АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданство детей как часть конституционно-правового института гражданства»
На правах рукописи
Червинская Анастасия Викторовна
ГРАЖДАНСТВО ДЕТЕЙ КАК ЧАСТЬ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА
Специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ч -Д 20)3
005541825
Москва — 2013
005541825
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академии Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук
Миронов Михаил Алексеевич
Официальные оппоненты: Керимов Александр Джангирович
доктор юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», профессор кафедры конституционного права
Дудко Ирина Александровна кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», доцент кафедры конституционного права
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Орловский государ-
ственный университет»
Защита диссертации состоится 23 декабря 2013 года в 1300 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.02, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Автореферат разослан ноября 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук
Е. И. Машаров
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Определяя гражданство как одну из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации установила (ст. 6), что российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым, равным независимо от оснований приобретения, что никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Регулирование вопросов гражданства отнесено к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71).
Гражданство детей в Конституциях РСФСР, СССР и Российской Федерации отражения не нашло. Его регулирование осуществлялось Законами СССР 1938, 1979 и 1990 гг. «О гражданстве СССР», Законом РСФСР 1991 г. «О гражданстве РСФСР», а также Положениями о гражданстве, утверждаемыми в разное время высшими органами РСФСР и СССР. В настоящее время вопросы гражданства регулируются Федеральном законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В современных межгосударственных отношениях в условиях мощных миграционных процессов, расширившихся возможностей безвизового перемещения больших масс людей из одной страны в другую, снятия барьеров в оформлении брачных отношений между гражданами различных государств регулирование вопросов, касающихся гражданства детей, приобретает все большую значимость.
Рассматриваемая тема значительно актуализируется крайне неблагоприятной обстановкой, складывающейся в области защиты прав и законных интересов, в том числе права на гражданство детей в смешанных семьях и усыновленных детей в приемных семьях ряда иностранных государств. От определения гражданства детей во многом зависит обеспечение разрешения проблем их нормальной жизнедеятельности и их будущего.
В этой связи важное научное и практическое значение имеют дальнейшее изучение и анализ законодательства о гражданстве детей на различных этапах российской государственности, а также в других странах мирового сообщества. Различное гражданство родителей, проживание в разных государствах требуют при определении гражданства их детей решения вопросов как коллизионного, так и процессуального характера.
Прежде всего необходимы анализ законодательства о гражданстве детей как части конституционно-правового института гражданства и определение дополнительных мер по обеспечению прав ребенка на гражданство в следующих случаях:
- когда родители имеют различное гражданство;
- когда родители ребенка неизвестны или являются лицами без гражданства;
- при изменении гражданства обоих родителей или одного из них;
- когда ребенок родился вне пределов государства, гражданство которого имеют его родители;
- при усыновлении (удочерении) детей, опеке и попечительстве;
- при установлении отцовства или материнства;
- при наличии у ребенка двойного гражданства (бипатрид) или отсутствии его — безгражданство (апатрид).
Все это еще раз подтверждает актуальность диссертационного исследования.
В этих целях сформулируем определение гражданства детей как части (субинститута) конституционного-правового института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации — это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерацию), в других федеральных законах Российской Федерации, в подзаконных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».
Цель диссертационного исследования. Комплексное исследование гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации, осуществление анализа и выработка мер по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- провести ретроспективный сравнительно-правовой анализ нормативно-правового обеспечения гражданства детей в досоветский и советский периоды, дать оценку его потенциала в сравнении с современным российским законодательством;
-выявить общие и особенные черты законов о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США по вопросам, касающимся гражданства детей;
- подготовить рекомендации, направленные на повышение уровня деятельности государственных органов исполнительной власти, организаций, учреждений и должностных лиц в России и в загранучреждени-ях, занимающихся рассмотрением и решением вопросов гражданства, опеки, попечительства детей — граждан Российской Федерации при их передаче в приемные семьи иностранных граждан;
- выявить недостатки действующего законодательства о гражданстве детей, защите их прав и законных интересов при изменении и утрате российского гражданства, а также причины, их порождающие, определить меры по их устранению;
- провести анализ международных конвенций и договоров СССР, а также ратифицированных Российской Федерацией соглашений и договоров, касающихся гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и других нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов гражданства детей.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовых норм по вопросам гражданства детей.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, касающиеся вопросов определения и изменения гражданства детей.
Нормативную основу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативные правовые акты РСФСР и СССР, Конституция РФ, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс РФ и Семейный кодекс РФ, другие федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти. В диссертации используются решения Конституционного Суда РФ. Кроме того, в диссертационной работе проанализированы законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.
Степень научной разработанности темы исследования. К вопросам института гражданства обращались дореволюционные авторы: В. М. Гессен, А. Д. Градовский, Н. Л. Дювернуа, А. А. Жилин, Ф. Ф. Ко-кошкин, Д. И. Мейер и другие авторы.
Многие известные советские ученые в своих трудах также уделяли внимание проблемам гражданства, в том числе они касались вопросов гражданства несовершеннолетних лиц и новорожденных детей при изменении гражданства родителей и страны проживания, а также ряда других обстоятельств. К их числу относятся С. А. Авакьян, А. М. Арбуз-кин, С. С. Кишкин, Р. И. Кулик,О. Е. Кутафин, Д. И. Мейер и др.
В диссертации использованы работы современных авторов, посвященные проблемам, в которых отражены различные аспекты гражданства. В их числе Л. П. Белковец, М. В. Варлен, И. И. Кельбя, А. С. Кручинин, Н. В. Леонова, Н. В. Летова, А. А. Макеева, Н. И. Назаренко, В. Б. Николаев, Е. В. Понизова, Д. А. Пуховской, Е. В. Семенова, Б. С. Эбзеев и др.
Но комплексно гражданство детей как часть (субинституг) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации не рассматривалось.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, общенаучные (анализа и синтеза, логический, социологический, статистический, системно-структурный), а также другие частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и др.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативные правовые акты РСФСР и СССР, Конституция РФ, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ, а также законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, конституционного, международного, гуманитарного и других отраслей права, касающихся гражданства, защиты и обеспечения права детей на гражданство. В их числе С. А. Авакьян, Л. П. Белковец, М. В. Варлен, В. М. Гессен, А. Д. Градовский, Н. Л. Дювернуа, Ф. Ф. Кокошкин, Н. О. Куплеваский, О. Е. Кутафин, Н. В. Леонова, Н. В. Летова, Д. И. Мейер, Е. В. Понизова, Д. А. Пуховской, Е. В. Семенова, Б. С. Эбзеев и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- автором впервые осуществлен комплексный анализ гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;
- сформулировано определение гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;
- выявлена и аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в некоторые федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ по вопросам, касающимся определения и изменения гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;
- на основе обширной источниковедческой базы, включая акты Российской империи, РСФСР, СССР, Российской Федерации, стран СНГ и Балтии, ряда европейских стран и США, сформулированы предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового механизма обеспечения и защиты прав детей при решении вопросов их гражданства в современных условиях.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. В научный оборот введено определение гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации", в других федеральных законах, в подзаконных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».
2. Доказана на основе проведенного анализа процесса эволюции правового регулирования гражданства детей необходимость внимательного отношения к отечественному опыту становления и развития составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — гражданства детей, учитывая следующее:
а) в дореволюционный период:
- выработаны и законодательно закреплены принципы подданства как института юридической взаимосвязи между индивидом и государством;
-заложены правила определения, изменения и прекращения подданства детей при изменении подданства родителей или изменении страны проживания;
- сформулированы требования к усыновлению детей — подданных России иностранцами, а также возможности сохранения усыновленными российского подданства (при наличии крещения и воспитания в православной вере);
б) в советский период урегулирование вопросов гражданства детей имело свою специфику:
-до образования СССР вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР, основанным на принципах и нормах Конституции РСФСР 1918 г.;
- с образованием СССР для граждан РСФСР, БССР, УССР и ЗСФСР было введено единое гражданство. Регулирование вопросов, касающихся приобретения, изменения и утраты гражданства СССР, в том числе и детей, было также отнесено к ведению высших органов союзного государства;
- после принятия в 1938 г. в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Закона СССР «О гражданстве СССР» вопросы гражданства детей
были урегулированы только лишь для ситуации изменения гражданства родителей. Другие вопросы, связанные с гражданством детей, решались подзаконными актами в соответствии с положениями о гражданстве СССР, утверждаемыми Президиумом Верховного Совета СССР;
в) в переходный период (в 90-х гг. прошлого века и в начале нынешнего столетия) Российская Федерация проводила активную целенаправленную работу по формированию корпуса граждан России, сосредоточившись :
- на совершенствовании межгосударственных отношений и законодательства по вопросам гражданства в рамках СНГ, обращая пристальное внимание на правовое регулирование вопросов, касающихся гражданства детей;
- на урегулировании вопросов гражданства детей в смешанных семьях, а также при установлении двойного гражданства (соглашение с Туркменистаном и договор с Таджикистаном);
- на решении вопросов об упрощенном порядке приобретения гражданства Российской Федерации лицами, прибывающими на постоянное место жительства в Россию, и их детьми (двухсторонние соглашения с Казахстаном и Кыргызстаном);
- на унификации законодательства о гражданстве детей на межгосударственном уровне посредством закрепления принципов определения и защиты прав детей на гражданство в форме международно-правовых обязательств государств (многостороннее соглашение Российской Федерации с группой стран СНГ — Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика).
3. Выявлена прямая зависимость степени защищенности прав и законных интересов детей — граждан Российской Федерации, проживающих в приемных семьях иностранцев, от позиции российских представителей в международных организациях по правам ребенка и их ответственности за исполнение своих обязанностей, а также обоснована необходимость совершенствования кадровой работы в соответствующих структурах.
4. Проанализировано законодательство о гражданстве детей стран СНГ, Балтии, ряда европейских стран, США, на основе которого сделаны следующие выводы:
а) нормы, содержащиеся в законах о гражданстве стран СНГ, по вопросам, касающимся приобретения, изменения или прекращения гражданства детей, различаются в формулировках и деталях, в целом соответствуют общепризнанным нормам международного права и демократическим принципам правового государства;
б) законы о гражданстве стран Балтии (кроме Литвы) содержат нормы, способствующие дискриминации детей русскоязычного населения, постоянно проживающих на территории этих республик, в реализации их
права на гражданство. Предпочтение при получении гражданства отдается потомкам лиц, которые были гражданами этих государств в период с 1918 по 1940 гг.;
в) органы государственной власти Латвии и Эстонии — государств, являющихся членами ООН, Европейского союза, Совета Европы и других международных организаций, нарушают Всеобщую декларацию прав человека, Европейскую конвенцию о гражданстве, Конвенцию о сокращении безгражданства и другие международные нормативные правовые акты в сфере гражданства, пренебрегают своими обязательствами в отношении гражданства детей русскоязычного населения и не несут за это должной ответственности.
5. На основе анализа ряда международных актов, подписанных Российской Федерацией, касающихся защиты прав и законных интересов детей, в том числе связанных с изменением их гражданства, аргументирован вывод о необходимости ускорения их ратификации, обеспечения выполнения обязательств по ратифицированным международным договорам, а также постоянного мониторинга за ходом выполнения другими участниками договоров их обязательств.
6. Обоснованы на основе анализа современного законодательства о гражданстве детей предложения по внесению изменений и дополнений в федеральные законы и другие нормативные правовые акты:
1) в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» ч. 4 ст. 27 в целях обозначения конкретного возраста ребенка или недееспособного лица, до которого у них сохраняется гражданство Российской Федерации, дополнить словами «до достижения ими совершеннолетия» ;
2) в Гражданский процессуальный кодекс РФ ч. 2 ст. 271 в целях конкретизации понятия «иные документы», содержащиеся в ч. 3 ст. 272, дополнить п. 8: «Документ Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы Российской Федерации, содержащий сведения о наличии или отсутствии в законодательстве иностранного государства по вопросам гражданства, опеки и попечительства норм об ответственности центральных и местных органов власти, приемных семей за соблюдение прав и законных интересов усыновленных детей, а также норм, обязывающих центральные и местные органы государственной власти этой страны обеспечивать возможность представителям компетентных органов государств, чьи дети усыновлены, беспрепятственно посещать приемные семьи, знакомиться с положением усыновленных детей, участвовать в разбирательствах по фактам грубого нарушения их прав и законных интересов»;
3) в Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, в целях осуществления постоянного мониторинга положения дел по вопросам прекращения в соответствии
с ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» гражданства усыновленных (удочеренных) иностранцами детей — граждан Российской Федерации дополнить пунктом следующего содержания: «Представляет Президенту Российской Федерации ежегодный специальный доклад о детях — гражданах Российской Федерации, усыновленных (удочеренных) иностранными гражданами и по их ходатайству утративших гражданство Российской Федерации, а также о принятых и предпринимаемых мерах по защите прав и законных интересов, усыновленных иностранцами российских детей»;
4) в Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» внести п. 4 прим. следующего содержания: «На основе поступающей по запросам Уполномоченного по правам ребенка информации готовятся аналитические доклады, которые не реже одного раза в год представляются Администрации Президента Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в его ходе выводами и разработанными на их основе предложениями по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.
Сформулированные предложения призваны оптимизировать правовое регулирование общественных отношений, касающихся вопросов определения и изменения гражданства детей, а также могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних специальных учебных заведениях по учебному курсу «Конституционное право» и ряда специальных курсов по данной дисциплине.
Результаты представленной работы могут оказать существенную помощь в научно-исследовательской работе. Основные положения и выводы диссертационной работы также могут быть использованы при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий для студентов, аспирантов, пособий для повышения квалификации некоторых категорий государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основополагающие положения, выводы и рекомендации диссертационной работы получили апробацию в научных докладах и выступлениях на двух научно-практических конференциях (Пятые Всероссийские Державинские чтения 2009 г. и Шестые Всероссийские Державинские чтения 2010 г.). Основные результаты диссертации содержатся в пяти научных публикациях автора, в том числе в трех журналах, рецензируемых ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, излагаются теоретические и методологические основы исследования, теоретические и практические выводы и предложения, показана нормативная и эмпирическая база по теме исследования, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава диссертационного исследования «Особенности становления и правовое регулирование подданства (гражданства) детей в России» состоит из двух параграфов и посвящена анализу становления и развития института гражданства (подданства) взрослых и детей в России.
В первом параграфе «Институт подданства в Российской империи и порядок его функционирования, регулирование подданства детей» диссертант дает периодизацию становления и развития института гражданства, понятие и сущность института подданства в России в дореволюционный период, порядок его приобретения и прекращения взрослыми и детьми.
Констатируется, что в законодательстве Российской империи были выработаны и закреплены принципы подданства как института юридической взаимосвязи посредством взаимных прав и обязанностей между индивидом и государством; заложены правила определения, изменения и прекращения подданства несовершеннолетних и новорожденных детей при изменении подданства родителей или страны проживания. Дети русской подданной, бывшей замужем за иностранцем, овдовевшей или разведенной с мужем, могли приобрести российское подданство в общем порядке. Дети, рожденные ранее вступления иностранца в российское подданство, подданными России не являлись. Дети же, рожденные после получения ими российского подданства, становились автоматически российскими подданными.
Отмечена специфика правового регулирования подданства детей в этот период на примере развития института усыновления. В этой связи важно отметить то, что иностранцы имели право усыновлять детей только с тем условием, чтобы усыновленные сохраняли русское подданство и были воспитаны на православной вере.
Во втором параграфе «Конституционно-правовое регулирование гражданства детей в РСФСР» дан анализ нормативных правовых документов государственных органов РСФСР по вопросам, касающимся гражданства детей. Показано, что до образования СССР вопросы гражданства взрослых и детей регулировались законодательством РСФСР, основанным на нормах и принципах Конституции РСФСР 1918 г.
В диссертации отмечается, что Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства» урегулировал вопросы, касающиеся гражданства детей при переходе иностранцев в советское гражданство. Было установлено, что:
а) при переходе в российское гражданство обоих супругов дети моложе 18 лет следуют гражданству родителей;
б) при разногражданстве супругов дети моложе 14 лет остаются в прежнем гражданстве, если между родителями не состоялось по этому предмету иного соглашения;
в) дети, достигшие 14-летнего возраста, имели право заявить о желании следовать гражданству одного из родителей (Декрет от 05.04.1918 «О приобретении прав российского гражданства»).
Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. (ст. 21) и Конституции СССР 1923 г. (ст. 7) законодательно ввели единое союзное гражданство, а также отнесли к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти «основное законодательство в области союзного гражданства»1 (п. «х» ст. 1).
Регулирование гражданства детей в СССР получило свое развитие в Положении о союзном гражданстве, утвержденном постановлением ЦИК СССР в ноябре 1923 г., которым было установлено, что гражданами союзных республик и, соответственно, гражданами СССР по рождению признавались дети, родители которых являлись советскими гражданами, независимо от места рождения детей. Если один родитель к моменту рождения ребенка являлся гражданином СССР, то ребенок также признавался советским гражданином при условии, что хотя бы один из родителей проживал на этот момент на территории СССР. В случае проживания обоих родителей за пределами СССР вопрос гражданства ребенка решался соглашением между ними. В случае если оба родителя изменяли гражданство на советское или, наоборот, выходили из гражданства СССР, то гражданство детей моложе 14 лет изменялось соответственно их решению, а гражданство детей старше 14 лет оставалось неизменным.
Показано также, что вопрос о признании советского гражданства ребенка, родившегося в семье советских граждан, а затем усыновленного иностранными гражданами, получил свое разрешение в постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1928 г. «Об усыновлении иностранными гражданами детей — граждан СССР».
Далее в работе установлено, что нормами Положения 1930 г. были решены важные вопросы установления гражданства по рождению и изменения гражданства детей в случае изменения гражданства
1 Конституция общенародного государства. М., 1977.
родителей, а также определены полномочия союзных органов в области гражданства. Положение о гражданстве СССР 1931 г., утвержденное ЦИК и СНК 22 апреля 1931 г., в основном сохраняло нормы Положения о гражданстве 1930 г. В Законе 1938 г. «О гражданстве СССР» только одна статья (ст. 6) была посвящена гражданству детей, согласно которой при изменении гражданства родителей вопрос о гражданстве детей разрешался следующим образом: при изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами СССР или оба выходят из гражданства СССР, изменялось соответственно гражданство их детей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет происходило только с их согласия.
На основе анализа документов о гражданстве послевоенного периода автор показывает, что после Великой Отечественной войны был заключен ряд двухсторонних конвенций со странами социалистического содружества по вопросу предотвращения возникновения случаев двойного гражданства (с Болгарией — в 1966 г., с Польшей — в 1965 г., с ГДР — в 1969 г., с Румынией — в 1978 г.). Специальные разделы в них были посвящены вопросам, касающимся гражданства детей.
Как известно, в новую Конституцию СССР 1977 г. впервые была включена глава «Гражданство СССР. Равноправие граждан». Гражданство как конституционно-правовой институт было урегулировано и получило дальнейшее развитие в принятом в 1978 г. Законе СССР «О гражданстве СССР», в котором нашли широкое отражение вопросы, касающиеся гражданства детей.
Закон 1990 г. «О гражданстве СССР» ввел тройное гражданство (Союза ССР, союзной республики и автономной республики), что в полной мере относилось к определению гражданства детей, и установил полномочия Президента СССР и других высших должностных лиц, занимавшихся вопросами, касающимися гражданства в СССР, в союзных и автономных республиках.
Вторая глава «Действие конституционно-правового института гражданства в части, касающейся гражданства детей в Российской Федерации» содержит анализ российского и международного законодательства по вопросам гражданства детей, защиты прав и законных интересов детей, особенно детей — граждан Российской Федерации, усыновленных иностранными семьями; рассматривает полномочия государственных органов, касающиеся вопросов гражданства детей.
В первом параграфе «Современное российское законодательство по вопросам гражданства детей: сущность, состояние, перспективы» рассматриваются основные нормативные акты Российской Федерации, а также важнейшие международные правовые акты, регулирующие вопросы, касающиеся гражданства детей. В их числе Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря
1979 г., в которой закреплено равенство прав женщин и мужчин в отношении гражданства их детей. Отмечается важная роль в развитии российского законодательства о гражданстве детей Европейской конвенции о гражданстве, принятой в Страсбурге 6 ноября 1997 г.2
Автор отмечает особое место в регулировании вопросов гражданства детей Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», в котором гл. 5 посвящена гражданству детей и недееспособных лиц. В данном Законе также закреплены условия и порядок приобретения и прекращения гражданства детей при изменении гражданства родителей, усыновлении, опеке и попечительстве.
В исследовании доказано, что на современном этапе в Российской Федерации требуется дальнейшее совершенствование законодательства о правовой защите детей в связи с приобретением и прекращением ими гражданства. Таким образом, предложены изменения и дополнения в ряд федеральных законов и подзаконных актов по вопросам, касающимся гражданства детей.
Во втором параграфе «Деятельность полномочных органов Российской Федерации по решению вопросов гражданства детей» рассматриваются полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. Показано, что Президент РФ решает вопросы приема в гражданство как взрослых, так и несовершеннолетних лиц, восстановления в гражданстве, выхода из гражданства, отмены решений по вопросам гражданства, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве.
В работе подчеркивается особая роль Федеральной миграционной службы как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, определяющего наличие гражданства у лиц, в том числе несовершеннолетних, проживающих на территории России, и принимающего от них заявления по вопросам гражданства; проверяющего факты и документы, представленные для обоснования ходатайств о приобретении российского гражданства; исполняющего принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства; оформляющего гражданство. Диссертант раскрывает, что Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства (консульские учреждения) Российской Федерации за рубежом осуществляют аналогичные функции, но в отношении лиц, проживающих за пределами России.
В диссертации обращается внимание, что в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации
2 Россия подписала Конвенцию 6 ноября 1997 г. (распоряжение Президента РФ от 06.11.1997 № 456-рп). Конвенция не вступила в силу для России на 27.09.2012.
учрежден институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка». В настоящее время аналогичные должности введены во всех субъектах РФ. Их деятельность координируется и направлена прежде всего на защиту прав и законных интересов детей, на разработку законодательных актов, касающихся вопросов защиты прав ребенка, а также на совершенствование международных правовых механизмов защиты прав детей, рожденных в смешанных браках и усыновляемых иностранными гражданами, особенно по вопросам защиты их прав на приобретение гражданства (Венская конвенция о консульских сношениях, заключенная в Вене 24 апреля 1963 г.).
В третьем параграфе «Гражданство детей при их усыновлении» показано, что решение вопросов усыновления (удочерения) детей, оставшихся без попечения родителей, требует к себе пристального внимания, строгого соблюдения норм как международного права, так и российского законодательства, особенно в отношении гражданства при передаче российских детей на воспитание в приемные семьи гражданам иностранных государств. Автор акцентирует внимание на то, что Европейская конвенция об усыновлении детей, принятая 24 апреля 1967 г. государствами — членами Совета Европы, установила, что договаривающаяся сторона, граждане которой являются усыновителями, обеспечивает ребенку упрощенный порядок получения гражданства. Прекращение же гражданства усыновленного ребенка может произойти при условии, что ребенок имеет или приобретает гражданство иного государства.
В диссертации особое внимание уделяется вопросам обеспечения гуманного отношения к усыновленным иностранцами российским детям и оказания им квалифицированной юридической помощи в связи с многочисленными фактами грубого нарушения их прав, в том числе по вопросам гражданства. В этой связи отмечено, что введение запрета на усыновление российских детей гражданами США — мера вынужденная. В работе определена необходимость ускорения принятия дополнительных правовых и административных мер и сформулированы предложения по усилению защиты их прав и законных интересов.
В четвертом параграфе «Нормативно-правовое регулирование гражданства детей в зарубежных странах: сравнительный анализ» проведен сравнительно-правовой анализ законодательства ряда государств — Украина, Белоруссия, Казахстан, Латвия, Литва, Эстония, Великобритания, Франция и США, — который показал, что они различаются в формулировках и в частностях, но в целом соответствуют общепринятым нормам международного права и принципам правового государ-
ства. Вместе с тем ряд статей законов о гражданстве Латвии и Эстонии нарушают ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой и провозглашенной резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г., Европейскую декларацию по правам человека, принятую 4 ноября 1950 г. членами Совета Европы, Конвенцию о сокращении безгражданства, принятую 30 августа 1961 г. Генеральной Ассамблеей ООН, Европейскую конвенцию о гражданстве, требующие от стран — членов ООН, стран — членов Европейского союза и Совета Европы проявлять заботу о том, чтобы снижать число лиц, не имеющих гражданства, путем принятия их в свое гражданство. Подчеркивается, что это в первую очередь касается дискриминации русскоязычного населения и их детей, постоянно проживающих в Латвии и Эстонии, в осуществлении их права на гражданство.
Автор подчеркивает необходимость более тесного сотрудничества государств в сфере решения вопросов гражданства, предупреждения и разрешения возникающих проблем, унифицированного правового регулирования общественных отношений в этой сфере, особенно в части, касающейся приобретения и изменения гражданства детей.
В заключении подведены основные итоги исследования, в концентрированном виде излагаются основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования, сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в области регулирования гражданства детей, а также их правовой защиты при изменении гражданства.
В конце работы приведен библиографический список.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Решение вопроса гражданства взрослых и детей в РСФСР / А. В. Червинская // Глобальный научный потенциал. Научно-практический журнал. — 2012. — № 11 (20). — 0,3 п. л.
2. Дореволюционный этап становления института российского гражданства. Подданство взрослых и детей / А. В. Червинская // Вестник Российской правовой академии. — 2013. — № 1. — 0,3 п. л.
3. Международные акты и договоры, ратифицированные Российской Федерацией, регулирующие вопросы гражданства детей / А. В. Червинская // Правовая культура. — 2013. — № 1 (14). — 0,4 п. л.
Другие публикации
4. Нормативно-правовое регулирование гражданства детей в Российской Федерации / А. В. Червинская // Пятые Всероссийские Державин-ские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В. А. Виноградов ; РПА Минюста России. —■ М.: РПА Минюста России, 2010.—0,3 п. л.
5. Защита прав и интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации / А. В. Червинская // Шестые Всероссийские Державин-ские чтения (Москва, 10 декабря 2010 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В. А. Виноградов ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2011.—0,3 п. л.
Подписано в печать 06.11.2013. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,125. Тираж 150 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Гражданство детей как часть конституционно-правового института гражданства»
На правах рукописи
Червинская Анастасия Викторовна
04201451685
Гражданство детей как часть конституционно-правового института гражданства
Специальность 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук М.А. Миронов
Москва 2013
Содержание
Введение....................................................................................................................................3-15
Глава I. Особенности становления и правовое
регулирование подданства (гражданства) детей в
России........................................................................................................................................16-74
1.1. Институт подданства в Российской империи и порядок его функционирования, регулирование подданства
детей......................................................................................................................................................16-42
1.2. Конституционно-правовое регулирование гражданства
детей в РСФСР..................................................................................................................42-74
Глава II. Действие конституционно-правового
института гражданства в части, касающейся
гражданства детей в Российской Федерации................................75-140
2.1. Современное российское законодательство по вопросам гражданства детей: сущность, состояние,
перспективы..........................................................................................................................75-93
2.2. Деятельность полномочных органов Российской
Федерации по решению вопросов гражданства детей....................93-113
2.3. Гражданство детей при их усыновлении..........................................113-122
2.4. Нормативно-правовое регулирование гражданства
детей в зарубежных странах: сравнительный анализ....................122-140
Заключение..........................................................................................................................141-144
Список использованных нормативных правовых актов
и научной литературы............................................................................................145-157
Введение
Актуальность темы исследования. Определяя гражданство как одну из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации установила (ст. 6), что российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым, равным, независимо от оснований приобретения, и что никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Регулирование вопросов гражданства отнесено к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71).
Гражданство детей в Конституциях РСФСР, СССР и Российской Федерации отражения не нашло. Его регулирование осуществлялось Законами Союза СССР 1938, 1979 и 1990 гг. «О гражданстве СССР», Законом РСФСР 1991 г. «О гражданстве РСФСР», а также Положениями о гражданстве, утверждаемыми в разное время высшими органами РСФСР и СССР. В настоящее время вопросы гражданства регулируются Федеральном законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В современных межгосударственных отношениях в условиях мощных миграционных процессов, расширившихся возможностей безвизового перемещения больших масс людей из одной страны в другую, снятия барьеров в оформлении брачных отношений между гражданами различных государств регулирование вопросов, касающихся гражданства детей, приобретает все большую значимость.
Рассматриваемая тема значительно актуализируется крайне неблагоприятной обстановкой, складывающейся в области защиты прав и законных интересов, в том числе права на гражданство детей в смешанных семьях и усыновленных детей в приемных семьях ряда иностранных государств. От определения гражданства детей во многом зависит обеспечение разрешения проблем их нормальной жизнедеятельности и их будущего.
В этой связи важное научное и практическое значение имеют дальнейшее изучение и анализ законодательства о гражданстве детей на различных этапах российской государственности, а также в других странах мирового сообщества. Различное гражданство родителей, проживание в различных государствах требуют при определении гражданства их детей решения вопросов как коллизионного, так и процессуального характера.
Прежде всего, необходимы анализ законодательства о гражданстве детей как части конституционно-правового института гражданства и определение дополнительных мер по обеспечению прав ребенка на гражданство в случаях, когда:
- родители имеют различное гражданство;
- родители ребенка неизвестны или являются лицами без гражданства;
- при изменении гражданства родителей или одного из них;
- ребенок родился вне пределов государства, гражданство которого имеют его родители;
- при усыновлении (удочерении) детей, опеке и попечительстве;
- при установлении отцовства или материнства;
- при наличии у ребенка двойного гражданства (бипатрид) или отсутствии его - безгражданство (апатрид).
Все это еще раз подтверждает актуальность диссертационного исследования.
В этих целях сформулируем определение гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации -это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской
Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в других федеральных законах Российской Федерации, в подзаконных нормативно-правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».
Цель и задачи исследования. Комплексное исследование гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации, осуществление анализа и выработка мер по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.
Для достижения поставленных целей были поставлены следующие задачи:
- провести ретроспективный сравнительно-правовой анализ нормативно-правового обеспечения гражданства детей в досоветский и советский периоды, дать оценку его потенциала в сравнении с современным российским законодательством;
- выявить общие и особенные черты законов о гражданстве стран СНГ, Балтии и ряда европейских государств по вопросам, касающимся гражданства детей;
- подготовить рекомендации, направленные на повышение уровня деятельности государственных органов исполнительной власти, организаций, учреждений и должностных лиц в России и в загранучреждениях, занимающихся рассмотрением и решением вопросов гражданства, опеки, попечительства детей - граждан Российской Федерации при их передаче в приемные семьи иностранных граждан;
- выявить недостатки действующего законодательства о гражданстве детей, защите их прав и законных интересов при изменении и утрате российского гражданства, а также причины, их порождающие, определить меры по их устранению;
- провести анализ международных конвенций и договоров СССР, а также ратифицированных Российской Федерацией соглашений и договоров, касающихся гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и других нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов гражданства детей.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовых норм по вопросам гражданства детей.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, касающиеся вопросов определения и изменения гражданства детей.
Нормативную основу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативно-правовые акты РСФСР и СССР, Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», Гражданский процессуальный и Семейный кодексы, другие федеральные законы, подзаконные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти. В диссертации используются решения Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме этого, в
диссертационной работе проанализированы законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. К вопросам института гражданства обращались дореволюционные авторы: Гессен В.М., Градовский А.Д., Дювернуа H.JL, Жилин A.A., Кокошкин Ф.Ф., Мейер Д.И., и другие авторы.
Многие известные советские ученые в своих трудах также уделяли внимание проблемам гражданства, в том числе они касались вопросов гражданства несовершеннолетних лиц и новорожденных детей при изменении гражданства родителей и страны проживания, а также ряда других обстоятельств. К их числу относятся: Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Кишкин С.С., Кутафин O.E., Кулик Р.И., Мейер Д.И. и другие.
В диссертации использованы работы современных авторов, посвященные проблемам, в которых отражены различные аспекты гражданства. В их числе: Белковец Л.П., Варлен М.В., Кельбя И.И., Кручинин A.C., Летова Н.В., Леонова Н.В., Макеева A.A., Назаренко Н.И., Николаев В.Б., Понизова Е.В., Пуховской Д.А., Семенова Е.В., Эбзеев Б.С., и другие.
Но комплексно гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации не рассматривалось.
Методологическую основу исследования составляют
диалектический метод познания, общенаучные (анализа и синтеза, логический, социологический, статистический, системно-структурный), а также другие частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативно-правовые акты РСФСР и СССР, Конституция Российской Федерации,
международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, конституционного, международного, гуманитарного и других отраслей права, касающихся гражданства, защиты и обеспечения права детей на гражданство. В их числе: Авакьян С.А., Белковец Л.П., Гессен В.М., Градовский А.Д., Варлен М.В., Дювернуа H.JL, Кокошкин Ф.Ф., Куплеваский Н.О., Кутафин O.E., Летова Н.В., Леонова Н.В., Мейер Д.И., Понизова Е.В., Пуховской Д.А., Семенова Е.В., Эбзеев Б.С., и другие.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- автором впервые осуществлен комплексный анализ гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;
- сформулировано определение гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;
- выявлена и аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в некоторые федеральные законы, подзаконные нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации по вопросам, касающимся определения и изменения гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;
- на основе обширной источниковедческой базы, включая акты Российской империи, РСФСР, СССР, Российской Федерации, стран СНГ и Балтии, ряда европейских стран и США, сформулированы предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового механизма обеспечения и защиты прав детей при решении вопросов их гражданства в современных условиях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В научный оборот введено определение гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации - это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в других федеральных законах, в подзаконных нормативно-правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».
2. Доказана на основе проведенного анализа процесса эволюции правового регулирования гражданства детей необходимость внимательного отношения к отечественному опыту становления и развития составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации - гражданства детей, учитывая, что:
а) в дореволюционный период были:
- выработаны и законодательно закреплены принципы подданства как института юридической взаимосвязи между индивидом и государством;
- заложены правила определения, изменения и прекращения подданства детей при изменении подданства родителей или изменении страны проживания;
- сформулированы требования к усыновлению детей - подданных России иностранцами, а также возможности сохранения усыновленными российского подданства (при наличии крещения и воспитания в православной вере);
б) в советский период урегулирование вопросов гражданства детей имело свою специфику, а именно:
- до образования СССР вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР, основанным на принципах и нормах Конституции РСФСР 1918 г.;
- с образованием СССР для граждан РСФСР, БССР, УССР и ЗСФСР было введено единое гражданство. Регулирование вопросов, касающихся приобретения, изменения и утраты гражданства СССР, в том числе и детей, было также отнесено к ведению высших органов союзного государства;
- после принятия в 1938 г. в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Закона СССР «О гражданстве СССР» вопросы гражданства детей были урегулированы только лишь для ситуации изменения гражданства родителей. Другие вопросы, связанные с гражданством детей, решались подзаконными актами в соответствии с положениями о гражданстве СССР, утверждаемыми Президиумом Верховного Совета СССР.
в) в переходный период (в 90-х гг. прошлого века и в начале нынешнего столетия) Российская Федерация проводила активную целенаправленную работу по формированию корпуса граждан России, сосредоточившись:
- на совершенствовании межгосударственных отношений и законодательства по вопросам гражданства в рамках СНГ, обращая
пристальное внимание на правовое регулирование вопросов, касающихся гражданства детей;
- на урегулировании вопросов гражданства детей в смешанных семьях, а также при установлении двойного гражданства (соглашение с Туркменистаном и договор с Таджикистаном);
- на решении вопросов об упрощенном порядке приобретения гражданства Российской Федерации лицами, прибывающими на постоянное место жительства в Россию, и их детьми (двухсторонние соглашения с Казахстаном и Кыргызстаном);
- на унификации законодательства о гражданстве детей на межгосударственном уровне посредством закрепления принципов определения и защиты прав детей на гражданство в форме международно-правовых обязательств государств (многостороннее соглашение Российской Федерации с группой стран СНГ: Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика).
3. Выявлена прямая зависимость степени защищенности прав и законных интересов детей - граждан Российской Федерации, проживающих в приемных семьях иностранцев, от позиции российских представителей в международных организациях по правам ребенка и их ответственности за исполнение своих обязанностей, а также обоснована необходимость совершенствования кадровой работы в соответствующих структурах.
4. Проанализировано законодательство о гражданстве детей стран СНГ, Балтии, ряда европейских стран, США, на основе которого сдела�
