нем недвижимого имущества» автор выделяет этапы развития правового регулирования рассматриваемого института в нашей стране:
1) дореволюционный период - с конца XVIII - начала XIX в. до 1917 г., когда возник и получил развитие институт экспроприации (принудительного отчуждения частной собственности для государственных надобностей);
2) советский период - с 1917 г., то есть со времени отчуждения всей земли во всенародное достояние, и до распада СССР. На этом этапе, с одной стороны, не применялась экспроприация, поскольку право частной собственности на земельные участки было упразднено, с другой стороны, получили развитие взгляды на земельный участок как на особый объект, была закреплена обязанность целевого пользования землей и введено новое основание изъятия земельного участка — ввиду его ненадлежащего использования;
3) современный этап - с начала 90-х гг. XX в., то есть со времени восстановления деления вещей на движимые и недвижимые и возвращения земельных участков в гражданский оборот, и по настоящее время.
Выявлено, что в дореволюционный период обязанность частных собственников по предоставлению своих земельных участков государству была обусловлена идеологически: само существование права собственности связывалось с существованием государства, а принудительное отчуждение у частных собственников земли — с возможностью реализации права собственности только в государстве.
Подчеркивается, что помимо вознаграждения за экспроприируемое имущество в отечественном дореволюционном законодательстве содержались и иные гарантии для собственника. В частности, если отчужденная недвижимость не использовалась для цели, ради которой была изъята (например, предприятие не состоялось или прекратилось), то прежнему собственнику предоставлялась возможность вернуть ее за сумму ранее полученного им возмещения либо, при определенных условиях, по новой оценке. Закрепление аналогичного права в действующем законодательстве, регулирующем отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, могло бы способствовать упрочению неприкосновенности частной собственности и стабильности гражданского оборота.
Указывается, что обозначение отдельных случаев применения экспроприации вместо указания общего правила, согласно воззрениям дореволюционных цивилистов, допустимо лишь тогда, когда наука еще не выработала такого общего положения. Данная точка зрения приобретает особую актуальность в настоящее время в связи с обсуждениями Проекта изменений в ГК РФ, в п. 1 ст. 296 которого приведен перечень случаев, когда допускается изъятие. В работе обосновывается, что раскрытие понятия государственных или муниципальных нужд путем перечисления конкрет-
ных случаев в ГК РФ представляется не совсем удачным. Современная юридическая техника должна выработать общее, емкое и лаконичное правило отнесения того или иного случая к понятию государственных либо муниципальных нужд, чтобы в процессе дальнейшего развития гражданских отношений и появления иных возможных оснований для изъятия не приходилось вносить изменения в существующий ГК РФ.
За период существования СССР можно выделить следующие характерные черты в развитии правового регулирования изъятия земельных участков. Во-первых, земля признается особым объектом недвижимости, учитывается ее ценность как производственного ресурса и законодательно закрепляется обязанность целевого ее использования; во-вторых, происходит переориентация интереса государства на построение правовых основ крестьянско-трудового государства в противовес к поощрению развития частного права в дореволюционный период. Результатом этого стало, в частности, перенесение вопросов правового регулирования отношений, связанных с землей, в том числе прекращение нрав на земельный участок либо изъятие его для государственных или общественных надобностей, из сферы гражданского (частного) права в ведение земельного (публичного) права.
Далее заключается, что на современном этапе реформирования гражданского законодательства правовое регулирование отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка нуждается в последовательном развитии в рамках гражданского права.
В результате изучения опыта зарубежных стран, определены наиболее общие обязательные элементы принудительного изъятия земельного участка в этих государствах: обоснование экспроприации общественной необходимостью или общественной полезностью, справедливая компенсация, соблюдение установленной законом процедуры изъятия.
Исследование эволюции правового регулирования изъятия земельного участка и отчуждения расположенного на нем недвижимого имущества
позволило сделать вывод, что модернизация гражданского законодательства должна опираться на исторический опыт развития цивилистики отечественного и зарубежных государств, который показывает, что любые изменения в правовом регулировании гражданско-правовых институтов следует осуществлять путем постепенного и логически обоснованного реформирования, а ни в коем случае не «революционного свержения» сформировавшихся положений гражданского законодательства.
Во втором параграфе «Природа отношений, возникающих при отчуждении недвижилюго имущества в связи с изъятием земельного участка» рассматривается проблема соотношения норм различных отраслей в регулировании указанных отношений. Обосновывается, что если в течение всего советского периода правовое регулирование отношений, связанных с землей, искусственно изъятой из гражданского оборота, было передано появившейся в это время отрасли земельного законодательства, то в настоящее время, после возвращения земельному участку статуса объекта прав возник и требует разрешения вопрос о разграничении правового регулирования изъятия земельного участка и связанного с этим отчуждения объектов недвижимости между сферами действия гражданского и земельного законодательства. Необходимость определенности в этом вопросе имеет практическую значимость, поскольку позволит решить, на каких началах строятся данные отношения — на основе власти и подчинения либо на признании равенства участников отношений и неприкосновенности собственности.
