Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений

Полотовская, Елена Юрьевна

Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учрежденийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.03 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений»

На правах рукописи

ПОЛОТОВСКАЯ ЕЛЕНА ЮРЬЕВНА

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ

12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

6 оЕВ 2014

Москва-2014

005544831

Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Юридического института Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент

Гусева Татьяна Алексеевна

Официальные оппоненты; доктор юридических наук, профессор

Эрделевский Александр Маркович, профессор кафедры гражданского и семейного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина»

кандидат юридических наук Мельник Сергей Васильевич, доцент кафедры гражданско-правовых и экономических дисциплин Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова»

Ведущая организация: Автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования «Ленинградский государственный университет имени A.C. Пушкина»

Защита состоится «05» марта 2014 г. в 15 часов на заседании Диссертационного совета ДК212.203.21 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.

Электронная версия автореферата размешена на сайте http://www.rudn.ru Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов», отправлена на сайт ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации по адресу: referat_vak@obrnadzor.gov.ru ¿) / 2014 г.

Автореферат разослан ¿У 2014 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета,

кандидат юридических наук У/Y'''! Четвергова Н.Ю.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена особым характером статуса государственных (муниципальных) учреждений, их двойственной правовой природой. Они, с одной стороны, участвуют в гражданском обороте в качестве самостоятельного субъекта гражданского права, наделенного полномочиями юридического лица. В этом смысле они вправе участвовать в обязательственных, вещных правоотношениях, быть истцами и ответчиками в суде. Однако, с другой стороны, законодатель не может не учитывать, что государственные (муниципальные) учреждения созданы для выполнения множества социальных функций, имеющих важное публичное значение. В этом смысле рассматриваемые субъекты позиционируются как представители публично-правовых образований, что осложняет их участие в гражданском обороте.

Учитывая эти особенности, в теории и практике гражданского права возникает множество проблем правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений. К их числу можно отнести, например, неоднозначные вопросы с определением объема правоспособности учреждений (в том числе их права на осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), выяснением особенностей вещных прав учреждений на находящееся у них имущество (в том числе имущество, которым учреждение вправе свободно распоряжаться), установлением финансового обеспечения учреждений со стороны публично-правовых образований, возможностью признания учреждений несостоятельными (банкротами), распространением статуса учреждений на органы публичной власти и т.п.

Кроме того, особенностью функционирования государственных (муниципальных) учреждений в отечественном гражданском обороте является постоянно меняющееся законодательство об их правовом положении. С момента принятия части первой Гражданского кодекса РФ и до сегодняшнего дня было принято несколько федеральных законов, кардинально меняющих систему этих учреждений и элементы их правоспособности (например, Федеральный закон от 1

3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1, выделивший в системе государственных (муниципальных) учреждений бюджетные и автономные учреждения, и Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»2, разделивший все государственные (муниципальные) учреждения на казенные, бюджетные и автономные). К сожалению, принятие таких законов не всегда сопровождалось широким обсуждением в научной среде, что обусловливает необходимость их комплексного теоретического анализа в настоящее время.

При этом следует отметить, что реформирование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений нельзя считать завершенным. Из года в год Президент РФ в своих бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ указывает на необходимость реформирования бюджетного сектора, сокращения расходов на социальную сферу, совершенствование •законодательства в области правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений3. Так, в Бюджетном послании от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах» Президент РФ отметил, что «необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего, это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. Неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставляющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников. Теперь задача - в самих учреждениях обеспечить

1 СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

; СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

См., напр.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 нюня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах» // СПС Гарант; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 201! г. «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» // Парламентская газета. 2011. 7 июля.

переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда...»4.

Эти и другие обстоятельства обусловили выбор темы настоящего исследования и ее актуальность для современной науки гражданского права.

Степень разработанности темы исследования. Поскольку в окончательном виде правовой статус государственных (муниципальных) учреждений оформился лишь в советский период развития нашего государства, именно тогда были заложены теоретические основы этого вида организаций как самостоятельных юридических лиц. Среди ученых, разрабатывавших эти основы, можно назвать С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, В.Г. Грибанова, О.С. Иоффе и др.

В современной России количество научных работ, затрагивающих вопросы правового положения государственных (муниципальных) учреждений возросло.

Например, вопросы имущественного положения учреждений изучены в работах З.А. Ахметьяновой, А.И. Карномазова, A.A. Кирилловых, Г.А. Кудрявцевой, О.Б. Леонтьевой, Д.В. Сараева, М.Н. Суровцовой, A.A. Якимова и др. Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности исследуются в трудах Е.В. Морозовой, Я.Я. Кайля, A.B. Кнутова, Ю.Г. Лесковой, A.A. Попова, Л.В. Санниковой, Ю.Г. Шиповальниковой и др. Участие государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд было предметом изучения Л.В. Андреевой, O.A. Беляевой, A.B. Ермаковой, К.В. Кичика, A.B. Чуряева и др. Разработкой теоретических вопросов гражданско-правовой ответственности занимаются В.А. Болдырев, Л.А. Новоселова, Г.Д. Отнюкова, В.Н. Соловьев, В.В. Стрельников, Е.Г. Ульянова, Ю.Н. Фольгерова и др.

Однако работы указанных авторов преимущественно основываются на устаревшем нормативном материале, не учитывают последних изменений в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений. Кроме того,

4 См.: Ьир://президеит.рф

все они посвящены лишь некоторым, отдельным аспектам деятельности этих юридических лиц.

Объект исследования образуют общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности государственных (муниципальных) учреждений, практика их применения, а также научные положения, раскрывающие теоретические основы и содержание гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений.

Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания гражданско-правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений и механизма его реализации, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи:

- проследить эволюцию формирования в отечественном законодательстве и правовой науке понятия государственных (муниципальных) учреждений;

- провести сравнительный теоретический анализ гражданско-правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений;

- рассмотреть существующие проблемы идентификации государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц и предложить пути их решения;

проанализировать содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество;

выделить правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности;

раскрыть механизм гражданско-правовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам,

- сформулировать предложения по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус государственных (муниципальных) учреждений.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные теоретические работы в области гражданско-правового статуса юридических лиц таких ученых, как Т.Е. Абова, Б.М. Гонгало, А.Н. Гуев, Т.А. Гусева, АЛО. Кабалкин, Н.В. Козлова, В.П. Мозолин, Г.Ф. Ручкина, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, A.M. Эрделевский и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному, классификации (систематизации), аналогии.

Использованы и специальные методы - такие, как описательный, формально-юридический, логический, структурно-функциональный.

Научная новизна результатов исследования заключается в том, что оно является одной из первых в гражданско-правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений, образованных в результате реформирования 2010 года.

В результате проведенного исследования: выявлены закономерности формирования российского законодательства о правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений; выделены общие и специальные признаки (элементы структуры) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений; обоснована нецелесообразность введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям; определена правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут самостоятельно распоряжаться; аргументирована двойственная правовая природа услуг оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями); обоснована необходимость совершенствования

законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Анализ истории формирования в отечественном законодательстве государственных (муниципальных) учреждений позволяет выделить закономерности по все более детальной дифференциации их на отдельные типы. Оценивая последнюю реформу государственных (муниципальных) учреждений по их делению на казенные, бюджетные и автономные, автор обосновывает, что в ней был реализован переход со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг. Доказано, что изменение гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений связано с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

2. Действующая редакция Гражданского кодекса РФ, сохраняя исторически сложившуюся сущность гражданско-правового статуса государственного (муниципального) учреждения, обусловленную интересами государства, дополнила содержание статуса учреждения правами и обязанностями, связанными с осуществлением деятельности, приносящей доход, в том числе правом самостоятельного распоряжения имуществом от приносящей доход деятельности.

3. Несмотря на высказываемые в литературе мнения о необходимости возврата к двум типам учреждений (бюджетному и автономному), следует поддержать законодателя в выделении трех типов учреждений, выделив общие и специальные признаки гражданско-правового статуса учреждений.

Выявлены общие признаки гражданско-правового статуса казенных, бюджетных и автономных учреждений: а) они являются разновидностью

некоммерческой организации; б) их учредителем выступает публично-правовое образование; в) цель их деятельности определяет учредитель; г) им разрешено осуществлять приносящую доход деятельность; д) они действуют на основе имущества публично-правовых образований, которое принадлежит им на праве оперативного управления.

Специальные признаки гражданско-правового статуса казенного, бюджетного и автономного учреждения выявлены: а) по сфере деятельности; б) по распоряжению доходами от приносящей доход деятельности; в) по распоряжению имуществом; г) по ответственности по обязательствам; д) по возможности быть учредителем другого юридического лица; е) по счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; ж) по органам управления; з) по возможности получать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами; и) по определению состава особо ценного движимого имущества; к) по порядку расходования денежных средств.

4. Идея сторонников рассмотрения государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц публичного права не может быть признана обоснованной. Ее реализация приведет к рецепированию отечественной правовой системой чуждого для нашего правопорядка понятия, создаст искусственное разделение юридического лица как единого субъекта права на две составляющие (частную и публичную), а также образует множество проблем юридико-технического свойства (прежде всего связанных с необходимостью внесения в законодательство множества оговорок, связанных с распространением отдельных законоположений либо на юридических лиц публичного права, либо на юридических лиц частного права).

5. По результатам анализа складывающихся в правоприменительной деятельности проблем обоснован вывод о том, что органы публичной власти не должны признаваться государственными (муниципальными) учреждениями, поскольку наделение их таким гражданско-правовым статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе. Придание

субъектам публичного права статуса юридического лица приводит к многочисленным противоречиям между публичным и частным правом (в части построения организационной структуры этих субъектов, составления их учредительных документов, реализации процедур создания, реорганизации и ликвидации и т.п.).

6. Правомочие автономных и бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение находящимся у них имуществом, полученным от иной приносящей доход деятельности, полностью охватывается содержанием права оперативного управления, соответствующего исторически сложившимся представлениям об учреждении как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица. Высказываемые в литературе мнения о распространении на это имущество права собственности, права хозяйственного ведения или самостоятельного вещного права не имеют под собой ни законодательных, ни доктринальных оснований.

7. Деятельность государственных (муниципальных) учреждений проявляется в следующих формах: оказание услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций. Среди указанных форм наиболее распространенной является оказание учреждениями услуг. При этом обоснован вывод об особой правовой природе таких услуг. Услуги, оказываемые учреждением на основе выданного учредителем задания, имеют публично-правовую природу (финансируются из бюджета, подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг, государственное или муниципальное задание формируется для каждого учреждения отдельно на основе утвержденных методик, на финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета), а услуги, оказываемые учреждением на договорных началах, - частноправовую природу.

8. По результатам анализа участия государственных (муниципальных) учреждений в обязательных конкурентных процедурах заключения гражданско-правовых договоров, в качестве предложений по совершенствованию действующего законодательства предлагается:

- закрепить не право, а обязанность участия бюджетных учреждений в отношениях по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) через уполномоченные органы (учреждения);

- установить норму о том, что конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не распространяются на отношения по купле-продаже и аренде недвижимого имущества; эти закупки должны осуществляться у единственного поставщика.

9. Анализ норм об ответственности бюджетных и автономных учреждений позволяет утверждать, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений, поскольку перечень имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, ограничен, а субсидиарная ответственность учредителя устранена.

