АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданство Российской Федерации»
РГ6 од
1М-Ц г- -м^
Российская Академия Управления Центр государства и права
На правах рукописи
БРЯНЦЕВ Олег Георгиевич
ГРАВДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12. 00.02 - государственное право и управление; советское строительство, административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических паук
осква - 1993
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Центра государства и права Российской академии
управления
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор ЧЕРНОГОЛОВКИН Н.В.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации ЗЛАТОПОЛЬСКИЙ Д.Л.
кандидат юридических наук, доцент ИВАНОВА В.И.
Ведущая организация - кафедра государственно- правовых дисциплин Академии МВД Российской Федерации
Защита состоится 21 июня 1993 г., в 16 час. на заседании специализированного совета по правовым наукам Д.151.04.05 в Российской академии управления поадресу: I17606, Москва, пр. Вернадского, 84, /д ауд. 2297
С диссертацией мозкно ознакомиться з библиотеке РАУ Автореферат разослан 21 мая 1993 г.
Ученый секретарь специализированного совета / кандидат юридических наук,
доцент ^ /Я««*0 И-С'/
-1 -
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы. Формирование прочных правовых основ и надежных правовых механизмов регулирования отношений гражданства приобретает сегодня а Российской Федерации особую актуальность. Она обусловлена рядом факторов как глобального, так и специфического российского порядка. Во-первых, неуклонно возрастает внимание к правам и свободам человека и их защите со стороны мирового сообщества как приоритетной международной общечеловеческой задаче. В ряду неотъемлемых прав человека стоит его право на гражданство. Оно провозглашено еще Всемирной Декларацией прав человека, одна из статей / ст. 15 / которой гласит: " каждый человек имеет право на "гражданство". Его гарантированность становится одним из определяющих условий прочности и полноты всей совокупности прав человека , провозглашенных конституциями современных государств.
В Российской Федерации также происходят процессы, направленные на реализацию общечеловеческих ценностей. Они выражены в Декларации прав и свобод человека, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 году, и других актах, включая проекты новой Конституции Российской Федерации. Впервые в российской конституционной практике основные права и свободы человека провозглашены естественными, неотъемлемыми и принадлежащими ему от рождения. А это налагает на Российское государство вполне определенные обязанности: не только привести российское законодательство в соответствие с международными пактами о правах и свободах человека и гражданина, но и обеспечить на деле права и свободы российского гражданина, что, к сожалению, пока еще не достигнуто.
Во-вторых, актуальность избранной темы обусловлена спецификой российской действительности, порожденной распадом СССР. В результате, в сфере отношений гражданства Российской Федерации появились новые драматические аспекты,требующие "правового вмешательства", т.е. реального законодательного регулирования. Имеются в виду проблемы беженцев и нацменьшинств / прежде всего русскоязычного населения в бывших союзных республиках /.
Ждет своего решения и ряд вопросов гражданства во внутри-российских отношениях, связанных с федеративным устройством государства. В этом ряду один из главных вопросов - соотношение гражданства Российской Федерации и гражданства республик, вопрос сложный и деликатный. На наш взгляд, от его решения зависит, какая из двух тенденций - сепаратистская или интегра-тивная - будет набирать силу.
Состояние научной разработки темы. Научная юридическая литература проблемы гражданства в целом не обходила своим вниманием. Однако монографической разработки данная проблематика не получила, констатацию чего можно найти в самой литературе /Д.Л. Златопольский,Государственное устройство СССР, 1960 г./. В последующие годы заметных изменений не произошло, да и не могло, по-видимому, произойти. В оценке теории гражданства преобладал классовый подход с акцентом на исключительность и превосходство гражданства социалистического типа. Сегодня новое федеративное устройство России требует новых подходов и новых решений в сфере отношений гражданства. Тем не менее, накопленный отечественной наукой теоретический багаж в этой области достаточно значителен и ценен. Его никоим образом нельзя обходить при разработке и концептуальных ориентиров, и конкретных вопросов теории и практики правового регулирования отношений гражданства в Российской Федерации.
