АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовое регулирование отношений собственности на землю в российском законодательстве»
На правах рукописи i\ /?
С G034525B г
Карпинская Светлана Викторовна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Специальность 12 00 03 — гражданское право, предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2008
003452587
Работа выполнена ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» на кафедре правового обеспечения рыночной экономики
Научный руководитель Слесарев Владимир Львович
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты Запольский Сергей Васильевич
доктор юридических наук, профессор Крамкова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук
Ведущая организация Академия народного хозяйства при
Правительстве Российской Федерации
Защита состоится 28 ноября 2008 г. в 13.00 ч. на заседании диссертационного совета по юридическим наукам Д 502 006 15 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу. 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд 2283
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Автореферат разослан 28 октября 2008 г.
Ученый секретарь | диссертационного совета.
С?
В В. Зайцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена его предметом и значением земли как объекта гражданских прав в современных экономических условиях, потребностью в совершенствовании механизма правового регулирования оборота земельных участков
Проведение земельной реформы относится к числу наиболее актуальных и дискуссионных проблем в обществе Поанота регламентации и возможности реализации права собственности и иных вещных прав на землю является основой и критерием оценки качества гражданского законодательства
Среди основных направлений совершенствования законодательства в сфере земельных отношений следует отметать разграничение государственной собственности на землю, правовую регламентацию права собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, и приватизацию земель Земельные участки как объект гражданских прав все более вовчекаются в гражданский оборот
С каждым годом увеличивается количество частных земечьных собственников По мере развития рыночных отношений все более оформляется сделок с земтей, развивается рынок в сфере земельных отношений Растет число споров о праве собственности, земельных споров, рассматриваемых судом
Если до проведения земельной реформы земля находилась в собственности государства, то ныне действующее законодательство предусматривает правовые механизмы, позволяющие трансформировать государственную собственность на землю в частную, признает
существование права собственности публичной и частной собственности на земельные участки
Действующее законодательство предусматривает, что Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования вступают в гражданские правоотношения на равных началах с гражданами и юридическими лицами
Специфика земли (земельного участка) как объекта гражданских прав обусловлена ее значимостью как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, средства производства и как имущества, участвующего в гражданском обороте Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что собственник свободно владеет, пользуется и распоряжается землей, при этом свободное распоряжение землей может быть ограничено в публичном интересе
Учитывая специфику земли (земельных участков, их частей, земельных долей) как объекта гражданских прав, земельные отношения регламентируются гражданским и земельным законодательством При этом нормы гражданского законодательства являются общими, а нормы земельного законодательства - специальными Специфика земельного права и земельно-правового регулирована обусловлена их публично-правовым характером
Именно учет публичных интересов в регламентации земельных отношений вызывает необходимость специального (особенного) регулирования земельных отношений Пределы этого регулирования должны быть четко определены в законе с учетом значения земли как основы жизни и деятельности человека, исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы
Специфика земельных отношении как объекта правового регулирования обусловила необходимость сочетания частноправовых и публично-правовых методов регулирования
Одним из оснований возннкновения права собственности является приватизация Нормы законодательства о приватизации имеют приоритетное значение перед общегражданскими нормами
В настоящее время закон о приватизации земли в российском законодательстве отсутствует, передача земельных участков в собственность физических и юридических лиц регламентируется Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» в части застроенных земель и Земечьным кодексом Российской Федерации в остальной части с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Кроме того, Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрено переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретение земельных участков в собственность Таким образом, приватизационные нормы содержатся в целом ряде федеральных законов в отсутствие закона о приватизации земли
Регулирование гражданского оборота всегда было и остается предметом гражданского законодательства Современное нормотворчество свидетельствует о том, что указанное регулирование осуществляется в равной мере гражданским и земельным законодательством При этом содержащиеся в кодифицированных нормативных актах - Земельном кодексе Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации - нормы порой
противоречивы, что не может не сказаться негативно на правовом регулировании общественных отношений, что порождает проблемы в практике правоприменения