В связи с этим в работе доказывается, что интересы контрагентов государственных (муниципальных) учреждений могут быть обеспечены следующими мерами:

закреплением обязанности государственных (муниципальных) учреждений по формированию компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности имущества, на которое может быть обращено взыскание кредитора учреждения;

установлением дисциплинарной ответственности руководителя учреждения в случае уклонения от обязанности по формированию компенсационного фонда;

- возложением ответственности по обязательствам, вытекающим из контракта, финансирование которого предусмотрено из бюджета соответствующего уровня, на публично-правовое образование;

- включением в договоры аренды государственного (муниципального) имущества условий о страховании ответственности арендатора.

Теоретическая и практическая значимость работы. Сделанные в диссертационном исследовании выводы вносят дополнительный вклад в науку

гражданского права в части определения гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений.

Сформулированные в работе результаты могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений, в частности, при характеристике их имущественного положения, финансового обеспечения, механизма гражданско-правовой ответственности.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в законотворческом процессе при совершенствовании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, а также в учебном процессе при преподавании дисциплины «Гражданское право».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях: XII международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2011 г.); XIII Ежегодная международная научно-практическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова (27 - 30 ноября 2012 г.); Международной заочной научно - практической конференции «Вопросы современной юриспруденции» (г. Новосибирск, 2012 г.); XIII Международной научно - практической конференции «Правовая политика: вызовы современности» (Московский государственный университет, 27 - 28 ноября 2012 года); IV Международной научной конференции «Актуальные проблемы общественных наук в условиях глобализации» (Научно - внедренческий центр Международного исследовательского института, 2012 г.); Международной заочной научно - практической конференции «Современная юриспруденция: проблемы и решения» (г. Новосибирск, 13 февраля 2013 г.); Научно -практической конференции молодых ученых «Тенденции и перспективы социально - экономического развития мирового сообщества» (г. Орел, 27 - 28

февраля 2013 г.); II Международной заочной научно - практической конференции «Наука вчера, сегодня, завтра» (г. Новосибирск, 24 июля 2013 г.).

Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет -учебно-научно-производственный комплекс» при разработке автором учебных планов и преподавании учебных дисциплин «Правовое регулирование предпринимательской деятельности», «Правовое обеспечение экономики», «Хозяйственное право» и др.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется степень ее разработанности, а также формулируются цели, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, характеризуется теоретическая и методологическая основа работы, раскрывается научная новизна и научно-практическая значимость исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования, характеризуется структура работы.

Первая глава «Государственные (муниципальные) учреждения в системе субъектов гражданского права» состоит из трех параграфов, посвященных становлению в отечественной правовой системе и современному правовому положению государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц.

В первом параграфе «История становления государственных (мунт1ипальных) учреждений в России» рассмотрена история формирования в законодательстве и правовой науке понятия государственных (муниципальных) учреждений.

Отмечается, что первые упоминания о возникновении учреждений и других некоммерческих юридических лиц можно встретить в памятниках римского права времен христианских императоров - в это время из совокупности лиц специально выделяются церковные учреждения и благотворительные заведения. В России же первым прообразом современных учреждений можно считать земские учреждения, появившиеся в 1864 г.

Автор приходит к выводу, что в Советской России разработка правового статуса публичных учреждений проходила в более широких масштабах. Этому способствовала политическая и идеологическая обстановка, основанная на концентрации в государственной собственности имущества, участвующего в гражданском обороте. В связи с этим для правового режима СССР юридические лица, не являющиеся собственниками принадлежащего им имущества (в том числе учреждения), были особенно актуальны и необходимы. В это время правовой статус учреждений регламентировался главным образом Гражданскими кодексами РСФСР 1922 г. и 1964 г.

В современном российском гражданском законодательстве учреждения окончательно укрепились в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц (некоммерческих организаций). При этом закономерностью регламентации их правового статуса на этом этапе является все более подробная дифференциация на отдельные типы.

Гражданский кодекс РФ, как и Гражданские кодексы советского периода, первоначально исходил из деления всех учреждений на частные и государственные (муниципальные). В 2006 г. в связи с принятием Федеральных законов от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» государственные и муниципальные учреждения были дополнительно поделены на бюджетные и автономные. В 2010 г. с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» была произведена очередная принципиальная дифференциация государственных (муниципальных) учреждений. Теперь среди них выделяются казенные, бюджетные и автономные учреждения.

Изменение гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений связано, прежде всего, с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также связано с переходом со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг.

Во втором параграфе «Понятие и типология государственных (муниципальных) учреждений в современном российском законодательстве» проведен сравнительный теоретический анализ правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений.

В ходе сравнительно-правового анализа различных типов государственных (муниципальных) учреждений, действующих в Российской Федерации, выделены как общие признаки (элементы) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, так и специальные признаки (элементы) гражданско-правового статуса казенных, бюджетных, автономных учреждений.

К общим признакам (элементам) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений относится то, что:

- учреждение является разновидностью некоммерческой организации,

- учредителем учреждения выступает публично-правовое образование (т.е. создается по воле учредителя),

- цель деятельности учреждения определяет учредитель,

- всем типам учреждений разрешено осуществлять приносящую доход деятельность.

- учреждения действуют на основе публичной собственности, которая принадлежит им на праве оперативного управления.

К специальным признакам (элементам) гражданско-правового статуса казенного, бюджетного, автономного учреждения относится то, что эти типы учреждений различаются по:

- по сфере деятельности,

- по распоряжению доходами от приносящей доход деятельности,

- по распоряжению имуществом,

- по ответственности по обязательствам,

- по возможности быть учредителем другого юридического лица,

- по счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности,

- по органам управления,

- по возможности брать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами,

- по определению особо ценного движимого имущества.

- по порядку расходования денежных средств.

Так, проводя разграничение гражданско-правового статуса казенного учреждения, бюджетного учреждения и автономного учреждения, раскрыто содержание специальных признаков этих учреждений:

I) По сфере деятельности: перечень казенных учреждений федерального уровня установлен в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3, иные казенные учреждения осуществляют свою деятельность в любых сферах деятельности, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального) образования; сфера деятельности бюджетных учреждений законом не ограничена, хотя отмечены приоритетные сферы, в которых они создаются, -наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт; сферы деятельности автономного

учреждения - образование, здравоохранение, культура, наука, социальная защита, занятость населения, физкультура и спорт, а также иные сферы, в случаях, установленных законодательством.