Цель и задачи диссертации. Актуальность и сложность темы, а также состояние ее научной разработки, естественно, оказали влияние на цель, задачи и предмет исследования.
Цель диссертации состоит в рассмотрении некоторых актуальных аспектов теории и практики правового регулирования отношений гражданства Российской Федерации, выявлении особенностей и отличительных черт российского института гражданства и путей его развития.
Сообразно этой цели автор суавйт перед собой следующие задачи:
- проанализировать и уточнить понятие гражданства, раскрыть его содержание, сформулировать определение гражданства и его основные признаки;
- раскрыть соотношение института гражданства и прав человека, обосновать их органическую взаимосвязь, а право на гражданство как естественное, неотъемлемое право человека;
- проанализировать действующее законодательство о гражданстве Российской Федерации, раскрыть содержание и особенности отдельных институтов / субинститутов / российского гражданства, подчеркнуть качественно новый уровень законодательства о гражданстве Российской Федерации по сравнению с исторически предшествующим российским законодательством;
- рассмотреть некоторые проблемы правового регулирования отношений гражданства, поставленные в порядок дня, с одной стороны, распадом СССР,и,с другой стороны - новым (конституционно-договорным) характером федеративного устройства Российского государства;
- обосновать авторские суждения и выводы , относящиеся к основным теоретическим и практическим проблемам предмета диссертации.
Предмет и метод исследования. Предметом настоящего исследования является гражданство как правовой институт. Основное внимание уделено анализу действующего законодательства о гражданстве Российской Федерации и практике его реализации.
Диссертантом использованы различные методы исследования избранной темы, главным образом - исторический и логический. Соответственно последовательно прослежены исторические аспекты возникновения и развития российского законодательства о гражданстве, его настоящее и пути дальнейшего развития. Широко использован сравнительный метод, при помоши которого сопоставлены концепции гражданства, положенные в основу настоящего законодательства СССР, РСФСР, некоторых других государств СНГ, а также различных стран мира. Сравнительному анализу подвергнуты выдвигавшиеся варианты проектов новой Конституции Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в разработке широкого круга вопросов, связанных с теорией и практикой гражданства в Российской Федерации,обосновании теоретических выводов и положений по результатам проведенного исследования.
Настоящая диссертация представляет собой одну из первых попыток проведения комплексного научного изучения ряда новых актуальных проблем теории и практики правового регулирования отношений гражданства в Российской Федерации и имеет определенное значение для последующего исследования данной проблематики.
На защиту выносятся следующие положения, раскрывающие авторское понимание института гражданства, значения проблем гражданства для обеспечения прав и свобод российского человека и совершенствования федеративного устройства Российского государства:
- характеристика гражданства как общесоциологической категории / отношение гражданства / и как юридической категории / институт гражданства /, его соотношение со смежными понятиями / подданство и и др. /;
- теоретическое положение о двух правовых институтах гражданства - государственно-правовом / внутригосударственном/ институте гражданства и международно-правовом институте гражданства, взаимодействующих друг с другом, о динамике их развития и взаимодействия;
- сделанные на основе анализа соотношения гражданства и прав человека выводы о первородной природе прав человека по отношению к гражданству, выражающейся в признании за каждым человеком права на гражданство, об уравнении прав человека и прав гражданина, о содержании и месте права на гражданство в системе основных прав человека;
- положение о том, что "советское" гражданство и с формальной точки зрения, и по существу сводилось к союзному гражданству, в то время как гражданство союзных и автономных республик оставалось призрачным. По мнению диссертанта, законодательство о гражданстве в СССР в наибольшей мере отражало жесткую централизацию и всевластие сокрного "Центра" в сфере государственного устройства;
- вывод о двух значениях понятия двойного гражданства:
а) одно присуще государственному (конституционному) праву; оно совпадает с понятием "единое гражданство" и б) другое - между-
народному праву и представляет собой одновременное обладание гражданством двух государств на осное© соответствующего международного договора. Для внутригосударственных отношений Российской Федерации приемлемо лишь государственно-правовое определение гражданства.
Научную основу исследования составили работы преимущественно отечественных ученых-юристов в области теории и истории государства и права, государственного и международного права применительно к теме диссертации. Существенную помощь оказали в решении проблем, поставленных в диссертации, труды таких ученых, как Н. Б. Витрук, Л К Галенская, Д. Л. Злато-польский, И. П. Ильинский, Б. М. Клименко, Е. И. Клименко, Е. И. Козлова, Б. С. Крылов, А. И. Лепешкин, Е. А. Лукащева. Г. В. Мальцев , Е А. Михалева, А. В. Мицкевич, А. П. Мовчан, В. С. Нерсесянц, Е. А. Скрипелев, Б. Е Топорнин, Г. И. Тункин, П. А. Ушаков, С. В. Чер-ниченко и др. В диссертационной работе использованы высказывания известных русских дореволюционных юристов (Е М. Коркунов , В. А. Уляницкий) и некоторых зарубежных ученых (Л. Оппенгейм) и государственных деятелей.
Наряду с литературными источниками в основу диссертации положен большой нормативный материал. Последний включает в себя российское внутригосударственное законодательство и международно-правовые акты. Известное внимание уделено законодательству прошлых лет дореволюционной России и СССР.
В диссертации использованы некоторые рабочие материалы отдела по вопросам гражданства администрации Президента РФ, предоставленные В. Е Кузнецовым; автор его сердечно благодарит.
Автор выражает также искреннюю благодарность профессору А. В. Мицкевичу за предоставленную возможность использовать в диссертации подготовленные им и его соавторами сравнительные таблицы и другие материалы по законодательству России и ее ближнего зарубежья о гражданстве. ,
Практическое значение и апробация исследования. Отдельные из сформулированных в диссертации выводов и положений могут быть использованы в последующей научной разработке проблем гражданства, в первую очередь гражданства Российской Федера-
ции. Настоящая диссертация может быть использована в законодательной и иной правотворческой работе в сфере регулирования отношений гражданства в РФ, а также в преподавании государственного (конституционного) права в юридических и иных учебных заведениях. Диссертация в целом и поставленные в ней проблемы обсуждены в Центре государства и права Российской академии управления. Отдельные положения и выводы диссертации отражены в публикациях.
Структура работы. Сообразно предмету, целям и задачам исследования диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа и списка использованных источников и литературы.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Введение. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, его цели и задачи, предмет и методы, содержится характеристика научных основ, отмечена научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - "Гражданство - правовой институт". —Основное внимание в ней уделено научной отработке понятийного аппарата избранной темы, общей характеристике -гражданства, его соотношения с другими правовыми институтами.
В первом параграфе - "Два института гражданства" - исследуются понятие гражданства, его основные признаки, намечены общесоциологический и юридический подходы к изучению гражданства, дана развернутая характеристика правового института гражданства в его двух разновидностях - государственно-правового и международно-правового институтов гражданства.
За основу анализа понятия гражданства взято определение, содержащееся в Законе о гражданству РСФСР 1991 г. Как известно, и в юридической литературе, и в официальных источниках гражданство определяется либо как "принадлежность" лица к государству, либо как "связь" лица с государством. По мнению диссертанта, в определении гражданства как принадлежности к
государству просматривается некий патернализм. Понятие принадлежности исходит из главенства государства над личностью. Такое понимание гражданства скорее всего соответствовало той концепции прав человека, которая базировалась на признании непреклонного приоритета государства в его отношениях с личностью. С пересмотром данной концепции и признанием приоритета за правами человека становится иным и понимание градцан-ства. Внешним проявлением этого явилось определение гравдан-ства не как "принадлежности", а как "связи" человека с государством, что в частности, было осуществлено в Законе о гражданстве Российской Федерации.
В диссертации выделены следующие признаки понятия гражданства: а) устойчивость связи человека с государством и б) правовой характер этой связи. Гражданство устойчиво в силу того, что права и обязанности, составляющие его содержание, сохраняются в пространстве и во времени - в том, что оно сохраняется с момента рождения человека до его смерти, либо с момента приобретения гражданства в установленном законом порядке и до его утраты. Тем самым связь лица с государством, по-видимому, правильнее считать не постоянной, а бессрочной (подобно жизни человека или действию бессрочного договора).
При ознакомлении с различными определениями гражданства обнаруживаются известные расхождения в трактовке характера связи человека и государства. Довольно часто гражданство традиционно определяется как политико-правовая связь лица с государством. К примеру,такое определение содержится в последнем Законе о гражданстве СССР 1990 года, в действующем законодательстве ряда государств "ближнего зарубежья" (Азербайджан, Молдова, Узбекистан). Закон о гражданстве РСЗСР 1991 года ограничился при определении российского гражданства указанием на правовую связь человека с государством. Избежали частицы "политико..." и законы о гражданстве некоторых государств - членов СНГ (Украина, Беларусь). Представляется, что определение гражданства как "политико-правовая" связь является излишним. Соответствующие аргументы содержатся в диссертации. Приведем лишь один из них: вредность неуемной политизации правового
статуса личности (гражданина), его подверженности политической конъюнктуре.
Научный анализ какого-то понятия требует постановки и решения вопроса о его соотношении со смежными понятиями. Для гражданства таковым является понятие подданства. Различие между ними в характере связи личности и государства, причем как в содержательном,так и в формальном смысле. Гражданство характеризуется двусторонней связью между личностью и государством, взаимными правами, обязанностями и ответственностью. В формальном смысле различие между подданством и гражданством ставится в зависимость от формы правления соответствующего государства. Для государств с монархической формой правления характерно подданство, для республиканской формы правления -гражданство. В историческом плане различия между гражданством и подданством значительны и существенны. Однако с течением времени различия между гражданством и подданством утрачивают свое значение. И в настоящее время подданство является лишь устаревшим синонимом гражданства, с одним и тем же набором прав и обязанностей, т.е. по существу равнозначно гражданству. В диссертации затронута проблема неадекватности содержания понятия и его обозначения (термина), в частности в- историческом плане кратко рассмотрена эволюция термина "гражданин", начиная с Древней Греции, где родился этот термин.
Заключительная часть первого параграфа посвящена рассмотрению гражданства как правового института. Наиболее сложным и противоречивым вопросом здесь оказался следующий: нормами какой отрасли права заполняется нормативное содержание института гражданства? Если ограничить пределы данного вопроса рамками внутригосударственного права, то ответ затруднений не вызывает. Гражданство как правовой институт включается в отрасль государственного права и ее нормы составляют содержание института гражданства. Соответственно ^нститут гражданства можно 1 определить как совокупность государственно-правовых норм, регулирующих отношения гражданства в данной стране. В то же время отношения гражданства, как известно, регулируются нормами международного права. Как же соотнести институт гражданства во
шутригоеударетвенном и международном праге? Или иначе: к ка-сой отрасли права отнести институт гражданства? На основе про-зеденного исследования, диссертант пришел к еыводу о наличии двух правовых институтов гражданства - государственно-правово-чз (внутригосударственного) института гражданства и международно-правового института гражданства.
Два правовых института гражданства активно взаимодействуют, между ними развиваются как прямые связи (от внутригосударственного права), так и обратные (от международного права). По своему нормативному составу государственно правовой институт гражданства шире международно-правового. Однако граница между нормативными составами непостоянна. Со временем она перемещается, причем в сторону международно-правового регулирования отношений гражданства. Некоторые вопросы гражданства, по видимому, остаются в исключительной внутригосударственной компетенции (например, принятие в гражданство). Но и им не миновать международного "разбирательства". Международное сообщество обращается к ним, как правило, потому, что то или иное их решение затрагивает права и интересы, находящиеся под международной защитой, - прежде всего права человека и права меньшинств. Например, дискриминация русскоязычного населения в странах Балтии, выразившаяся, в частности, в отказе его большинству в гражданстве соответствующих государств.
Во втором параграфе - "Гражданство и права человека" -рассматриваются некоторые вопросы соотношения гражданства и прав человека. Один из них - соотношение понятий "человек" и "гражданин", второй соотношение понятий прав человека и прав гражданина, третий - право на гражданство, как неотъемлемое право человека.
Отечественная юридическая литература прошлых лет при ре-1 шении указанных вопросов, как известно, исходила из производ-ности, вторичности прав граждан от / государства. Постулировалась мысль, что права гражданину даруются государством, в смягченном варианте - признаются (санкционируются) государством. Сегодня решение вопроса о соотношении прав человека и прав гражданина постепенно переводится на платформу естествен-
но-правовой теории. Соответственно, у государства есть первейшая обязанность не только провозгласить языком закона незыблемые права человека, но и обеспечить их реализацию соответствующими средствами, механизмами, процедурами, в том числе правовыми.
По мнению диссертанта, в правах человека " сосуществуют" социологические и юридические элементы, как впрочем и в понятии "человек". Соответственно, важны их динамика, ' соотношение между ними. В юридической литературе проблема соотношения прав человека и прав гражданина решалась неоднозначно, причем расхождения весьма значительны. Одним полюсом в ее решении стало резкое разъединение прав человека и прав гражданина, в конечном счете, лишение прав человека качеств юридической категории (И. Е. Фарбер). Впрочем данная концепция, выдвинутая в 60-х годах, тогда же подверглась критике (Г. В. Мальцев). Другого полюса в решении рассматриваемой проблемы в юридической литературе нет, имея в виду признание равнозначности категорий прав человека и прав гражданина. И все же тенденция к сближению этих двух категорий, по видимому, намечается (К С. Нерсесянц).
Первородная природа прав человека по отношению к гражданству (или правам гражданина) выражается в признании за каждым человеком права на гражданство (Декларация прав человека, ст. 15). В системе осноеных прав человека право на гражданство должно занимать особое место. Его следует отнести к классификационной группе гражданских (личных) прав, и служит оно. во-первых, целям индивидуализации личности, подобно 7например, праву на имя, во-вторых, целям признания субъектом правоотношений гражданства, т. е. возможность стать гражданином. Таким образом, праЕо на гражданство не означает наличия самого гражданства. Его содержание включает в себя: а) право на приобретение гражданства и б) право на выбор гражданства
В настоящее время внимание мировой общественности и официальных международных органов привлечено к проблеме гражданства в сочетании с соблюдением прав человека на территории бывшего СССР, прежде всего в странах Балтии. В диссертации критически рассмотрена дискриминационная политика в отношении
>усскоязычного населения в этих странах. Показано, что институт гражданства в результате искажения его правового назначена и в отрыве от неотъемлемых прав человека превращается в кесткий инструмент националистической политики.
Вторая глава - "Российское оаконодательство о гражданстве: прошлое и настоящее" - содержится краткий исторический обзор российского законодательства до и после 1917 го-ца. Основное внимание сосредоточено на действующем законодательстве о гражданстве Российской Федерации.
1 первом параграфе - "Исторические аспекты законодательств о российском гражданстве" - изложены основные черты дореволюционного российского законодательства о подданстве /институт гражданства российскому дореволюционному законодательству не был известен/, отмечается достаточно полная регламентация правового положения коренных жителей России, а также других лиц на Российской территории, в частности, вопросы приобретения подданства России. Правовое положение российских подданных в целом характеризовалось, во-первых, резким неравенством прав и обязанностей различных категорий населения, обусловленным сословным строем, и, во-вторых, политическим бесправием всех слоев российского общества. Приобретение подданства России было как бы двухступенчатым. Сначала происходило "установление" подданства как такового, затем "приписка" к определенному сословию. В диссертации далее последовательно рассмотрены отдельные институты российского подданства / установление, натурализация, узаконение и др./
Другая часть первого параграфа посвящена анализу законодательства о гражданстве РСФСР в составе СССР. Его основные черты -с самого начала и до распада СССР составили классовый подход к решению вопросов гражданства, а также последовательно возрастающий централизм в регулировании отношений гражданства. Решающую роль здесь играли союзные ;нормативные акты, прежде всего Конституция СССР и законы о гражданстве СССР. В РСФСР, как и в других республиках законов о гражданстве не существовало. Основания и порядок приобретения и утраты советского гражданства определялись законом о гражданстве СССР. В диссер-
тации в сравнительном плане проанализированы Законы о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 г. Отмечается, . что Закон о гражданстве СССР 1990 года по сравнению с предыдущими законами вобрал в себя ряд ранее отсутствующих демократических принципов и норм. Например, определение оснований прекращения гражданства СССР/. В то же время при его разработке и принятии была проявлена непоследовательность, которая обрекла его на половинчатость и традиционную декларативность (закрепление лишения гражданства, сохранение в прежнем виде лиц без гражданства/.
Во втором параграфе - "Действующее законодательство Российской Федерации о гражданстве и пути его совершенствования" - последовательно рассмотрены основные институты гражданства РФ, показаны их особенности и отличительные черты. Основным предметом анализа стал Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. Подчеркивается, что Россия впервые после 1917 года создала сама, собственным разумением и собственной волей свой закон о российском гражданстве. С точки зрения нормативного содержания и структуры Закон о гражданстве РФ сохранил определенную преемственность с законодательством о гражданстве СССР. Вместе с тем российский закон о гражданстве характеризует немалые отличия от прежнего союзного законодательства. Одно из них - четкая выдержанность российского закона с позиций международного права, соответствия практики мирового сообщества.
В диссертации отмечены и проанализированы основные нововведения Закона о гражданстве РСФСР. Одним из них стал институт почетного гражданства, предоставляемый негражданам РФ за выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Данное положение - это новый шаг в сторону раскрытости Российского государства, как проявление уважения и признания достоинства и заслуг выдающихся людей мира перед(Россией. Вопросы демократизации законодательства о российском гражданстве отражены в ряде правил приобретения гражданства, в частности, в приобретении гражданства в порядке регистрации, что значительно упростило процедуру приобретения гражданства лицами, имеющими на
-ч
- 13 - г —
'о право. Отмечен ряд совершенно новых и весьма важных статей, [апример, о гражданстве недееспособных и ограниченно де- ' ■способных и гражданстве опекунов,о спорах о гражданстве детей I недееспособных и ограниченно дееспособных лиц / ст.ст.30 -51/. Эти и другие нововведения Закона о гражданстве Российской Федерации отражают происходящие в стране процессы демократиза-даи и утверждения незыблемости прав человека и гражданина. Од-!ако при всех своих достоинствах данный Закон заложил лишь рсновы регулирования отношений гражданства РФ. В сфере российского гражданства еще предстоит огромная и нелегкая законодательная работа. Нельзя забывать, что создание нового за-сонодательства о гражданстве, как возрождение российской государственности в целом происходит в тяжелейших исторических условиях. В частности, в результате распада СССР необычайный эазмах приобрели миграционные потоки из республик в Российскую Еедерацию, в то время как правовое регулирование миграции в зтране отсутствовало. Создание соответствующей нормативной базы / возможно, новой отрасли - миграционного законодательства г должно идти вкупе с развитием и совершенствованием законодательства о гражданстве Российской Федерации. --1
В диссертации проведен анализ Закона о гражданстве РФ по основным группам норм, выделенных в нем. Определены основные принципы гражданства. Хотя сам термин "принципы гражданства" в законе не используется. Они достаточно четко проявляются при изложении содержания гражданства. Первый принцип составляет признание в РФ за каждым человеком права на гражданство. Из него следует, что никто не может быть лишен своего гражданства. Значение данного принципа в том, что он утверждает неотъемлемый и независящий от государства характер права на гражданство, признаваемого за каждым человеком, равным в своем достоинстве и правах со всеми другими людьми.
Другими принципами гражданства; РФ, служащими конкретизацией и гарантией права на гражданство, являются принцип "равного гражданства" и принцип "защиты гражданства и прав граждан". В диссертации проводится различие между защитой гражданства и защитой прав граждан. Целям защиты гражданства слу-
жат запреты на лишение гражданства и на выдачу гражданина другому государству. Зто - не гашита его прав и свобод граждан, а зашита гражданства РФ. т. е. самой правовой связи лица с Российским государством. Защита же прав гражданина не связана, по крайней мере непосредственно, с прекращением прежнего гражданства. Целям защиты и покровительства граждан РФ служат: а) оказание соответствующими органами государства необходимой защиты прав и законных интересов граждан РФ, находящихся за ее пределами; б) сохранение гражданства РФ за гражданами, проживающими за границей.