Автором предпринята попытка анализа имеющейся нормативной базы, регламентирующей основания возникновения и прекращения права собственности, и в частности, на землю, общего и особенного в регулировании отношений собственности, в том числе на землю Содержащиеся в настоящем исследовании теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства
Объектом исследования являются институт права собственности на землю в Российской Федерации и его правовое регулирование
Предметом исследования является гражданское и земельное законодательство, регулирующее общественные отношения собственности, в том числе на землю, судебная практика рассмотрения земельных споров в арбитражном суде Красноярского края, в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях, теоретические выводы исследователей института собственности, в том числе в земельных правоотношениях
Теоретическая база исследования. В диссертационном исследовании использовались положения и выводы в области общей теории права и гражданского права С С Алексеева, А В Бенедиктова, С Н Братуся, О С Иоффе и других авторов Теоретической основой диссертационного исследования явились также работы советских и современных российских исследователей ТЕАбовой, ММ Агаркова, С С Алексеева, И Д Беляева, М И Брагинского, И Л Брауде, Л Ю Василевской, В В Витрянского, М Ф Владимирского-Буданова, И Е
Герман, Б М Гонгало, В П Грибанова, Л А Грось, А В Дозорцева, Б В Ерофеева, В В Залесского, И А Иконицкой, С П Кавелина, В П Качышанского, Е Б Козловой, О М Козырь, А В Копылова, О А Красавчнкова, Н И Краснова, О И Крассова, П В Крашенинникова, И Д Кузьминой, В А Лапача, Л А Лунца, А А Маковской, А Л Маковского, В П Мозолина, И Б Новицкого, М В Попова, Д С Розенблюм, Ю В Романца, Д В Петрова, Е Ю Петрова, М Г Пнскуновой, О Н Садикова, В И Сенчищева, А П Сергеева, К И Скловского, В Л Слесарева, С А Степанова, Е А Суханова, Ю К Толстого, Р О Халфиной, Л А Чеговадзе, В В Чубарова, М В Чередннковой, В В Чубарова, Г В Чубукова, Л В Щенниковой, И Энгельман, В Ф Яковлева и других авторов В диссертационном исстедовании автором использовались теоретические подходы, изложенные в трудах дореволюционных авторов Е В Васьковского, Л А Кассо, В И Курдиновского, Д И Мейера, К П Победоносцева, И А Покровского, В И Синайского, Г Ф Шершеневича и др Проблемам права собственности посвящены отдельные исследования следующих авторов А П Анисимова, Г А Волкова, Р Галиевой, О К Голиченкова, И А Иконицкой, Н В Карловой, В А Кикоть, О М Козырь, Е А Суханова, Г Н Эйрнян, В Ф .Яковлева и др
Эмпирической базой исследования послужила судебно-арбитражная практика рассмотрения споров в сфере земельных правоотношений
Степень научной разработанности темы. В научной читературе проблемы, связанные с регулированием отношений собственности на землю, гражданско-правовым и специальным регулированием института собственности, освещались в работах А П Анисимова, В В Витрянского, Г А Волкова, Р Галиевой, О К Голиченкова, Д Б Горохова, И А
Иконицкой, Н В Карловой, В А Кнкоть, О М Козырь, Е А Суханова, Г Н Эйриян, В Ф Яковлева и других авторов
В настоящем исследовании проблемы правового регулирования института собственности в сфере земельных правоотношений, основания возникновения и прекращения права собственности и иных вещных прав исследовались с учетом современного законодательства и действующей регламентации правовых механизмов, под призмой практики правоприменения
Цель диссертационного исследования заключается в исследовании норм гражданского и земельного законодательства, в систематизации оснований возникновения и прекращения права собственности и, в частности, права собственности на землю, выявлении общего и особенного в правовом регулировании отношений собственности, в том числе в сфере земельных отношений, выявлении проблем в правовом регулировании с учетом формирующейся судебной практики, анализ законодательной регламентации способов защиты нарушенных прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, и их эффективности в восстановлении нарушенных прав участников земельных отношений, формулирование предложений по совершенствованию действующего гражданского и земельного законодательства
Цель диссертационного исследования предопределила его основные задачи
- раскрытие содержания права собственности и особенности содержания этого понятия в отношении земли,
- анализ нормативно-правовой базы регулирования отношений собственности на землю,
- выявление проблем в правовом регулировании права собственности на землю с учетом практики применения правовых норм при рассмотрении арбитражным судом Красноярского края споров, связанных с применением земельного законодательства, судебной практики апелпяционной, кассационной и надзорной инстанций,
обоснование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего право собственности на землю,
- исследование актуальных проблем правового регулирования приватизации земельных участков
В исследовании обосновывается актуальность и своевременность постановки вопросов об изменении действующего законодательства Автор полагает, что предлагаемые изменения будут способствовать эффективной и полноценной защите прав собственников земли, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
Методоюгическую основу исследования составляют
современные концепции исследования общества, государства и права, экономики, предполагающие комплексный анализ изучаемых процессов в их взаимосвязи и взаимозависимости
В диссертационном исследовании применялись общенаучные и специальные методы научного познания - конкретно-исторический, системный, формальнологический, сравнительно-правовой
В процессе исследования проанализированы положения Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является комплексным специальным исследованием основных положений о праве собственности на землю, с учетом формирующейся практики
рассмотрения судебных споров, что позволило обозначить вопросы в правовом регулировании права собственности и предложить меры по изменению норм законодательства, позволяющие восполнить пробелы в законодательной регламентации права собственности на землю, приватизации земли, защиты права собственности и иных вещных прав
Проведен анализ соотношения гражданского и земельного законодательства, предложены пути устранения противоречий в нормах смежных отраслей права В настоящем исследовании высказывается мнение о том, что подходы к определению стоимости выкупаемых земельных участков не соответствуют условиям рыночной экономики, их автор полагает целесообразным и необходимым изменить, поставив выкупную цену земельного участка в зависимость не от численности населения в поселении, где продаваемый земельный участок находится, а от кадастровой стоимости передаваемого в собственность земельного участка, позволяющей учитывать не только физические характеристики столь специфичного объекта прав, каковым является земля (земельный участок), но и экономические показатели, характеризующие показатели доходности его возможного использования
На защиту выносятся следующие положения: 1 В диссертации обосновывается вывод о необходимости систематизации положений законов о приватизации земельных участков и их закрепления на федеральном уровне в едином законодательном акте, в котором следует регламентировать общие принципы приватизации земельных участков, порядок и способы приватизации, круг лиц, уполномоченных принимать решение о приватизации, порядок определения стоимости приватизируемого имущества
2 Автор приходит к выводу о необходимости четкого законодатечьного закрепления на федеральном уровне единого порядка опредечения выкупной цены земельных участков как застроенных и подпадающих в сферу регулирования Законом о приватизации, так и незастроенных, а также застроенных, продажа которых осуществляется в соответствии с положениями статьи 36 Земельного кодекса РФ Те же подходы должны быть применены и к определению стоимости земельного участка, изымаемого у собственника дпя государственных и муниципальных нужд
3 Автор обосновывает вывод о необходимости разработки механизма, обеспечивающего исполнение обязанности юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести в собственность Этим механизмом может быть повышенная плата за пользование землей в сравнении со ставками земельного налога и арендной платой либо применение повышающих к ним коэффициентов, что позволит обеспечить переход к высокоэффективному использованию земчи и обусловит выбор собственниками объектов недвижимости наиболее рационального и выгодного режима использования занятых недвижимостью земельных участков
4 Учитывая специфику земельных отношений, обусловленную их пубчичным характером, диссертант акцентирует внимание на значимости вопросов возмещения убытков как меры ответственности публичных образований, приходит к выводу о необходимости законодательной регламентации в отраслевом законодательстве положений об ответственности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в виде возмещения убытков,
причиненных гражданам и юридическим лицам не только в связи с принятием ими ненормативных (нормативных) правовых актов, но и в связи с действиями (бездействием) их дотжностных лиц
5 Исходя из условий рынка, необходимости соблюдения баланса интересов участников рыночных отношений, диссертант обосновывает вывод о том, что в целях приватизации, передачи в доверите чьное управление либо передачи в аренду, при продаже или ином отчуждении земельных участков, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, либо находящихся в неразграниченной государственной собственности, проведение оценки предмета сделки является обязательным
6 В диссертационном исследовании автор приходит к выводу о необходимости расширить предусмотренный статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации перечень способов защиты гражданских прав, дополнив его правом обжаловать неправомерные действия (бездействие) должностных лиц государственного органа исполнительной власти и органа местного самоуправления и его должностных лиц как эффективным средством восстановления нарушенных прав в сфере земельных отношений
7 Анализируя предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации способы защиты нарушенных прав землевладельцев, землепользователей, собственников земли и арендаторов, диссертант обосновывает целесообразность и необходимость закрепления в земельном законодательстве наряду с признанием недействительными актов государственных органов исполнительной власти либо органов местного самоуправления (ненормативных и нормативных) возможности
признания незаконными действий (бездействия) должностных лиц указанных органов, ест они не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы гражданина или юридического лица
Указанный способ защиты нарушенного права эффективно восстанавливает нарушенные права участников земельных правоотношений, о чем свидетельствует судебная практика рассмотрения земельных споров
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в возможности их использования в практической деятельности, для совершенствования действующего земельного законодательства, при подготовке разъяснений высших судебных инстанций о практике применения земельного законодательства, обеспечения единства судебной практики Выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Земельное право» и «Гражданское право», в процессе формирования судебной практики, в последующих научно-теоретических исследованиях института собственности в сфере земельных правоотношений, проблем приватизации
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные теоретические потожения и научно-практические выводы нашли отражение в опубликованных работах Результаты проведенных исследований использованы при рассмотрении автором споров, связанных с применением земельного законодательства, в арбитражном суде Красноярского края, при формировании судебной
практики, при подготовке лекций, публикаций и статей по тематике исследования
Объем и стр) ктура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав (каждая глава включает по два параграфа), заключения, библиографического списка нормативных актов и литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении автором обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его предмет, цели и задачи, отражается степень научной разработанности проблем, приводится методологическая и теоретическая основа исследования, формулируются основные положения и выводы, выносимые автором на защиту, оценивается научная новизна и практическое значение результатов исследования, приводится информация об их апробации
В первой главе «Гражданско-правовое регулирование отношений собственности» рассматривается понятие права собственности в теории гражданского права, его содержание с учетом правомочий собственника, ограничений прав собственника, исследуется институт права собственности в его историческом развитии Автор анализирует основания возникновения и прекращения права собственности в общем и применительно к сфере земельных отношений, к земельному участку как объекту гражданских прав
В первом параграфе «Понятие права собственности по российскому гражданскому праву» прослеживается историческое развитие понятия права собственности в цивитистической науке, его содержание Современное понимание содержания права собственности нельзя уже представить как исключительную совокупность правомочий
собственника, предусмотренных законодательством При реализации свои\ правомочий собственник обязан учитывать не только собственный интерес, но и руководствоваться интересами общества в целом Принцип социального ограничения права собственности предпоаагает наличие у собственника определенных обязанностей
Социальная обусловленность собственности вызвана регулирующей ролью государства в сфере экономики, необходимостью обеспечения безопасности государства, обеспечения охраны окружающей природной среды в сфере земельной собственности, развитием конкуренции и ограничением монопочистической деятельности на товарных рынках и другими факторами, связанными с жизнедеятельностью общества Развитие рыночных отношений способствовало появлению новых видов имущества, что вызвало необходимость выработки соответствующих механизмов правового регулирования
Вовлечение в гражданский оборот земли, здании, сооружений и других объектов недвижимости, появление частной собственности в российском законодательстве, разграничение единой государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и передача части госсобственности в муниципальную собственность поставило перед цивилистами немало вопросов, требующих теоретического осмысления, совершенствования правового регулирования Порядок приобретения и прекращения права собственности, в том числе приватизация и национализация, вопросы управления и ответственности, охраны и защиты права собственности требуют дальнейшей научной проработки
Во втором параграфе «Основания возникновения и
прекращения права собственности по российскому гражданскому праву» исследуются способы приобретения права собственности, регламентированные главой 14 Гражданского кодекса Российской Федерации, воспрш!ятое российским гражданским законодательством известное в римском праве деление способов приобретения права собственности на первоначальные и производные, приведена классификация вещей, в соответствии с которой освещены особенности оборота вещей, а также основания прекращения права собственности, предусмотренные главой 15 Кодекса Оборотоспособность вещей или способность выступать объектом имущественного оборота, быть предметом сделок, является одним из важных критериев классификации вещей в гражданском обороте
Движение вещей в гражданском обороте в условиях рыночной экономики все более возрастает Прекращение права собственности у одних лиц влечет возникновение указанного права > других Появляются новые виды имущества, неизбежно вовлекаемые в оборот Учитывая, что прекращение права собственности у одного лица, равно как и возникновение этого права у другого, возможно лишь по основаниям, предусмотренным законом, вопрос о соответствии закону оснований прекращения и возникновения права собственности приобретает все более важное значение в условиях развивающегося рынка, все чаще становится предметом судебного рассмотрения и оценки в связи с возникающими спорами
Правовое регулирование отношений собственности в зависимости от того, какое имущество выступает объектом такого регулирования, имеет определенные особенности Возникновение, прекращение, изменение, ограничения прав собственности на объекты недвижимого
имущества подлежит государственной регистрации в установленном законом порядке
Глава 2 «Особенности гражданско-правового регулирования отношении собственности на землю» посвящена особенностям регламентации оборота земельных участков как объектов гражданских прав, особенностям осуществления и ограничения прав собственности на землю, приватизации земли как способу возникновения и прекращения права собственности
В параграфе 1 «Земельный учлсток как объект права собственности и иных вещных прав» исследуется право собственности на землю н его правовая регламентация в его историческом развитии, формы собственности на землю, содержание права собственности в сфере земельных отношений
Как предусмотрено статьей 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности Земля рассматривается при этом в разных аспектах
- как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории,
- как средство производства и высокоэффективный экономический источник, экономическая категория,
- как имущество, участвующее в гражданском обороте
В соответствии со ст 131 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки относятся к недвижимому имуществу, право собственности на земельные участки возникает с момента его государственной регистрации Право собственности на земельные
участки возникает по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством
Как предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации, граждане и юридические лица имеют равный доступ к приобретению земельных участков в собственность Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, при этом введены ограничения в зависимости от того, ограничены ли в обороте земельные участки, в зависимости от места расположения земельных участков и гражданства лица, желающего приобрести земельный участок в собственность
В соответствии со статьей 36 Конституции Российской Федерации собственник свободно владеет, пользуется и распоряжается землей, при этом свободное распоряжение землей может быть ограничено в публичном интересе
Основания возникновения права собственности на землю, поскольку они не тождественны основаниям возникновения права собственности на иное имущество, должны быть регламентированы Гражданским кодексом Российской Федерации и содержаться в главе 17
Глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященная праву собственности и другим вещным правам на землю, не содержит регламентации оснований возникновения права собственности на землю В то же время статьей 25 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что права собственности, постоянного (бессрочного) пользования земельными участками
возникают по основаниям, установленным гражданским законодатечьством, федеральными законами
Не все предусмотренные статьями 8 и 218 Гражданского кодекса Российской Федерации основания возникновения гражданских прав применимы к возникновению права собственности на землю, а лишь те, которые соответствуют правовой природе этого объекта Так, основаниями возникновення права собственности на земтю по гражданскому законодательству следует считать основания, предусмотренные пунктами 2 и 3 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации
Основаниями возникновения права собственности на землю являются следующие акты органов местного самоуправтения и исполнительных органов государственной власти в случаях и в порядке, предусмотренных законом, предоставтение земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам для строительства путем их продажи на торгах или для целей, не связанных со строительством, приобретение права собственности на земельный участок в результате перехода права собственности на расположенные на нем здания, строения, сооружения, приобретение права собственности на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, собственником расположенного на нем здания, строения, сооружения, сделки, предусмотренные законом, в отношении земельного участка, приватизация земельного участка, приобретательная давность
Предметом регулирования гражданского права являются имущественные и связанные с ними личные неимущественные
отношения, основанные на равенстве участников, имущественной самостоятельности участников, автономии их воли Применительно к сделкам с земельными участками в соответствии со ст 13 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» содержащиеся в Гражданском кодексе Российской Федерации нормы применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством Земельным законодательством регулируются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, как это предусмотрено в статье 3 Земельного кодекса Российской Федерации
В связи с изложенным не вполне корректной представляется норма, содержащаяся в пункте 3 указанной статьи, согласно которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками и совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды, специальными федеральными законами Из буквального прочтения указанной нормы усматривается приоритет специального законодательства над гражданским в вопросах совершения сделок с землей, в то время как отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом (а земельные участки являются недвижимым имуществом) всегда были и остаются гражданско-правовыми отношениями и регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации
Параграф 2 указанной главы «Приватизация земли по российскому праву» раскрывает предусмотренный в пункте 1 статьи 36
Земельного кодекса Российской Федерации механизм реализации права на приватизацию земельных участков
Земельным кодексом Российской Федерации (статьей 36) предусмотрена возможность приватизации земли в Российской Федерации Однако Земельный кодекс не является законом о приватизации, регулирование оснований возникновения гражданских прав, в частности, права собственности, является прерогативой гражданского законодательства Действующий же Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», как следует из пункта 2 статьи 3 вышеназванного закона, определяющей сферу его действия, не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы Отчуждение указанного государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами
Правша расчета выкупной цены, установленные действующим Законом о приватизации отличаются от норм, предусмотренных Законом о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации Вводный закон содержит императивную норму, устанавливающую порядок определения выкупной стоимости земельного участка Пункт 1 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» связывает цену реализации земельных участков, на которых распотожены объекты недвижимого имущества, с кадастровой стоимостью земельного участка Пункт же 2 той же статьи упомянутого закона цену земельного
участка определяет, в том числе, в зависимости от численности населения в населенном пункте Автор полагает необходимым предусмотреть в законе единый порядок определения выкупной цены земельного участка
Предоставляя собственнику здания, строения, сооружения возможность выбора способа реализации права на земельный участок, на котором расположено здание, строение, сооружение, Земельный кодекс непосредственно не предусматривает механизм защиты в случае нарушения его прав
Существующая редакция абзаца 2 пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающая двоякое ее толкование, вызвала неоднозначное толкование указанной нормы в судебной практике Сложившаяся судебная практика идет по пути признания закрепленной в названной норме обязанности публичных образований в лице государственных органов или органов местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение земельными участками, заключать договоры купли-продажи земельных участков с собственниками зданий, строений, сооружений, находящихся на этих земельных участках, по требованию последних как безусловной, если отсутствуют основания для отказа вследствие невозможности продажи земельных участков в связи с ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, в связи с их резервированием для государственных и муниципальных нужд и в других предусмотренных законом случаях Указанная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 04 2005 г № 9940/04, такой подход нашел отражение в определении
Конституционного Суда Российской Федерации от 12 05 2005 г № 187-О
Гражданский кодекс Российской Федерации провозглашает принцип равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора Сделка приватизации это гражданско-правовой договор Если собственник не свободен в распоряжении своим имуществом, то свобода договора остается декларацией, не подкрепленной правовыми гарантиями
Учитывая предусмотренный гражданским законодательством принцип свободы договора, отсутствие полноценного законодательства о приватизации земли, нечеткость формулировок норм в Земельном кодексе, порождающую трудность их правового анализа, автор полагает, что для вывода об обязательности заключения договора правовых оснований недостаточно, иначе право собственника по распоряжению собственностью будет нарушено По мнению автора, собственник здания, строения, сооружения, получивший отказ в приватизации либо предоставлении в аренду земельного участка, на котором здание, строение, сооружение находится, не вправе требовать в судебном порядке понуждения к заключению соответствующего договора на основании ст445 Гражданского кодекса Российской Федерации Автор обосновывает вывод о том, что в случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости вправе
обратиться в суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Суд, установив, что решения либо действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, принимает решение о признании оспариваемого решения либо оспариваемых действий (бездействия) незаконными
В силу пЗ ч5 ст201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части принятого решения должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов совершить определенные действия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения В частности, суд вправе обязать данный орган подготовить проект договора и направить его заявителю в опредетенный срок Однако указанный способ защиты нарушенного права, по мнению автора, является не альтернативным к избранному заявителем, а единственно возможным в таком споре
По смыслу нормы, содержащейся в статье 36 Гражданского кодекса Российской Федерации, в системном толковании ее со статьями 8, 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип равенства частной, государственной и муниципальной форм собственности, следует вывод об отсутствии приоритета прав частного собственника объекта недвижимости над правами муниципального образования (государства) на земельный участок
По мнению автора, собственник земельного участка вправе решить вопрос о предоставлении земельного участка собственнику расположенного на нем здания, строения, сооружения на праве собственности или на праве аренды с учетом его заявления, учитывая ограничения в обороте, запрет приватизации, установленный федеральным законом, в связи с резервированием его для государственных или муниципальных нужд, использования его да я других целей в соответствии с генеральным планом населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка Обязанностью органа, уполномоченного рассмотреть указанный вопрос, является рассмотрение заявления
Согласно пункту 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации если сторона, для которой в соответствии с Гражданским кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор Из условий статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации не следует безусловная обязанность государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления заключить с собственником объекта недвижимости, находящегося на этом участке, договор купли-продажи или аренды земельного участка
Административная процедура предоставления собственникам зданий, строений, сооружений и землепользователям прав на соответствующие земельные участки не означает, что пункт 2 статьи 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса и статья 36 Земельного кодекса регулируют одни и те же отношения по приобретению заинтересованными лицами земли в частную
собственность и неизбежно налагает отпечаток на способ защиты права при предоставлении земли Отсутствие на спорном земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего истцу на праве собственности, не может служить препятствием для переоформления им права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности
Для обеспечения исполнения положений ст217 Гражданского кодекса Российской Федерации, по мнению автора, целесообразно регулировать приватизацию любого имущества, в том числе земельных участков, специальными законами о приватизации, а не отдельными нормами различных федеральных законов, относящихся к разным отраслям права
Определяя цену земельного участка по договору купли-продажи, заключаемому в соответствии со ст 36 Земельного кодекса Российской Федерации, стороны должны руководствоваться Законом о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации, содержащим императивную норму о конкретных условиях определения стоимости земельного участка
Ценность земельного участка определяется не численностью населения, проживающего в населенном пункте, а характеристиками непосредственно земельного участка Автор приходит к выводу о том, что определение рыночной стоимости земельного участка на дату продажи и прямая зависимость цены участка при продаже от его рыночной стоимости соответствовали бы интересам и продавца, и покупателя Порядок определения стоимости земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при продаже в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, следует признать не
отвечающим современным реалиям и требующим изменений Вопрос о стоимости земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их продаже не может быть безразличным как дтя их собственников, выступающих в качестве продавцов, так и дтя покупателей, учитывая, что средства от их продажи выступают в качестве источника формирования соответствующих бюджетов, в связи с чем стоимость выкупа земельного участка опосредованно затрагивает и публичные интересы
Государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости Таким образом, кадастровая оценка земельного участка не является независимой от рыночной цены, учитывает рыночные цены, определяется в условиях развивающегося рынка земли
По мнению автора, при решении вопроса о продаже земельного участка в собственность собственнику расположенного на нем объекта недвижимого имущества логичнее ориентироваться на рыночную цену либо кадастровую цену земельного участка В целях соблюдения баланса интересов возможно применение коэффициентов к определенной с учетом рыночных отношений выкупной цене земельного участка, при этом могли быть учтены цели использования, назначение земельного участка В пункте 1 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрена зависимость цены реализации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества,
от кадастровой стоимости земельного участка Пункт же 2 той же статьи упомянутого закона цену земельного участка определяет в зависимости от численности населения в населенном пункте
В главе 3 «Гражданско-правовые способы защиты права собственности на землю» исследуются предусмотренные законом и широко используемые на практике способы защиты права собственности - вещно-правовые и обязательственно-правовые
Формирующаяся судебная практика применения земельного законодательства выявляет пробелы в законодательном регулировании владения, пользования и распоряжения землей, пробелы в законодательном регулировании восполняются судебной практикой применения норм, что не может заменить необходимого нормотворчества
Защита субъективных гражданских прав и охраняемых законом интересов осуществляется в предусмотренном законом порядке, посредством применения надлежащей формы, средств и способов защиты Различают юрисдикционную и неюрисдикционную форму защиты
В настоящем исследовании внимание уделено юрисдикционной форме защиты, под которой понимается деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых субъективных прав
В научной литературе обсуждается возможность классификации способов защиты на меры защиты и меры ответственности Среди предусмотренных статьей 12 Кодекса способов защиты мерами ответственности являются возмещение убытков, взыскание неустойки и
компенсация морального вреда, все остальные представляют собой меры защиты
Споры по поводу' земли разрешаются по общим правилам защиты гражданских прав Способы защиты земельных и земельно-имущественных прав предусмотрены статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, некоторые из них воспроизведены в главе 9 Земельного кодекса Российской Федерации
Приведенный перечень способов защиты права следует дополнить правом обжаловать неправомерные действия (бездействие) должностных лиц государственного органа исполнительной власти и органа местного самоуправления Указанный способ эффективно защищает нарушенные права и законные интересы в сфере применения земельного законодательства, о чем свидетельствует судебно-арбитражная практика разрешения земельных споров
При неопределенности в праве на землю, при нарушении вещных прав на землю, предусмотренных гражданским законодательством, уместны вещно-правовые способы защиты нарушенного права, такие как иск о признании права на землю, виндикационныи и негаторный иски, иск об з становлении или отмене сервитута
Наличием договора, сделки в качестве основания возникновения прав в сфере земельных правоотношений обусловлены обязательственно-правовые способы защиты нарушенного права Среди них иски о признании сделки недействительной, о применении последствий недействительности сделки, о расторжении договора, о присуждении к исполнению обязанности в натуре, о взыскании неустойки, убытков, причиненных неисполнением обязательств по договору
При этом следует отметить, что отдельные способы защиты нарушенного права имеют универсальный характер, они могут быть отнесены к ряду категорий приведенной классификации Это иски о взыскании убытков, которые можно отнести как к обязательственно-правовым, если убытки явились следствием неисполнения обязательств по сделке, так и к вещно-правовым, поскольку в соответствии со ст 15 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки - это утрата имущества либо неполученные доходы Убытки могут явиться следствием издания незаконного решения государственным органом либо органом местного самоуправления, либо быть обусловленными незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц, такие убытки взыскиваются по правилам гражданского законодательства
Учитывая, что Земельный кодекс Российской Федерации содержит правовую регламентацию способов защиты нарушенных прав в сфере использования земель, автор полагает возможным сконцентрировать внимание на особенностях реализации права на судебную защиту с учетом особенностей правового регулирования в сфере земельных отношений
В параграфе 1 «Вещно-правовые способы защиты права собственности на землю» рассматриваются известные в российской цивилистике вещно-правовые способы защиты права, среди которых
- иск о признании права (признание права собственности и иного вещного права на землю),
- виндикационный иск (об истребовании имущества из чужого незаконного владения, когда земельный участок выбыл из фактического владения правообладателя),
- негаторный иск (об устранении препятствий в использовании земельного участка по назначению),
- а также характерный для земельных отношений специфический способ защиты, например, иск об установлении (отмене) сервитута
На конкретных примерах из судебной практики автором проиллюстрированы особенности выбора способов защиты нарушенного права в спорах, возникающих из земельных правоотношений
В параграфе 2 «Обязательственно-правовые способы защиты права собственности на землю» внимание уделено обязательственно-правовым способам защиты права - признанию сделки недействительной, применению последствий недействительности сделки Частным случаем реализации такого способа защиты, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права, являются признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки Действующее законодательство и судебная практика не исключают возможности обращения в суд и с иском о признании ничтожной сделки недействительной с применением последствий ее недействительности
Взыскание убытков является универсальным способом защиты нарушенного права, взыскание убытков является эффективным инструментом восстановления нарушенных прав, в том числе и в сфере земельных отношений Цель возмещения убытков - компенсация имущественных потерь потерпевшей стороне Из этого общего принципа исходят и право стран континентальной Европы, и англоамериканское право при возмещении убытков
С учетом положений действующего законодательства убытки подлежат взысканию при нарушении прав собственников земли, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, в том числе при издании актов государственными органами и органами местного самоуправления Статья 61 Земельного кодекса Российской Федерации, по мнению автора, нуждается в совершенствовании, поскольку ее пункт 2 не содержит упоминания о действиях (бездействии) должностных лиц исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления, как источнике возможных нарушений прав участников земельных правоотношений и основании для возмещения вреда, не соответствует положениям гражданского законодательства (статьи 15, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации)
В заключении автор подводит итоги исследования, обобщает выводы, некоторые из них сформулированы в качестве положений, выносимых на защиту
По теме диссертационного исследования опубликованы статьи:
1 Карпинская С В О способах защиты права в спорах, связанных с применением земельного законодательства // Современное право 2007 № 10(1) С 5-12
2 Карпинская С В Гражданско-правовые способы защиты права собственности на землю и иных вещных прав // Современное право 2007 № 11 (I) С 31-38
3 Карпинская С В К вопросу о разграничении гражданского и земельног о законодательства и пробелах в регулировании земельных отношений // Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России 2008 №4 С 115-122
31
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических iiajK
Карпинская Светлана Викторовна
Тема диссертационного исследования
«Гражданско-правовое регулирование отношений собственности на землю в российском законодательстве»
Научный руководитель Слесарев Владимир Львович - доктор юридических наук, профессор
Изготовление орнгннал-макета Карпинская C.B.
Подписано в печать 23.10.2008 г. Тираж 80 экз. У сл.пл. 1,5.
ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ JV» 465. 119606, г.Москва, пр. Вернадского, 84