2) По распоряжению доходами от приносящей доход деятельности: доходы, полученные казенными учреждениями от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации; доходы, полученные автономными и бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение этих учреждений.

3) По распоряжению имуществом: казенные учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества; бюджетные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (остальным имуществом, находящимся у них на праве оперативного управления, бюджетные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом); автономные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными автономными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества (остальным имуществом, находящимся у них на праве оперативного управления, автономные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом).

4) По ответственности: при недостаточности находящихся в распоряжении казенного учреждения денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества; бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как

закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества; автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

5) По возможности быть учредителем другого юридического лица: казенному учреждению запрещено выступать учредителем или участником других юридических лиц; бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества; автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (за исключением объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда).

6) По учету средств бюджета и доходов от иной приносящей доход деятельности: казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в казначействе; бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые ему в казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

7) По органам управления: в казенном и бюджетном учреждении -руководитель, иные органы в соответствии с уставом; в автономном учреждении - руководитель, наблюдательный совет и иные органы в соответствии с уставом.

8) По возможности брать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами: казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги; бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральным законом; для автономного учреждения ограничения не предусмотрены.

9) По определению особо ценного движимого имущества: для казенного учреждения - не предусмотрено; применительно к бюджетному и автономному учреждению - под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено; порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ, виды и перечни такого имущества могут определяться учредителем.

10) По понятию крупной сделки: для казенного учреждения такого понятия не предусмотрено; для бюджетного и автономного учреждений крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. Крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя, с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.

12) По порядку расходования денежных средств: закупки товаров, работ, услуг казенными учреждениями осуществляются на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; закупки товаров, работ, услуг автономных учреждений осуществляются, как правило, на основании Федерального закона от 18 июля 2011 № 223-ФЭ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»; закупки товаров, работ, услуг бюджетными учреждениями осуществляются на основании обоих указанных законов (в зависимости от источника финансирования закупок).

Сравнительный анализ законодательства показал, что правовой статус бюджетного учреждения приближен к правовому статусу автономного учреждения: принцип финансирования, полномочия по распоряжению закрепленным собственником имуществом и получаемыми доходами от вспомогательной деятельности, порядок совершения крупных сделок,

ответственность по обязательствам автономного и бюджетного учреждения практически тождественны.

Кроме того, правоспособность бюджетного и автономного учреждения шире правоспособности казенного учреждения, деятельность которого носит строго целевой характер и направлена на выполнение заданий собственника.

В третьем параграфе «Соотношение частных и публичных основ в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений» рассматриваются частноправовые и публично-правовые основы государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц.

Прежде всего, автором сделан принципиальный вывод о том, что казенные, бюджетные и автономные учреждения являются типами государственных (муниципальных) учреждений, а не самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц, как это вытекает из некоторых подзаконных правовых актов Федеральной налоговой службы и Федеральной службы государственной статистики.

Далее отмечено, что одним из важных частноправовых аспектов деятельности государственных (муниципальных) учреждений является их наименование. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» наделяет учреждения правом включать в свое наименование указание на тип, в результате чего многие государственные (муниципальные) учреждения внесли в свое наименование соответствующие изменения. Однако остались и те учреждения, которые этого не сделали. Поскольку объем ответственности казенных, бюджетных и автономных учреждений принципиально отличен, сделан вывод о том, что в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» следует закрепить не право, а именно обязанность указания в наименовании государственного (муниципального) учреждения на его тип. В этом случае потенциальные контрагенты, не обращаясь к учредительным документам учреждения, смогут делать однозначный вывод об основных его статусных характеристиках.

Особое внимание в параграфе уделено рассмотрению широко обсуждаемой в литературе идеи о рассмотрении государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц публичного права. Основой для этой идеи является специфика сферы деятельности государственных (муниципальных) учреждений - они создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления (казенные, бюджетные и автономные учреждения), а также для исполнения государственных (муниципальных) функций.

Однако, несмотря на указанное обстоятельство, автор подчеркивает, что идея сторонников рассмотрения государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц публичного права не может быть признана обоснованной, поскольку ее реализация приведет к рецепированию отечественной правовой системой чуждого для нашего правопорядка понятия, а также создаст множество проблем юридико-технического свойства.

Отмечается, что юридическое лицо является исключительно частноправовой конструкцией, даже несмотря на то, что оно может быть субъектом и публичных правоотношений. Более того, введение в правовой оборот понятия юридического лица публичного права создаст существенный вред всей системе юридических лиц, так как потребует закрепления множества исключений из общего правила, что по существу сделает это правило неэффективным.

И, наконец, в завершение параграфа автором рассматривается проблема функционирования в качестве государственных (муниципальных) учреждений органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом обоснован вывод о том, что органы публичной власти не должны признаваться государственными (муниципальными) учреждениями, поскольку наделение их таким гражданско-правовым статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе.

Этот вывод справедлив и в связи с тем, что положения законодательства, в которых государственные или муниципальные органы объявляются юридическими лицами, плохо согласованы с гражданским законодательством:

во-первых, органы власти не обладают основными характеристиками субъекта гражданского права (органу государственной власти как субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом и др.);

во-вторых, к органам публичной власти неприменимы нормы, устанавливающие обязательные требования к учредительным документам юридического лица;

в-третьих, к органам публичной власти неприменимы нормы, устанавливающие процедуру реорганизации и ликвидации юридических лиц.

В результате автор присоединяется к мнению разработчиков Концепции развития гражданского законодательства о том, что в перспективе необходимые функции по участию органов публичной власти в гражданском обороте должны быть возложены на их соответствующие подразделения (управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п.), которые в этих целях должны приобретать гражданско-правовой статус юридических лиц.