Значительное место в диссертации отведено институту двойного гражданства, впервые введенному в законодательство о российском гражданстве. Объясняется причина некоей насторожен^ ности отношения международного сообщества к двойному гражданству его противоречивостью и некоторой искусственностью. В силу данного обстоятельства положение Закона о гражданстве РФ о том, что получение двойного гражданства гражданином РФ не меняет его правового положения.
Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 года допускает .двойное гражданство при следующих условиях: для иностранных граждан - наличие международного договора, предусматривающего сохранение за ним прежнего гражданства, для гражданина РФ - его ходатайство об одновременном гражданстве другого государства, с которым также имеется соответствующий договор. В диссертации выдвинуто и обосновано положение о том, что реализация двойного гражданства осуществится на разных уровнях: во-первых, в "приложении" к государствам всего мирового сообщества, во-вторых. - к государствам "ближнего зарубежья", в-третьих, - к республикам - субъектам Российской Федерации. Однако вряд ли можно в ближайшем будущем ожидать заметный взлет практической реализации двойного гражданства. К настоящему времени РФ не имеет международных договоров по вопросам гражданства, в том числе с государствами "ближнего зарубежья". К тому же государства "ближнего зарубежья" в своем большинстве отвергают"двойное гражданство". Наконец, двойное гражданство Российской Федерации и республик - ее субъектов представляется
в принципе неправомерным, идущим в разрез с Конституцией РФ.
• Строго говоря, нормам международного права не противоречит и прямой запрет двойного гражданства, если при этом- не возникает состояния безгражданства и не затрагиваются ничьи права. Тем не менее признание двойного гражданства, пусть под определенными условиями, более демократично, чем полный отказ от него. Скорее задача состоит в том, чтобы оптимально сбалансировать позитивные и негативные стороны института двойного гражданства, по возможности нейтрализовать его вредные последствия, согласованно преодолевать обоюдные трудности в регулировании отношений гражданства.
Лица без гражданства занимают"промежуточное" положение между иностранными гражданами и собственными гражданами. В отличие от прежнего законодательства, в частности, Закона о гражданстве СССР 1990 года, который лишь констатировал проживание на территории страны лиц без гражданства. Закон о гражданстве РФ выражает и закрепляет политику Российского государства по отношению к безгражданству. Ее суть состоит в сокращении безгражданства, что соответствует международным конвенциям о статусе апатридов и сокращении безгражданства.
Завершается вторая глава, а вместе с нею и диссертация в целом разделом, который посвящен рассмотрению института гражданства в сеязи с проблемами развития федеративного устройства Российского государства. В качестве центральной проблемы выделено соотношение федерального гражданства и республиканского гражданства. Рассмотрены варианты: "двойное гражданство", "единое гражданство", "одновременное гражданство". На основе"■ анализа деойного гражданства применительно к новому государственному устройству России сделан вывод о двузначности данного понятия. Одно значение присуще государственному (конституционному) праву, другое - международному праву. В государственно-правовом аспекте двойное гражданство, по мнению диссертанта, совпадает с понятием "единого гражданства". В международно-правовом аспекте представляет собой обладание гражданством двух государств на основе соответствующего международного договора. Для Российской Федерации, коль скоро речь
идет о внутригосударственных (федеративных) отношениях, приемлемо лишь государственно-правовое понимание гражданства. Попытки внедрить в отношениях между Федерацией и республиками двойное гражданство в международно-правовом смысле (Татарстан) противоречит не только федеральному конституционному законодательству, но и конституционной практике мирового сообщества.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Гражданство и права человека,— в аспирантском сборнике; "Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации", М. , РАУ, 1993г., 0,6 п. л.
2. Законодательство о подданстве России. В сборнике материалов Лравовой ассамблеи. , М. , РАУ, 1993г. , 0,5 п. л. / сдана
в печать/.
3(ш .У 303 Тир. 100 экз. ПМБ РАУ
11 ?Г)0С Москва,пр.Вернадского,84