Сделан вывод, что отношения по отчуждению объектов недвижимости у частных собственников в связи изъятием земельного участка являются по своей природе гражданско-правовыми, при этом особые свойства земельного участка как природного объекта и как экономической и территориальной основы жизнедеятельности общества, а также отдельные элементы публично-правового регулирования отношений по землепользованию
не изменяют гражданско-правового характера данных отношений. Следовательно, необходимо полностью перенести в ГК РФ нормы о частной собственности на земельные участки и сделках с ними, нормы, содержащие основания прекращения права собственности на землю, в том числе о принудительном отчуждении недвижимости в связи с изъятием земельного участка (независимо от оснований), а также нормы, регулирующие основания и порядок такого изъятия, оценку стоимости изымаемого имущества и подлежащих возмещению убытков, поскольку правовое регулирование имущественных отношений, в том числе частной собственности на земельные участки, относится к ведению гражданского права и строится на частноправовых методах. Это отчасти представляется мерой, направленной на реализацию Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации1, согласно п. 5 которой необходимо создание в ГК РФ комплекса взаимосвязанных институтов вещного права, имеющих своей основой право собственности, результатом чего, как предполагается в Концепции, станет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК РФ и комплексными природоресурсными законами, в частности Земельным кодексом РФ.
В пользу перенесения норм, регулирующих вопросы частной собственности на земельные участки, из Земельного кодекса РФ в ГК РФ можно привести еще один немаловажный аргумент. Поскольку земельное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, ст. 49 Земельного кодекса РФ допускает возможность установления законами субъектов РФ дополнительных обстоятельств, служащих основанием изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Правомочность расширения списка оснований изъятия, установленных на федеральном уровне посредством предоставления субъектам РФ права
1 См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
определять дополнительные основания прекращения права собственности на земельные участки, вызывает сомнение, так как, во-первых, это нарушает единство правового регулирования в данной сфере, во-вторых, может повлечь значительное нарушение прав собственников земельных участков. В этой связи нормы, устанавливающие основания изъятия земельного участка, поскольку они, по сути, предусматривают основания прекращения права собственности на землю, должны регулироваться ГК РФ и должны быть исключены из земельного законодательства и, соответственно, из совместного ведения РФ и ее субъектов. Включение указанных норм в ГК РФ позволит обеспечить единство правового регулирования указанных вопросов и соблюдение конституционных предписаний о разграничении предметов ведения.
В третьем параграфе «Земельный участок и недвижимость, находящаяся на нем, как объекты принудительного отчуждения» выявляются следующие особенности, характеризующие земельный участок и расположенную на нем недвижимость как объекты принудительного отчуждения:
1) представление о земельном участке как об объекте принудительного отчуждения невозможно без соответствующих публично-правовых границ. Публичный элемент в правовом режиме земельного участка, в частности, деление земель по целевому назначению и виду разрешенного использования, имеет особую важность в характеристике его как объекта принудительного отчуждения, поскольку напрямую связан с установлением оснований изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования, определением порядка изъятия земельных участков и выкупной цены в целях изъятия для государственных или муниципальных нужд;
2) земельный участок как объект принудительного отчуждения обладает свойством общественной полезности, которую можно определить как возможность использования его для удовлетворения публичного интереса, проявляющегося в требованиях к сохранению его природных свойств и в 18
ряде случаев - в необходимости использования его для государственных или муниципальных нужд;
3) если земельный участок не сформирован и не прошел государственный кадастровый учет, то его признание объектом недвижимости в юридическом смысле является спорным или, по крайней мере, подлежащим доказыванию. Несмотря на то, что участие такого земельного участка в гражданском обороте проблематично, в то же время земельный участок, не прошедший кадастровый учет, однозначно может рассматриваться как объект принудительного отчуждения. В практике изъятия земельных участков достаточно распространена ситуация, когда площадь подлежащего изъятию участка определена ориентировочно, точные границы его не описаны, а органы, осуществляющие изъятие, сталкиваются с отказами в государственной регистрации решений об изъятии ввиду неопределенности объекта. Предполагаем, что указание в кадастровом плане земельного участка на то, что его площадь является ориентировочной, не является препятствием для государственной регистрации прав на этот участок, поскольку заявление на межевание участка для установления точных его границ может быть подано одновременно или после государственной регистрации прав на него. Сделан вывод, что обязанность по проведению процедуры межевания в указанном случае должна возлагаться на органы, осуществляющие функции по управлению соответствующим имуществом - федеральным, региональным или муниципальным;
4) независимо от оснований изъятия находящаяся на земельном участке недвижимость не является самостоятельным объектом изъятия. По общему правилу, строения и сооружения на земельных участках изымаются, следуя судьбе последних. Однако существуют и исключения, когда необходимость изъятия объекта недвижимости (например, жилого помещения) инициирует процесс изъятия земельного участка, на котором это помещение находится (п. 10 ст. 32 Жилищного кодекса РФ).
Вторая глава «Виды изъятия земельного участка как основания отчуждения расположенной на нем недвижимости» содержит два параграфа, посвященных двум видам изъятия земельных участков, служащих основанием для отчуждения объектов недвижимости на них.
В первом параграфе «Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд» доказывается, что при современном уровне развития юридической техники перечисление в законе оснований изъятия земельных участков недопустимо, поскольку при необходимости признания того или иного случая в качестве основания изъятия потребуется принятие новой или преобразование существующей нормы, что препятствует стабильности гражданского оборота. Решение этого вопроса видится в выработке общего и емкого определения государственных или муниципальных нужд как оснований изъятия, базирующегося на критериях, исходя из которых мог бы быть разрешен вопрос о возможности отнесения каждого конкретного случая к государственным или муниципальным нуждам.
В результате анализа предлагаемых современными учеными определений государственных и муниципальных нужд делается вывод, что практически все они опираются на понятие «функции (обязанности) государственных или местных органов власти», но этот единственный критерий недостаточен. Основой выработки понятия государственных или муниципальных нужд как оснований изъятия служит ответ на вопрос о соотношении публичного и частного начал в институте изъятия земли и объектов недвижимости, расположенных на ней.
Предложено следующее определение государственных и муниципальных нужд как оснований изъятия - это обусловленные публичным интересом потребности в использовании определенного земельного участка для достижения общественно-необходимых целей при условии документально подтвержденного отсутствия других вариантов размещения объек-20
тов государственного или муниципального значения (принцип исключительности) и соблюдения установленной законом процедуры изъятия (принцип законности). Указанное определение следует раскрывать через совокупность следующих обязательных к соблюдению критериев:
1) принцип законности, под которым следует понимать соответствие фактических действий по изъятию указанной в законе надлежащей процедуре;
2) аргументированность изъятия публичным интересом, понимаемая как совокупность условий, при которых подобное вмешательство в сферу частной собственности осуществляется для достижения общественно-необходимых целей. При этом роль властных органов должна выражаться в реализации наиболее важных функций, невыполнение которых может привести к существенному нарушению прав и интересов широко круга лиц;
3) принцип исключительности, предполагающий документальное подтверждение отсутствия других вариантов размещения предполагаемого к строительству объекта на изъятой земле и выражающийся в следующих условиях:
- обязанность государственных или муниципальных органов, инициирующих изъятие, доказать в суде отсутствие других вариантов размещения объектов государственного или муниципального значения, а также что иные варианты размещения не просто рассматривались, но и были признаны невозможными в силу совокупности объективных данных. Это должно быть отражено в акте выбора земельного участка под проектирование соответствующего объекта;
— соответствие цели, для которой земельный участок планируется изъять, документам территориального планирования.
Во втором параграфе «Изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования» указывается, что предоставление государству полномочий по вмешательству в дела частных собственников на зе-
мельные участки обусловлена тем, что, во-первых, земля является территорией государства, во-вторых, государство выполняет функции представления общественного интереса в надлежащем использовании природных ресурсов. Таким образом, установление ограничений и осуществление контроля при пользовании и распоряжении землей частными собственниками является необходимым и берет свое начало из дискуссии о понятии права собственности и его пределах, поскольку собственность (особенно на землю) должна выполнять в том числе и социальную функцию.
Основанием изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования может быть как действие (пользование участком с грубыми нарушениями), так и бездействие (неиспользование его в соответствии с целевым назначением). При этом по основанию неиспользования могут быть изъяты только строго определенные виды участков — относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения (вне зависимости от их разрешенного использования) и землям, предназначенным для жилищного строительства (т. е. земли населенных пунктов, отнесенные согласно градостроительному регламенту к жилой территориальной зоне).
Сделан вывод, что понятие целевого назначения земельных участков является ключевым для определения оснований изъятия, указанных в ст. 284—285 ГК РФ. Его содержание можно раскрыть через два элемента: отнесение земель к определенной категории согласно земельному законодательству (обязательный элемент) и вид разрешенного использования, установление которого является необходимым только когда земельный участок подлежит застройке. Поэтому виды разрешенного использования устанавливаются не только для земельных участков, но также и для объектов капитального строительства. Автор настаивает, что содержание этих элементов должно быть четко определено в земельном законодательстве, в то же время правовое регулирование изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования, в том числе установления оснований изъятия, 22
должно осуществляться в рамках гражданского законодательства, поскольку несмотря на связь института изъятия с категориями земельного законодательства, он предусматривает процедуру лишения частных лиц принадлежащих им на праве собственности объектов с возмещением их стоимости, что подлежит регулированию только в рамках гражданского законодательства.
Подчеркивается необходимость устранения пробела в нормах, регулирующих изъятие используемого с нарушением земельного участка, посредством редакции ст. 285 ГК РФ путем включения в нее понятия «грубое нарушение правил землепользования», под которым предложено понимать совершение пользователем земельного участка неоднократных действий (либо бездействия) в отношении участка, не соответствующих требованиям правил рационального использования земли, установленному целевому назначению и виду разрешенного использования, экологическим и иным требованиям законодательства, при наличии предписаний об устранении указанных нарушений, вынесенных в установленном порядке.
Третья глава «Порядок отчуждения недвижимого имущества в связи изъятием земельного участка», состоящая из трех параграфов, посвящена практическим вопросам отчуждения.
В первом параграфе «Процедурные вопросы отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд» выявлены проблемы осуществления отчуждения на каждом его этапе и предложены варианты их решения.
Указывается, что в правовом регулировании данных отношений процедурным вопросам уделено большое внимание, поскольку их соблюдение признается условием законности изъятия.
По мнению автора, вопрос о содержании решения об изъятии земельного участка имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку отсутствие в нем необходимых сведений или включение в него
положений, противоречащих законодательству, может привести к признанию соответствующего решения недействительным в судебном порядке. Однако в действующем федеральном законодательстве нет требований к содержанию актов об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Автор заключает, что решение об изъятии должно отражать ту работу, которая предшествовала его принятию. С учетом этого в качестве необходимых элементов решения об изъятии земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд предложено рассматривать следующие:
1) обоснование изъятия, наименование и назначение объекта, для целей размещения которого планируется изъятие;
2) предполагаемое место расположения объекта, сведения об изымаемом земельном участке (его местонахождение, площадь, кадастровый номер, категория земель, разрешенное использование, сведения об обремене-ниях);
3) данные о правообладателях изымаемого земельного участка;
4) подтверждение предварительного согласования места размещения объекта строительства, номер и дата принятия документа о согласовании;
5) предполагаемые условия изъятия земельного участка (срок изъятия, источник финансирования расходов, связанных с изъятием, порядок определения выкупной цены, возможность предоставления участка взамен изымаемого);
6) назначение органов, которым поручено осуществление государственной регистрации решения и уведомление правообладателей.
Насущной проблемой отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка являются ситуации, когда в ходе регистрации уполномоченные органы сталкиваются с отказом органов Росреестра в государственной регистрации решения об изъятии как ограничения (обременения)
по причине того, что само право на земельный участок не было зарегистрировано в ЕГРП (например, если права на этот участок были приобретены до вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и они признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации). Конечно, регистрация обременения при отсутствии в ЕГРП сведений о правах на соответствующий объект недвижимости представляется затруднительной, но регистрация решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд является обязательной стадией процедуры изъятия, ее обязательность корреспондирует с закрепленным в ст. 131 ГК РФ требованием государственной регистрации ограничений права собственности на недвижимые вещи. Выход в указанной ситуации видится в согласовании норм ГК РФ и ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», например, путем введения специального порядка регистрации ограничения прав на такие земельные участки. Наиболее рационально возложить обязанность по сбору сведений о земельном участке и обладателях прав на него на орган, осуществляющий регистрацию решения об изъятии. Это не будет противоречить общему порядку государственной регистрации прав на недвижимое имущество и позволит избежать затягивания процедуры изъятия, гарантировать соблюдение прав собственников и других правообладателей.
Второй параграф «Определение выкупной цены объектов, подлежащих отчуждению при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд» выделен отдельно, поскольку вопросы установления стоимости земельного участка и других объектов недвижимости, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд, на практике вызывают немало споров и нуждаются в подробном исследовании.
Автор считает, что оценка изымаемых объектов на основе понятия рыночной стоимости, указанного в ФЗ «Об оценочной деятельности», недопустима. Принятие решения об изъятии у частных собственников земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также решение суда о принудительном выкупе влекут возникновение у них обязанности по передаче изымаемых объектов в собственность соответствующего властного субъекта, а это противоречит понятию рыночной стоимости, содержащемуся в ст. 3 указанного ФЗ и положенному в основу определения выкупной цены изымаемых объектов. Кроме того, в данном случае нельзя говорить о формировании выкупной цены как цены, определяемой на открытом рынке в условиях конкуренции.
Большинство споров при определении выкупной цены возникает потому, что оценка изымаемых объектов недвижимости по рыночной стоимости не дает возможности приобрести аналогичное имущество. Основной потребностью граждан, лишающихся своего имущества (особенно жилых помещений) в процессе принудительного изъятия, является получение аналогичного имущества, а целью возмещения за отчуждаемое в результате изъятия имущество традиционно признается восстановление прежнего имущественного положения частных собственников. По мнению автора, на это должны быть нацелены следующие меры. Во-первых, размер выкупной цены за жилое помещение следует определять путем включения в нее не только стоимости самого жилого помещения, но и стоимости доли в общем имуществе собственников квартир в многоквартирном доме и местах общего пользования в коммунальной квартире. Во-вторых, с точки зрения гарантий имущественных и личных неимущественных прав наиболее незащищенных категорий частных собственников следует включить в нормы, регулирующие принудительное отчуждение недвижимости в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, обязанность предоставления в приоритетном порядке вместо изыма-26
емого недвижимого имущества предварительного и равноценного возмещения в виде аналогичных объектов недвижимости следующим субъектам: собственникам жилых помещений, которые являются для них единственным местом жительства, собственникам земельных участков, которые являются местом осуществления профессиональной деятельности, несовершеннолетним собственникам недвижимости, находящимся под опекой или попечительством.
В третьем параграфе «Особенности отчуждения недвижимости при изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования» смоделирована целостная процедура изъятия земельного участка по указанному основанию, поскольку правовое регулирование данного вопроса в настоящее время имеет фрагментарный характер. В то же время указанная процедура, как и в отношениях по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд, важна для законности данного вида изъятия. Поэтому механизм отчуждения недвижимости при изъятии земельного участка по основанию ненадлежащего использования должен состоять из четкой последовательности строго определенных действий.
Изъятию земельного участка ввиду его ненадлежащего использования и отчуждению находящихся на нем объектов недвижимости предшествует наложение административного взыскания и вынесение предупреждения о возможном изъятии, если нарушение не будет устранено. Сделан вывод, что необходимым условием для перехода непосредственно к изъятию участка ввиду ненадлежащего его использования является наличие совокупности трех юридических фактов: истечение установленного в предупреждении срока, неустранение ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания и принятие уполномоченным органом решения об изъятии.
Особо подчеркивается, что решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования по аналогии с изъятием для государ-
ственных или муниципальных нужд также должно подлежать государственной регистрации в ЕГРП, поскольку это имело бы важное значение как для законности процедуры изъятия в целом, так и для защиты прав возможных контрагентов недобросовестного собственника земельного участка.
Статья 286 ГК РФ содержит указание, что участок в результате его изъятия подлежит продаже с публичных торгов. В связи с этим отмечается, что общие правила проведения торгов должны быть уточнены в связи со спецификой отчуждения имущества вследствие изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования. Так, ст. 286 ГК РФ оставляет открытыми вопросы о форме проведения торгов (конкурс либо аукцион), о том, на кого должны быть возложены обязанности по приведению земельного участка в надлежащее состояние - на собственника, у которого он изымается, на орган, организующий торги, либо на лицо, выигравшее их.
На практике также может возникнуть ситуация, когда земельный участок в результате длительного неиспользования не будет представлять интереса для потенциальных покупателей, в связи с чем при отсутствии необходимого числа участников торгов они могут быть признаны несостоявшимися. Но в отношении организации торгов изъятого земельного участка такой вариант неприемлем, поскольку целью изъятия ввиду ненадлежащего использования является сохранение природных свойств земельного участка и целевое его использование.
На основании изученных проблем автором сформулированы предложения по совершенствованию ряда норм ГК РФ, в том числе предложена новая редакция ст. 286, учитывающая особенности организации и проведения публичной продажи изъятого земельного участка, а также ст. 284285, посвященных конкретным основаниям изъятия.
В заключении содержатся основные выводы по результатам исследования.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Публикации в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Верещагина Д.В. Земельный участок как объект изъятия // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 4(34). С. 142-150 (1,17 пл.).
2. Верещагина Д.В. Проблемы изъятия земельного участка: исторический опыт // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 6(25). С. 39-42 (0,3 пл.).
3. Верещагина Д.В. К вопросу о понятии государственной или муниципальной нужды как основания изъятия земельного участка // Правовое государство: теория и практика. 2012. № 4(30). С. 62-69 (0,72 пл.).
Материалы научно-практических конференций:
• Верещагина Д.В. Проблемы выкупа земельного участка и недвижимости, находящейся на нем, для государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы частноправового регулирования : материалы Всероссийского IX научного форума. 27-28 мая 2011 г. Самара: Издательство «Самарский государственный университет», 2011. С. 266-268 (0,18 пл.).
• Верещагина Д.В. Использование исторического опыта при совершенствовании правового регулирования изъятия земельных участков // Модернизация гражданского законодательства: теория и практика : сборник материалов круглого стола. 24-25 апреля 2012 г. - Уфа : РИЦ БашГУ, 2012. С. 71-74 (0,24 пл.).
• Верещагина Д.В. О некоторых вопросах защиты прав частных собственников при изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд // Ак-
туальные проблемы модернизации социально-политической и государственно правовой систем: сборник научных трудов Института права БашГУ. Вып. I. Уфа: РИЦ БашГУ, 2012. С. 39-41. (0,24 пл.).
• Верещагина Д.В. К вопросу о возможности признания части земельного участка в качестве объекта изъятия // Третий пермский конгресс ученых-юристов : материалы международной научно-практической конференции (Пермь, 12 октября 2012 г.) / отв. ред. O.A. Кузнецова ; Пермский государственный национальный исследовательский университет. Пермь, 2012. С. 53-55 (0,36 пл.).
• Верещагина Д.В. О некоторых проблемах рассмотрения судебных дел об изъятии земельных участков // Судебная система Российской Федерации: прошлое, настоящее, будущее : материалы научно-практической конференции, посвященной 90-летию судебной системы Республики Башкортостан (Уфа, 12 декабря 2012 г.) / Верховный Суд Республики Башкортостан. Уфа, 2012. С. 11-14 (0,5 пл.).
• Верещагина Д.В. Об отдельных вопросах изъятия земельных участков ввиду ненадлежащего использования // Роль частного права в модернизации Российской экономики : сборник научных статей. 23 апреля 2013 г. Уфа : РИЦ БашГУ, 2013. С. 271-274 (0,24 пл.).
• Верещагина Д.В. Об отдельных проблемах определения выкупной цены в ходе изъятия земельного участка с расположенным на нем многоквартирным домом // Правовая система и вызовы современности : материалы X Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. 5-7 декабря 2013 г. - Уфа : РИЦ БашГУ, 2013. Ч. I. С. 173-175. (0,18 пл.)
Верещагина Дарья Владимировна
ГРАЖДАНСКО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТЧУЖДЕНИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА В СВЯЗИ С ИЗЪЯТИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
АФТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Лицензия на издательскую деятельность ЛР№ 021319 от 05.01.99
Подписано в печать 13.03. 2014 г. Формат 60x84/16. Усл. печ. л. 1.7 Тираж 100 Заказ 53
Редакционно-издательский центр Башкирского государственного университета 450074, РБ, г Уфа, ул. Заки Валиди, 32.
Отпечатано в редакционно-издательском отделе Института права Башкирского государственного университета 450005, РБ, г. Уфа, ул. Достоевского, 131-105.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Гражданско-правовое регулирование отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Башкирский государственный университет»
На правах рукописи
04201457045
ВЕРЕЩАГИНА Дарья Владимировна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТЧУЖДЕНИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА В СВЯЗИ С ИЗЪЯТИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
Специальность 12.00.03. - гражданское право; семейное право; предпринимательское право; международное частное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель д.ю.н, проф. Е.М. Тужилова-Орданская
Уфа-2014
Оглавление
Введение...........................................................................................................................3
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка...........................13
1.1 Эволюция правового регулирования изъятия земельного участка и отчуждения расположенного на нем недвижимого имущества............................13
1.2 Природа отношений, возникающих при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка................................................38
1.3 Земельный участок и недвижимость, находящаяся на нем, как объекты принудительного отчуждения...................................................................................54
Глава 2. Виды изъятия земельного участка как основания отчуждения расположенной на нем недвижимости........................................................................74
2.1 Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд 74
2.2 Изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования........91
Глава 3.Порядок отчуждения недвижимого имущества в связи изъятием земельного участка......................................................................................................107
3.1 Процедурные вопросы отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд...................107
3.2 Определение выкупной цены при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.........................................................128
3.3 Особенности отчуждения недвижимости при изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования..............................................................144
Заключение...................................................................................................................163
Список литературы......................................................................................................180
Список сокращений.....................................................................................................201
Введение
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование отношений, связанных с недвижимостью, традиционно относится к числу дискуссионных вопросов в гражданском праве и требует детальной проработки, особенно в случаях отчуждения недвижимости вследствие изъятия земельного участка, на котором она находится, поскольку речь в данном случае идет о принудительном прекращении права частной собственности на указанные объекты.
Особую актуальность эти вопросы приобретают в настоящее время, в период модернизации гражданского законодательства, когда Проект ФЗ № 475386 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Проект изменений в ГК РФ) предполагает введение целого раздела, посвященного вещным правам, в принципиально новой редакции. И хотя существующие пробелы в правовом регулировании и противоречивая судебная практика в рассматриваемой сфере подтверждают острую необходимость изменений, положения, содержащиеся в Проекте и касающиеся изъятия у собственника земельного участка, отчуждения расположенной на нем недвижимости, оцениваются неоднозначно и нуждаются в обсуждении в целях выработки рекомендаций по их дальнейшему совершенствованию.
Актуальность темы обусловлена также, с одной стороны, важностью удовлетворения общественного интереса к земельному участку, связанному с ограниченностью и ценностью данного объекта недвижимости и проявляющемуся как в необходимости использования его для государственных или муниципальных нужд, так и в требованиях к сохранению его природных свойств, с другой стороны, с потребностями защиты прав и интересов частных
собственников недвижимости. Необходимо выработать такой механизм отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, при котором был бы соблюден баланс между названными интересами.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости всестороннего исследования гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, что обеспечит дальнейшее совершенствование норм о вещных правах и единство их правоприменения.
Степень научной разработанности темы. Анализ научных трудов, затрагивающих отдельные вопросы правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, показывает, что исследования в данной области, получившие развитие в отечественной цивилистике дореволюционного периода, возобновились только с возвращением права частной собственности на землю - в начале 90-х гг. XX в. В советский период проблемы изъятия земельных участков и отчуждения расположенных на них объектов недвижимости исследовались только в рамках земельного права с точки зрения принципов, отличных от гражданско-правовых, — государственной (общенародной) собственности на землю и предоставления ее во временное или бессрочное пользование.
Среди дореволюционных ученых-юристов, внесших весомый вклад в исследование вопросов принудительного отчуждения земельного участка и расположенной на нем недвижимости для государственных надобностей, следует указать М.В. Венецианова, JI.A. Кассо, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.И. Синайского, И.М. Тютрюмова, Г.Ф. Шершеневича.
Отдельные вопросы права частной собственности, в том числе оснований его принудительного прекращения, исследовались в трудах современных ученых-цивилистов В.А. Белова, A.B. Германова, П.В. Крашенинникова, В.В. Лантуха, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Е.М. Тужиловой-Орданской, В.В. Чубарова, В.Ф. Яковлева. Особо необходимо отметить работы ряда отечественных и зарубежных авторов, анализирующих вопросы принудительного отчуждения недвижимости в
связи с изъятием земельных участков в странах СНГ, Германии и Латинской Америки, - В.В. Безбаха, М.Ю. Галятина, А.И. Касьянчик, У.Маттеи, Е.С. Симоновой.
Внимание авторов диссертационных исследований последнего времени было направлено на изучение либо отдельных сторон изъятия земельных участков, либо в общем - на прекращение прав на земельные участки или отдельные объекты недвижимости. Среди наиболее значимых работ следует отметить диссертации О.Г. Авдониной (2013), Д.Н. Афанасьева (2013), И.С. Ахмадгазизова (2009), С.Ю. Илларионова (2009), И.С. Илюхина (2011), Е.С. Клейменовой (2008), Е.В. Седловой (2009), Е.Л. Сидоровой (2010).
Труды указанных ученых внесли весомый вклад в разработку данной темы, однако ряд вопросов не нашел в них развития. Так, ни одна из указанных работ не дает комплексного анализа гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, в том числе применительно к новым правовым реалиям.
До сих пор не предприняты теоретические разработки, позволяющие охарактеризовать земельный участок и расположенную на нем недвижимость как объекты принудительного отчуждения. Кроме того, несмотря на наличие исследований наиболее распространенного вида изъятия земельного участка - для государственных или муниципальных нужд, в настоящее время без внимания цивилистов остается изъятие земельного участка ввиду ненадлежащего использования.
Целью настоящего исследования является формирование суждения о гражданско-правовом регулировании отчуждения недвижимого имущества вследствие изъятия земельного участка, на котором оно находится, выявление теоретических и практических проблем в указанной сфере, разработка соответствующих рекомендаций по совершенствованию гражданско-правовых норм, регулирующих данные отношения.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
1) проследить генезис правового регулирования отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка;
2) выявить природу отношений, возникающих при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится;
3) дать характеристику земельного участка и недвижимости, расположенной на нем, как объектов принудительного отчуждения;
4) выявить понятие государственных и муниципальных нужд как оснований изъятия названных объектов и определить критерии отнесения отдельных случаев к государственным или муниципальным нуждам;
5) охарактеризовать ненадлежащее использование земельного участка как основание его изъятия;
6) раскрыть вопросы предоставления равнозначного возмещения при изъятии земельного участка, выявить категории собственников, которым в приоритетном порядке должно предоставляться недвижимое имущество, равнозначное изъятому;
7) исследовать и раскрыть процедурные вопросы изъятия земельного участка вследствие ненадлежащего использования и связанного с этим отчуждения недвижимого имущества.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо вследствие его ненадлежащего использования.
Предмет исследования составляют нормы действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, нормы зарубежного законодательства, регулирующие сходные отношения, положения актов высших судебных инстанций и иные материалы правоприменительной практики, а также доктринальные взгляды по вопросам гражданско-правового регулирования принудительного отчуждения названных объектов.
Методологию настоящего исследования составила система подходов и принципов научной деятельности, послуживших основой для поиска знаний и получения выводов в ходе исследования. В процессе работы диссертантом были использованы как общенаучные методы (системный, индукции, дедукции, метод восхождения от абстрактного к конкретному), так и специальные (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, метод толкования правовых норм).
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-цивилистов, преимущественно современного и дореволюционного периодов: Т.Е. Абовой, В.В. Безбаха, В.А. Белова, A.B. Бенедиктова, М.В. Венецианова, В.В. Витрянского, М.Ю. Галятина, Ю.С. Гамбарова A.B. Германова, H.JI. Дювернуа, Е.В. Ельниковой, В.В. Зайцева, C.B. Запольского, О.С. Иоффе, JI.A. Кассо, А.И. Касьянчик, JI.O. Красавчиковой, П.В. Крашенинникова, В.В. Лантуха, В.А. Лапача, У. Маттеи, C.B. Михайлова, Д.И. Мейера, Л. А. Новоселовой, Т.Н. Нешатаевой, К.П. Победоносцева, В. Д. Рузановой, Б.М. Сейнароева, Е.С. Симоновой, В.И. Синайского, К.И. Скловского, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, Е.М. Тужиловой-Орданской, И.М. Тютрюмова, В.В. Чубарова, Л.Ю. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева.
Эмпирическую базу исследования составили материалы практики разрешения гражданских дел, связанных с изъятием земельных участков и отчуждением находящихся на них объектов недвижимости, судами общей юрисдикции и арбитражными судами различного уровня.
Выработке отдельных рекомендаций по совершенствованию норм, регулирующих отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, способствовало изучение регионального законодательства (Владимирской, Воронежской, Томской, Ульяновской областей, республик Башкортостан, Бурятия, Мордовия и др.).
Научная новизна работы состоит в том, что впервые проведено комплексное исследование гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, выявлены
специфические черты, позволяющие охарактеризовать земельный участок и расположенную на нем недвижимость как объекты принудительного отчуждения, предложены определения оснований изъятия земельного участка. В настоящем исследовании впервые подробно рассмотрено отчуждение недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, изымаемом вследствие ненадлежащего использования, разработан обоснованный потребностями практики порядок отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка по данному основанию, предложены рекомендации по совершенствованию ряда статей ГК РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В развитии правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка можно выделить следующие этапы:
- дореволюционный период, который характеризуется широким развитием и доктринальным обоснованием положений о принудительном изъятии земли и находящейся на ней недвижимости для государственных надобностей;
- советский период, в течение которого институт экспроприации был упразднен, впервые законодательно закреплена обязанность по правильному использованию земли, в связи с чем появилось новое основание изъятия земельного участка - ввиду его ненадлежащего использования;
- современный этап, которому присуще «двойное» правовое регулирование -со стороны отраслей гражданского и земельного права.
2. Обосновано, что отношения по отчуждению объектов недвижимости у частных собственников в связи изъятием земельного участка являются по своей природе гражданско-правовыми, при этом особые свойства земельного участка как природного объекта и как экономической и территориальной основы жизнедеятельности общества, а также отдельные элементы публично-правового регулирования отношений по землепользованию не изменяют гражданско-правового характера данных отношений.
3. Определены следующие особенности характеристики земельного участка и расположенной на нем недвижимости как объектов принудительного отчуждения:
- общественная полезность как свойство земельного участка — объекта принудительного отчуждения, которая обусловлена его исключительностью в качестве основы экономической деятельности или места проживания граждан, ограниченностью земли как природного ресурса, а также возможностью использования для удовлетворения публичного интереса, состоящего в необходимости сохранения его природных свойств или в использовании его для государственных или муниципальных нужд;
- возможность отчуждения земельного участка независимо от постановки его на кадастровый учет;
- признание объектов недвижимости несамостоятельными объектами отчуждения, поскольку недвижимость, находящаяся на земельном участке, независимо от оснований изъятия следует судьбе изымаемого участка.
4. Сформулировано авторское определение государственных и муниципальных нужд как оснований изъятия земельного участка и отчуждения расположенной на нем недвижимости, под которыми следует понимать обусловленные публичным интересом потребности в использовании земельного участка для достижения общественно-необходимых целей. Критериями признания таких потребностей в качестве государственных или муниципальных нужд являются отсутствие иных вариантов размещения объектов государственного или муниципального значения (принцип исключительности) и соблюдение установленной законом процедуры изъятия (принцип законности).
5. Выявлено, что основанием изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования и, соответственно, отчуждения находящейся на таком участке недвижимости является правонарушение, посягающее на публичные интересы, выражающееся либо в действии (пользование участком с грубыми нарушениями), либо в бездействии (неиспользование его в соответствии с целевым назначением).
Предложено авторское понятие грубого нарушения правил использования земли, под которым следует понимать совершение пользователем земельного участка неоднократных действий (либо бездействия) в отношении земельного участка, которые не соответствуют требованиям правил рационального использования земли, установленному целевому назначению и виду разрешенного использования, экологическим и иным требованиям законодательства, при наличии предписаний об устранении указанных нарушений, вынесенных в установленном порядке.
6. Сделан вывод, что в случае отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка затрагиваются интересы особых категорий граждан, которые могут быть признаны наиболее слабой стороной указанных отношений: собственников жилых помещений, которые являются для них единственным местом