Вторая глава «Особенности правоспособности государственных (муниципальных) учреждений» посвящена рассмотрению основных элементов правоспособности государственных (муниципальных) учреждений.

В первом параграфе «Имущественная основа деятельности государственных (муниципальных) учреждений» проанализировано содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество.

Автором установлено, что из содержания ст. 120 Гражданского кодекса РФ следует, что учреждения обладают имуществом, закрепленным за ними собственником, а также имуществом, приобретенным самим учреждением, на праве оперативного управления. Однако применительно к отдельным типам

государственных (муниципальных) учреждений законодатель установил различные особенности в осуществлении ими права оперативного управления, в результате чего возникли проблемы с определением правовой природы права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут распоряжаться без согласия собственника.

Обобщая высказанные в юридической литературе предложения, можно выделить четыре основных подхода, разъясняющих правовую природу права государственных (муниципальных) учреждений на самостоятельное распоряжение находящимся у них имуществом:

а) право самостоятельного распоряжения - это право оперативного управления;

б) право самостоятельного распоряжения - это право хозяйственного ведения;

в) право самостоятельного распоряжения - это право собственности;

г) право самостоятельного распоряжения - это особое вещное право, не поименованное в Гражданском кодексе РФ.

При этом проведенный автором анализ показал, что право автономных и бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение имуществом не «вписывается» ни в одно из предусмотренных действующим законодательством вещное право.

Учитывая это, на наш взгляд, следует утверждать исключительно о праве оперативного управления бюджетных и автономных учреждений на указанное имущество. Это напрямую соответствует и содержанию главы 19 Гражданского кодекса РФ. Ведь согласно п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Иными словами, учреждение, по общему правилу, вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с

согласия собственника. Если же законом будет предусмотрено иное, то распоряжение может осуществляться и по иным правилам (например, без получения подобного согласия от собственника).

Полагаем, что предусмотренные Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях» положения и являются исключениями, которые охватываются ст. 296 Гражданского кодекса РФ и предусматривают освобождение бюджетных и автономных учреждений от получения согласия собственника при распоряжении имуществом, полученным от иной приносящей доход деятельности.

Кроме того, отмечено, что правомочие свободного распоряжения имуществом помимо бюджетных и автономных учреждений имеется и у казенного предприятия в рамках его права оперативного управления, и у унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения. Однако никто не пытается обосновать иную природу этого правомочия в рамках единого ограниченного вещного права, никто даже и не подвергает сомнению факт наличия такого правомочия в составе ограниченного вещного права.

Во втором параграфе «Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности» выявлено и рассмотрено содержание деятельности государственных (муниципальных)учреждений.

Отмечено, что деятельность государственных (муниципальных) учреждений проявляется в следующих формах: оказание услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций.

При этом сделан вывод, что услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями, следует отличать от услуг, упоминаемых Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который трактует государственную услугу как деятельность по реализации функций. Функция предоставления государственных и муниципальных услуг населению является первичной функцией в деятельности органов государственного и

муниципального управления. Разграничение следует также проводить и по заявителям в контексте указанных законов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ заявителем выступает физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители. Потребителями услуг, оказываемых учреждениями, согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3, могут быть различные физические или юридические лица, в том числе государственные органы.

В то же время отмечено, что услуги, оказываемые государственными (.муниципальными) учреждениями, не являются однородными, в связи с чем возникает необходимость в их дифференциации.

Предложено вести речь о гражданско-правовых услугах, основанием для оказания которых является заключенный государственным (муниципальным) учреждением договор с потребителем услуги, и об услугах, основанием для оказания которых является выданное государственному (муниципальному) учреждению государственное (муниципальное) задание, от выполнения которого бюджетное и автономное учреждение не имеет право отказаться.

Государственное или муниципальное задание формируется для каждого учреждения отдельно на основе утвержденных методик. На финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета.

Иными словами, задание государственным (муниципальным) учреждениям - это ключевой управленческий и мотивирующий инструмент органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и основа для финансового обеспечения деятельности учреждений. В связи с этим по своей природе эти отношения являются публично-правовыми.

В отличие от них отношения, вытекающие из оказания государственными (муниципальными) учреждениями услуг на основе договора с потребителем, складываются между конкретным учреждением (исполнителем) и гражданином или юридическим лицом (заказчиком) и имеют гражданско-правовую природу.

В третьем параграфе «Участие государственных (муниципачьных) учреждений в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» рассматриваются проблемы участия государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг.

С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» выстроена единая концепция вовлечения в гражданский оборот государственных (муниципальных) учреждений, в которой расходование государственных (муниципальных) средств, средств казенных, бюджетных и автономных учреждений осуществляется на конкурентной основе.

В связи с принятием 5 апреля 2013 г. Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в диссертации рассмотрены основные изменения участия казенных, бюджетных и автономных учреждений в отношениях по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. По результатам такого анализа автором сделаны следующие выводы.

Во-первых, отмечено, что проблемой действующего законодательства является то, что довольно сложные по своему содержанию процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в бюджетных учреждениях выполняются лицами, не имеющими специальных познаний в области закупок. В связи с этим предлагается законодательно закрепить обязанность закупки

бюджетными учреждениями товаров, работ, услуг через профессиональных участников - уполномоченных органов и учреждений.

В Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» идею обеспечения профессионализма в отношениях по закупке товаров, работ, услуг предлагается реализовать путем создания в структуре заказчика контрактных служб и должности контрактного управляющего. Однако в законе сохраняется возможность включения в контрактную службу и назначения на должность контрактного управляющего лиц, не занимающихся закупками на профессиональной основе (т.е. лиц, не осуществляющих закупки как основной вид деятельности). По нашему мнению, централизованные закупки для нужд бюджетных учреждений должны осуществляться в любом случае на обязательной основе.

Во-вторых, установлено, что одной из острых проблем применения законодательства о контрактной системе является его распространение на приобретение учреждениями объектов недвижимого имущества в собственность, а также на приобретение ими имущества в пользование на основании договоров аренды. С принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» неоднозначность в решении этой проблемы решена в пользу распространения этого закона на отношения по заключению договоров купли-продажи недвижимого имущества и аренды. Однако полагаем целесообразным установить в законе обратную норму о том, что конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не должны распространяться на отношения по купле-продаже и аренды недвижимого имущества; эти закупки должны осуществляться у единственного поставщика, поскольку одним из существенных признаков недвижимого имущества является его индивидуальный характер, неповторимость, в связи с чем объявление торгов на этот объект нецелесообразно.

В четвертом параграфе «Гражданско-правовая ответственность государственных Муниципальных) учреждению> раскрыт механизм гражданско-правовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам.

Установлено, что казенные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

При этом анализ практики применения ответственности казенных учреждений позволил обратить внимание на следующие основные моменты:

- недостаточное бюджетное финансирование учреждения со стороны собственника его имущества не является основанием для освобождения от ответственности учреждения вследствие отсутствия его вины;

- собственник имущества казенного учреждения не отвечает в субсидиарном порядке по обязательствам учреждения, возникшим из публично-правовых отношений;

- ответчиком в суде по иску к субсидиарному должнику должен выступать главный распорядитель средств федерального бюджета, а исполнителем судебного решения является орган Федерального казначейства.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. В отличие от казенных учреждений собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственность по обязательствам этих учреждений.

Ответственность бюджетного учреждения по его долгам может быть реализована путем применения общего (через судебных приставов-исполнителей) порядка наложения взыскания на имущество только при условии предварительного обращения к порядку административному (через финансовые органы).

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения, так же как и бюджетного учреждения, не несет ответственность по обязательствам этих учреждений.

Анализ норм об ответственности бюджетных и автономных учреждений позволил автору утверждать, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений, поскольку перечень имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, ограничен, а субсидиарная ответственность учредителя устранена.

Предлагаемые в связи с этим некоторыми авторами предложения по распространению на бюджетные и автономные учреждения института несостоятельности (банкротства) являются необоснованными, поскольку в них не учитывается социальная составляющая деятельности этих юридических лиц.

Автор делает вывод о том, что для надлежащего обеспечения интересов кредиторов целесообразно предусмотреть в законодательстве следующие меры:

- закрепить обязанность государственных (муниципальных) учреждений по формированию компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности основного имущества учреждения;

- установить дисциплинарную ответственность руководителя учреждения в случае уклонения от обязанности по формированию компенсационного фонда;

- возложить ответственность по обязательствам, вытекающим из контракта, финансирование которого предусмотрено из бюджета соответствующего уровня, на публично-правовое образование;

- включать в договоры аренды государственного (муниципального) имущества условия о страховании ответственности арендатора.

Так, ключевой мерой должно стать формирование компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности основного имущества учреждения. Принимая во внимание положительный опыт реализации нормы п. 1 ст. 35 Федерального закона «Об акционерных обществах», предлагается установить обязанность автономных и бюджетных учреждений по внесению 5 % денежных средств, полученных автономным или бюджетным учреждением за оказание каждой платной услуги или выполнение платной работы.

В связи с этим автором предлагается установить еще одно основание для расторжения с руководителем учреждения трудового договора - уклонение руководителя бюджетного или автономного учреждения от исполнения обязанностей по формированию компенсационного фонда, в связи с чем подп. 5 п. 27 ст. 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» следует дополнить словами «в случае уклонения от формирования компенсационного фонда».

В заключении делаются выводы, излагаются предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, перечень которых утвержден ВАК

1. Полотовская Е.Ю. Имущество государственных муниципальных учреждений: право оперативного управления или право собственности? // Административное и муниципальное право. 2011. № 5 (41). (0,25 п.л.).

2. Полотовская Е.Ю. Вопросы налогообложения государственных муниципальных учреждений // Налоги и налогообложение. 2011. № 5. (0,3 п.л.).

3. Полотовская Е.Ю. Актуальные вопросы образовательных учреждений в свете реформирования бюджетной сети И Административное и муниципальное право. 2011. № 9 (45). (0,3 п.л.).

4. Полотовская Е.Ю. Проблема определения государственной (муниципальной) услуги, работы, функции // Административное и муниципальное право. 2012. № 1 (49). (0,3 п.л.).

5. Полотовская Е.Ю. Доступ негосударственных образовательных учреждений к государственному финансированию открыт! // Право и образование. 2012. № 7. (0,6 п.л.).

6. Полотовская Е.Ю. (в соавторстве с Гусевой Т.А.) Государственные (муниципальные) учреждения в системе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1. (0,3 п.л./0,15 п.л,).

Работы, опубликованные в сборниках по материалам международных и всероссийских конференций

7. Полотовская Е.Ю. Проблема определения правового режима имущества автономного и бюджетного учреждения // «Вопросы современной юриспруденции»: материалы международной заочной научно - практической конференции. (06 февраля 2012 г.) - Новосибирск: Изд. «Экор - книга», 2012. (0,2 п.л.).

8. Полотовская Е.Ю. Правовой режим имущества автономных и бюджетных учреждений, приобретенного за счет средств, полученных от

приносящей доход деятельности // Материалы Международной научно -практической конференции «Весенние юридические чтения» (27 - 28 апреля 2012 г., Харьков, Украина). - X.: ИФИ, 2012. (0,15 пл.).

9. Полотовская ЕЛО. Проблема разграничения терминов «государственная услуга» и «государственная функция» // IV Международная научная конференция «Актуальные проблемы общественных наук в условиях глобализации» (Москва, 20 апреля 2012 г.) // Общественные науки. Всероссийский научный журнал. 2012. № 3. (0,4 п.л.).

10. Полотовская Е.Ю. Ответственность государственных (муниципальных) учреждений по обязательствам // XIII Ежегодная международная научно-практическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова (27 - 30 ноября 2012 г.). - М. 2012. (0,3 п.л.).

11. Полотовская Е.Ю. К вопросу о праве самостоятельного распоряжения имуществом бюджетного и автономного учреждения // «Современная юриспруденция: проблемы и решения»: материалы международной заочной научно - практической конференции (13 февраля 2013 г.). — Новосибирск: Изд. «СибАК». 2013. (0,2 п.л.).

12. Полотовская Е.Ю. Разграничение казенного, бюджетного, автономного учреждения: гражданско - правовой аспект // Тенденции и перспективы социально — экономического развития мирового сообщества: материалы научно - практической конференции молодых ученых (27 - 28 февраля 2013 года, г. Орел). - Москва: Дело и Сервис, 2013. (0,8 п.л.).

13. Полотовская Е.Ю. Услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями: особенности правовой природы // «Наука вчера, сегодня, завтра»: материалы II международной заочной научно -практической конференции (24 июля 2013 г.). - Новосибирск: Изд. «СибАК». 2013. (0,2 пл.).

Работы, опубликованные в иных издательствах

14. Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю., Савельева Е.А. Коммерческое право в схемах и определениях. Учебное пособие. М.: Книжный мир. 2010. (5,0 п.л.).

15. Полотовская Е.Ю. Государственные (муниципальные) учреждения как новая форма реализации полномочий органов власти в социальной сфере // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1. (0,5 п.л.).

16. Полотовская Е.Ю. К вопросу о финансирований социально ориентированных негосударственных (частных) организаций // Современное общество и право. 2012. № 1 (6). (0,5 п.л.).

17. Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю. Понятие услуги в контексте Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Вестник государственного и муниципального управления. 2012. № 4. (0,5 п.л.).

18. Полотовская Е.Ю. К вопросу о квалификации вещного права автономных и бюджетных учреждений на имущество, приобретенное от осуществления приносящей доход деятельности // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. № 3. (0,2 пл.).

Полотовская Елена Юрьевна (Российская Федерация) ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ.

В диссертационном исследовании выявляются закономерности формирования правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, раскрывается содержание гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, выделяются общие и специальные признаки гражданско-правового статуса учреждений, проводится исследование вопроса о целесообразности введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям, анализируется правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они вправе самостоятельно распоряжаться, рассматривается двойственная правовая природа услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями), обосновывается необходимость совершенствования законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.

Polotovskaya Elena Yurevna (Russian Federation) CIVIL AND LEGAL STATUS OF STATE (MUNICIPAL) INSTITUTIONS

In the dissertation are revealed regularities of formation of the legal status of state (municipal) institutions, the content of civil and legal status of state (municipal) institutions are allocated general and special features of civil-legal status of institutions, conducted a study on the feasibility of the introduction of design «legal persons of public law» in relation to the state (municipal) institutions, analyzes the legal nature of the property rights of budget and autonomous institutions to the property which they may independently dispose of, is considered dual to the legal

nature of the services provided by the state (municipal) institutions, the necessity of improvement of legislation in the sphere of procurement activities and responsibility of the state (municipal) institutions.

Отпечатано в ООО ИД «ОРЛИК» («Орловская литература и книгоиздательство») Подписано в печать 20.01.2014 г. Формат 60x84 1/16 Бумага офсетная. Усл. печ. л. 2,09. Заказ № 03. Тираж 100 экз. 302004, г. Орел, ул. 3-я Курская, д. 20 Тел./факс (4862) 76-17-15, 54-15-48. E-mail: 2aka7.@0rlik-id.n1 Сайт издательства: www.orlik-id.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений»

На правах рукописи

04201456280

Полотовская Елена Юрьевна

ГРАЖДАНСКО - ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ

12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Гусева Татьяна Алексеевна

Москва 2014

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.......................................................................................................3

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ (МУНИЦИПАЛЬНЫЕ) УЧРЕЖДЕНИЯ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА....................14

1.1. История становления и развития государственных (муниципальных) учреждений в России.......................................................................14

1.2. Понятие и типология государственных (муниципальных) учреждений в современном российском законодательстве..........................................38

1.3. Соотношение частных и публичных основ в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений...........................................65

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОСПОСОБНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ............................98

2.1. Имущественная основа деятельности государственных (муниципальных) учреждений............................................................................98

2.2. Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности...........................................119

2.3. Участие государственных (муниципальных) учреждений в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд..........................................................................................136

2.4. Гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) учреждений.....................................................................158

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.....................................................................189

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ...........................197

ПРИЛОЖЕНИЕ. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КАЗЕННЫХ, БЮДЖЕТНЫХ И АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ..............................217

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена особым характером статуса государственных (муниципальных) учреждений, их двойственной правовой природой. Они, с одной стороны, участвуют в гражданском обороте в качестве самостоятельного субъекта гражданского права, наделенного полномочиями юридического лица. В этом смысле они вправе участвовать в обязательных, вещных правоотношениях, быть истцами и ответчиками в суде. Однако, с другой стороны, законодатель не может не учитывать, что государственные (муниципальные) учреждения созданы для выполнения множества социальных функций, имеющих важное публичное значение. В этом смысле рассматриваемые субъекты позиционируются как представители публично-правовых образований, что осложняет их участие в гражданском обороте.

Кроме того, особенностью функционирования государственных (муниципальных) учреждений в отечественном гражданском обороте является постоянно меняющееся законодательство об их правовом положении. С момента принятия части первой Гражданского кодекса РФ и до сегодняшнего дня было принято несколько федеральных закона, кардинально меняющих систему этих

учреждений и элементы их правоспособности (например, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1, выделивший в системе государственных (муниципальных) учреждений бюджетные и автономные учреждения, и Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» , разделивший все государственные (муниципальные) учреждения на казенные, бюджетные и автономные). К сожалению, принятие таких законов не всегда сопровождалось широким обсуждением в научной среде, что обусловливает необходимость их комплексного теоретического анализа в настоящее время.

При этом следует отметить, что реформирование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений нельзя считать завершенным. В настоящее время на основе Концепции развития гражданского законодательства подготовлен проект поправок в часть первую Гражданского кодекса РФ3, в которых среди прочего предлагаются очередные изменения в правовом положении государственных (муниципальных) учреждений. Из года в год Президент РФ в своих бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ указывает на необходимость реформирования бюджетного сектора, сокращения расходов на социальную сферу, совершенствование законодательства в области правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений4. Так, в Бюджетном послании от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах» Президент РФ отметил, что «необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего это относится к столь значимым для общества сферам, как обра-

' СЗ РФ. 2006. №45. Ст. 4626.

^СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

См.: http://www.arbitr.ru/press-centr/news/31726.html

4 См., напр.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах» // СПС Гарант: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 20! I г. «О бюджетной попишке и 2012 - 2014 годах1» '' 1 [арламенгская газета. 201 1. 7 июля.

зование, здравоохранение и культура. Неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставляющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников. Теперь задача - в самих учреждениях обеспечить переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда...»'.

Например, вопросы имущественного положения учреждений изучены в работах З.А. Ахметьяновой, А.И. Карномазова, A.A. Кирилловых, Г.А. Кудрявцевой, О.Б. Леонтьевой, Д.В. Сараева, М.Н. Суровцовой, A.A. Якимова и др. Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности исследуются в трудах Е.В. Морозовой, Я.Я. Кайля, A.B. Кнутова, Ю.Г. Лесковой, A.A. Попова, Л.В. Санниковой, Ю.Г. Шипо-вальниковой и др. Участие государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд было предметом изучения Л.В. Андреевой, O.A. Беляевой, A.B. Ермаковой, К.В. Кичика, A.B. Чуряева и др. Разработкой теоретических вопросов гражданско-правовой ответственности занимаются В.А.

1 См.: http: /ирс.идоит.рф

Болдырев, Л.А. Новоселова, Г.Д. Отнюкова, В.Н. Соловьев, В.В. Стрельников, Е.Г. Ульянова, Ю.Н. Фольгерова и др.

Опубликованные же работы последних лет, учитывающие деление государственных (муниципальных) учреждений на казенные, бюджетные и автономные (например, работы Д.В. Жигалова, И. Зернова, С.Е. Клещева, Г.В. Кузьмина, С.Л. Кукиной, Д.Ю. Новинской, К.Г. Чагина и др.), имеют преимущественно описательный характер, лишь комментируют отдельные произведенные законодательные изменения.

Объект исследования образуют общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления государственными и муниципальными учреждениями своей деятельности.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности государственных (муниципальных) учреждений, практика их применения, а также научные положения, раскрывающие теоретические основы и содержание правосубъектности государственных (муниципальных) учреждений.

Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений и механизма его реализации, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи:

- провести сравнительный теоретический анализ гражданско — правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений;

- проанализировать содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество;

- раскрыть механизм гражданско-правовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам,

В результате проведенного исследования: выявлены закономерности формирования российского законодательства о правовом статусе государ-

ственных (муниципальных) учреждений и по все более детальной дифференциации их на отдельные типы; установлено дополнение содержания гражданско-правового статуса учреждения правами, связанными с осуществлением деятельности, приносящей доход; выделены общие и специальные признаки (элементы структуры) гражданско-правового статуса учреждений; обоснована нецелесообразность введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям; определена правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут самостоятельно распоряжаться; аргументирована двойственная правовая природа услуг оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями); обоснована необходимость совершенствования законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Анализ истории формирования в отечественном законодательстве государственных (муниципальных) учреждений позволяет выделить закономерности по все более детальной дифференциации их на отдельные типы. Оценивая последнюю реформу государственных (муниципальных) учреждений по их делению на казенные, бюджетные и автономные автор обосновывает, что в ней был реализован переход со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг. Доказано, что изменение гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений связано с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

2. Действующая редакция Гражданского кодекса РФ, сохраняя исторически сложившуюся сущность гражданско — правового статуса государственного

(муниципального) учреждения, обусловленную интересами государства, дополнила содержание статуса учреждения правами и обязанностями, связанными с осуществлением деятельности, приносящей доход, в том числе правом самостоятельного распоряжения имуществом от приносящей доход деятельности.

3. Несмотря на высказываемые в литературе мнения о необходимости возврата к двум типам учреждений, следует поддержать законодателя в выделении трех типов учреждений, выделив общие и специальные признаки (элементы структуры) гражданско-правового статуса учреждений.

Выявлены общие признаки (элементы) гражданско-правового статуса казенных, бюджетных, автономных учреждений: а) учреждение является разновидностью некоммерческой организации; б) учредителем учреждения выступает публично-правовое образование (т.е. создается по воле учредителя); в) цель деятельности определяет учредитель; г) всем типам учреждений разрешено осуществлять приносящую доход деятельность; д) учреждения действуют на основе имущества публично - правовых образований, которое принадлежит им на праве оперативного управления.

Выявлены специальные признаки (элементы) гражданско-правового статуса казенного, бюджетного, автономного учреждения: а) по сфере деятельности; б) по распоряжению доходами от приносящей доход деятельности; в) по распоряжению имуществом; г) по ответственности по обязательствам; д) по возможности быть учредителем другого юридического лица; е) по счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; ж) по органам управления; з) по возможности получать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами; и) по определению состава особо ценного движимого имущества; к) по порядку расходования денежных средств.

ственное разделение юридического лица как единого субъекта права на две составляющие (частную и публичную), а также образует множество проблем юридико-технического свойства (прежде всего связанных с необходимостью внесения в законодательство множества оговорок, связанных с распространением отдельных законоположений либо на юридических лиц публичного права, либо на юридических лиц частного права).

Автор: Полотовская, Елена Юрьевна
Город: Москва
Год: 2014
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.03

Диссертация

Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учрежденийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.03 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений»